República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, junio quince (15) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020230003800 SOLICITANTE: DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META.
M. DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ Se pronuncia la Sala respecto de la solicitud de Revisión de Validez parcial del Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos (Meta), a solicitud del Departamento del Meta.
ANTECEDENTES El Gobernador del Departamento del Meta, a través de su delegataria1, promovió demanda de control de validez parcial frente al Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO No. 019 de 2018 Y SUS MODIFICACIONES EN LOS ACUERDOS No 004 DE 2020 y No 25 de 2020 Y SE ADOPTA EL NUEVO REGLAMENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS – META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de San Martin de los Llanos - Meta, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986. 1 Según el Decreto 157 del 25 de junio de 2021, visto en las páginas 18 y 19 del archivo registrado en el Índice 1 del expediente digital. 2 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) Situación fáctica:2 Narró, que 01 de diciembre de 2022 el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos expidió el Acuerdo Municipal No. 015 de 2022, por medio del cual se derogó el Acuerdo No. 019 de 2018 y sus modificaciones, realizadas en a través de los Acuerdos Nos. 004 de 2020 y 025 de 2020, y se adopta el nuevo reglamento de la referida corporación edilicia. Refirió, que la iniciativa del proyecto de acuerdo provino del Concejo Municipal de conformidad con la exposición de motivos; igualmente indicó, que el acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias, en primer debate reglamentario el 16 de noviembre de 2022 ante la Comisión de Plan y Bienes y Administrativa y, en segundo debate, en sesión plenaria del 01 de diciembre de 2022, según lo certificado por el presidente y secretario general del concejo.
Comentó, que el acuerdo fue sancionado el 6 de diciembre de 2022 por el Alcalde Municipal y publicado en la cartelera del municipio en la misma fecha, de acuerdo con la constancia de publicación. Comentó, que el acuerdo fue remitido por el Alcalde Municipal de San Martin de los Llanos el 14 de diciembre de 2022 al correo institucional gerenciaconceptos@meta.gov.co de la Gobernación para el respectivo estudio de control de legalidad.
Fundamentos de derecho Invocó como disposiciones violadas las contenidas en la Constitución Política, Ley 136 de 1994, Ley 1551 de 2012, Ley 1148 de 2007, Decreto Ley 1333 de 1986. De igual manera señaló como fundamento de la solicitud de revisión las sentencias dictadas por la Corte Constitucional T-1028 de 2003 y el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de los radicados 15001233300020210006300 y 1500012333000201700726. 2 Solicitud de revisión vista de la página 3 a la 12 del archivo registrado en el índice 1 del expediente digital. 3 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) Expuso en el acápite del concepto de violación, que según el artículo 312 de la Constitución Política los concejos municipales son corporaciones político-administrativas que ejercerán el control político sobre la administración municipal, de los cuales la ley será quien determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de sus integrantes, así como la época de sesiones y los casos en los que ostenten el derecho a percibir honorarios.
Dijo, que según lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 136 de 1994 el Reglamento Interno se constituye como una herramienta legal que permite a la corporación aplicar las normas que regulan su funcionamiento, de manera organizada y coordinada, por tal razón en el artículo 72 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, se establece la obligación para las concejos de expedir un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejos y a la validez de las convocatorias y de las sesiones.
Dijo, que, en el sentido explicado, se evidencia que a través del artículo 80 del Acuerdo No. 015 de 2022, el Concejo establece en su reglamento interno como válidas las sesiones que se lleven a cabo fuera de la sede oficial, las cuales serán aprobadas mediante proposición y contendrán los asuntos a tratar. Respecto al tema de la celebración de las sesiones de los concejos, en primer lugar, encontró que los artículos 23 y 24 de la Ley 136 de 1994 disponen que los colegiados municipales deberán sesionar en la cabecera municipal y en el recinto oficial señalado para tal efecto y que las sesiones realizados fuera de dichas condiciones carecerían de validez.
Resaltó, que sobre el mismo aspecto el artículo 78 del Decreto Ley 1333 de 1986 prescribe que toda reunión del Concejo Municipal que se lleve a cabo fuera del lugar establecido como sede oficial para las sesiones, carecerá de validez. Destacó, que no se desconoce que las Leyes 1148 de 2007 y 1551 de 2012 suspendieron lo establecido en los artículos arriba relacionados y 4 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) determinaron una excepción a la regla, la cual permite la ejecución de las sesiones fuera de la sede, siempre y cuando se presenten situaciones de orden público, intimidación o amenaza que impidan sesionar de manera presencial, para lo cual podrán deliberar y decidir a través de medios tecnológicos, según lo expuesto en los artículos 2 de la Ley 1148 de 2007 y 15 de la Ley 1551 de 2012.
Dijo, que el Concejo Municipal de San Martín desconoció los preceptos normativos y jurisprudenciales invocados al otorgar la posibilidad de sesionar en sitios nuevos dentro de la jurisdicción del municipio, fuera del recinto autorizado y establecido para ello, sin que mediara justificación suficiente referente a situaciones de orden público, amenaza e intimidación, pues, para ello estableció en su artículo 81 las condiciones para la celebración de sesiones de los concejos de manera no presencial, es decir, en el artículo 80 solo supeditó la situación a la mera proposición y voluntad de los miembros del colegiado, los cuales estarían contrariando la regla general de realizarlas en el lugar oficial dentro de la cabecera municipal, invalidando tanto la sesión como los actos que en ella se resuelvan.
De otra parte, indicó que el artículo 159 del acuerdo objeto de revisión prevé la posibilidad de apelar la negación de un proyecto de acuerdo ante la plenaria del concejo, la cual decidirá si acoge o rechaza el recurso interpuesto. Al respecto, señaló que el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la sentencia con número 150012333000201700726 indicó que es ilegal la implementación del recurso de apelación para reconsiderar los proyectos negados en primer debate, por cuanto el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 no lo consagraba de esa forma e igualmente señaló que las reglas del recurso de apelación están contenidas en el procedimiento administrativo común y principal, las cuales hacen incompatible su aplicación en el proceso de reconsideraciones por cuanto solo procede contra actos administrativos definitivos y los proyectos de acuerdo no poseen dicha condición. Explicó, que el recurso de apelación debe presentarse al inmediato superior administrativo o funcional, procediendo únicamente en actos administrativos definitivos y solo diseñado para atender materias del procedimiento administrativo común y principal, esto es, que el recurso 5 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) analizado excluye de su aplicabilidad a los proyectos de acuerdo municipales, por cuanto los mismos no ostentan la calidad de actos administrativos hasta no lograrse su sanción. Refirió, que se evidencia un exceso de atribuciones por parte del Concejo al haber impuesto el recurso de apelación como el medio efectivo para reconsiderar los proyectos de acuerdo negados en primer debate, debido a que existe una incompatibilidad para su aplicación por cuanto los mismos al no estar sancionados, carecen de un carácter definitivo y no poseen el rango de acto administrativo propuesto nuevamente por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular, sin la aplicación de algún recurso.
Concluyó, que el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al haber instaurado en el artículo 80 del Acuerdo No. 015 de 2022 la posibilidad de sesionar fuera de la sede oficial con la sola proposición de la plenaria y sus comisiones permanentes y al establecer en el artículo 159 el recurso de apelación como la única forma para ejercer las reconsideraciones de un proyecto de acuerdo que fue negado en primer debate.
Posición del Ministerio Público3 El señor Agente del Ministerio Público presentó el Concepto No. 028 a través del cual solicitó que se declare la invalidez de los artículos 80 y 159 del acuerdo objeto de revisión. Explicó, después de trascribir las normas contenidas en los artículos 78 y 79 del Decreto 1333 de 1986 y 24 de la Ley 136 de 1994, que las mismas advierten que el propósito inicial es el que los concejales se reúnan en la sede; no obstante, cuando se agudizó el conflicto armado, surgió la necesidad de sesionar fuera de la misma, por lo que se expidieron la Leyes 1148 de 2007 y 1551 de 2012 con tal propósito, destacando que el sentido 3 Concepto registrado en el índice 11 del expediente digital 6 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) normativo tiene una regla general y, por supuesto como se advierte, una excepción de orden público pero que no puede establecerse, como se indicó, cualquier clase de excepción sin justificación alguna.
Señaló, que el reglamento adoptado por el Acuerdo 115 del 1 de diciembre de 2022, dejó en su artículo 80 a la liberalidad de los concejales el reunirse sin justificación suficiente y por la sola decisión de los cabildantes fuera de la sede respectiva, resaltando, que podría considerarse, al tener algunas reuniones de verificación, por ejemplo, de elementos puntuales, para efectuar el control político, tales como visita a obras, seguimiento a proyectos específicos, en terreno, como se hace excepcionalmente en algunos concejos municipales, pero en todo caso se debe partir de la sede y, en lo posible, garantizar el regreso a ella.
Destacó, que la sede de un concejo le da no sólo seguridad al sitio en donde se reúnen, sino la posibilidad a las minorías de que asistan, critiquen, censuren; de lo contrario, queda abierta la opción para que las mayorías acuerden entre ellos, se reúnan, deliberen, voten y ni siquiera sepan los grupos minoritarios donde se están reuniendo.
Respecto del artículo 159 del acuerdo objeto de revisión señaló, que, cotejado con el soporte normativo, esto es, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 se verifica que no contempla el recurso de apelación en modo alguno, precisando, que si el legislador no lo previó mal lo puede consagrar un concejo municipal por vía de reglamento interno. Argumentó, que los servidores públicos únicamente pueden hacer estrictamente lo que determine la ley y responden no solo por acción, sino por omisión y extralimitación de funciones (artículo 6 de la Constitución Política) por lo que si la norma no dispuso un recurso, sería una extralimitación que una corporación lo preceptúe de esa manera; además, porque el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 consagra el procedimiento cuando un proyecto es negado, el cual se estaría suprimiendo en virtud del recurso de alzada inventado por el concejo municipal demandado. 7 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) Trámite procesal El 16 de febrero de 2023, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, se dispuso la fijación en lista por el término de diez (10)4, lo cual se cumplió desde del 03 al 16 de marzo de 2023, según constancia secretarial que obra en el expediente digital5 con pronunciamiento del Ministerio Público.
El 12 de abril de 20236, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron pruebas documentales ordenándose librar oficio con destino al Concejo Municipal de San Martín de los Llanos, cuya respuesta obra en el índice 17 del expediente digital. El 25 de mayo de 20237 se incorporaron las pruebas al plenario y se surtió la contradicción correspondiente.
CONSIDERACIONES: En el anterior contexto, corresponde a esta Corporación, de conformidad con lo previsto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA, en concordancia con los artículos 118 a 121 del Decreto 1333 de 1986, decidir en única instancia sobre la validez del Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de San Martin de los Llanos – Meta, cuya revisión parcial fue solicitada por el Gobernador del Departamento del Meta, a través de su delegataria.
De las atribuciones que confiere la Constitución Política a los gobernadores, numeral 10 del artículo 305, se encuentra la de revisar los actos de los concejos municipales y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. En cuanto a la oportunidad para la remisión del acuerdo a esta jurisdicción, según lo previsto en artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el Gobernador dispone de veinte (20) días, siguientes a la fecha en que lo haya 4 Providencia que obra en el índice 4 del expediente digital 5 Constancia vista en el índice 8 del expediente digital 6 Providencia registrada en el índice 13 del expediente digital 7 Providencia registrada en el índice 20 del expediente digital 8 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) recibido; situación que se cumple en el sub examine, toda vez que de conformidad con la constancia obrante en el expediente el acto administrativo objeto de debate, fue remitido por la Alcaldía Municipal de San Martin de los Llanos (Meta) a la Gobernación del Meta el 14 de diciembre de 20228, por lo que, habiéndose presentado la solicitud de revisión el 02 de febrero de 20239, se encontraba dentro del término para ello.
De igual manera, se dio cumplimiento por el Gobernador del Meta a lo dispuesto en el artículo el artículo 120 del Decreto 1333 de 1986, pues, se advierte en la página 140 del índice 1 del expediente digital, que remitió al Alcalde, Concejo y Personero Municipal de San Martín de los Llanos, Meta, la solicitud de revisión presentada ante esta Corporación el mismo día 2 de febrero de 2023.
Ahora bien, verificado el cumplimiento de los requisitos formales, la Sala indica que el problema jurídico a resolver se centra en determinar si debe declararse la invalidez de los artículos 80 y 159 del Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO No. 019 de 2018 Y SUS MODIFICACIONES EN LOS ACUERDOS No 004 DE 2020 y No 25 de 2020 Y SE ADOPTA EL NUEVO REGLAMENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS – META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de San Martin de los Llanos - Meta, por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones y competencias al disponer la celebración de sesiones fuera del recinto e instaurar el recurso de apelación contra un proyecto negado.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas fácticas y jurídicas: De los Concejos Municipales, sus sesiones y debates La Constitución Política, consagra en su artículo 312, modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007, que en cada municipio habrá 8 Ver página 21 del archivo registrado en el índice 1 del expediente digital 9 Lo cual se evidencia en la página 1 del archivo ibídem. 9 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.
Dentro de las funciones del Concejo Municipal se encuentra la política – administrativa que ejerce con el estudio, debate, modificación, presentación y aprobación de Proyectos de Acuerdo, dirigidos a favorecer la buena marcha del municipio y el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población. La Ley 136 de 1994, consagra los pormenores de la estructura y funcionamiento de los concejos municipales, precisando, en el artículo 23 el periodo de sesiones, de la siguiente manera: “ARTÍCULO
23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.
PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo. 10 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META)
PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.
PARÁGRAFO 3 o. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 1148 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial.
Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.
En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. <Inciso adicionado por el artículo 15 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Cada Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos.
Los actos administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición”. (Resaltado fuera de texto) De otro lado, la misma la Ley 136 de 1994 establece lo relativo a la invalidez de las reuniones en el artículo 24 precisando, que toda reunión de miembros del concejo que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.
En el artículo 31 de la misma normatividad, se indica que los 11 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se deben incluir, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.
Respecto del tema del lugar donde deben sesionar los concejos municipales, la Corte Constitucional en Sentencia C-008 de 2003, dijo lo siguiente: “4.3.12. Respecto a las características de las reuniones corporativas, una primera lectura de las disposiciones constitucionales y legales citadas permiten señalar que, en principio, ellas deben ser presenciales y desarrollarse en la respectiva sede oficial, por ser ésta la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo.
No obstante, atendiendo a una interpretación sistemática, armónica y temática del propio texto Superior y de las normas de inferior jerarquía que le son concordantes, resulta válido concluir que, si bien éstas parten de la necesaria presencia de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular en la sede oficial designada para el efecto, no es per se inconstitucional que, bajo condiciones de excepción donde está de por medio el funcionamiento de tales corporaciones y la propia institucionalidad democrática, las reuniones de éstas puedan llevarse a cabo por vías distintas - incluso no previstas por el Constituyente ni por el legislador ordinario- que en todo caso permitan garantizar las reglas básicas del juego democrático y político: el debate, la participación y la publicidad de los actos. 4.3.13.
En apoyo de esta tesis, téngase en cuenta que el artículo 140 Superior, aunque no contempla la posibilidad de que las Corporaciones Públicas puedan reunirse en forma no presencial, sí faculta a las Cámaras del Congreso de la República -previo acuerdo entre ellas- para trasladar su sede a otro lugar diferente al señalado oficialmente, al tiempo que autoriza al Presidente de esa Corporación para disponer un sitio de reunión cuando por razones de grave alteración del orden público éstas no puedan llevarse a cabo en la sede oficial.
Como complemento a este mandato, para el caso de los Concejos Municipales y demás Corporaciones Públicas, el artículo 111-4 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, faculta al presidente de dichos organismos para reunirse en sitio distinto cuando se les dificulte sesionar en la sede oficial”. (Resaltado fuera de texto) Por su parte el órgano de cierre de esta jurisdicción analizó el mismo tema en sentencia del 23 de julio de 2021, la cual si bien se dictó en un juicio planteado en otro medio de control, lo cierto es que la interpretación 12 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) normativa, mutatis mutandis resulta aplicable a este asunto10; por lo tanto, se trascriben los apartes pertinentes, en los cuales precisó: “Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que, por regla general, los concejos deben sesionar, ordinariamente, en un recinto ubicado en su cabecera municipal que, en principio, deberá ser señalado de forma oficial por la propia corporación pública, para todos los efectos, a través del reglamento interno que expidan para su funcionamiento.
A contrario sensu, las reuniones de los concejos que se efectúen por fuera del lugar señalado oficialmente como sede de las sesiones, así como los actos que en ellas se realicen, carecen de validez alguna, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes. Así las cosas, son dos las excepciones reservadas para esta regla general de sesionar, exclusivamente, en el recinto oficial del concejo municipal o distrital: (i) la primera, es cuando ello se le dificulte a sus miembros por razones de alteración del orden público, en cuyo caso podrán sesionar donde lo determine el presidente de la respectiva corporación; y (ii) la segunda, es cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a una localidad, corregimiento o comuna, evento en el que la sesión del concejo podrá realizarse en el sitio en que su mesa directiva y el vocero estimen conveniente de manera concertada”.
Como conclusión, el lugar donde deben sesionar los concejales municipales, por regla general, será en el recinto oficial y, excepcionalmente, podrán sesionar por fuera del lugar oficial, en dos eventos que son: uno, cuando por alteración del orden público se le dificulte a los miembros sesionar en el lugar oficial y el otro, cuando se vayan a tratar asuntos que afecten específicamente a un determinado sector de su jurisdicción, aclarándose, que estas dos excepciones contemplan un trámite adicional relacionado con indicarse, bien sea por el presidente en el primer evento, o por la mesa directiva y el vocero, en el segundo, el lugar o sitio desde donde sesionarán, resaltándose, que siempre se deberá garantizar la participación ciudadana en los debates. 10Esta solución jurídica fue planteada por el Consejo de Estado, entre otras, en sentencia del 18 de febrero de 2021 dentro del proceso de nulidad electoral No. 11001-03-28-000-2020-00058-00, en el cual señaló: “Entonces, cuando se alude a una razón de la decisión planteada de forma genérica, realmente, se apunta a una regla jurisprudencial que pueda ser comprendida, aun sin las especificidades del caso concreto; en este sentido, al interior de esta Corporación se ha dicho que “… ha de entenderse por precedente judicial vinculante únicamente la ratio decidendi de una sentencia en la cual el Consejo de Estado haya adoptado una postura interpretativa determinada frente a un punto de derecho, y que dicha ratio decidendi se define como el fundamento jurídico-normativo directo y razón suficiente de la decisión material adoptada en su parte resolutiva, en términos específicos para los hechos del caso, esto es, como la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico”. 13 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) De otra parte, la mencionada Ley 136 de 1994 contempla el procedimiento para que un proyecto sea acuerdo, precisando en el artículo “ARTÍCULO 73.- Debates.
Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.
Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. (…)
ARTÍCULO 75. - Proyectos no aprobados. Los proyectos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el Concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente”. (Resaltado fuera de texto) De los recursos en las actuaciones administrativas En el capítulo VI de la Ley 1437 de 2011 se consagra lo relacionado con los recursos que proceden contra los actos administrativos, de la siguiente manera: “ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos 14 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. Caso Concreto El Departamento del Meta, alega que el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos desbordó sus facultades y competencias constitucionales y legales al disponer en su Reglamento Interno, adoptado a través del Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022, la celebración de sesiones fuera de la sede oficial -artículo 80- e implementar el recurso de apelación de los proyectos negados en primer debate -artículo 159- Las normas acusadas son del siguiente tenor11: (…) 11 Obra desde la página 23 a la 130 del archivo registrado en el índice 1 del expediente digital -SAMAI- 15 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) (…) De acuerdo con las documentales recaudadas12, en especial con las actas13 y certificaciones14, se tiene que el citado acuerdo fue aprobado en los debates reglamentarios así: el primer debate que se surtió el 16 de noviembre de 2022 en las Comisiones Primera de Plan y de Bienes y en la Tercera Administrativa y de Asuntos Generales y, el segundo debate, el 01 de diciembre de 2022 en la plenaria.
Igualmente, se advierte que el 06 de diciembre de 2022 fue sancionado y publicado el Acuerdo 015 de 2022, de conformidad con las constancias que obran en las páginas 131 y 132 del archivo registrado en el índice 1 -SAMAI- Ahora bien, respecto de las formalidades que deben cumplirse para que un proyecto sea acuerdo considera la Sala que se cumplen a cabalidad.
En cuanto a las censuras endilgadas por parte del Departamento del Meta y apoyadas por el Ministerio Público, esta Sala indica que son procedentes y que, por ende, los artículos 80 y 159 del Acuerdo 015 de 2022 deben ser declarados inválidos, por las siguientes razones: 12 Las cuales obran en los archivos registrados en los índices 1 y 17 del expediente digital -SAMAI- 13 Ver páginas 104 a la 129 índice 17 14 Vistas en las páginas 131 y 138 índice 1 16 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) Análisis del artículo 80 que prevé sesiones fuera de la sede En el inciso primero del citado artículo el Concejo Municipal de San Martin de los Llanos consagra que tanto la plenaria como las comisiones permanentes podrán sesionar válidamente fuera de la Sede Oficial mediante proposición aprobada y, en el inciso segundo, indica que se instalará la sesión en el recinto oficial y se continuará en el sitio que se haya aprobado sin darse por terminada la misma; también prevé en el inciso segundo que cuando lo disponga la plenaria la sesión podrá iniciarse en lugar diferente del recinto de la corporación. Cotejando la citada preceptiva con lo previsto en la Ley 136 de 1994 que es la base fundamental de la organización de los concejos municipales, específicamente lo consagrado en el artículo 23 respecto de las sesiones, encuentra la Sala que resulta contraria toda vez que en este se determina de manera clara que las sesiones de los concejos deberán llevarse a cabo en el recinto señalado oficialmente para tal efecto; resaltándose, que si bien es cierto al citado artículo legal le fue adicionado un parágrafo; analizados los pormenores del mismo, se advierte que las previsiones allí contenidas facultan la sesión por fuera de la sede oficial solo de manera excepcional.
En efecto, se observa que a través del artículo 2 de la Ley 1148 de 2007, se adicionó el parágrafo tercero al mencionado artículo 23, en el que se indicó que “Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial”; posteriormente, en el año 2012 a través de la Ley 1551 de 2012 se le adicionó un inciso al mencionado parágrafo, en el sentido de indicar que “Cada Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso de estos medios.
El personero servirá como veedor y verificará el uso proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos. Los actos administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días 17 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) siguientes a su expedición” Como puede observarse, de conformidad con las normas que adicionaron el parágrafo 3 del artículo 23 y la interpretación jurisprudencial, los concejales tienen la posibilidad de sesiones por fuera de su sede habitual, siempre que se cumplan las condiciones excepcionales, es decir, por razones de orden público, intimidación o amenaza y, cuando los asuntos a tratar afecten específicamente a un determinado sector de su jurisdicción, destacándose, que para cada una de estas oportunidades deberá expedirse el acto administrativo que corresponda.
Así las cosas, en los raciocinios de esta Colegiatura no resulta viable que se establezca a través de un acuerdo municipal, como regla general, sesionar fuera de la sede habitual o recinto oficial, pues, dicha decisión resulta ilegal al no encontrar basamento jurídico que pueda respaldarla, ya que la ley que debe observarse para este tipo de asuntos no contempla esa posibilidad, en consecuencia, como se advirtió antecedentemente el referido artículo deberá ser declarado inválido.
Análisis de artículo 159 que consagra apelación de un proyecto negado. El citado artículo 159 del Acuerdo 015 de 2022, consagra que cualquier miembro de la comisión o el autor del proyecto, el gobierno municipal a través del alcalde o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular podrán apelar la decisión de un proyecto negado ante la plenaria, la cual, previo informe de una comisión accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación, por lo que si la acoge remitirá el proyecto de acuerdo a otra comisión para surta el trámite en primer debate y, si no acoge la apelación, procederá a su archivo.
Ahora bien, analizado el citado artículo encuentra la Sala que el mismo resulta contrario a la normatividad, pues, en primer lugar, de acuerdo con las normas consagradas en la Ley 136 de 1994, las cuales son de obligatoria observancia por los cabildos municipales, se establece claramente 18 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) que se prevé en el inciso tercero del artículo 73 que el proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular y que será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate, lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. Por su parte, en el artículo 75 consagra lo relativo a los proyectos no aprobados, disponiendo que aquellos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el Concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente.
De conformidad con lo analizado, la Sala establece que el artículo 159 del acuerdo objeto de revisión va más allá de lo consagrado en la Ley 136 de 1994, al establecer un recurso de apelación y fijar un procedimiento cuando el proyecto de acuerdo es negado, precisándose, que el único órgano que puede crear este tipo de normativas es el Congreso de la República por ser un asunto de reserva legal.
Además de lo anterior, resalta la Sala que el recurso de apelación que se estableció en el artículo 159 resulta a todas luces improcedente, pues, de acuerdo con las normas generales establecidas en la parte inicial del CPACA que son aplicables a todas las actuaciones administrativas, en especial las previstas en los artículos 74 y 75, el referido medio de impugnación solo procede contra actos administrativos definitivos y no procede contra actos de trámite ni preparatorios.
En efecto, para esta Colegiatura, las deliberaciones o debates que se realizan en la formación de un acuerdo municipal no constituyen actos administrativos definitivos, sino que se consideran actuaciones de trámite o preparatorias, por lo tanto, no procede contra ellas el recurso de apelación, ya que en estricto sentido, aún no se han convertido en acuerdo municipal.
En este orden de ideas, establece la Sala que el artículo objeto de 19 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) estudio debe ser invalidado, pues, el Concejo Municipal de San Martin de los Llanos no tenía facultad para fijar el referido medio de impugnación. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ, de los artículos 80 y 159 del Acuerdo No. 015 del 01 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO No. 019 de 2018 Y SUS MODIFICACIONES EN LOS ACUERDOS No 004 DE 2020 y No 25 de 2020 Y SE ADOPTA EL NUEVO REGLAMENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS – META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo y sancionado por el Alcalde del Municipio de San Martin de los Llanos - Meta- Meta, de conformidad con las razones explicadas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: COMUNICAR esta determinación al señor Gobernador del Departamento del Meta, al Alcalde Municipal y al Presidente del Concejo Municipal de San Martin de los Llano – Meta.
TERCERO: En firme la presente decisión, archívense las diligencias, dejando las anotaciones pertinentes en el aplicativo dispuesto en la página web de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 017 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado 20 Radicado: 50001233300020230003800 - RV DEPARTAMENTO DEL META VS. ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTIN DE LOS LLANOS (META) (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Ausente con excusa) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx