TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO - Régimen exceptuado de la Ley 80 de 1993 / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO - Pueden eventualmente aplicar potestades exorbitantes / ACREDITACIÓN DE PERJUICIOS – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar la naturaleza jurídica del oficio expedido en julio de 2013, mediante el cual se terminó unilateralmente el contrato entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E. HOSPITAL ANTONIO ROLDÁN y, a su vez, del documento en el que se rechazó el recurso de reposición interpuesto por la demandante.
A su vez, conviene precisar la validez de ambos, para que, determinado lo anterior se defina si, de ser del caso, procede la indemnización de perjuicios. Extracto: ( ) Por su parte, en el segundo supuesto, las empresas sociales del Estado, pese a regirse por el derecho privado, pueden, eventualmente, aplicar potestades exorbitantes. El artículo 17 de la Ley 80 de 1993 supeditó esta potestad excepcional a las siguientes causales específicas: i) cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga, ii) cuando haya muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista, iii) cuando exista interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista y iv) por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
No obstante, se trata de una posibilidad excepcional, de manera que no es una cláusula de la naturaleza de sus contratos, ni mucho menos de la esencia -artículo 1501 del Código Civil-. En la sentencia del 20 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado señaló que las empresas sociales del Estado se rigen por las disposiciones del derecho civil y comercial, siendo excepcional la aplicación de las cláusulas exorbitantes, dispuestas en la Ley 80 de 1993.
De esta forma, la terminación unilateral solo procede en casos excepcionales, pero, de hacerlo, se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. ( ) En consecuencia, la Sala encuentra que, en el caso concreto, las partes no pactaron la terminación unilateral en favor de una de ellas, de manera que la ESE Hospital -mediante la fiduciaria- no podía adjudicarse una facultad que no se acordó con el contratista, ni mucho menos ejercerla.
Además, en los casos que expresamente acordaron no se enmarca la liquidación y extinción de la entidad contratante. ( ) Al respecto, vale la pena resaltar que el daño hipotético no puede ser confundido con el daño futuro. En el primer caso no tiene vocación de materialización, mientras que el segundo sí, aunque obsérvese que en los dos supuestos en realidad el perjuicio no ha tenido ocurrencia aún, sin embargo, en el primero es inexorable su materialización, mientras en el segundo es apenas una conjetura sin respaldo lógico, que justamente es la condición que los diferencia. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Sentencia No. 013 Radicado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Medio de control Controversias contractuales Instancia Primera Demandante SERVIUCIS S.A. Demandado Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria Decisión Concede parcialmente Asunto Terminación unilateral del contrato / Régimen exceptuado de la Ley 80 de 1993 / Régimen contractual de las empresas sociales del Estado / Naturaleza de los actos que terminan unilateralmente un contrato / Acreditación de perjuicios.
La Sala profiere sentencia de primera instancia, dentro del medio de control de controversias contractuales, conforme a los artículos 179 y 187 de la Ley 1437 de 2011.
ANTECEDENTES I. Demanda El 9 de abril de 2014, SERVIUCIS S.A. presentó demanda –en ejercicio del medio de control de controversias contractuales– contra la Fiduciaria –La Previsora S.A.–, el municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria–, con el propósito de que se concedieran las siguientes pretensiones: “a. Que se declare la nulidad de la actuación administrativa integrada por el siguiente acto: Oficio de fecha julio 2013, proferido por el apoderado General de Fiduciaria LA PREVISORA S.A., para la liquidación de la ESE HOSPITAL ANTONIO ROLDAN Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria BETANCUR EN LIQUIDACIÓN, por medio del cual se terminó unilateralmente el contrato suscrito entre SERVIUCIS S.A. y la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL ANTONIO ROLDAN BETANCUR del municipio de Apartadó (Antioquia); y, consecuencialmente, del oficio de respuesta al recurso de reposición interpuesto por SERVIUCIS S.A., de fecha 26 de agosto de 2013, recibido en las dependencia de SERVIUCIS S.A., el 10 de septiembre de 2013. b. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de SERVIUCIS S.A., en los siguientes términos: i. Restituyendo a SERVIUCIS S.A., en la totalidad de los derechos derivados del contrato que nunca debió terminarse en la forma en que se hizo y, reconociéndole los perjuicios que se le han ocasionado hasta la fecha en que se haga efectiva la restauración en todos sus derechos. ii.
Subsidiariamente, Se le reconozca la suma de doce mil veintiocho millones trescientos mil pesos ($12.028.300.0000 [sic]), valor que corresponde a los derechos económicos derivados del contrato celebrado entre SERVIUCIS S.A.S y la ESE ANTONIO ROLDÁN BETANCUR, discriminados, así: (i) Valor de la operación: $11.084.100.000; (ii) Valor cláusula penal: $471.600.000 y, (iii) Valor de las indemnizaciones del personal: $472.600.000 (calculado a agosto de 2013) o, la suma que aparezca probada por estos conceptos. c. Que se declare que no son de cargo de SERVIUCIS S.A., las costas en que hayan incurrido los demandados con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso”1.
En la narración de los hechos se refirió la existencia de un contrato entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur, que tuvo por objeto la entrega de un inmueble a título de arrendamiento; además, se hizo énfasis en el proceso de liquidación de la entidad prestadora del servicio y en la terminación unilateral del negocio entre las partes.
En ese orden se destacó, particularmente, la existencia de un oficio de julio de 2013, mediante el cual se terminó el contrato. Textualmente se expuso, entre otros, lo siguiente: “1. El 21 de noviembre de 2005, SERVIUCIS S.A., celebró con la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, HOSPITAL ANTONIO ROLDAN BETANCUR, contrato de arrendamiento cuyo objeto fue ‘CLÁUSULA PRIMERA OBJETO… la entrega por parte del ARRENDADOR a LA ARRENDATARIA en calidad de arrendamiento del inmueble que a continuación se describe y se determina en este contrato.
CLÁUSULA SEGUNDA: INMUEBLE OBJETO DE ESTE CONTRATO, el inmueble que se entrega a título de arrendamiento es el ubicado en la Carrera 98 No. 106 – 76 Barrio Chinita, municipio de Apartado (Antioquia), con las siguientes características: Se trata de un Lote con un área de Trescientos Veinte metros con Setenta centímetros (320,70 Mts.2) ubicado dentro de un lote de mayor extensión donde actualmente funciona el Hospital ESE Antonio Roldan Betancur…’ 2.
El plazo de ejecución estipulado fue de quince (15) años prorrogables ‘… contados a partir del día en que entre a operar la Unidad de Cuidados Intensivos en la E.S.E. HOSPITAL ANTONIO ROLDAN BETANCUR, para lo cual se levantará un acta suscrita por ambas partes…’ (Cláusula Tercera). 1 Folios 3 y 4. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria 3.
El contrato se empezó a ejecutar el 14 de febrero de 2007, según Otrosi [sic] de fecha 1° de junio de 2006. 4. El contrato en comento no se trata de un arrendamiento ordinario toda vez que el mismo tiene unas características especiales que están consagradas desde la justificación y los antecedentes consignados en el texto de la minuta respectiva así: […] 5.
Del clausulado. En el cuerpo del contrato existen cláusulas que dan cuenta de la naturaleza especial del mismo, a saber: […] 6. En desarrollo de los compromisos adquiridos en el contrato de Arrendamiento antes citado, especialmente en lo que hace relación a la interdependencia de servicios de salud, las mismas partes, celebraron el contrato Inter Empresarial No. 024 del 9 de febrero de 2007, cuya modalidad es ‘VENTA DE SERVICIOS DE SALUD POR EVENTO’, del cual se resaltan las siguientes cláusulas: […] 7.
Los objetos contemplados en los contratos antes relacionados, tanto el de Arrendamiento como el de Venta de Servicios de Salud por Evento, a la fecha, continúan en ejecución no obstante la terminación unilateral comunicada a mi representada y a la cual me referiré en detalle en aparte específico, previa la continuación de la relación de los hechos que en su orden se han venido presentando. 8.
La naturaleza jurídica de la E.S.E. Antonio Roldán Betancur, quien actúa en calidad de Arrendadora en el contrato de arrendamiento al que nos hemos venido refiriendo y, como Contratista, en el contrato de Venta de Servicios antes citado, fue determinada como Pública mediante Ordenanza No. 44 del 16 de diciembre de 1994, proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia, en la que se definió ‘… como de nuestra naturaleza jurídica pública…’ a varios Hospitales entre ellos al ‘Regional de Urabá Apartadó’, acto en el cual, a la vez, se autorizaba al Gobernador para proceder a entre los Hospitales a los respectivos municipios […] 9.
La Ordenanza No. 44 fue demandada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acción de nulidad y, el 7 de febrero de 2005, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la nulidad del artículo primero de la misma, en cuanto definió como pública la naturaleza privada de varios Hospitales, entre ellos, el Hospital Regional de Urabá Apartadó, sentencia que fue confirmada por el Consejo de Estado […] 10.
El Concejo Municipal de Apartadó, mediante Acuerdo No. 022 del 29 de noviembre de 2012, considerando que […] Decidió: facultar al Señor Alcalde de Apartadó para que dentro de los seis (6) meses siguientes, ‘proceda a determinar la estructura del Municipio para lo cual podrá suprimir, si es del caso, y liquidar la entidad que por efectos de la sentencia aludida se denominó EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL ANTONIO ROLDÁN BETANCUR DE APARTADÓ’ […] 11.
En ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo No. 022, antes referido, el Alcalde del Municipio de Apartadó-Antioquia, expidió el decreto No. 093 del 28 de mayo de 2013, ‘POR EL CUAL SE SUPRIME LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL ANTONIO ROLDAN BETANCUR DEL MUNICIPIO DE APARTADÓ, SE ORDENA SU LIQUIDACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES’ […] 12.
En el artículo 5°, del decreto 093 del 28 de mayo de 2013, el señor Alcalde de Apartadó determinó: ‘DIRECCIÓN DE LA LIQUIDACIÓN. La dirección de la liquidación estará a cargo de Fiduprevisora S.A.’ Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria 13.
La Fiduciaria La Previsora S.A., otorgó poder general para adelantar la liquidación de la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur en Liquidación, al doctor JOSE DAVID MORALES VILLA, (Escritura Pública 3629 del 05 de junio de 2013, Notaría 72 del Círculo de Bogotá D.C.), según aviso de inicio del proceso de liquidación dirigido y enviado a mi representada por éste en julio de 2013, notificado a la misma el 18 de julio de 2013. 14.
En la comunicación relacionada en el punto anterior, además de dar aviso de la iniciación del proceso de liquidación de la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur […] 15. Es de anotar, que la Fundación, propietaria del Hospital de Apartadó antes de que éste se convirtiera en ESE, también entró en proceso de disolución y liquidación según lo informó la firma NEGRET ABOGADOS & CONSULTORES S.A.S., en calidad de liquidadora del HOSPITAL REGIONAL DE URABA DE APARTADÓ EN LIQUIDACIÓN, mediante CIRCULAR NO. L-01-2013, de fecha 5 de julio de 2013, dirigida a los CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y PROVEEDORES DE LA FUNDACIÓN […] 17.
Igualmente, es importante destacar que el 28 de mayo de 2013, el señor Alcalde del municipio de Apartadó, LUIS GONZALO GIRALDO AGUIRRE, actuando en nombre y representación del municipio, suscribió con la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia ‘IPS UNIVERSITARIA’, CONVENIO ADMINISTRATIVO DE OPERACIÓN No. 111-2013, con el siguiente objeto […] 18.
Mi representada, mediante oficio de fecha 1° de agosto de 2013m interpuso recurso de reposición contra el Acto Administrativo de terminación unilateral del contrato celebrado entre las mismas partes comunicado por el liquidador de la E.S.E. Antonio Roldán, –carta de julio de 2013–, argumentando la ilegalidad de tal decisión y la falsa motivación de la misma. 19.
El liquidador, Apoderado General de la Fiduciaria La Previsora S.A. Liquidadora de la ‘ESE Hospital Antonio Roldán Betancur en liquidación’, dio respuesta al recurso mediante oficio recibido en las dependencias de SERVIUCIS S.A.S., el 10 de septiembre de 2013, según consta en el sello de recibido por esa empresa, en el cual se argumenta […] 20.
SERVIUCIS S.A. ante la gravedad de los hechos y las funestas consecuencias que acarrearía la terminación del contrato celebrado con la ESE Antonio Roldán Betancur, por estar involucrado el servicio público de la salud, presentó derecho de petición ante el Alcalde de Apartadó, LUIS GONZALO GIRALDO AGUIRRE –escrito radicado en la alcaldía el 10 de septiembre de 2013–, en el cual se elevó la siguiente petición […] 21.
De acuerdo con lo hasta aquí consignado se tiene que el liquidador de la E.S.E. ANTONIO ROLDÁN BETANCUR, señor JOSE DAVID MORALES, VILLA, notificó a mi representada la decisión de Terminación Unilateral del contrato celebrado por ésta con la ESE en liquidación, mediante comunicación de julio de 2013 […]2”. Entre las normas violadas y el concepto de transgresión, SERVIUCIS S.A. consideró que se infringieron las siguientes: i) el artículo 209 de la Constitución Política, ii) el artículo 3, 2 Folios 7 al 15.
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria numerales 1, 2, 3, 5 y 12, de la Ley 1437 de 2011, iii) el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 y iv) el artículo 14 ibídem.
Adicionalmente, en la demanda se presentó solicitud de medida de suspensión provisional del Oficio del 5 de julio de 20133. II. Contestación de la demanda a. La Fiduciaria –La Previsora S.A.– El 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, admitió la demanda. En consecuencia, el 26 de agosto de 2017, la Fiduprevisora contestó, indicando que: i) fue la encargada de asumir las funciones de liquidación de la entidad, hasta el 26 de mayo de 2014, ii) el Decreto Departamental No. 093 del 28 de mayo de 2013 ordenó suprimir la Empresa Social del Estado y liquidarla, iii) el 5 de julio de 2023, el liquidador de la entidad, sin tener participación en las causas o motivos que impulsaron al gobierno a cerrar, suprimir y liquidar la ESE, envió documento al entonces contratista para que se terminara unilateralmente el contrato, iv) la Fiduciaria La Previsora S.A. carece de capacidad jurídica y de legitimación en la causa por pasiva, ni fue la subrogataria de las obligaciones de la empresa extinta y v) si bien se le comunicó de la terminación unilateral a la demandante, finalmente la entidad no realizó acciones tendientes a pedir la restitución del inmueble, de manera que SERVIUCIS continúa utilizando el lugar, en las condiciones del contrato inicial, sin que le reportaran perjuicios.
Entre sus argumentos se encuentran los siguientes: “[…] En ese orden es preciso indicar al Despacho que la Fiduciaria por su naturaleza jurídica de sociedad de servicios financieros no es sucesora patronal bajo ningún título de la entidad liquidada, ni está dentro de las operaciones y contratos permitidos a las sociedades fiduciarias enumerados en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero responder por asuntos ajenos a los que se le fijaron como agente liquidador. […] En el caso sujeto a estudio, se encuentra, que NO se ha configurado el daño antijurídico o lesión en cabeza de SERVUCIS [sic], debido a que si bien se le comunico [sic] sobre la terminación en forma unilateral del contrato de arrendamiento, la extinta ESE HARB no realizó acciones tendientes a restituir el inmueble, y en ese sentido SERVIUCIS sigue utilizando el inmueble en las mismas condiciones del contrato inicial, haciendo ejercicio de su objeto social, y recibiendo beneficios económicos de su actividad.
Cabe decir, que no ha habido cambio alguno en las 3 Folios 15 y 16. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria condiciones en las que prestaba el servicio la entidad, antes o después de la terminación del contrato, por lo que no es de recibo indicar que hubo una lesión sin haberla probado antes, carga que es exclusivamente de la parte actora […]”.
Adicionalmente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, proponiendo las excepciones que denominó: “incapacidad jurídica de la parte demandada / Fiduciaria La Previsora S.A.”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “no hay configuración del daño antijurídico o lesión en cabeza del demandado” y “excepción innominada”. b. Municipio de Apartadó El 23 de septiembre de 2014, el municipio de Apartadó contestó la demanda, indicando que: i) si se probaba la existencia del contrato de arrendamiento, estaría viciado en su objeto, porque, de un lado, se le estaría dando al demandante la exclusividad para prestar el servicio de salud en cuidados intensivos de segundo y tercer nivel y, de otro, se estaría materializando una “verdadera enajenación temporal”, entregándole una competencia que legalmente estaba a cargo del municipio de Apartadó, ii) se estaba, en consecuencia, en presencia de un contrato de concesión, y no de arrendamiento, que debía regirse por el entonces artículo 32, numeral 4, de la Ley 80 de 1993, y que no contaba con la autorización de la Junta Directiva para celebrarse y iii) que cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Ordenanza No. 044 de 1994 de la Asamblea Departamental de Antioquia –confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado– provocó la inexistencia del objeto del contrato, porque la entidad tampoco existía y porque el inmueble arrendado o ilegalmente concesionado no era de su propiedad.
Adicionalmente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, proponiendo las excepciones que denominó: “nulidad absoluta e insaneable del contrato de ‘arrendamiento del 21 de noviembre de 2005, suscrito entre la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur y SERVIUCIS S.A.’”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia del daño antijurídico o lesión en cabeza del demandante”, “fuerza mayor para continuar con el cumplimiento de las obligaciones contractuales, consistente en la ejecución y cumplimiento de una orden judicial”, “excepción de contrato no cumplido” y “falta de demanda en debida forma”.
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria c. Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria El 10 de octubre de 2014, la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria contestó la demanda, indicando que: i) no fue parte del contrato entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E Hospital Antonio Roldán Betancur, ni tampoco incidió en la liquidación del contrato, ii) el contrato que existe en el cual es parte la IPS Universitaria es con el municipio de Apartadó, y no con la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur, de ahí que no sea admisible la violación al supuesto pacto de exclusividad entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E. Hospital.
En resumen, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual indicó la “ausencia de presupuestos materiales para proferir una sentencia de fondo en contra de la IPS Universitaria en virtud del medio de contro [sic] de controversias contractuales ejercido por SERVIUCIS”, y además hizo referencia a la “falta de legitimación en la causa por pasiva de la IPS universitaria”.
Adicionalmente, propuso las excepciones de fondo que denominó: “legalidad en la terminación del contrato celebrado entre la E.S.E. Antonio Roldán Betancur y SERVIUCIS”, “cumplimiento de orden de autoridad”, “buena fe por parte de la IPS Universitaria”, “indebido ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la IPS Universitaria” y “ausencia de lucro cesante a favor de SERVIUCIS”.
III. Solicitud de medida cautelar Como se señaló, en la demanda se solicitó la suspensión provisional del Oficio de julio 2023, demandado, proferido por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A., mediante el cual se terminó unilateralmente el contrato de arrendamiento entre SERVIUCIS y la ESE Hospital. El 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, dio traslado a la parte demandada para que se pronunciara.
En consecuencia, el 25 de julio de 2014, la IPS Universitaria argumentó lo siguiente: i) que la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto solo podía reconocerse si se encontraba acreditada la violación notoria del ordenamiento jurídico y ii) que no existen fundamentos para desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo, y que la terminación unilateral no se fundamentó en una cláusula exorbitante Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria prevista en la Ley 80 de 1993, sino que ocurrió en el marco de un proceso liquidatorio.
El 31 de julio de 2014, la Fiduciaria –La Previsora S.A.– sostuvo que, al ser nombrada como la liquidadora de la entidad, no tuvo injerencia en el cierre, la supresión y la liquidación de la ESE Hospital, ni tampoco en la terminación unilateral del contrato suscrito con el demandante, puesto que, insistió, carece de la legitimación en la causa por pasiva.
El 14 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, negó la solicitud de suspensión provisional, para lo cual consideró que de la confrontación del acto acusado con las normas invocadas como violadas no se encontró que hubiera una transgresión, que diera lugar a la medida. El 13 de noviembre de 2014, SERVIUCIS S.A. se pronunció frente a las excepciones propuestas por los demandados, indicando: i) que los liquidadores se consideran administradores, y tienen las mismas responsabilidades, por lo que no interesa que el trámite de liquidación hubiera terminado el 26 de mayo de 2014, ii) que el tema del proceso no correspondía a asuntos de carácter laboral, por lo que debían desestimarse los argumentos que relacionaran en esa materia, iii) que la terminación unilateral, aun cuando no se había hecho efectiva, en cualquier momento podía procederse en contra de los intereses de la demandante, iv) que el Hospital Antonio Roldán Betancur no se enmarca en la definición de “espacio público” y que el objeto del contrato es de arrendamiento, y no de concesión, v) que cuando se declaró la nulidad de la Ordenanza No. 044 de 1994 no se ordenó terminar unilateralmente el contrato, vi) que las pretensiones cumplen los requerimientos legales, vii) que la IPS Universitaria tiene un interés directo sobre el servicio de salud que prestaba SERVIUCIS, viii) que los únicos contratos que podrían terminarse son los interadministrativos, ix) que no es cierto que la terminación sea consecuencia obligada de los procesos de liquidación y x) que el convenio interadministrativo suscrito entre el municipio de Apartadó y la IPS Universitaria se suscribió antes de terminar el contrato de arrendamiento, sin que iniciara la liquidación de la E.S.E Hospital.
Además, solicitó oficiar a la Fiscalía 46 de la Unidad de Administración Pública de Antioquia para que allegara copia del expediente de la denuncia interpuesta por la suscripción del convenio interadministrativo entre el municipio de Apartadó y la IPS Universitaria. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria IV.
Audiencia inicial El 11 de noviembre de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicial. Saneado el proceso, se resolvieron las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de demanda en debida forma” y “incapacidad jurídica de la parte demandada” considerándose que no proceden. Posteriormente se fijó el litigio, centrando la discusión en la validez del Oficio de julio de 2013 y del documento mediante el cual se respondió el recurso de reposición y, en consecuencia, en la eventual procedencia para indemnizar perjuicios.
Luego, sin que hubiera conciliación entre las partes, se decretaron las pruebas y se fijó fecha de audiencia de pruebas para su práctica. V. Audiencia de pruebas Antes de que iniciara la audiencia de pruebas, y como respuesta a los exhortos No. 5611, 5613 y 5614, el 18 de noviembre de 2015, el jefe de la oficina asesora jurídica del municipio de Apartadó adjuntó copia auténtica del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2012, el Decreto 093 del 28 de mayo de 2013, el Convenio interadministrativo de operación No. 111- 2013 del 28 de mayo de 2013, los oficios ALC1 05536 del 3 de octubre de 2013 y 12224 del 10 de septiembre de 2013, el Contrato interempresarial 024 del 9 de febrero de 2007 y el Acta 003 del 5 de julio de 2013.
Luego, el 25 de noviembre de 2015, la parte actora reiteró su solicitud de oficiar a la Fiscalía 46 de la Unidad de Administración Pública de Antioquia, para que allegara copia del expediente de la denuncia interpuesta por la suscripción del convenio interadministrativo. Más tarde, el 2 de diciembre de 2015, la Dirección de Apoyo Administrativo de la Asamblea de Antioquia remitió copia auténtica de la Ordenanza No. 44 de 1994.
A su vez, el 21 de enero de 2016, la secretaria seccional de salud y protección social de Antioquia refirió el artículo 44 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 2 del Decreto 4973 de 2009, como fundamento de las competencias de los municipios en materia de salud. Particularmente, señaló que el municipio de Apartadó tiene a cargo la gestión de los recursos propios o asignados para garantizar la prestación de servicios de salud de baja complejidad requeridos por la población. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria El 2 de febrero de 2016 se llevó a cabo la audiencia de pruebas.
El Despacho dio traslado a las partes por el término común de tres (3) días, contados a partir del día siguiente a la realización de la audiencia, de los documentos incorporados al expediente. Además, se dio lugar a la contradicción del dictamen aportado con la demanda y se recibieron los testimonios. VI. Alegatos de conclusión El 16 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, les dio traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión. a. Parte demandante El 29 de junio de 2017, la demandante sostuvo, entre otros aspectos, que en el proceso se acreditó lo siguiente: i) que desde el 21 de noviembre de 2005 existió un contrato de arrendamiento de un lote ubicado dentro de un predio en el que funcionaba el Hospital Antonio Roldán Betancur, por un plazo de quince (15) años, ii) que el Decreto 093 de 2013 ordenó terminar todos los contratos o convenios interadministrativos suscritos con la ESE Hospital, iii) que en Acta 003 2013 del 5 de julio de ese año se le informó a SERVIUCIS la terminación unilateral del contrato, siendo un acto que consideró ilegal porque la Ley 80 de 1993 no contempla potestades exorbitantes para estos contratos y porque la redacción del artículo 4 del Decreto 093 de 2013 se limitó a los contratos interadministrativos, iv) que existe un convenio administrativo de operación, celebrado entre el municipio de Apartadó y la IPS Universitaria, v) que aunque se ha señalado que el contrato de arrendamiento se continua ejecutando y que por ende no hay perjuicios, el daño es cierto porque la terminación unilateral, después de la sentencia, se materializaría, siendo un daño futuro y, finalmente, vi) que los tres demandados tienen legitimación en la causa por pasiva. b. Parte demandada i. La Fiduciaria –La Previsora S.A.– El 6 de julio de 2017, la Fiduprevisora S.A. presentó sus alegatos, indicando que en virtud del Decreto 093 de 2013 actuó como liquidador, y cumplió la designación que le fue Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria encargada hasta que se liquidó la ESE Hospital. ii.
Municipio de Apartadó El municipio de Apartadó no presentó observaciones. iii. Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria El 6 de julio de 2017, la IPS Universitaria manifestó que: i) no puede declararse responsabilidad en su contra por inexistencia de relación contractual y, en suma, por inexistencia de fuente obligacional a cargo de la IPS Universitaria, ii) no existe daño, en tanto los perjuicios se calcularon en abstracto, hipotéticamente, y no se concretaron, porque no ha habido variación en el espacio físico y iii) los actos demandados tienen fundamento constitucional y legal obviados por el demandante.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones. c. Ministerio Público El 6 de julio de 2017, el procurador 114 Judicial II Administrativo emitió concepto, señalando que: i) los oficios mediante los cuales la Previsora comunicó la terminación del contrato materializan una decisión administrativa, adoptada previamente en el Decreto 093 de 2013, de manera que no son actos demandables por ser de ejecución, ii) el demandante debió demandar el Decreto 093 de 2013 para que cesaran sus efectos jurídicos, iii) el medio de control que debió emplearse es el de reparación directa, iv) la IPS Universitaria no suscribió contratos con la demandante, ni expidió el decreto de liquidación de la ESE, por lo que no está llamada a responder por los perjuicios eventuales; a su vez, la Fiduciaria no tiene legitimación al haber actuado como mandataria y/o encargada del proceso de la liquidación, sin que la decisión de terminación del contrato de arrendamiento hubiere sido tomada por ella y, finalmente, que v) no existe daño antijurídico, en tanto el contrato terminó de mutuo acuerdo, sin reclamación entre las partes.
En su consideración, deben negarse las pretensiones de la demanda. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia La Sala es competente para proferir sentencia de primera instancia, en los términos del artículo 152, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011. 2. Problema jurídico Conforme a lo indicado en la audiencia inicial, el problema jurídico consiste en determinar la naturaleza jurídica del oficio expedido en julio de 2013, mediante el cual se terminó unilateralmente el contrato entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E. Hospital Antonio Roldán y, a su vez, del documento en el que se rechazó el recurso de reposición interpuesto por la demandante.
A su vez, conviene precisar la validez de ambos, para que, determinado lo anterior se defina si, de ser el caso, procede la indemnización de perjuicios. 3. Tesis de la Sala La Sala declarará la nulidad de los actos demandados, previa definición de su naturaleza jurídica de actos administrativos contractuales, de carácter particular y definitivo, expedidos por el liquidador de la ESE Hospital Antonio Roldán, con los que se definió una situación jurídica concreta y se produjeron efectos jurídicos.
Negará, además, que son actos de mera ejecución o de trámite, porque si bien el Decreto 093 de 2013 ordenó terminar o subrogar los contratos y convenios, el Oficio de 2013 excedió la voluntad inicial, al terminar el contrato de forma unilateral, es decir, sin la aquiescencia de SERVIUCIS, en calidad de contratista, y sin que existiera intención de, por ejemplo, subrogarlo.
Se consolidó, entonces, una situación jurídica frente a la cual, además, procedía el recurso de reposición, al definirse la finalización de la relación, pero que, no obstante, fue rechazado al considerar que se trataba de un acto de trámite. Adicionalmente, la Sala tiene en cuenta que, de un lado, en el contrato no se pactó la terminación unilateral en favor de alguna de las partes, como, por regla general, podría hacerlo en virtud de su régimen contractual, sino que se reguló la terminación del contrato, Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria de forma bilateral, limitándola a cinco supuestos, que no se enmarcan en la narración fáctica de este proceso.
De otro lado, al tratarse de un contrato suscrito por una empresa social del Estado, las cláusulas exorbitantes de la Ley 80 de 1993 eran excepcionalmente aplicables, en virtud del artículo 195, numeral 6, de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, no eran de la naturaleza, debiéndose pactar en el contrato para ejercerlas. Pero, inclusive, en el caso en cuestión, no tendrían validez, teniendo en cuenta que el contrato es de arrendamiento, tipología contractual en la que están proscritas, según el artículo 14, parágrafo, de la Ley 80 de 1993.
Finalmente, anunciada la nulidad de los actos, la Sala no declarará ni condenará por perjuicios, en la medida en que la parte actora no probó una afectación económica, derivada de la terminación unilateral del contrato ni del rechazo del recurso de reposición. El dictamen pericial que, además de aportarse, se contradijo, indicó que los rubros descritos, que a su vez fundamentaron las pretensiones de condena de la demanda, correspondían a aproximaciones y a daños que no se habían materializado, siendo necesaria una actualización con las nuevas variables del presente.
Además, los testimonios que se rindieron en la audiencia de pruebas –pedidos tanto por la parte actora como por los demandados– fueron uniformes en sostener que el contrato, pese a haberse “terminado unilateralmente”, continuó siendo ejecutado por SERVIUCIS S.A., de manera que la parte actora no tuvo pérdidas de algún tipo, pudiendo incluso ejecutar su actividad en el mismo inmueble que le había sido arrendado por la ESE Hospital. 4.
Hechos jurídicamente relevantes, acreditados en el proceso En las etapas procesales oportunas las partes aportaron las pruebas con las cuales se acreditan los siguientes hechos: - La Ordenanza No. 44 del 16 de diciembre de 1994 definió que la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur era de naturaleza jurídica pública (ver folio 93, cuaderno No. 1; folio 505, cuaderno No. 2).
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria - SERVIUCIS S.A. es una persona jurídica, cuyo objeto social consiste en la prestación de servicios médicos de mediana y alta complejidad, especialmente en lo referente a las unidades de cuidados intensivos (ver folio 32, cuaderno No. 1). - El 21 de noviembre de 2005, la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur y SERVIUCIS S.A. suscribieron un contrato, cuyo objeto consistió en “la entrega por parte del ARRENDADOR a LA ARRENDATARIA en calidad de arrendamiento del inmueble que se describe y se determina en este contrato” (ver folio 57, cuaderno No. 1; folio 475, cuaderno No. 2). - En la justificación del negocio se previó la suscripción de otros contratos.
El literal f) dispuso lo siguiente: “F. Que realizados los estudios jurídicos necesarios se concluyó que el contrato de arriendo y el de prestación de servicios que celebren las partes con posterioridad al de arrendamiento, eran las figuras jurídicas que mayor independencia y garantías daban a las partes en la explotación de sus objetos y la responsabilidad en la prestación de sus servicios […]”. - Las partes del contrato pactaron una cláusula de terminación del contrato, ciñéndola a cinco supuestos específicos.
“CLÁUSULA NOVENA. TERMINACIÓN. El presente Contrato termina por las siguientes causas: 1. Por vencimiento del término estipulado previa manifestación escrita en este sentido de alguna de las partes con la anterioridad ya estipulada, so pena de entenderse prorrogado en los términos ya pactados en este contrato. 2. Por mora en el pago del canon. 3.
Por cesión o subarriendo, sin autorización previa y escrita de LA ARRENDADORA. 4. Por destinación diferente a la pactada. 5. Por no contar la Unidad de Cuidados Intensivos con el número de cubículos, mínimo (5).
PARÁGRAFO: A la terminación del contrato LA ARRENDATARIA se obliga a restituir el bien arrendado sin dotación de quipo alguno, siendo propiedad de LA ARRENDADORA las mejoras en la forma ya estipulada en este contrato. […]”. - El 1 de junio de 2006, las partes del contrato suscribieron el Otrosí No. 1, en el cual se modificó el inicio de la etapa de adecuación del inmueble.
Luego, el 25 de abril de 2007, se firmó un nuevo Otrosí, que tuvo por objeto adicionar áreas del inmueble al contrato de arrendamiento. Más tarde, el 18 de marzo de 2011, suscribieron el tercer Otrosí, con el que se modificó el contrato en lo correspondiente al inmueble dos, y se acordó la ejecución de unas mejoras sin que el arrendador tuviera un reembolso (ver folios 68, 70 y 71, cuaderno No. 1; folios 497, 500 y 501, cuaderno No. 2).
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria - El 9 de febrero de 2007, la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur y SERVIUCIS S.A. suscribieron un nuevo contrato –024-2007–, cuyo objeto consistió en la prestación de los servicios de salud por evento de hospitalización, cirugía, laboratorio clínico, banco de sangre, imagenología, lactario, esterilización, farmacia, insumos de ambulancia y soporte en manejo de residuos hospitalarios, interconsultas y otras (ver folio 72, cuaderno No. 1; folio 550, cuaderno No. 2). - El 27 de abril de 2007, las partes suscribieron el Otrosí No. 1 al contrato 024-2007, en el cual acordaron que SERVIUCIS S.A. prestaría a la E.S.E. los servicios de interconsulta de especialista y exámenes de laboratorio que le ofrezcan según su tecnología, en los eventos que lo requiriera (ver folio 92, reverso, cuaderno No. 1). - El 1 de febrero de 2008, la ESE Hospital y SERVIUCIS S.A. suscribieron acta de terminación del contrato No. 024-2007, que tenía por objeto la prestación de los servicios de salud.
En su cláusula única se dejó constancia de la intención de las partes de terminar el negocio, así: “OBJETO: DAR POR TERMINADO EN FORMA BILATERAL EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD POR EVENTO a partir del 01 de Enero de 2008” (ver folio 561, cuaderno No. 2). - El 2 de diciembre de 2010, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia, como resultado del recurso de apelación interpuesto a la sentencia del 7 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se anuló parcialmente la Ordenanza No. 44 del 16 de diciembre de 1994.
El Alto Tribunal confirmó la decisión, reiterando que la Asamblea Departamental de Antioquia no tenía competencia para definir la naturaleza jurídica de los hospitales, en tanto el artículo 35 de la Ley 60 de 1993 y los artículos 4 y 9 del Decreto 739 de 1991 solo les permitían definir la naturaleza jurídica de las entidades prestadoras del servicio de salud cuando su naturaleza no estuviera determinada, pero que en el caso particular estos hospitales tenían naturaleza jurídica privada (ver folio 97, cuaderno No. 1). - El Acuerdo No. 22 del departamento de Antioquia, proferido el 29 de noviembre de 2012, le otorgó facultades pro tempore al alcalde del municipio de Apartadó, para que Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria suprimiera, si fuera el caso, y liquidara la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur (ver folio 120, cuaderno No. 1; folio 446, cuaderno No. 2). - El 28 de mayo de 2013, la IPS UNIVERSITARIA y el municipio de Apartadó suscribieron convenio interadministrativo de operación, cuyo objeto fue la operación asistencial y logística de la red pública hospitalaria de propiedad del municipio, para la prestación de los servicios asistenciales de salud de primer, segundo y tercer nivel de atención, al igual que el manejo de las patologías de alto costo (ver folio 149, cuaderno No. 1; folio 463, cuaderno No. 2). - El Decreto 93 del 28 de mayo de 2013, proferido por el alcalde municipal de Apartadó, suprimió y liquidó la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur.
En el acto se indicó, entre otras decisiones, la terminación y subrogación de los contratos; la dirección de la liquidación y las funciones del liquidador; y la naturaleza de los actos del liquidador, así: “ARTÍCULO 4. TERMINACIÓN Y SUBROGACIÓN DE LOS CONTRATOS. Como consecuencia de la supresión de la entidad y del inicio del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado Hospital Antonio Roldán Betancur, se terminarán todos los contratos o convenios interadministrativos suscritos por la entidad. […]
ARTÍCULO
5. DIRECCIÓN DE LA LIQUIDACIÓN. La Dirección de la liquidación estará a cargo de la Fiduprevisora S.A., que estará sujeta al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades aplicables en la materia, quien asumirá inmediatamente sus funciones como liquidador con la expedición del presente decreto. Parágrafo: El cargo del Gerente de la Empresa Social del Estado HOSPITAL Antonio Roldán Betancur queda suprimido a partir de la expedición del presente decreto.
ARTÍCULO
6. FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la “Empresa Social del Estado Hospital Antonio Roldán Betancur en liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: 1) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación […] 9) Celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación y representar a la entidad en las sociedades, asociaciones y entidades en que sea socia o accionista […] Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria 19) Liquidar los contratos que con ocasión de la supresión se terminen, subroguen, cedan o traspasen. […]
ARTÍCULO
7. NATURALEZA DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de crédito y, en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, son actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. Contra los actos administrativos del Liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del procedimiento no procederá recurso alguno” (ver folio 124, reverso, cuaderno No. 1). - El 5 de junio de 2013, la fiduciaria La Previsora le otorgó poder general a José David Morales Villa, para que, entre otros aspectos, llevara a cabo los actos, acciones y contratos tendientes a la liquidación de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur –en liquidación– (ver folio 41, cuaderno No. 1; folio 448, cuaderno No. 2). - El 5 de julio de 2013 se llevó a cabo la tercera reunión de la Junta Asesora de la Liquidación de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur en Liquidación, en la cual se autorizó remitir cartas de terminación unilateral del contrato, teniendo en cuenta que la IPS Universitaria debía comenzar a prestar el servicio de salud, y entre las condiciones estaba que se terminaran unilateralmente los contratos vigentes con la ESE Hospital (ver folio 145, cuaderno No. 1; folio 472, cuaderno No. 2). - El 18 de julio de 2013, José David Morales, actuando como apoderado de la Fiduciaria y como liquidador de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur, envió un oficio que denominó: “Aviso inicio proceso de liquidación la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO ROLDÁN BETANCUR – ESE ANTONIO ROLDÁN BETANCUR en Liquidación”.
El artículo sexto indicó la terminación unilateral del contrato suscrito entre SERVIUCIS S.A. y la ESE Hospital. “SEXTO: De conformidad con la norma anteriormente citada, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 29 del Decreto-Ley 254 del 2000, y con la expresa autorización e instrucción de la Junta Asesora de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur en liquidación en Acta 003-2013 de fecha 5 de julio de 2013, se le informa la terminación unilateral del contrato suscrito entre su entidad y la ESE ANTONIO ROLDÁN BETANCUR EN LIQUIDACIÓN, habida cuenta del inicio del proceso liquidatorio de la ESE como consecuencia del Decreto 093 de 2013 y la imposibilidad de seguir desarrollando el objeto social” (ver folio 144, cuaderno No. 1; folio 470, cuaderno No. 2).
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria - El 1 de agosto de 2013, el gerente de SERVIUCIS S.A. interpuso recurso de reposición contra el acto del 18 de julio de 2013, solicitando que se revocara la decisión y, de considerarlo, se cediera o traspasara el contrato (ver folio 184, cuaderno No. 1). - El 26 de agosto de 2013, José David Morales, actuando como apoderado de la Fiduciaria y como liquidador de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur, envió un oficio pronunciándose ante el recurso de reposición. En su concepto, el acto del 18 de julio de 2013 era de trámite, de manera que el recurso era improcedente (ver folio 197, cuaderno No. 1). - El 10 de septiembre de 2013, el gerente de SERVIUCIS S.A. presentó petición –oficio 12224– al municipio de Apartadó, solicitando que el liquidador procediera a ceder o traspasar el contrato de arriendo.
En su análisis refirió la existencia de un peritazgo que daba cuenta de la supuesta causación de perjuicios económicos (ver folio 198, cuaderno No. 1). - En la subsanación de la demanda se aportó un dictamen pericial donde se indica que hay tres tipos de perjuicios que supuestamente padeció SERVIUCIS: i) flujo de caja proyectado –$11.084’100.000–, ii) cláusula penal –$471’600.000– y iii) contratos laborales o indemnización del personal –$472’600.000– (ver folio 232, cuaderno No. 1).
En la audiencia de pruebas se escuchó al perito, quien indicó que el dictamen era un análisis financiero, a partir de la estimación de los flujos de caja de SERVIUCIS. Para su elaboración se tuvo en cuenta la operación de la sociedad en Apartadó, según los ingresos, costos y gastos, las inversiones y el capital de trabajo. Lo anterior para determinar el “justo valor del mercado de una empresa” en el año 2013 (ver audiencia de pruebas, primera parte, 00:14:52), que permitiera estimar, por ejemplo, la pérdida de la posibilidad de generar ingresos. - El 3 de octubre de 2013, el municipio de Apartadó respondió la petición, indicando que no era viable dar instrucciones contrarias a las dispuestas en el acto administrativo que ordenó la supresión y la consecuente liquidación de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur (ver folio 471, cuaderno No. 2).
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria - El 18 de diciembre de 2014 se llevó a cabo la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 222 Judicial III para asuntos administrativos (ver folio 217, cuaderno No. 1). - El 27 de mayo de 2014, José David Morales, actuando como apoderado de la Fiduciaria y como liquidador de la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur, presentó el acta final de la liquidación de la ESE Hospital (ver folio 268, cuaderno No. 1). 5.
Caso concreto A continuación, la Sala destaca los siguientes fundamentos teóricos, frente a los cuales se presentan, además, las consideraciones particulares del caso, es decir, el análisis del supuesto específico, debatido en el proceso. En ese orden, se estudia: i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, ii) la terminación unilateral del contrato estatal, celebrado por una empresa social del Estado, teniendo en cuenta la tipología de arrendamiento, iii) la naturaleza y la validez de los actos demandados –oficios de julio y agosto de 2023– y, finalmente, iv) la procedencia para condenar perjuicios. 5.1.
Legitimación en la causa La “legitimación en la causa” es un presupuesto para que el juez pueda tomar una decisión de fondo, esto es, para que se pronuncie sobre las pretensiones de la demanda4. En sus dos dimensiones, activa o pasiva, supone que la parte en el proceso sea la persona que sustancialmente pueda, de un lado, pretender y pedir; y de otro, oponerse y controvertir, es decir, que tenga la capacidad de discutir sobre el asunto.
Consiste, entonces, en la verificación de la participación del demandante y del demandado en la relación jurídica sustancial que dio origen a la controversia judicial, es decir, en la verificación de quien ejerció el derecho de acción al presentar la demanda, como de la persona contra quien se dirigió la misma5. Así pues, la legitimación en la causa hace referencia a la posición sustancial de las partes, lo que supone el análisis de la situación fáctica y de la relación jurídica de la que surge la 4 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. C.P. Enrique Gil Botero. 5 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019. C.P. María Adriana Marín. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria controversia o el litigio que se plantea en el proceso.
De este supuesto eventualmente se desprenden derechos u obligaciones, o se declara la inexistencia de los primeros o se exonera de las segundas6. En su dimensión activa, la persona que estará legitimada para actuar será la titular del interés jurídico que se debate en el proceso; mientras que, desde su perspectiva pasiva, la legitimación supone que la persona sea la llamada a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia.
En cualquier caso, no se trata necesariamente de contar con la titularidad del derecho sustancial, sino con que, activa o pasivamente, este sea el sujeto llamado a discutir, debatir, pedir, reclamar o negarse en el proceso. Además de la categorización anterior, la legitimación en la causa se observa desde dos puntos de vista, tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado: i) de hecho, que se entiende como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado, es decir, corresponde a la relación jurídica que surge de la atribución de una conducta en la demanda, o lo que es lo mismo, alude a la vinculación procesal; y ii) material, que apunta a la participación real en los hechos de la persona natural o jurídica7.
Así las cosas, la Sala advierte que, en lo referido a la legitimación en la causa por activa, SERVIUCIS S.A. aparece como parte actora, y está legitimada para exigir la nulidad de los actos demandados, en tanto es titular del interés jurídico que se debate en el proceso, relacionado con la continuidad del contrato suscrito el 21 de noviembre de 2005 con la E.S.E. Hospital Antonio Roldán Betancur, del cual hace parte en calidad de contratista.
En esa medida, no solo está vinculada en la relación procesal, sino que también participó materialmente en el fundamento de la controversia. Lo que ocurra con el negocio jurídico entre ambas es un asunto que les concierne directamente, de manera que, si una de las partes pretende “terminar” el negocio de forma unilateral, la parte que no intervino en el acto podrá, no solo ser acreedora de perjuicios, sino ver afectado su interés jurídicamente protegido.
SERVIUCIS tiene, como contratista, 6 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 28 de junio de 2012. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 7 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 6 de marzo de 2003. Exp. 13.545. C.P. German Rodríguez Villamizar. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria legitimidad para cuestionar lo que la contratante hizo al “terminar” unilateralmente el negocio, que le derivaba derechos y obligaciones, susceptibles de valorarse en términos económicos.
Por su parte, la controversia se presentó contra la Fiduciaria La Previsora S.A., el municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria. Como la legitimación es un asunto para determinar la viabilidad del de juez de pronunciarse sobre las pretensiones, es necesario analizarlas teniendo en cuenta lo pedido.
Así pues, en el escrito de demanda se solicita la nulidad de dos actos, proferidos por la Fiduciaria, en representación de la ESE Hospital Antonio Roldán, en los que se terminó unilateralmente el contrato suscrito entre la ESE y SERVIUCIS S.A.; y, en consecuencia, se pide el reconocimiento de perjuicios. Frente a los dos primeros sujetos –la Fiduciaria La Previsora S.A. y el municipio de Apartadó– y su legitimación en la causa por pasiva, la Sala advierte que, liquidada la ESE Hospital Antonio Roldán, el municipio y la Fiduciaria asumieron las responsabilidades de la entidad en liquidación, de manera que, de cuestionarse su actuación, estos serían los llamados a dar cuenta de sus actos.
La Fiduciaria cuando actuó lo hizo en representación de la entidad; y el municipio también, al ordenar la supresión y liquidación de la misma. Así, la Fiduciaria La Previsora S.A. y el municipio de Apartadó son quienes deben responder por la ESE, siendo aquella la encargada de culminar los contratos suscritos y vigentes; y este quien fundamentó la orden y fue quien recibió, entre otros, los bienes afectos a la prestación del servicio8.
En ese orden, cuentan con legitimación en la causa por pasiva para actuar. Cosa distinta ocurre frente al último demandado, es decir, en relación con la IPS Universitaria. La Sala sostendrá que no está legitimada por pasiva, en la medida en que el 8 El Decreto 093 del 28 de mayo de 2013, por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Hospital Antonio Roldán Betancur del municipio de Apartadó, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones, señaló lo siguiente, en lo relativo a la transferencia de los bienes de la entidad extinta: “Artículo 26.
Traslado de bienes afectos a la prestación de servicios. El traspaso de los bienes afectos, se efectuará mediante acta suscrita por el liquidador y representante legal de la entidad a la cual se transfiere los bienes, en la que se especifiquen los bienes correspondientes en la forma establecida en la ley Copia auténtica del acta deberá ser inscrita en el caso de inmuebles, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y en caso de vehículos automotores en la Secretaria (sic) de Movilidad, del lugar en donde se encuentren inscritos.
Durante el proceso liquidatorio los bienes que fueron afectos al servicio tendrán que ser transferidos a título gratuito al Municipio de Apartadó quien tendrá la facultad de disponer de los mismos” (Cursivas fuera del texto). Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria reproche que se le hace consiste en cuestionar que hubiera firmado un contrato, distinto, diferenciable del negocio en el cual se enmarcaron los actos demandados, y con posterioridad a los actos de terminación unilateral.
Como quedó probado, existe un contrato suscrito entre la IPS Universitaria y el municipio de Apartadó, para la prestación de los servicios de salud. Sin embargo, este negocio es diferente, y los actos jurídicamente cuestionados no tienen relación con él. Conforme al principio de relatividad de los contratos, estos solo producen efectos entre las partes que prestan su consentimiento, de manera que los derechos, obligaciones, facultades u obligaciones que se crean no son aplicables a terceros.
En ese orden, a la IPS Universitaria no le corresponde defender los actos demandados, al no haber intervenido en su trámite; ni tampoco acusarlos, al no significarle algún daño o perjuicio. 5.2. Terminación unilateral en los contratos regidos por una empresa social del Estado La terminación unilateral del contrato hace referencia a la finalización anticipada del vínculo contractual, por decisión o solicitud de uno de los extremos de la relación jurídica.
Es una forma, entonces, de finalizar, acabar, anormal y prematuramente un negocio, a petición de una de las partes. En el régimen civil y comercial, la posibilidad de terminar el contrato por decisión de una parte se materializa, por regla general, en sede judicial, donde el juez se pronuncia sobre la continuidad del contrato, ante, por ejemplo, el incumplimiento de una parte.
Este supuesto se presenta con la condición resolutoria táctica, prevista en el artículo 1546 del Código Civil, que le otorga a la parte cumplida pedir la resolución del contrato o el cumplimiento, pero ambas opciones con indemnización de perjuicios. No obstante, también puede ocurrir, en virtud de la autonomía de las partes –artículos 1602 del Código Civil y 871 del Código de Comercio–, que los particulares pacten que una de ellas tenga la facultad de terminar unilateralmente el contrato.
Esta referencia al régimen contractual de los particulares resulta relevante, en la medida en que las empresas sociales del Estado –como la contratante en el negocio jurídico que Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria fundamentó esta controversia– pueden, de un lado, acordar la terminación unilateral –como cláusula accidental– con su contratista y, de otro, por expresa definición del artículo 195, numeral 6, de la Ley 100 de 1993, hacer uso, de forma discrecional, de las cláusulas exorbitantes previstas en la Ley 80 del mismo año, entre las cuales se encuentra la “terminación unilateral”.
En el primer supuesto, la entidad podrá pactar con su contratista la terminación unilateral, supeditándola a distintas condiciones, como lo sería el incumplimiento de una de ellas. Esta posibilidad ha de analizarse con cautela, en tanto la misma autodeterminación de las partes es la que dota de fuerza normativa al contrato. Así, en la Sentencia del 18 de agosto de 2020, el Consejo de Estado sostuvo que la autonomía privada permite a las partes dotarse recíprocamente, o a una de ellas, de la facultad de resolver el contrato.
Este pacto expreso de terminación unilateral constituye ley contractual y, en virtud de los artículos 15, 16, 1502 y 1519 del Código Civil, no puede ser anulado sino por contrariar el orden público y las buenas costumbres o cuando implique abuso del derecho. El ordenamiento jurídico ha previsto estos límites a este postulado y, en consecuencia, al pacto de terminación o resolución unilateral9.
Luego, en la Sentencia del 20 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado señaló que el principio pacta sunt servanda, garante de la seguridad jurídica, constituye pilar esencial de las relaciones contractuales y encuentra su fundamento en la autonomía privada de la voluntad como fuente primaria de derechos y obligaciones; pero también reconoce que los contratos terminan por el mutuo disenso de las partes –con base en los artículos 1602 y 1625 del Código Civil–; por la declaración judicial de resolución o de terminación, cuando se acredita el incumplimiento de las obligaciones por uno de los contratantes –artículos 1546 y 1625, numeral 9, del Código Civil y 870 del Código de Comercio–; o por la declaración judicial de nulidad absoluta o relativa –en virtud de los artículos 1625 numeral 8 y 1740 del Código Civil–10. 9 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp. 36875. C.P. Guillermo Sánchez Luque. 10 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de septiembre de 2021. Exp. 57.268. C.P. Nicolás Yepes Corrales. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria En la Sentencia del 19 de julio de 2019, el Alto Tribunal sostuvo que en el ámbito de los llamados “regímenes exceptuados” de la Ley 80 de 1993, sometidos de manera exclusiva al derecho privado, se ha considerado ajustado a derecho la posibilidad de pactar cláusulas de terminación unilateral, como expresión de la autonomía de la voluntad.
El pacto expreso de terminación unilateral deviene del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes y es una forma de prever un efecto extintivo de las obligaciones, a través de una condición expresa cuya ocurrencia destruye el vínculo derivado del negocio jurídico y no supone, por supuesto, las prerrogativas derivadas de las cláusulas excepcionales al derecho común11.
Así pues, nada se opone a la inclusión de una cláusula contractual de terminación o resolución del contrato por incumplimiento en favor de la entidad estatal contratante. Por su parte, en el segundo supuesto, las empresas sociales del Estado, pese a regirse por el derecho privado, pueden, eventualmente, aplicar potestades exorbitantes. El artículo 17 de la Ley 80 de 1993 supeditó esta potestad excepcional a las siguientes causales específicas: i) cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga, ii) cuando haya muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista, iii) cuando exista interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista y iv) por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
No obstante, se trata de una posibilidad excepcional, de manera que no es una cláusula de la naturaleza de sus contratos, ni mucho menos de la esencia –artículo 1501 del Código Civil–. En la Sentencia del 20 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado señaló que las empresas sociales del Estado se rigen por las disposiciones del derecho civil y comercial, siendo excepcional la aplicación de las cláusulas exorbitantes, dispuestas en la Ley 80 de 199312.
De esta forma, la terminación unilateral solo procede en casos excepcionales, pero, de hacerlo, se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. 11 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 19 de junio de 2019. Exp. 39.800. C.P. Alberto Montaña Plata. 12 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de septiembre de 2021. Exp. 57.268. C.P. Nicolás Yepes Corrales. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria Ahora bien, en el presente proceso se tiene que: i) la ESE Hospital Antonio Roldán Betancur y SERVIUCIS S.A. suscribieron un contrato de arrendamiento, que tenía por objeto la entrega de un inmueble, por parte del arrendador a la arrendataria, en calidad de arrendamiento13; y ii) las partes, en ejercicio de su autonomía de negocio, pactaron una cláusula de terminación, limitándola a cinco supuestos –vencimiento del término estipulado, mora en el pago, cesión o subarriendo sin autorización, destinación diferente a la pactada y ausencia de cubículos mínimos–, sin que se encuentre la posibilidad de que una de ellas lo culmine a su arbitrio.
En consecuencia, la Sala encuentra que, en el caso concreto, las partes no pactaron la terminación unilateral en favor de una de ellas, de manera que la ESE Hospital –mediante la Fiduciaria– no podía adjudicarse una facultad que no se acordó con el contratista, ni mucho menos ejercerla. Además, en los casos que expresamente acordaron no se enmarca la liquidación y extinción de la entidad contratante.
De otro lado, el contrato, conforme al artículo 1973 del Código Civil, es de arrendamiento, en tanto las dos partes se obligaron recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa –el bien inmueble– y prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado –como lo fue el canon de arrendamiento–. Las mismas partes, en su suscripción, lo calificaron de esa forma.
En esa medida, la terminación unilateral, como cláusula exorbitante, está proscrita, conforme al artículo 14, parágrafo, de la Ley 80 de 1993, que les impide ejercer estas potestades en esas tipologías. De esta forma, tampoco existe fundamento jurídico en la ley para terminar unilateralmente, argumentándose el ejercicio de potestades exorbitantes. 5.3.
Naturaleza y validez del acto demandado En la doctrina se reconoce que la noción de acto administrativo no es uniforme. Sin embargo, no es posible plantear conclusiones respecto a la naturaleza de un acto –como lo relativo a la procedencia de recursos–, si no se cualifica previamente. En ese sentido, 13 El contrato de arrendamiento, suscrito el 21 de noviembre de 2005, se distingue del contrato de prestación de servicios de salud, suscrito el 9 de febrero de 2007 entre las mismas partes, que fue terminado bilateralmente el 1 de febrero de 2008.
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria asignarles a los actos de la Administración una naturaleza u otra es indispensable para analizar los efectos que produce.
En la doctrina, Miguel S. Marienhoff señala que el acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de autoridad estatal, en ejercicio de funciones administrativas, productoras de efectos jurídicos14. En sentido similar, Roberto Dromi indica que el acto administrativo es una declaración unilateral –exteriorización intelectual–, efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales de forma directa15.
En Colombia, Fabián G. Marín ha sostenido que un acto administrativo es una declaración de voluntad de carácter unilateral, que proviene de cualquier órgano del Estado cuando ejerce función administrativa, electoral o de control o de un particular cuando desempeña alguna de esas funciones, que produce efectos jurídicos16. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el acto administrativo es una manifestación en ejercicio de la función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, que pueden ser de carácter particular cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado, o generales en los eventos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas17.
En la Sentencia del 23 de agosto de 2017, el Consejo de Estado señaló que los actos administrativos son manifestaciones, en ejercicio de función administrativa, tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas. Pueden ser de carácter particular cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado o general cuando sus efectos son abstractos por no decidir o resolver situaciones específicas o determinadas18. 14 MARIENHOFF, Miguel.
Tratado de Derecho Administrativo. Contratos Administrativos. Tomo II. Buenos Aires: Abeledo Perrot. 1980. p. 218. 15 DROMI, José Roberto. La licitación Pública. Buenos Aires: Editorial Ciudad Argentina, 1999. p. 37. 16 MARÍN CORTÉS, Fabián G. El concepto de acto administrativo. Texto inédito. p. 8. 17 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera.
Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2021. Exp. 55.789. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2019. Exp. 62.081. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria En sentido similar, en la Sentencia del 6 de julio de 2020, el acto administrativo se definió como la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos.
Puede ser una decisión, una certificación, un registro, una opción o, excepcionalmente, un concepto –al no tener fuerza vinculante–. Así, independientemente de la forma que se adopte o la denominación que se le dé, cualquier manifestación de voluntad de la autoridad pública o particular que ejerce función pública, generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye un acto administrativo, susceptible de control jurisdiccional19.
En relación con la naturaleza jurídica y la calificación de las partes, en la Sentencia del 9 de abril de 2022, el Alto Tribunal indicó que aquella no se define por la denominación que los contratantes le señalen, sino por la reunión de los elementos que estructuran los actos administrativos definitivos20. Ahora bien, la parte actora demandó, de un lado, el oficio de julio de 2013, proferido por el apoderado General de Fiduciaria La Previsora S.A., por medio del cual se terminó unilateralmente el contrato suscrito entre SERVIUCIS S.A. y la ESE del municipio de Apartadó (Antioquia); y, de otro, el oficio que rechazó el recurso de reposición interpuesto por SERVIUCIS S.A., del 26 de agosto de 2013.
Al respecto, existe controversia frente a la naturaleza jurídica de ambos oficios, cuestionándose si realmente son actos administrativos, susceptibles de ser controlados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Precisada la noción, doctrinaria y jurisprudencial, la Sala concluye lo siguiente: i) Ambos oficios son actos administrativos, en la medida en que, primero, el de julio de 2013 declara la voluntad de terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento suscrito entre SERVIUCIS y la ESE Hospital Antonio Roldán; y el oficio del 26 de agosto del mismo año niega la interposición del recurso de reposición contra la decisión anterior; segundo, las declaraciones se emitieron sin la participación del contratista, esto es, no hay un consentimiento del administrado en su producción, por lo que nacen sin la concurrencia de 19 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 6 de julio de 2020. Exp. 49.166. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 20 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2021. Exp. 44.248. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria su voluntad, de manera que medió la unilateralidad exigida; tercero, se profirieron en ejercicio de función administrativa, en tanto se estaba liquidando una entidad pública y terminaban una relación contractual con necesidades de interés público concretas; y cuarto, produjeron efectos jurídicos, en tanto, de un lado, finalizó la relación contractual entre SERVIUCIS y la ESE Hospital; y de otro, no permitió la impugnación de la decisión. ii) La Fiduciaria actuó en representación de la ESE Hospital, y conforme al artículo 7 del Decreto 093 de 2013, en el marco de la liquidación, los actos del liquidador –como representante de la ESE y ordenador del gasto– eran, a su vez, actos administrativos, siempre que se materializaran en ejercicio de función administrativa.
Son, entonces, actos o manifestaciones expresas, concretas y específicas. iii) Ambos actos son susceptibles de control judicial, porque, a diferencia de lo expuesto por el Ministerio Público, no son de mera ejecución ni de trámite, sino que, primero, exceden la orden del Decreto 093 de 2013, pues, en lo relativo a la terminación de los contratos, el artículo 4 ordenó terminar y subrogar los contratos, sin imponer el ejercicio de esta actividad de forma unilateral, de manera que fue el liquidador, como ordenador del gasto de la ESE Hospital, quien decidió hacerlo en esos términos, excediendo la orden inicial: “ARTÍCULO 4.
TERMINACIÓN Y SUBROGACIÓN DE LOS CONTRATOS. Como consecuencia de la supresión de la entidad y del inicio del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado Hospital Antonio Roldán Betancur, se terminarán todos los contratos o convenios interadministrativos suscritos por la entidad”. La jurisprudencia ha reconocido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo que se pretende ejecutar, en este caso, el Decreto 093 de 2013, procede el control judicial.
Particularmente, el medio de control para demandar la nulidad de los actos administrativos contractuales es el de controversias contractuales, en virtud del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011. De otro modo, aun cuando el acto general –Decreto 093– ordenó terminar o subrogar los contratos, fue el liquidador quien, además de elegir terminarlo, lo hizo de forma unilateral, sin que mediara competencia para hacerlo; y negó, además, la posibilidad de que la parte impugnara la decisión21. 21 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Quinta. Auto del 9 de agosto de 2019. Rad. 13001 23 33 000 2019 00264 01. C.P. Rocío Araujo Oñate. La providencia señala lo siguiente: “No obstante esta Corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en otro acto administrativo que se pretende ejecutar – en otras palabras, si se excede la decisión a ejecutar -, es procedente Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria Segundo, la decisión de terminar el contrato finalizó una situación jurídica, es decir, la terminó, siendo inviable que continuara, de manera que no puede catalogarse como de trámite.
Para el trámite contractual el acto fue, en suma, definitivo. En los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, los actos definitivos son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. Si se tratara de una terminación unilateral, en ejercicio de una prerrogativa, la consecuencia sería idéntica, porque la etapa contractual culminaría con esa decisión. Las partes –SERVIUCIS y la ESE Hospital– no pudieron continuar su relación jurídica.
Finalmente, aclarada la naturaleza jurídica de los actos, la Sala declarará la nulidad de ambos, por las siguientes razones: i) El oficio de julio de 2013 –que aun cuando haya sido denominado de esa forma es un acto administrativo–, si bien se profirió por el sujeto competente funcionalmente –el liquidador, como ordenador del gasto–, estuvo desprovisto de motivación y carecía de competencia material, en tanto la ESE Hospital Antonio Roldán no podía terminar unilateralmente el contrato, teniendo en cuenta que en el negocio no se previó esta posibilidad, y que las facultades exorbitantes no procedían en virtud de la tipología contractual –arrendamiento–. ii) El oficio de agosto de 2013 –mediante el cual se rechazó el recurso de reposición, interpuesto por SERVIUCIS contra el oficio anterior–, aun cuando se profirió por el sujeto competente, se motivó de forma equivocada.
La decisión que se tomó en julio de 2013, no solo constituía un acto administrativo, sino que también terminaba una situación jurídica, esto es, el contrato, de manera que era un asunto susceptible de impugnación por el contratista. Así pues, la Sala declarará la nulidad de los dos actos demandados y, en consecuencia, la prosperidad de la pretensión del literal a). ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad.
(…)”. Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria 5.4. Causación y procedencia del pago de perjuicios Declarada la nulidad de los actos administrativos demandados se discute si, en consecuencia, es procedente la indemnización de perjuicios en favor de la parte actora.
Para tal propósito se tiene en cuenta que la nulidad de los actos no demuestra el daño antijurídico alegado en la demanda. Las pruebas que tuvieron por objeto acreditar y cuantificar los perjuicios corresponden, en mayor medida, al dictamen pericial, a su contradicción y a los testimonios pedidos por cada parte, que se valoran a continuación: El dictamen pericial dio cuenta de una “proyección de rubros”, que correspondieron a la valoración de lo que costaba la empresa –SERVIUCIS S.A.– a diciembre de 2014, los cuales, a su vez, fundamentaron las pretensiones de condena, a título de indemnización. No obstante, en la audiencia en la que se llevó a cabo la contradicción, el perito indicó que los flujos de caja que se proyectaron hicieron parte de un estimado hipotético, y que los hechos ocurridos con posterioridad, como la continuidad de la controversia contractual, ocasionaron que la valoración cambiara y debiera actualizarse.
Por su parte, el entonces representante legal de SERVIUCIS (ver parte 3, audiencia de pruebas, 00:02:42) indicó que desde julio de 2013 la empresa ejecutaba sus actividades en el mismo inmueble que tenía con anterioridad a la terminación unilateral, sin que se hubiera presentado discontinuidad del servicio. Aunque insistió en que la existencia de los actos demandados afectaba la expectativa del negocio, señaló que la facturación y la producción se mantuvo ascendente, existiendo mayor producción de ventas.
Igualmente, el entonces director científico de SERVIUCIS (ver parte 4, audiencia de pruebas, 00:03:04) sostuvo que la ocupación de la empresa se conservó, sin que hubiera interrupción de los servicios ni variación física. Ahora, aunque la directora operativa de SERVIUCIS (ver parte 5, audiencia de pruebas, 00:04:12) manifestó que el impacto de esos actos fue negativo, porque la sociedad iba a dejar de existir, y porque antes existía un contrato de interdependencia y no una oferta de servicios, como la que se encontraba vigente para la época con la IPS Universitaria –que también suscribió un contrato posterior directamente con SERVIUCIS–, con el que se facilitaba el relacionamiento, señaló que no hubo afectación en la prestación del servicio, ni tampoco afectación económica.
Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria En esa medida, pese a que se terminó unilateralmente el contrato, SERVIUCIS continuó ocupando el bien objeto de arrendamiento, por lo que la Sala no encuentra acreditado un perjuicio económico en disfavor de la parte actora, ni tampoco puede concluir que se hubiera acreditado que existieran sumas dejadas de percibir, o que el contrato dejara de ejecutarse.
Los perjuicios que se pretenden parte de una perspectiva hipotética de causarse un daño. Al respecto, vale la pena resaltar que el daño hipotético no puede ser confundido con el daño futuro. En el primer caso no tiene vocación de materialización, mientras en el segundo sí, aunque obsérvese que en los dos supuestos en realidad el perjuicio no ha tenido ocurrencia aún, sin embargo, en el primero es inexorable su materialización, mientras en el segundo es apenas una conjetura sin respaldo lógico, que justamente es la condición que los diferencia. Por lo tanto, se negará la pretensión del literal b). 6.
Condena en costas En los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo en los procesos donde se discuta un interés público, el juez se pronunciará sobre la condena en costas, que en su eventual liquidación y ejecución se rige por el Código General del Proceso. Al respecto, si bien la norma faculta al Juez para definirlas, no impone necesariamente su condena, de manera que para cada caso concreto debe efectuarse un análisis específico con el objeto de determinar si proceden.
Particularmente, la Sala advierte que no procede la condena en costas porque no se advierte conducta procesal que así lo justifique, es decir, la actuación de las partes no es temeraria o sin fundamento legal, de manera que no resulta imperiosa su imposición. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado Medio de control Instancia Demandante Demandado 05001 23 33 000 2014 00703 00 Controversias contractuales Primera SERVIUCIS S.A. Fiduciaria La Previsora S.A., municipio de Apartadó y la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia – IPS Universitaria
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de legitimación en la causa por pasiva de la IPS Universitaria, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad del acto administrativo de julio de 2013, proferido por la Previsora S.A., mediante el cual se terminó unilateralmente el contrato suscrito entre SERVIUCIS S.A. y la E.S.E Hospital Antonio Roldán.
TERCERO: DECLÁRESE la nulidad del oficio de agosto de 2013, proferido por la Previsora S.A., mediante el cual se rechazó el recurso de reposición interpuesto por SERVIUCIS S.A.
CUARTO: NIÉGASE el reconocimiento y el consecuente pago de perjuicios, pretendidos en la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa.
QUINTO: ABSTÉNGASE de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto.
SEXTO: NOTIFÍCASE la providencia, según lo establecido en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO: Ejecutoriada la providencia, ARCHÍVASE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No.015 LOS MAGISTRADOS, CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ CARLOS CRÍSTOPHER VIVEROS ECHEVERRI VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Firmado Por: Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Cristopher Viveros Echeverri Magistrado 021 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Veronica Gutierrez Tobon Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7a4457a7d2fa7e28236bbdd70ab765269b0d838392085f90a6019bf803920a21 Documento generado en 15/08/2023 02:57:04 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica