NR 81696590 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA – Vulneración al haber considerado el Acuerdo 033/22 expedido por el Concejo Municipal de Guateque, la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro del que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público - modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal / ACUERDO MUNICIPAL 033 DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUATEQUE – Invalidez por vulneración al principio de unidad de materia al haber incluido dentro del acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 033/22, al haber sido expedido con desconocimiento del principio de unidad de materia. Así, analizadas sus consideraciones se trata de una modificación al Plan de Desarrollo pues modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

De manera que, al modificar la parte estratégica del Plan de Desarrollo, se debió efectuar un análisis financiero y presupuestal diferente conforme al Plan Financiero de la entidad, el POAI, el marco fiscal de mediano plazo (en adelante MFMP) y otros instrumentos presupuestales, tal como lo define el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Al tiempo que, para poder modificar el Plan de Desarrollo que es el objetivo del Acuerdo No. 033 y no la aprobación de una operación de crédito público interno, se requiere el concepto del consejo de Gobierno, el Concepto del Consejo Territorial de Planeación, el concepto y aprobación de la Corporación Autónoma Regional, la aprobación del Concejo como modificación al Plan de Desarrollo y asimismo la modificación al Plan Plurianual de Inversiones.

A efecto de abordar el fondo del asunto, es necesario analizar el contenido integral del Acuerdo, así: (…). De donde se desprende que: - El Concejo municipal mediante el Acuerdo No 06 de junio de 2020, adoptó el Plan de Desarrollo. Siendo una de sus fuentes de financiación un empréstito. - A través del Acuerdo No 012 de 2021 se conceden facultades y se autoriza al alcalde para contratar las operaciones de crédito interno. Igualmente, se aprobó la cofinanciación del proyecto denominado “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque”, de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 500.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala).

Dicho Acuerdo fue modificado por el Acuerdo No 016 de 2021 y el Acuerdo No 021 de 2022. A través de este último se modificó el valor del referido proyecto de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala) (…).Del anterior recuento se desprende que el cargo de invalidez es acertado; por cuanto, analizadas las consideraciones del Acuerdo No 033/22, no hay duda de que se trata de una modificación al Plan de Desarrollo que modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

Circunstancia que trasgrede el principio de unidad de materia, como pasa a sustentarse: (…). En el presente caso, se tiene que con el Acuerdo 033/22 se modifica la fuente de financiación del Plan Plurianual de Inversiones establecida para el proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, adicionándola para ser “financiada” directamente por el municipio, luego de haber sido establecida como “cofinanciada” en los Acuerdos No 016 de 8 de septiembre de 2021 y 021 de 5 de septiembre de 2022.

Actuación que como se indicó, es necesario programar en el Plan Plurianual de Inversiones. Luego, si el Plan de Desarrollo está conformado por una parte general, que representa su contenido estratégico y el Plan de Inversiones, como parte de este, constituye el componente operativo y se concreta a partir de la planeación financiera. La modificación de la fuente de financiación y que se ordenó con el Acuerdo censurado necesariamente implica una modificación al Plan de desarrollo.

Ahora bien, además de lo expuesto se tiene según lo certificado por la Secretaría de planeación, infraestructura y control interno del municipio de Guateque, que el Proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023.

Si bien dicho proyecto fue presentado al Ministerio del Deporte con fines de cofinanciación, desde el 1 de febrero de 2022, dicha cartera ministerial dio concepto NO FAVORABLE. A través del Acuerdo No 012 de 3 de junio de 2021, se autorizó al alcalde del municipio de Guateque para celebrar operaciones de crédito público, conforme, entre otras, al Acuerdo No 06 de junio de 2020 por medio del cual se aprobó el Plan de desarrollo 20202023 “Razones para confiar”, con destino a cofinanciar y financiar algunos proyectos, entre otros, el de “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”.

No obstante, en ese Acuerdo y en el Acuerdo 021 de 5 de septiembre de 2022, se indicó de manera expresa que de no ser aprobado alguno de los proyectos de inversión, se podría cambiar la destinación de los recursos del empréstito, siempre y cuando el nuevo proyecto sea de convocatoria para acceder a recursos de cofinanciación previa autorización del Concejo municipal.

Por lo tanto, y como el proyecto de cofinanciación “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” que se presentó ante el Ministerio del Deporte fue devuelto con concepto desfavorable; es claro que, la destinación de los recursos del empréstito ya no sería para cofinanciar el proyecto sino para financiarlo directamente; situación que, igualmente, requería, además de la programación en el Plan Plurianual de Inversiones y por ende la modificación al Plan de Desarrollo, la autorización expresa del Concejo.

Por lo tanto, para el alcalde la expedición del Acuerdo 033/22 surge debido a que -ut supra 26. f)- conforme con “la experiencia previa con otros proyectos que se encuentran en ejecución puede tomar de 8 a 10 meses, tiempo con el cual la administración municipal (2020-2023) no cuenta, es por esto que se deja abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”.

Es decir, que el proyecto como quedó establecido en el Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 NO será ejecutado en la administración (2020-2023), siendo que lo que se busca es “dejar abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto”. Situación que altera el Plan de desarrollo del municipio, pues se está variando el proyecto.

En suma, de lo expuesto, se declarará la invalidez del Acuerdo 033/22 por vulneración al principio de unidad de materia al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

Finalmente, se debe precisar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo demandado, quedarán sin efecto todos los actos administrativos expedidos en desarrollo de éste, al tenor de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 91 y del inciso 2º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, 9 de agosto de 2023 REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE GUATEQUE RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00094 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la sentencia de única instancia en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES A. LA DEMANDA. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 033 del 13 de diciembre de 2022 (en adelante Acuerdo 033/22), “Por medio del cual se modifica el artículo primero de los acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022, por medio del cual se conceden facultades y se autoriza al alcalde municipal de Guateque, para contratar y realizar unas operaciones de crédito público”, expedido por el concejo municipal de Guateque.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículos 158, 169 y 238. De orden legal: Decreto 1333 de 1986, artículo 107. Ley 136 de 1994, artículos 72 y 158. Decreto 1222 de 1986, artículo 74. Ley 819 de 2003, artículo 7º. El cargo de invalidez formulado fue el siguiente: Vulneración al principio de unidad de materia.

Ello al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. Precisó que su ilegalidad se deriva a los acuerdos No. 012 de 2021 y 021 de 2022, pues aquellos determinaron las facultades y autorizaciones del alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público.

Como se cita en el Acuerdo 033/22, el objeto es la modificación a los acuerdos relacionados a la operación de crédito público interno, pero analizadas sus consideraciones, se concluye que se trata de una modificación al Plan de Desarrollo del municipio, pues modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, adicionando al proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, la financiación; condición que modifica la parte estratégica del Plan de Desarrollo, situación que reviste un análisis financiero y presupuestal diferente conforme al Plan Financiero de la entidad, el POAI, el marco fiscal de mediano plazo (en adelante MFMP) y otros instrumentos presupuestales, tal como lo define el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

En tal medida que, constituyéndose una modificación al Plan de Desarrollo municipal, no se cumplen los requisitos dispuestos en los artículos 31, 36 y 22 de Ley 154 de 1994. De manera que, para poder modificar el Plan de Desarrollo que es el objetivo del Acuerdo No. 033 y no la aprobación de una operación de crédito público interno, se requiere el concepto del consejo de Gobierno, el Concepto del Consejo Territorial de Planeación, el concepto y aprobación de la Corporación Autónoma Regional, la aprobación del Concejo como modificación al Plan de Desarrollo y asimismo la modificación al Plan Plurianual de Inversiones; que es lo que persigue el Concejo de Guateque y que conforme a la ley no se cumple.

B. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El apoderado del municipio de Guateque se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Precisó que mediante el Acuerdo No 06 del 06 de junio de 2020, el Concejo autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito, incluyendo el “proyecto de inversión para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal”, que tiene su génesis en el en el Plan de Desarrollo “Razones para confiar” vigencia 2020-2024.

Con posterioridad, se sancionó el Acuerdo No 033/22 -objeto de censura-, en el que se destaca que el proyecto para el mejoramiento y adecuación del Estadio municipal ya no será cofinanciado sino ejecutado con financiación directa del municipio, debido a que el proyecto radicado en el Ministerio del Deporte no fue viabilizado y las obras en el bien de uso e interés público deben realizarse, sin que por ello afecte de manera alguna el POAI.

Teniendo en cuenta el catálogo de productos, no se encuentra a nivel desagregado, es decir, si es financiación o cofinanciación sino simplemente el proyecto de inversión para desarrollar el mejoramiento o la adecuación del bien. En lo que respecta al MFMP y demás instrumentos presupuestales, enfatizó que estos no tienen ninguna modificación ni se está vulnerando la Ley 819 de 2003, ya que la proyección del crédito se encuentra plasmada dentro de las proyecciones de capacidad de pago y no afecta que se modifique la palabra cofinanciación por financiación, puesto que, en estos documentos solo se refleja la fuente de recursos con la cual se desarrolla el proyecto, que finalmente es el crédito interno, porque las demás fuentes corresponderían a gestión, las que no se tienen en cuenta en la proyección del MFMP por no tener certeza sobre la viabilidad de los proyectos en las diferentes entidades del gobierno. Así las cosas, se trata de una solicitud de opción de “cofinanciación” inicialmente a poder ser un proyecto de “financiamiento”, donde no se realiza un cambio de sector, programa, subprograma y fuente y tampoco la destinación de los recursos.

Luego, al realizar esa aprobación no se ve afectado ningún instrumento de planeación como el plan Plurianual de Inversiones, el Plan Operativo Anual de Inversiones (en adelante POAI) y el MFMP. Así, desde que inició el proceso del empréstito se contempló dentro de cada uno de los instrumentos, al tiempo que dentro del plan de desarrollo aprobado se tuvo en cuenta la fuente de financiación del empréstito.

Finalmente, adujo que más allá de modificar el Plan de Desarrollo y que en virtud de ello se realizaron o debieron realizar ajustes a los instrumentos financieros, por cuanto al introducir el término “financiación” al Proyecto denominado “Mejoramiento y Adecuación estadio Municipal del Municipio de Guateque – Boyacá”, modifica dicho Plan de Desarrollo; la parte actora no realizó un análisis si quiera somero de los programas, subprogramas o demás aspectos del Plan de Desarrollo que fueron modificados a través del Acuerdo, como tampoco refiere en que aspecto debieron ser ajustados los instrumentos financieros o si en efecto fueron modificados.

Es así, que no expresó las razones de índole técnico y jurídico que transgredió la iniciativa municipal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 11. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico.

A. EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. 12. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 033/22, “Por medio del cual se modifica el artículo primero de los acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022, por medio del cual se conceden facultades y se autoriza al alcalde municipal de Guateque, para contratar y realizar unas operaciones de crédito público”, expedido por el concejo municipal de Guateque y que expresamente señala: “Artículo Primero: Ajustar el artículo primero de los Acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022 para el proyecto identificado con BPIM 2021153220035, el cual tiene por objeto la “mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá” hasta por la suma de cuatrocientos cinco millones de pesos ($405.000.000) MTCE, conforme a lo dispuesto: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de financiación y/o cofinanciación. Artículo Segundo: Los demás artículos de los acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022 no se modifican.

(…)” B. LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 033/22 por vulneración al principio de unidad de materia, al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

El municipio de Guateque se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Adujo que el Acuerdo se trata de una solicitud de opción de “cofinanciación” inicialmente a poder ser un proyecto de “financiamiento”, donde no se realiza un cambio de sector, programa, subprograma y fuente y tampoco la destinación de los recursos. Luego, no se ve afectado ningún instrumento de planeación como el plan Plurianual de Inversiones, el Plan Operativo Anual de Inversiones (en adelante POAI) y el MFMP.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si con el Acuerdo 033/22 el Concejo municipal de Guateque desconoció el principio de unidad de materia; ello, al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

C. LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. 16. Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda si tienen vocación de prosperidad por cuanto con el Acuerdo censurado se modifica la fuente de financiación del Plan Plurianual de Inversiones establecida para el proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, adicionándola para ser “financiada” directamente por el municipio, luego de haber sido establecida como “cofinanciada” en los Acuerdos No 016 de 8 de septiembre de 2021 y 021 de 5 de septiembre de 2022.

Actuación que, debe programarse en el Plan Plurianual de Inversiones, lo que necesariamente implica una modificación al Plan de desarrollo. D. MARCO JURÍDICO DE LOS CARGOS FORMULADOS. 17. Teniendo en cuenta el planteamiento de los problemas jurídicos y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con el principio de unidad de materia, para finalmente, abordar el caso concreto. - Del principio de unidad de materia.

El artículo 72 de la Ley 136 de 1994 señala: “UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”.

La norma transcrita guarda estrecha similitud con la contenida en el artículo 158 de la Constitución Política, acerca del principio de unidad de materia que debe observar todo proyecto de ley. Al respecto, normativamente no se ha delimitado el campo conceptual de lo que ha de entenderse por unidad de materia como criterio de validez en el proceso de formación de los actos normativos.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado acerca del tema lo siguiente: “Sobre el particular, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia pretende "asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tiene que ver con la(s) materias(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas.

La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere".

"La jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene”. La Sala destaca de la anterior pauta jurisprudencial la necesaria conexidad temática, teleológica, causal o sistemática que debe existir al interior del texto normativo que se examina.

Para ello, el intérprete debe auscultar la causa que motivo la expedición de la norma y el propósito allí definido, de tal manera que entre tales extremos se verifique una estrecha armonía o conexidad. Lo anterior, sin perjuicio de la necesaria uniformidad temática que debe existir en la materia objeto de regulación. Así entonces, el análisis que hará la Sala estará orientado a establecer, si existe una aproximación flexible de manera objetiva y razonable, esto es, algún tipo de relación de conexidad temática, causal, teleológica o sistemática, entre las partes y la generalidad normativa del Acuerdo acusado.

Análisis y solución del caso concreto. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 033/22, al haber sido expedido con desconocimiento del principio de unidad de materia. Así, analizadas sus consideraciones se trata de una modificación al Plan de Desarrollo pues modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

A efecto de abordar el fondo del asunto, es necesario analizar el contenido integral del Acuerdo, así: De donde se desprende que: El Concejo municipal mediante el Acuerdo No 06 de junio de 2020, adoptó el Plan de Desarrollo. Siendo una de sus fuentes de financiación un empréstito. A través del Acuerdo No 012 de 2021 se conceden facultades y se autoriza al alcalde para contratar las operaciones de crédito interno. Igualmente, se aprobó la cofinanciación del proyecto denominado “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque”, de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 500.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala) Dicho Acuerdo fue modificado por el Acuerdo No 016 de 2021 y el Acuerdo No 021 de 2022.

A través de este último se modificó el valor del referido proyecto de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala) Que, debido a la terminación del periodo constitucional del gobierno nacional, era posible que no se hiciera necesaria la cofinanciación de los $415.000.000, debido a los tiempos de estructuración y aprobación del Plan de desarrollo nacional.

Que el proyecto “mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá” había sido devuelto por parte del Ministerio del Deporte. Luego, de no contar con la aprobación financiera del proyecto por parte del ministerio, el municipio ya había realizado una inversión en estudios y diseños, los cuales podían dar origen a contratar con recursos del municipio una parte de las etapas de esta inversión. Por lo que era necesario ajustar los recursos destinados para dicha cofinanciación, permitiendo que fueran invertidos como financiación para el desarrollo de una de las etapas del proyecto.

En consecuencia, era necesario realizar una modificación al proyecto de cofinanciación; esto es, permitir la opción de financiación y/o cofinanciación, quedando de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de financiación y/o cofinanciación. (negrillas de la Sala) En la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se indicó: “A 31 de julio de 2022 el municipio de Guateque presenta un saldo de Deuda pública por valor de $2.247.572.095.00 aclarando que del monto aprobado en el Acuerdo No 012 de 2021 solo se ha desembolsado 435.750.000 para adquisición de vibrocompactador y la modificación solicitada en el presente proyecto de acuerdo no modifica los indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda ya que la cuantía final no cambia, solo su destinación” (negrillas de la Sala).

En lo demás, está fundada en similar motivación que la del Acuerdo. Con la contestación de la demanda, el apoderado del municipio allegó copia de los antecedentes administrativos que dieron origen al Acuerdo acusado, así como los demás Acuerdos en comento y de los que se desprende: A través del Acuerdo No 012 de 3 de junio de 2021, se autorizó al alcalde del municipio de Guateque para celebrar operaciones de crédito público hasta por la suma de tres mil doscientos millones de pesos, conforme, entre otras, al Acuerdo No 06 de junio de 2020 por medio del cual se aprobó el Plan de desarrollo 2020-2023 “Razones para confiar”, con destino a cofinanciar y financiar algunos proyectos.

Expresamente se indicó: Proyecto de cofinanciación (…) Esta disposición fue modificada a través del Acuerdo No 016 de 8 de septiembre de 2021, específicamente, en cuanto al cambio de destinación de los recursos asignados para el proyecto de financiación que tenía por objeto “la elaboración de estudios y diseños del plan maestro de Acueducto y alcantarillado (…)”.

Entre tanto, en el artículo segundo se precisó que, “los demás artículos y proyectos de inversión relacionados en el Acuerdo No 012 de 2021, no tiene ninguna variación”. El 7 de febrero de 2022, el director de recursos y herramientas SND del Ministerio del Deporte, informó al alcalde del municipio de Guateque que, una vez revisado el proyecto “mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá” bajo los criterios de la resolución No 601 de 8 de junio de 2020, para la presentación de proyectos, el concepto era “NO FAVORABLE” y en tal razón, se hacía devolución de este.

A través del Acuerdo 021 de 5 de septiembre de 2022, se modificó el Acuerdo No 012 de 2021 de la siguiente manera: (…) Conforme con el acta No 16 del 28 de noviembre de 2022, el Consejo municipal de política fiscal -COMFIS-, precisó que sus integrantes aprobaron la elaboración y presentación del proyecto que busca la modificación del artículo primero de los Acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022, bajo los siguientes argumentos: El 1 de diciembre de 2022, el alcalde de Guateque resolvió al Concejo municipal la solicitud de aclaración del Proyecto de Acuerdo que se demanda en este proceso.

Expresamente se indicó: También está certificado por la Secretaría de planeación, infraestructura y control interno del municipio de Guateque, que el Proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023. Así se certificó por la referida autoridad: Del anterior recuento se desprende que el cargo de invalidez es acertado; por cuanto, analizadas las consideraciones del Acuerdo No 033/22, no hay duda de que se trata de una modificación al Plan de Desarrollo que modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

Circunstancia que trasgrede el principio de unidad de materia, como pasa a sustentarse: Según lo establece el artículo 339 de la Constitución y el artículo 4º de la ley 152 de 1994, las entidades territoriales deben elaborar y adoptar Planes de Desarrollo, con el objeto, entre otros, de asegurar el uso eficiente de sus recursos. Así mismo, establece que estos Planes estarán conformados por una parte general (objetivos, líneas componente, programas), y otra parte con el componente de los recursos para su financiación (Plan Plurianual de Inversiones).

De esta manera, si la parte general del Plan representa su contenido estratégico, el Plan de Inversiones constituye el componente operativo y se concreta a partir de la planeación financiera. El Departamento Nacional de Planeación -DNP- define el Plan Plurianual de Inversiones como “la sección del documento que contiene la información precisa sobre la estrategia que plantea la administración para financiar los programas definidos en la parte estratégica”.

Es un ejercicio iterativo; es decir, se debe revisar y ajustar de acuerdo con la necesidad y construirse a la par de la parte estratégica del Plan de Desarrollo para ser sometido a revisión por parte de las autoridades ambientales y el Consejo Territorial de Planeación. El Plan Plurianual de Inversiones permite establecer las fuentes de financiación y hacer una estimación de los recursos con que realmente cuenta la entidad territorial para llevar a cabo los programas y proyectos de inversión que se definan para el cuatrienio.

Partiendo de un ejercicio de identificación de los recursos disponibles al momento de iniciar la formulación del Plan de Desarrollo Municipal. Ahora bien, en el proceso de planeación del desarrollo el Plan Financiero, es un instrumento que permite establecer la capacidad de inversión de la entidad en el mediano plazo, para ejecutar los programas y proyectos identificados en el Plan de Desarrollo, de acuerdo con las prioridades establecidas y con las posibilidades reales de financiamiento a través de recursos propios y transferencias.

Adicionalmente, se tienen otros ingresos (recursos de cofinanciación y crédito). Las cuales es necesario programar en el Plan Plurianual de Inversiones para financiar todas las propuestas del Plan de Desarrollo. En forma más amplia, el Plan Financiero puede ser visto, como un instrumento de planificación y gestión financiera que, partiendo de un diagnóstico, determina objetivos, estrategias y metas de ingresos y gastos, para sanear las finanzas territoriales y lograr la financiación de los programas y proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo.

Es de precisar que con la expedición de la Ley 819 de 2003 se incorpora el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) como herramienta de gestión y de referencia en la formulación de las políticas en materia fiscal y financiera en donde su primer elemento lo constituye el Plan financiero establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, como base para iniciar el proceso de presupuestación y garantizar la sostenibilidad financiera de la entidad territorial en el mediano plazo.

Por lo tanto, con base en la situación fiscal y en las metas financieras previstas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y por ende en el Plan Financiero, se determinan los recursos disponibles para la financiación de programas y proyectos de inversión debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión, los cuales permiten priorizar la inversión pública, acorde con el Plan de Desarrollo.

En el presente caso, se tiene que con el Acuerdo 033/22 se modifica la fuente de financiación del Plan Plurianual de Inversiones establecida para el proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, adicionándola para ser “financiada” directamente por el municipio, luego de haber sido establecida como “cofinanciada” en los Acuerdos No 016 de 8 de septiembre de 2021 y 021 de 5 de septiembre de 2022.

La situación creada con la expedición del Acuerdo 033/22 también modifica, directamente, el Plan de desarrollo, por las siguientes razones: El Proyecto que se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 es el “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. Según lo aclarado por el alcalde al Concejo municipal -ut supra 26. f)-, dicho proyecto contempla “diferentes intervenciones dentro del escenario las cuales van desde el cerramiento hasta la construcción de gradería oriental, pista de cien metros planos, y un volumen comercial sobre la carrea 2”, las cuales, desde su estructuración se pretende que sean intervenidas “por etapas constructivas y repartidas en diferentes vigencias de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad” Por lo tanto, para el alcalde la expedición del Acuerdo 033/22 surge debido a que -ut supra 26. f)- conforme con “la experiencia previa con otros proyectos que se encuentran en ejecución puede tomar de 8 a 10 meses, tiempo con el cual la administración municipal (2020-2023) no cuenta, es por esto que se deja abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” Es decir, que el proyecto como quedó establecido en el Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 NO será ejecutado en la administración (2020-2023), siendo que lo que se busca es “dejar abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto”.

Situación que altera el Plan de desarrollo del municipio, pues se está variando el proyecto. En suma, de lo expuesto, se declarará la invalidez del Acuerdo 033/22 por vulneración al principio de unidad de materia al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.

Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas invalidas. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar la INVALIDEZ del Acuerdo No 033 del 13 de diciembre de 2022, “Por medio del cual se modifica el artículo primero de los acuerdos 012 de 2021 y 021 de 2022, por medio del cual se conceden facultades y se autoriza al alcalde municipal de Guateque, para contratar y realizar unas operaciones de crédito público”, expedido por el concejo municipal de Guateque.

SEGUNDO. - Como consecuencia de la declaración de invalidez del Acuerdo No 033 del 13 de diciembre de 2022, QUEDAN SIN EFECTO, en lo pertinente, los actos administrativos que lo desarrollaron directamente.

TERCERO: Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Guateque. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado