15001233300020220062600 · Tribunal Administrativo de Boyacá

AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR EMPRÉSTITO - Invalidez de acuerdo municipal expedido por el Concejo Municipal de Ciénega, por no cumplirse los requisitos legales establecidos en los numeral 2º y 3º del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986. La Sala declarará la invalidez del Acuerdo 011 de 2022, expedido por el Municipio de Ciénega, al encontrar que el alcalde y el Concejo Municipal no acreditaron los requisitos para autorizar el empréstito, en lo que tiene que ver con (i) La inclusión del proyecto con sujeción a los planes y programas de gobierno que se está adelantando en el ente territorial, en lo que respecta al proyecto de construcción de redes de distribución y comercialización de gas domiciliario; y (ii) en cuanto a los dos proyectos (construcción de redes de gas domiciliario y compra de predio para construcción de plaza de ferias) no se cumplieron los requisitos establecidos en los numeral 2º y 3º del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, requisitos que se constituyen en un deber del Concejo Municipal verificar su existencia y coherencia antes de otorgar su autorización, en ejercicio del principio de representación y su función de control político.

(…)Advierte la sala que el departamento en sus escrito de control de validez señaló que el Municipio de Ciénega no cumplió los requisitos establecidos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 y se enfocó en que no se anexó el Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer, para cada uno de los proyectos que se van a financiar no se determinó en el Acuerdo el monto asignado para cada uno de los proyectos a financiar con los recursos del pretendido empréstito.

Que no se aportó la autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal; que para que el Concejo Municipal expida esta autorización es necesario que en el Plan De Desarrollo Municipal exista una norma expresa solicitando este endeudamiento, con el exclusivo fin de atender el pago de los gastos, que se originarían con los fines previstos en el Artículo Primero Acuerdo Número 011 del 29 de agosto de 2022 y no se anexa el Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal respecto al Plan de Desarrollo o Modificación del mismo, que permita verificar si para los dos proyectos a financiar se encuentra previsto el Empréstito como fuente de financiamiento.

Que no existe concepto de la oficina de Planeación Municipal sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. Que no hay relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. Igualmente, no demuestran si el Municipio tiene marco fiscal de mediano plazo, si el respectivo presupuesto se ajusta a dicho marco, si la operación de crédito público a contratar afecta el plan financiero que soporta el marco fiscal de mediano plazo, y si es así, qué medidas se tomaran para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo (art. 13 Decreto 111/96).

Para este propósito debe presentar las metas indicativas del balance primario para las próximas 8 vigencias fiscales, que permitan garantizar la sostenibilidad de la deuda (ley 819 de 2003). Revisado en contexto los archivos aportados con el plenario, se observa que el Acuerdo demandado en invalidez, refiere la inclusión de dos proyectos en el Plan de Desarrollo Municipal, pero no especifica a qué Acuerdo se refiere; sin embargo, como quiera que los documentos aportados por el Municipio de Ciénega hacen referencia que el Plan de Desarrollo Municipal aprobado mediante Acuerdo 001 de 2022, mismo este que está siendo objeto de estudio de validez en esta Corporación, de la lectura de su contenido se indica que el Plan de Desarrollo 2020-2023 fue aprobado mediante Acuerdo 007 de 9 de junio de 202012.

Ahora, de la revisión de dicho Acuerdo concluye la Sala que no se incluyó ninguno de los dos programas aquí referidos, estos son, el de compra del predio para la plaza de ferias, como tampoco de la construcción de redes de gas. Ahora, verificada la modificación al Plan de Desarrollo Municipal, mediante Acuerdo 001 de 15 de febrero de 2022, se advierte que se incluyó el programa denominado “compra de predio para la construcción de la infraestructura de la plaza de ferias y realización de eventos agropecuarios en el Municipio de Ciénega”, por valor total de $2.230.913.123.00, lo que en principio permitiría entre ver que dicho proyecto fue incorporado en el plan de desarrollo municipal, pero solamente frente al proyecto de la compra de predio, toda vez que en lo que respecta al proyecto de construcción de redes para gas natural, se advierte que no fue incluido ni en el plan de desarrollo establecido en el Acuerdo 007 de 2020, como tampoco en el Acuerdo 001 de 2022, por lo que frente a este último, no se cumple con el requisito establecido en la norma y por consiguiente resulta invalido el aparte del Acuerdo que incluye el proyecto de construcción de Redes para gas natural incluido en el Acuerdo 011 de 2022.

Continuando con el examen de validez del Acuerdo, en cuanto al proyecto de compra de predio para la construcción de la Plaza de Ferias, se advierte, que de la revisión del empréstito contenido en el Acuerdo aquí censurado, se advierte que no se acompasa con el presupuesto contenido en el plan de desarrollo, toda vez que en el Acuerdo que es objeto de la presente acción, estima la financiación de dos proyectos (construcción de redes de distribución y comercialización de gas y compra de un predio para plaza de ferias), por un total de $2.440.278.000, sin que en su contenido se discrimine el valor que corresponderá a cada proyecto, mientras que en el Plan de Desarrollo Municipal se estimó la compra del predio para la construcción de la plaza de ferias por un total de $2.230.913.123, muy por encima del presupuesto estimado para la adquisición del predio, lo que en efecto permite entrever que no se cumple con el numeral primero del artículo 279 del Decreto 1333 de 1989, esto es, no existe sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer.

Recuérdese que, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación “El plan de Gobierno, es una herramienta que orienta la gestión del ejecutivo local, pero el documento que constituye la brújula de la actividad municipal en general es el Plan de Desarrollo, documento técnico y político que orienta la gestión del burgomaestre" De otra parte, en el análisis del examen de requisitos establecidos en el Acuerdo censurado, se advierte que pese a haberse incluido en el Plan de Desarrollo el proyecto de compra de predio para la plaza de ferias del municipio, no se encuentra el concepto de la oficina de planeación sobre la conveniencia técnica (requisitos establecidos en los numerales 2º y 3º del artículo 279 del decreto 1333 de 1989).

Por lo tanto, se concluye, que fueron dos proyectos incluidos en el Acuerdo 011 de 2022, por el cual se autoriza al alcalde para contratar un empréstito, de los cuales se encontró: i) que el proyecto de construcción de redes para gas domiciliario no se encuentra incluido en el Plan de Desarrollo Municipal; ii) Que el proyecto de compra de un predio para la construcción de una plaza de ferias no especifica el monto o valor que corresponde para la financiar dicho proyecto, pues el artículo 1 del Acuerdo demandado solamente señala que el valor total de los proyectos será de $2.440.278.000, sin especificidad del valor que corresponde a cada proyecto; y iii) no se cuenta con el concepto de la Oficina de Planeación Municipal sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto, resultando imperativo declarar la invalidez total del Acuerdo No. 011 del 29 de agosto de 2022 y, por sustracción de materia, no se continuará con el examen de los demás requerimientos para la autorización del empréstito.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo Número 011 de 2022, expedido por el Municipio de Ciénega, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CIENEGA PARA SUSCRIBIR UN EMPRÉSTITO”.

ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez del Acuerdo Número 011 de 2022, expedido por el Municipio de Ciénega, en ejercicio de las facultades contempladas en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política. Fundamentos de derecho La entidad accionante sostuvo que, el Acuerdo Número 011 de 2022, expedido por el Municipio de Ciénega, autoriza al alcalde de la mencionada entidad territorial, para acceder a un cupo de endeudamiento con capacidad de 2.440.778.000 millones de pesos, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, otros sectores de libre inversión, a fin de gestionar y contratar un empréstito, operaciones conexas o asimiladas, para la Financiación de dos proyectos: Construcción redes distribución y comercialización de gas natural domiciliario para las veredas Albañil, Plan, Cebadal, Tapias, San Vicente y Espinal del Municipio de Ciénega y, “Adquisición de predio para construcción de la infraestructura de la plaza de ferias para la realización de eventos agropecuarios en el Municipio de Ciénega”.

Que, no anexaron: Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer, para cada uno de los proyectos que se van a financiar; entre otras porque no se determina en el Acuerdo 011 del 29 de agosto de 2022 el monto asignado para cada uno de los proyectos a financiar con los recursos del pretendido empréstito.

Que no se cuenta con autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal y que para que el Concejo Municipal expida esta autorización es necesario que en el Plan De Desarrollo Municipal exista una norma expresa solicitando este endeudamiento, con el exclusivo fin de atender el pago de los gastos, que se originarían con los fines previstos en el artículo 1º del Acuerdo Número 011 del 29 de agosto de 2022 y no se anexa el Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal respecto al Plan de Desarrollo o Modificación del mismo que permita verificar si para los dos proyectos a financiar se encuentra previsto el Empréstito como fuente de financiamiento.

Que no se aportó Concepto de la oficina de Planeación Municipal sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente, tampoco se evidencia la certificación de la Secretaría de Planeación en cuanto a la inclusión del proyecto en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

Igualmente, no demuestran si el Municipio tiene marco fiscal de mediano plazo, si el respectivo presupuesto se ajusta a dicho marco, si la operación de crédito público a contratar afecta el plan financiero que soporta el marco fiscal de mediano plazo, y si es así, qué medidas se tomaran para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo (art. 13 Decreto 111/96).

Para este propósito debe presentar las metas indicativas del balance primario para las próximas 8 vigencias fiscales, que permitan garantizar la sostenibilidad de la deuda (ley 819 de 2003). Narró que, a la fecha de expedición del acuerdo no se tiene una programación concreta en cuanto al proyecto que incluya la autorización para contratar el empréstito.

Como segundo cargo de invalidez, señaló que no es facultad del Concejo Municipal limitar en tiempo la facultad para contratar, cuando se concede una autorización al alcalde, pues el artículo 4º del Acuerdo Municipal 011 del 29 de agosto de 2022, otorga al alcalde un plazo de 6 meses para adelantar las operaciones requeridas, contadas a partir de la publicación del acuerdo, lo cual desborda las facultades concedidas en la carta política al Concejo Municipal en su artículo 313, en el sentido, de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro- tempore precisas funciones de las que le corresponden a la corporación edilicia. TRÁMITE PROCESAL 8.

La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 2 de marzo de 2023, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto–Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA. INTERVENCIONES 9. Dentro del término de fijación en lista el alcalde municipal de Pesca allegó escrito de fecha 28 de marzo de 20234, en el que informa que el Acuerdo aquí censurado, fue derogado por el Acuerdo 021 del 29 de noviembre de 2022, “por medio del cual se autoriza al alcalde de Ciénega para suscribir un empréstito y se dictan otras disposiciones”.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 10. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto. CUESTIONES PREVIAS. - Primera cuestión previa. A través de memorial radicado el 28 de agosto de 2022, los concejales del Municipio de Ciénega radicaron solicitud de medida provisional de suspensión del “Acuerdo 2022” al considerar que está en riesgo el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, solicitud que fuera radicada ante el proceso con radicación número 15001-23-33-000-2022-00160-00, el cual es objeto de estudio por parte del Despacho No. 6 de esta Corporación. Por auto del 25 de abril de 2023, ese Despacho remite la solicitud de medida cautelar a este proceso, al considerar que los argumentos sobre los cuales versa la solicitud atienden la validez del Acuerdo 011 de 2022 que es objeto de estudio de validez en este Despacho.

Conforme a lo anterior, de cara a la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo, se observa que los concejales del Municipio de Ciénega solicitaron textualmente lo siguiente: “PETICIÓN En virtud de los fundamentos f[á]cticos y jurídicos expuestos, solicitamos al Honorable Tribunal se DECRETEN las medidas cautelares solicitadas en el presente escrito, en el sentido que el Honorable despacho ordene: 1.La SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO denominado ACUERDO MUNICIPAL DEL 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE CIÉNEGA PARA SUSCRIBIR UN EMPRÉSTITO” expedido por el Concejo Municipal de Ciénega (Boyacá). 2.

ORDENA R al MUNICIPIO DE CIÉNEGA (BOYACÁ) y al CONCEJO MUNICIPAL DE CIÉNEGA (BOYACÁ) ABSTENERSE de presentar y tramitar proyectos de Acuerdo en los cuales se autorice al Alcalde suscribir empréstitos para financiar el proyecto “compra de un predio para la construcción de la infraestructura para la realización de eventos agropecuarios en el Municipio de Ciénega” hasta que el Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá decida la validez del Acuerdo No. 001 del 15 de febrero de 2022, conocido en el proceso con radicado 15001233300020220016000.

(Resalta el Despacho) Conforme a lo expuesto, dirá la Sala que, dentro del examen de validez de los Acuerdos municipales, a la luz de lo establecido en el Decreto 1333 de 1986, no se contempla la procedencia de medidas cautelares. Además, resulta claro que la medida de suspensión provisional de un acto administrativo, conforme lo dispone el artículo 231 del CPACA, resulta procedente cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, disposición que no puede hacerse extensiva al estudio de validez de un acuerdo municipal, el cual resulta válido su análisis por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, tal como lo establece el artículo 305 C.P, y que a voces de la Corte Constitucional, “presenta las características de un ejercicio preventivo que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la Ley produzca efectos”, en tal sentido, como quiera que el examen de validez de los acuerdos administrativos implican un trámite expedito y sumario, según lo dispuesto en el artículo 121 CPACA, no resulta procedente la suspensión provisional antes de la decisión del examen de validez. - Segunda cuestión previa.

El Municipio de Ciénega, informó a esta Corporación que el Acuerdo No. 011 de 29 de agosto de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE CIENEGA PARA SUSCRIBIR UN EMPRÉSTITO”, fue derogado por el Acuerdo 021 de 29 de noviembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE CIENEGA PARA SUSCRIBIR UN EMPRESTITO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

Al respecto, dirá la Sala que las autoridades públicas deben sujetarse al principio de legalidad y con base en esa premisa se juzga la validez del acto acusado; además el Consejo de Estado ha sostenido mayoritariamente que la figura del decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento sólo opera hacia el futuro, en tanto la desaparición del fundamento jurídico del acto no afecta su validez.

En ese sentido ha sostenido: “(…) “…Para la Sala esta afirmación del recurrente no tiene asidero legal y es totalmente errónea, ya que los artículos acusados del Acuerdo 062 de 30 de diciembre de 1999 gozaron de presunción de legalidad hasta su derogatoria el 27 de diciembre de 2002, con la expedición y entrada en vigencia del Acuerdo 037, por medio del cual el Concejo Municipal compiló y actualizó el estatuto de rentas para el Municipio de Guateque, y el que en su artículo 390 previó expresamente la derogatoria del Acuerdo 062 de 1999, (folio 373), por lo que dicho Acuerdo 062 produjo efectos durante los casi 3 años en los que estuvo vigente.

El Juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, por los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia y en aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según el cual “se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente…” De esta manera, correspondía al Tribunal pronunciarse sobre los cargos aducidos en la demanda a fin de demostrar, como en últimas lo hizo, la legalidad o ilegalidad de los artículos demandados que produjeron efectos mientras estuvieron vigentes, por lo que no es de recibo la afirmación del Municipio cuando expresa que los artículos acusados y derogados ninguna validez pudieron haber tenido.

(Subraya y negrilla fuera del texto original) Por tanto, a pesar de haberse derogado el acuerdo demandado, tal circunstancia no tiene la potencialidad de inhibir el análisis de fondo que realiza el Tribunal, ni de tornar legales prescripciones contrarias a derecho. II. CONSIDERACIONES Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto.

PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿En el presente caso, se reunieron los requisitos legales para que el Concejo concediera al Alcalde del Municipio de Ciénega la autorización para suscribir un empréstito? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala La Sala declarará la invalidez del Acuerdo 011 de 2022, expedido por el Municipio de Ciénega, al encontrar que el alcalde y el Concejo Municipal no acreditaron los requisitos para autorizar el empréstito, en lo que tiene que ver con (i) La inclusión del proyecto con sujeción a los planes y programas de gobierno que se está adelantando en el ente territorial, en lo que respecta al proyecto de construcción de redes de distribución y comercialización de gas domiciliario; y (ii) en cuanto a los dos proyectos (construcción de redes de gas domiciliario y compra de predio para construcción de plaza de ferias) no se cumplieron los requisitos establecidos en los numeral 2º y 3º del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, requisitos que se constituyen en un deber del Concejo Municipal verificar su existencia y coherencia antes de otorgar su autorización, en ejercicio del principio de representación y su función de control político.

CASO CONCRETO Análisis de la Sala Requisitos del contrato de empréstito. 21. En lo que respecta a operaciones de crédito público, el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, sobre las operaciones de crédito público señala lo siguiente: “…ARTÍCULO

41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…)

PARÁGRAFO 2 º. OPERACIONES DE CREDITO PÚBLICO. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.

(…) Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El empréstito, es un contrato propio de la actividad contractual del Estado, y se encuentra definidos en el artículo 7º del Decreto 2861 de 1993, entendido este como el contrato mediante el cual los entes estatales adquieren en calidad de deudor de créditos con entidades financieras de origen nacional o extranjera. Dependiendo el origen de la entidad acreedora, el empréstito será interno (entidad nacional) o externo (entidad extranjera).

El parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece que cuando se contrate un empréstito externo se requiere autorización del gobierno nacional a través del Ministerio de Hacienda, y a nivel local o seccional, se deben obtener las autorizaciones que señalan los Decretos 1222 y 1333 de 1986. Por su parte, el parágrafo 1.º del artículo 145 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (L. 1753/2015) establece que “en general se entiende como operación de crédito público, cualquier operación que tenga como fin la financiación de la entidad estatal para la adquisición de bienes o servicios”.

Reforzando esta definición, el artículo 2.2.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (DUR. 1068/2015) explica las clases de operaciones de crédito público: “(…)

ARTÍCULO 2. 2.1.1.1. OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO. Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales.

Para efectos de lo dispuesto en el presente título, las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. Son operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se consideran como residentes los definidos en el artículo 2.17.1.2. del Título 1 de la Parte 17 del presente Decreto Único Reglamentario.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) El empréstito, como operación de crédito, a su vez se encuentra definido en el artículo 2.2.1.2.1.1 del mencionado decreto único reglamentario, así: “(…)

ARTÍCULO 2. 2.1.2.1.1. CONTRATOS DE EMPRÉSTITO. Son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago. Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo dispuesto en los artículos siguientes.

(…)” (Negrilla fuera del texto original) Siguiendo la clasificación de las operaciones de crédito público, los empréstitos pueden ser internos o externos, dependiendo de si se celebran entre residentes del territorio nacional y se pagan en moneda nacional, o no. El fundamento de los primeros –que son los que interesan para este estudio– en vigencia de la Constitución Política de 1991 se encuentra en el artículo 2.2.1.2.1.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que reproduce el inciso 6.º del parágrafo 2.º del artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, para el caso de los municipios, remite al Código de Régimen Municipal (D.L. 1333/1986).

A nivel municipal, el artículo 276 del Decreto 1333 de 1986, regula lo referente al contrato de empréstito que celebren las entidades territoriales y señala: “…ARTICULO 276. Los contratos de empréstito que celebren los Municipios y sus entidades descentralizadas se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, Comisarial, departamental o nacional. …” (resaltado fuera de texto) Los artículos 278 y 279 de la misma norma, establecen los siguientes requisitos que deben reunir los municipios para celebrar empréstitos: “(…)

ARTÍCULO 278. Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitadas por el Alcalde. Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos.

ARTICULO 279. Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer.

Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiera sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente.

Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas. (…)” (Resaltado de la Sala) Tal como lo dispone la misma norma ibidem, el Concejo Municipal, para facultar al Alcalde para contratar un empréstito debe estar precedido del cumplimiento de los requisitos definidos en el artículo 279 que entre otros, se encuentra que el mismo se encuentre incluido en los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, con el fin de que los recursos que pretende adquirir el municipio provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) cuenten con el visto bueno de la corporación pública, que es la que en definitiva aprueba los presupuestos de rentas y gastos. Por otra parte, la Ley 152 de 1994, definió los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el artículo 2 del Título XII de la constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. El artículo 27 de la precitada norma dispuso: “Artículo 27º.-Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos del Presupuesto General de la Nación. Los Ministerios, Departamentos Administrativos, la Contraloría, la Procuraduría, la Veeduría, la Registraduría, la Fiscalía y las entidades del orden nacional deberán preparar y evaluar los programas que vayan a ser ejecutados, en desarrollo de los lineamientos del plan y para el cumplimiento de los planes de acción. El Departamento Nacional de Planeación conceptuará sobre tales programas de inversión y los registrará en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

El Departamento Nacional de Planeación tendrá la obligación de mantener actualizada la información que se registra en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional se articulará con la Unidad de Gestión de Proyectos contemplada en el artículo 58 de la Ley 70 de 1993. Por su parte, el inciso tercero del artículo 49 ibidem, señaló: “las entidades territoriales, a través de sus organismos de Planeación, organizarán y pondrán en funcionamiento bancos de programas y proyectos y sistemas de información para la planeación. El Departamento Nacional de Planeación organizará las metodologías, criterios y procedimientos que permitan integrar estos sistemas para la planeación y una Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos, de acuerdo con los que se disponga en el reglamento”.

CASO CONCRETO. - Acto acusado 34. El contenido del acto demandado es el siguiente: “(…) ACUERDO N° 011 (JUNIO 29 de agosto 2022) POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CIÉNEGA, PARA SUSCRIBIR UN EMPRESTITO (…) ACUERDA:

ARTICULO PRIMERO. - Autorizar al Alcalde del Municipio de Ciénega - Boyacá para gestionar y contratar un empréstito, operaciones conexas o asimiladas, conforme a las normas de contratación vigentes en materia de crédito público, dentro de los siguientes parámetros: Monto: Hasta Dos mil cuatrocientos cuarenta millones doscientos setenta y ocho mil pesos ($2.440.278.000) M/cte.

Condiciones financieras: Las más favorables para el Municipio conforme al mercado financiero, contemplando periodos de gracia y pactando tasa fija y/o IBR más un margen razonable. Destinación de los recursos: Financiación de los proyectos: "Construcción redes de distribución y comercialización de gas natural domiciliario para las veredas Albañil, Plan, Cebadal, Tapias, San Vicente y Espinal del municipio de Ciénega" y "Adquisición de predio para la construcción de la infraestructura de la plaza de ferias para la realización de eventos agropecuarios en el municipio de Cienega".

Garantías: Pignoración de los recursos del Sistema General de Participaciones, sector: otros sectores de libre inversión, y no excederá el 130% del servicio de la deuda anual. Recursos para cubrir el crédito: Recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, Propósito general - Libre Inversión. Plazo del empréstito: Hasta 96 meses.

ARTICULO SEGUNDO. - Autorizar al Alcalde del Municipio de Ciénega - Boyacá para fijar plazos, negociar tasas, suscribir los contratos a que haya lugar, otorgar las garantías y en general todos los actos que sean necesarios conforme a las normas contractuales vigentes para las operaciones de crédito público, en cumplimiento del presente acuerdo.

ARTÍCULO TERCERO. - Los recursos comprometidos para la amortización de capital e intereses, estarán proyectados anualmente en el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Ciénega, durante el periodo que dura el crédito.

ARTÍCULO CUARTO. - Todas las autorizaciones aquí otorgadas al señor Alcalde Municipal, para adelantar las operaciones requeridas, tendrán un plazo de seis (06) meses, a partir de la sanción y publicación del presente Acuerdo.” Advierte la sala que el departamento en sus escrito de control de validez señaló que el Municipio de Ciénega no cumplió los requisitos establecidos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 y se enfocó en que no se anexó el Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer, para cada uno de los proyectos que se van a financiar no se determinó en el Acuerdo el monto asignado para cada uno de los proyectos a financiar con los recursos del pretendido empréstito.

Recuérdese que, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación “El plan de Gobierno, es una herramienta que orienta la gestión del ejecutivo local, pero el documento que constituye la brújula de la actividad municipal en general es el Plan de Desarrollo, documento técnico y político que orienta la gestión del burgomaestre" De otra parte, en el análisis del examen de requisitos establecidos en el Acuerdo censurado, se advierte que pese a haberse incluido en el Plan de 12 https://cienegaboyaca.micolombiadigital.gov.co/sites/cienegaboyaca/content/files/000514/25689_acuerdono-0072020comprimido.pdf Desarrollo el proyecto de compra de predio para la plaza de ferias del municipio, no se encuentra el concepto de la oficina de planeación sobre la conveniencia técnica (requisitos establecidos en los numerales 2º y 3º del artículo 279 del decreto 1333 de 1989).

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo No. 011 del 29 de agosto de 2022, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CIÉNEGA, por las razones indicadas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia al Departamento de Boyacá, al alcalde municipal, al presidente del Concejo y al personero municipal de Ciénega (Boyacá), en los términos del artículo 203 del CPACA.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, dejando las anotaciones y constancias de rigor. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (E) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.