TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PASO - CESAR RADICADO: 20-001-33-33-007-2020-00119-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 24 de mayo de 2021, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial de la señora OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA, que ésta laboró para el Municipio de El Paso – Cesar del 5 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019, a través de la suscripción de sucesivos e interrumpidos contratos de prestación de servicios, como apoyo a la gestión de enlace de red unidos y como apoyo a la gestión de los programas sociales del ente territorial.
Adujo, que además de las funciones específicas del cargo, la demandante debía cumplir todas aquellas funciones adicionales que le impusiera el alcalde, la secretaria de salud y de gobierno, cumpliendo además con un horario de trabajo. Precisó, que durante toda la relación contractual, a la actora no se le canceló las prestaciones y demás emolumentos, habiéndose desempeñado de manera continua, subordinada, ininterrumpida para el ente municipal, motivo por el cual el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 2 día 4 de febrero de 2020 presentó reclamación administrativa, la cual fue negada a través del acto administrativo de fecha 24 de febrero de 2020. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare nulo el acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 24 de febrero de 2020, suscrito por la Secretaría General del Municipio de El Paso – Cesar, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las prestaciones y emolumentos solicitados.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de todas las prestaciones y demás acreencias solicitadas en la demanda, así como los aportes al sistema de seguridad social integral, durante el tiempo en el que laboró para el municipio del 5 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019, los cuales solicitan sean reajustados e indexados.
Finalmente solicita, que la sentencia se cumpla en el término señalado en el artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la demandada. III. TRÁMITE PROCESAL. - 3.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Municipio de El Paso – Cesar, se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerarlas injustas, desproporcionadas e injustificadas, además, por cuanto no existe respaldo probatorio alguno que las fundamente.
Aseveró, que la vinculación laboral que tuvo la demandante con el municipio, estaba por fuera de los lineamientos de una relación legal y reglamentaria, encuadrando más en una relación de coordinación que no permite configurar la existencia de una subordinación, por lo que no era procedente afirmar que se encubrió la relación laboral.
Indicó, que de las funciones que la contratista desempeñaba, no se podía determinar como generadoras de una relación laboral, y, aunque pudo realizar actividades similares a la de los empleados de planta, ello se debió a que dicho personal no alcanzó para colmar la aspiración del servicio público. Propuso como excepciones: “Inexistencia de la obligación laboral pretendida, ausencia de elementos que configuran la declaratoria del contrato realidad.” IV.- PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que en el plenario no existían Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 3 pruebas que demostraran el elemento de subordinación, pues la relación de contratos denotaba que la vinculación de la demandante con la entidad accionada obedeció a la contratación de prestación de servicios y no a un contrato laboral; sin que se hubiese acreditado la sujeción de la señora Olidey Johana Castro Meza en el desempeño de las actividades contratadas por el Municipio de El Paso.
Narró, que si bien la demandante pretendía poner en evidencia una verdadera relación laboral configurada bajo el elemento de la subordinación con la copia de los contratos suscritos, con las certificaciones de la Oficina de Talento Humano, el a quo observó que los contratos tenían objetos diferentes y fueron suscritos por períodos incluso de un mes, además, entre un contrato y otro transcurrieron en algunos casos dos meses, por lo que consideró que no se podía inferir a partir de esas pruebas el elemento subordinación. Agregó, que no se demostró que en la planta de personal de la entidad demandada existiera un cargo con idénticas o similares funciones o que la necesidad del servicio sobrepasó el tiempo estrictamente indispensable para la contratación; por lo que no se acreditó irrefutablemente que la actividad desarrollada por la demandante tuviera vocación de permanencia y que éstas hayan querido ser encubiertas bajo la modalidad de un contrato de prestación de servicios regulado por la Ley 80 de 1993, ni que se encontrase en situación de subordinación y dependencia continuada.
V.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado judicial de la parte demandante, presenta recurso de apelación persiguiendo que se revoque la sentencia de primera instancia. A juicio de la parte recurrente, en el proceso sí se demostró la existencia de una relación de índole laboral entre las partes, como quiera que se comprobó que la señora OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA, laboró de forma personal, directa, subordinada, continúa e ininterrumpida al servicio del Municipio de El Paso – Cesar, en el período comprendido entre el 21 de enero de 2016 hasta 31 de diciembre de 2019, de manera continua e ininterrumpida, desempeñando el cargo de “APOYO A LA GESTIÓN DE ENLACE DE RED UNIDOS Y APOYO A LOS PROGRAMAS SOCIALES DEL MUNICIPIO DE EL PASO”, devengando un salario promedio mensual de $ 2.120.000, cumpliendo con un horario y jornadas laborales impuestas y siendo desvinculada sin justa causa.
Expresa el apoderado recurrente, que en el proceso existe prueba documental que acredita los elementos de una relación laboral, así como no se explica cómo fueron ignorados por completo las declaraciones recaudadas, las cuales reafirmaron que sí se configuró una verdadera relación laboral, destacando que coincidieron en declarar que laboró directamente para el municipio, que se desempeñó como apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas sociales y proyectos de la administración municipal, que cumplía con unas jornadas y horario de trabajo, que eran de lunes a viernes, de 8:00 am a 1:00 pm y de 3:00 pm a 6:00 pm, agregando que los sábados y domingos debía estar disponible para atender el llamado de su supervisor si se le requería, que su sitio de trabajo siempre fue en las instalaciones de la alcaldía y otras veces trabajo en campo, que a lo largo de toda la relación siempre recibió órdenes, que recibía un salario, y, que las funciones eran necesarias para poder satisfacer la necesidad requerida por la demandada, aunado al hecho que ratificaron que nunca se le pagó prestaciones sociales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 4 En cuanto a la subordinación laboral precisa, que contrario a lo sostenido por el a quo, este elemento sí fue demostrado, con los testimonios y los contratos de prestación de servicios, en donde se deja en evidencia que estaba restringida la autonomía e independencia de la demandante en el desarrollo de sus funciones, además la imposición y exigencia del horario y la jornada laboral, el cual era de lunes a viernes de 8:00 a 1:00 y de 3:00 a 6:00, por lo que considera que el juez inaplicó los principios de ponderación e integralidad de las pruebas, que de haberlo hecho le hubiesen arrojado otra conclusión. Finaliza su escrito de apelación, trayendo a colación precedentes del Consejo de Estado y de este Tribunal para enfatizar, que en el caso de marras se encuentran establecidos los elementos de la relación laboral.
VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no presentaron alegatos de conclusión. VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo. VIII.- CONSIDERACIONES. - 8.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 8.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – El presente asunto se contrae a determinar, si entre la señora OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA y el MUNICIPIO DE EL PASO - CESAR, existió una relación laboral durante el período comprendido del 5 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019, cuando laboraba a través de contratos de prestación de servicios con la entidad, y, si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales reclamados, o si por el contrario, en el sub examine no se acreditó los elementos requeridos para demostrar la relación laboral pretendida, especialmente la subordinación, tal como indicó el a quo. 8.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES En lo que se refiere a la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la existencia de una relación laboral, disfrazada mediante la figura del contrato de prestación de servicios, han sido múltiples las posiciones asumidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, las cuales han ido evolucionando desde una posición restrictiva, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 5 en la cual era posible para las entidades públicas realizar dichas contrataciones sin que diera lugar a una relación laboral, hasta una tesis más garantista con base en los postulados constitucionales.
Dicho tránsito ha sido analizado por el Consejo de Estado1 de la siguiente manera: “El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público.
Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente2.
Esta Corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 C.P. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal consideración se contrapone a la Jurisprudencia anterior, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada en sus actividades para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre sus resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de subordinación3.
Así las cosas, se concluye que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, cuando: a) se pacte la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, b) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, c) se le paguen honorarios por los servicios prestados y d) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar que debe ser entendida a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su 1 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Consejero ponente: Dr. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, diez (10) de febrero de dos mil once (2011) Expediente: 1618-09. 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-154-97 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 3 Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039 M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 6 capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los empleados públicos.
Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados4”.
(Sic). En concordancia con la jurisprudencia transcrita anteriormente, se tiene que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de un contrato realidad con la administración, se hace necesario que se encuentren configurados los tres elementos de la relación laboral, principalmente lo que hace referencia a la subordinación del supuesto contratista con la entidad demandada.
Adicionalmente el Consejo de Estado ha señalado, que, al analizar la existencia de una posible relación laboral derivada de la celebración de los contratos de prestación de servicios, se debe estudiar lo concerniente a la posible prescripción de los salarios y prestaciones sociales reclamados, así ha dicho esa Corporación: “…aunque a simple vista se pueda concluir que no es posible ordenar el pago de algunos derechos salariales y prestacionales porque estos se encuentran prescritos al no reclamarse oportunamente; el juez de conocimiento debe estudiar la procedencia o no de la declaratoria de la relación laboral, toda vez que de esta se deriva la existencia de derechos pensionales que son imprescriptibles”5.
(Sic). En este mismo sentido ha indicado, que otro de los temas que se deben estudiar al abordar el análisis de la figura del contrato realidad, es la existencia o no de la solución de continuidad en la ejecución de los contratos de prestación de servicio, así: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada 4 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Rad No. 2776-05. C.P. Dr. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008.
Rad. No. 1694-07. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 5 Sección Segunda, Subsección “b”, providencia de 4 de febrero de 2016, C.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, Expediente No. 27001-23-31-000-2013-00334-01, Actor: JOSÉ ABAD CAICEDO TORRES.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 7 caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.”6 (Sic, subrayas fuera del texto) Finalmente, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado7 dictó sentencia de unificación por importancia jurídica en asuntos donde se debata el contrato estatal de prestación de servicios y la relación encubierta o subyacente, analizando la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, los aportes al Sistema de Seguridad en Salud, fijándose las siguientes reglas: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” (Sic) En ese orden de ideas, procede la Corporación a pronunciarse, teniendo en cuenta el material probatorio recaudado en el proceso, así: - Contratos de prestación de servicios, celebrados entre la señora OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA y el MUNICIPIO DE EL PASO (Archivo 03, folios 18 a 57 OneDrive), así: No. CONTRATO FECHA DURACIÓN OBJETO 014 21 de enero de 2016 6 meses Apoyo a la gestión como enlace de la Red Unidos. 078 22 de julio de 2016 5 meses Coordinadora municipal del programa de la Presidencia de la República de la Red Unidos en el 6 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P Carmelo Perdomo Cuéter 7 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), SUJ-025-CE-S2-2021.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 8 Municipio de El Paso – Cesar. 049 1° de marzo de 2017 8 meses Coordinadora municipal del programa de la Presidencia de la República de la Red Unidos en el Municipio de El Paso – Cesar. 132 2 de octubre de 2017 3 meses Coordinadora municipal del programa de la Presidencia de la República de la Red Unidos en el Municipio de El Paso – Cesar. 050 3 de enero de 2018 7 meses Apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas sociales y proyectos de la administración municipal de El Paso – Cesar. 166 6 de noviembre de 2018 1 mes y 25 días Apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas sociales y proyectos de la administración municipal de El Paso – Cesar. 032 15 de enero de 2019 4 meses Apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas sociales y proyectos de la administración municipal de El Paso – Cesar. 158 16 de mayo de 2019 5 meses y 14 días Apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas sociales y proyectos de la administración Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 9 municipal de El Paso – Cesar. - Certificación suscrita por la Secretaria General con Funciones de Talento Humano del Municipio de El Paso – Cesar, en donde se deja constancia que la demandante prestó sus servicios mediante a esa entidad, mediante el Contrato de Prestación de Servicios No. 158-2019, describiéndose las funciones desempeñadas.
(Archivo 03 OneDrive, folio 58) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, a la Secretaria de Salud, en donde le delega las funciones de supervisión del contrato de prestación de servicios de la actora. (Archivo 03, folio 59 OneDrive) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, al Secretario de Asuntos Internos Municipal, en donde se le delega la supervisión del Contrato de Prestación de Servicios No. 166-2018, suscrito con la actora.
(Archivo 03, folio 60 OneDrive) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, al Secretario de Asuntos Internos Municipales, en donde se le delega la supervisión del Contrato de Prestación de Servicios No. 158-2019, suscrito con la demandante. (Archivo 03, folio 61 OneDrive) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, al Secretario de Salud Municipal, en donde se le delega la supervisión de un contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante.
(Archivo 03, folio 62 OneDrive) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, al Secretario de Asuntos Municipales, en donde se le delega la supervisión de un contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante. (Archivo 03, folio 63 OneDrive) - Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de la época, al Secretario de Asuntos Internos, en donde se le delega la supervisión de un contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante.
(Archivo 03, folio 64 OneDrive) - Oficio suscrito por la Secretaria General del Municipio de El Paso, remitido al Alcalde Municipal, en donde se le certifica que revisada la planta de personal de la alcaldía, no existían funcionarios ni se contaba con personal disponible para atender el objeto del contrato de prestación de servicios, de apoyo a la gestión como enlace de la Red Unidos.
(Archivo 03, folio 65 OneDrive) - Certificación suscrita por la Secretaria General del Municipio de El Paso, en donde se deja constancia que dentro de la planta de personal no existen funcionarios, ni se contaba con empleados que pudieran desempeñar durante la vigencia 2018, las funciones relacionadas con el apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas y proyectos de esa administración. (Archivo 03, folio 66 OneDrive) - Certificación suscrita por la Secretaria General del Municipio de El Paso, en donde se deja constancia que dentro de la vigencia 2017, no se contaba con personal ni funcionarios para atender los servicios de apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas y proyectos de la administración. (Archivo 03, folio 67 OneDrive) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 10 - Oficio suscrito por la Secretaria General del Municipio de El Paso, remitido al Alcalde Municipal, en donde se le certifica que revisada la planta de personal de la alcaldía, no existían funcionarios ni se contaba con personal disponible para atender el objeto del contrato de prestación de servicios, de Coordinador Municipal del Programa Presidencial Red Unidos en el municipio.
(Archivo 03, folio 68 OneDrive) - Certificación suscrita por la Secretaria General del Municipio de El Paso, en donde se deja constancia que durante la vigencia 2019, no existía funcionario ni personal dentro de la planta, para atender la prestación de los servicios como apoyo a la gestión de las actividades a desarrollar dentro de los programas y proyectos de la administración. (Archivo 03, folio 70 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 3 de noviembre de 2017, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato No. 132.
(Archivo 03, folios 71 y 72 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 31 de octubre de 2018, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato No. 050. (Archivo 03, folios 73 a 75 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 4 de mayo de 2017, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato No. 119.
(Archivo 03, folios 76 a 77 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 2 de abril de 2018, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato No. 050. (Archivo 03, folios 78 a 88 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 28 de abril de 2017, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato como Coordinadora del programa presidencial Red Unidos.
(Archivo 03, folio 89 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 31 de marzo de 2017, remitido por la demandante al Secretario de Asuntos Internos, en virtud del Contrato en donde se desempeñó como Coordinadora del programa presidencial Red Unidos en el municipio. (Archivo 03, folio 90 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 25 de julio de 2016, remitido por la demandante al Secretario de Salud Municipal, en virtud del Contrato como apoyo a la gestión como enlace en la Red Unidos.
(Archivo 03, folio 91 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 27 de mayo de 2016, remitido por la demandante al Secretario General, en virtud del Contrato en donde se desempeñó como enlace de Red Unidos y apoyo a Gestión Social. (Archivo 03, folio 92 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 28 de marzo de 2016, remitido por la demandante al Secretario de Salud, en virtud del Contrato como apoyo a la gestión como enlace en la Red Unidos.
(Archivo 03, folio 93 OneDrive) - Informe de actividades de fecha 29 de febrero de 20166, remitido por la demandante al Secretario de Salud, en virtud del Contrato como apoyo a la gestión como enlace en la Red Unidos. (Archivo 03, folio 94 OneDrive) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 11 - Informe de actividades de fecha 30 de agosto de 2017, remitido por la demandante al Secretario de Gobierno, en virtud del Contrato como apoyo a la gestión como enlace en la Red Unidos.
(Archivo 03, folio 95 OneDrive) - Planillas de autoliquidación de aportes. (Archivos 03, folios 96 a 99 OneDrive) - Certificados de aportes a seguridad social expedido por aportes en línea. (Archivo 03, folios 100 a 129 OneDrive) - Constancias de idoneidad y experiencia expedido por el Municipio de El Paso – Cesar, respecto de la demandante, para el desarrollo de los objetos contractuales celebrados.
(Archivo 03, folios 130 a 132 OneDrive) - Reclamación administrativa de fecha 4 de febrero de 2020, por medio de la cual la demandante le solicitó al Municipio de El Paso, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a raíz de la supuesta relación laboral generada cuando laboró a través de los contratos de prestación de servicios de marras.
(Archivo 03, folios 133 a 135 OneDrive) - Acto administrativo de fecha 24 de febrero de 2020, por medio del cual el Alcalde Municipal de El Paso, niega la petición anterior, por cuanto los contratos de prestación de servicios no podían considerarse como una relación laboral, por cuanto lo que existió fue una relación de coordinación, no de subordinación. (Archivo 03, folios 136 a 140 OneDrive) - Declaraciones rendidas por los señores AURORA MILENA RINCÓN MONTERO, CELIA ROSA CABALLERO BELEÑO, EDINSON FABIÁN FRANCO QUIROZ, en el juzgado de instancia. (Pueden ser escuchadas en el archivo 31 Audiencia de prueba OneDrive) 8.5.- CASO CONCRETO. - Pues bien, de conformidad con las pruebas recaudadas en el plenario, se infiere, que la aquí demandante pretende obtener el pago de unos salarios, prestaciones sociales, y demás acreencias laborales supuestamente dejadas de percibir en virtud de la prestación de los servicios realizados en el Municipio de El Paso - Cesar, no obstante, para la Sala, tal como encontró el a quo, no se encuentran configurados los elementos para demostrar una verdadera relación laboral, específicamente la subordinación. En primer lugar, se debe precisar, que el sistema jurídico colombiano ha previsto tres formas de vinculación con la administración, las cuales son: legal y reglamentaria, laboral contractual y por contrato de prestación de prestación de servicio, que cuentan con sus propios regímenes, lo que las diferencian entre ellas.
En lo que se refiere a los empleados o funcionarios públicos, son las personas nombradas para ejercer un empleo de la misma naturaleza pública, que se caracteriza por estar vinculadas a la administración a través de una relación legal y reglamentaria, a la cual se accede mediante el acto de nombramiento y posesión, situaciones que se manifiestan a través del nombramiento ordinario, provisional, en período de prueba o encargo; o mediante movimientos de personal, como traslado, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 12 ascenso, y encargo.
Y fuera de este concepto, no es procedente realizar un nombramiento o movimiento de personal, ya que estas situaciones se hallan previamente reglamentadas. Al respecto ha manifestado el Honorable Consejo de Estado8 lo siguiente: “Un empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los elementos propios de los empleos estatales que deben concurrir para que se admita que una persona pueda desempeñar un empleo público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario en principio que exista el empleo en la planta de personal de la entidad (art. 122 C.P.) que se determinen las “funciones” propias del cargo ya previsto en la planta de personal y que exista la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo.
Entonces, para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PUBLICO, en calidad de EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA), es preciso que se realice su ingreso al servicio público, en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente”. (Sic). Sin embargo, existen situaciones irregulares que generan lo que la jurisprudencia, ha definido como funcionario de facto o de hecho, definiéndolos como aquellos que carecen de investidura o presentan la investidura pero de manera anómala o irregular, los cuales desempeñan las funciones que corresponden efectivamente a un empleo público que ha sido debidamente creado, y que en consecuencia tienen los mismos derechos salariales y prestacionales que tienen los empleados de derecho.
Al respecto la jurisprudencia9 ha expuesto: “Como la noción de funcionario de hecho, no tiene raigambre normativa, es dable afirmar que surge por la precariedad de alguno de los elementos que formalmente se requieren para predicar cabalmente la noción de empleado público; es decir, la figura del funcionario de hecho, nace por defecto o imperfección de una formalidad que no se cumplió”.
(Sic). Lo anterior, en aplicación a los postulados de jerarquía Constitucional que garantizan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, de manera que la irregularidad en el nombramiento no puede ir en deterioro de los derechos mínimos del servidor público. De igual manera, la jurisprudencia ha establecido los requisitos esenciales para que se configure el funcionario de hecho, los cuales son: 1) que exista de jure el cargo y 2) que la función ejercida irregularmente, se haga en la misma forma y apariencia como la hubiera desempeñado una persona designada regularmente. 8 Sentencia del 4 de septiembre de 2008.
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. M.P. Samuel Enrique Coronado Colon. 9Sentencia No. 0896-02 Actor: Walter Manuel Ramos Dona. MP. Alejandro Ordóñez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 13 Al respecto ha precisado el Máximo órgano de lo Contencioso Administrativo10: “En sentencia de Nov. 30/00 del proceso No. 2888-99 de la Sección 2ª del Consejo de Estado, para le época se unificó la decisión en esta clase de controversias (contrato realidad).
Se concluyó que mientras no existiera empleo que proveer y no se dieran otras circunstancias allí señaladas no era factible considera que con el contrato de prestación de servicios se hubiera querido ocultar una relación de derecho público. Se enfatizó que para adquirir la condición de empleado público (relación legal – reglamentaria del laboral administrativa) y que de éste se deriven derechos que ellos tienen, conforme la legislación es necesario que se verifiquen “otros elementos” propios de esta clase de relación en el derecho público, como son: I) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, ante la imposibilidad de desempeñar un cargo que no esté creado por la Constitución, ley o reglamento;
II) La determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal; A cerca de este punto se observa que el cumplimiento de labores similares de empleados público no significa que “existan” esas funciones para otra clase de relaciones y que por tal razón se satisfaga esta exigencia; III) La previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo, los cuales tiene que ver con el salario, prestaciones sociales, etc.;
IV) L a existencia de otros recursos económicos con los cuales se puedan pagar obligaciones de otra naturaleza, v. gr. Las derivadas de contratos estatales, no implica el cumplimiento de la exigencia señalada. (Art. 122 de la C.P.) Además se precisó que el INGESO AL SERVICIO PUBLICO (en relación laboral administrativa) requiere de la designación válida (nombramiento elección) conforme al régimen jurídico, seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo”.
(Sic). Descendiendo al caso concreto tenemos, en cuanto a la prestación personal del servicio, que al plenario fueron allegados los contratos de prestación de servicios, suscritos por la demandante con el Municipio de El Paso - Cesar, los cuales fueron relacionados en el cuadro anterior, así como certificaciones, pruebas que demuestran que efectivamente el servicio fue prestado de manera personal por la demandante.
De igual forma, en cuanto al elemento de la remuneración, se percata la Sala que la actora percibió una contraprestación económica por la labor personal que realizó para el ente territorial, tal como se evidencia de la lectura de los contratos de prestación de servicios donde se pactó el valor de los servicios prestados. Ahora bien, la controversia se genera en la acreditación del elemento subordinación, pues para el recurrente dentro del plenario existe material probatorio, como las declaraciones recaudadas, que permiten demostrar la configuración de dicho elemento, no obstante, para el a quo, en las probanzas arrimadas ello no se desprende.
Así las cosas, reitera esta Corporación, en cuanto tiene que ver con la subordinación y dependencia continuada, que comparte los razonamientos expuestos por el a quo porque, en el expediente no obran elementos de prueba para concluir que la señora 10Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. 23 de febrero de 2006.
M.P. TARSICIO CÁCERES TORO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 14 OLIDEY JOHANA CASTRO MEZA estuvo sometido en subordinación en el ejercicio de su actividad, a la entidad demandada. En efecto, no puede perderse de vista que la subordinación es el elemento estructural de la relación laboral puesto que lleva implícita la facultad del empleador para imponer órdenes encaminadas a dirigir la relación laboral, y para el empleado conlleva la obligación de acatar las órdenes que le imparta su superior.
Quiere decir ello, que la relación de trabajo no se presume, sino que su demostración resulta necesaria, para lo cual se requiere un papel activo de quien aduce la existencia de la relación laboral, puesto que, una vez probados los elementos de la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, se infiere la existencia de la relación de trabajo.
Si analizamos el caso concreto, observa la Sala de Decisión, que, si bien es posible identificar las fechas de inicio y finalización de los diferentes contratos de prestación de servicios aportados, existiendo certeza de la temporalidad de la relación, también es cierto que no siempre esa relación fue continúa e ininterrumpida, además que no siempre ejerció la misma labor, por lo que quedaría en entre dicho la permanencia en el servicio.
Nótese por ejemplo, que la actora inició la prestación del servicio para el Municipio de El Paso a través de la modalidad de contrato de prestación de servicio, con el objeto servir de apoyo como enlace en el programa presidencial Red Unidos, y, luego brindó apoyo a la gestión de las actividades que el ente municipal desarrollaba en los programas sociales y en los demás proyectos de la administración, por lo que no puede entenderse per se, con la convicción requerida, que el servicio o labor hubiese sido de carácter permanente, más cuando entre la finalización de algunos contratos y el inicio de otro, transcurría incluso varios meses para la suscripción del siguiente.
Además se destaca, que dentro de las funciones específicas consignadas en los contratos de prestación de servicios, el objeto contractual giraba más en un servicio de coordinación para apoyar en la realización de los proyectos y programas que tenía el municipio, y en aquellos que pertenecían a programas presidenciales, tales como, la caracterización de la población vulnerable, servir de apoyo para la entrega de suministros nutricionales al adulto mayor, suministros de kit escolares, participaba en las actividades que el municipio implementaba en fechas especiales como el día del niño, de la mujer, de la madre, tal como se avizora también en los informes de supervisión suscritos por la actora, por lo que no puede traducirse que la labor ejercida fuera permanente y subordinada, mucho menos, que fueran del giro ordinario de la entidad estatal, y que por lo tanto la actividad contratada fuera de aquellas que se requerían de manera continua y con sujeción de dependencia. Por el contrario, lo que advierte esta instancia, es que las actividades ejercidas fueron esporádicas, pues no otra cosa fue probada, tanto que su permanencia en los contratos suscritos tan sólo eran de meses, no superando más de 8 meses su duración, reiterándose que existieron interrupciones significativas, sin que se pueda vislumbrar elementos probatorios que revelen la subordinación alegada en el petitum de la demanda, que permita configurar la relación laboral, necesaria para restablecer el derecho.
Cabe resaltar, se itera, que al proceso se allegaron los respectivos informes de actividades que mes a mes la demandante le presentaba al supervisor, en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 15 cumplimiento al objeto contratado, en donde puede analizarse que sus funciones eran esporádicas, sirviendo de enlace y apoyo en la ejecución de los programas implementados por el municipio, sin que de ellas se pueda reflejar constituido el elementos de subordinación laboral, sino más bien, que pueden asimilarse a una labor coordinada propia de los contratos estatales la cual “implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.”11 (Sic) Además de lo anterior, la Sala observa que se aportaron certificaciones suscritas por el ente municipal, sobre la conveniencia e idoneidad de la actora para el desarrollo del objeto contractual, así como también, se acreditó que dentro de la planta de personal no existían funcionarios o empleados que pudieran ejercer dichas actividades, lo que refleja características propias de los contratos estatales, específicamente de los contratos de prestación de servicios, pues éstos se suscriben para realizar actividades específicas y sobre temas especiales que no pueden desempeñar trabajadores de planta, corroborándose aún más la relación netamente contractual entre las partes.
Más aún, con las pruebas que fueron relacionadas en el acápite anterior, la Sala desconoce si el cargo ejercido por la actora existía en la planta de empleo de la entidad, o si las funciones que desempeñaba eran las mismas ejercidas por otro empleado de planta, lo anterior teniendo en cuenta, que al plenario no se allegó el manual específico de funciones de donde se pudiera visualizar las obligaciones de un cargo similar o el mismo en caso de estar dentro de la planta de personal, por lo que no es posible determinar si el empleo ejercido por la demandante podría asimilarse a uno ocupado por un empleado público.
Se destaca, que aunque en los contratos se señale que las funciones iban a estar supervisadas por la entidad contratante, ello, se repite, no puede entenderse como prueba del elemento de la subordinación, pues la función de supervisión en un contrato de prestación de servicio es una actividad administrativa propia de la entidad, que se deriva de los deberes de la misma respecto del contratista, funciones que están contempladas en el artículo 4 de la Ley 80 de 1993, necesarias para la consecución de los fines de una entidad estatal.
Se recalca, que para que el elemento de subordinación sea demostrado en el proceso, es necesario que se observe claramente a través de cualquier medio, la implementación de órdenes, la imposición en el cumplimiento de horario, la imposición de asistencia a reuniones, los llamados de atención, la obligatoriedad a la asistencia a capacitaciones, la solicitud de permisos, el adelantamiento de procesos disciplinarios, entre otros, que demostrarían claramente que la labor ejecutada por la demandante no podía realizarla de manera autónoma e independiente, probanzas que en el sub examine brillan por su ausencia, pues ni siquiera se observa material probatorio que demuestre el horario que supuestamente cumplía la demandante, y, si éste fue impuesto por la entidad. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 20001-23-31-000-2011- 00503- 01(3517-13) Actor: Miguel Jerónimo Pupo Arzuaga, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 16 Ahora bien, evidencia esta Corporación, que en el proceso se recibió las declaraciones de los señores AURORA MILENA RINCÓN MONTERO, EDINSON FABIÁN FRANCO y CELIA ROSA CABALLERO BELEÑO, quienes manifestaron conocer a la demandante, por haber laborado con ella para el municipio.
Al respecto acota la Sala, que todos coincidieron en señalar que el cargo que ejercía la actora lo era a través de su vinculación en la modalidad de contratos de prestación de servicios con el ente municipal, ratificaron que sus funciones eran servir de apoyo a la oficina de gestión social, de apoyo a la secretaría de salud y de gobierno, que además servía de enlace en el programa presidencial Red Unidos, precisando el horario que presuntamente cumplía, de 8:00 a 1:00 y de 3:00 a 6:00 de lunes a viernes, con disponibilidad los fines de semana, narrando que las herramientas de trabajo eran proporcionadas por el almacenista de la alcaldía, además recalcaron, que dentro de las actividades estaban realizar los censos a los establecimientos de comercio, la caracterización del adulto mayor, la entrega de ayudas humanitarias, la entrega de kits escolares, kits nutricionales, la caracterización a la población desplazadas, funciones que se itera, para esta Corporación se traducen más en labores de coordinación para la función pública del municipio, más que en acreditarse en una labor subordinada desdibujándose el contrato de prestación de servicios.
Así las cosas, para la Sala, tal como indicó el a quo, estas declaraciones por sí solas, no permiten determinar con certeza que la función de la demandante fuese ejercida bajo una continuada subordinación o dependencia, como para poder desnaturalizar el contrato de prestación de servicio, requiriéndose por ello de material probatorio adicional que corroborara esas afirmaciones, sin embargo como se mencionó, al proceso no se allegó elementos probatorios que permitan determinar que a la actor le fue impuesto un horario, a usar distintivos de la institución, a solicitar permisos por escrito o la existencia de proceso disciplinario frente a la no consecución de las metas señaladas, como para poder desnaturalizar el contrato de prestación de servicio.
Se reitera, no fue acreditado dentro del plenario que la demandante se encontrará subordinada a las exigencias de los funcionarios Municipio de El Paso, pues en momento alguno los declarantes hicieron referencia a órdenes que se le hubieran impartido a la demandante, en el desempeño del objeto contractual. Así pues debe recordarse, que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunque con las declaraciones que se recauden en un proceso, se podría acreditar los elementos de la relación laboral, tales como, la prestación del servicio, la subordinación, remuneración, el cumplimiento de horario, entre otros, también lo es que cuando el asunto versa sobre la desnaturalización del contrato de prestación de servicios para efectos de reclamar indemnización en virtud de dicha figura, como es del caso, debe acreditarse la prestación personal a favor de la administración, la determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal, la subordinación, lo cual no se avizora con el material allegado.
Y ello es así, dadas las formalidades para acceder a los cargos públicos, pues se exhorta a acreditar una serie de requisitos, adicionales a la prestación efectiva subordinada y la remuneración, tales como el acto administrativo de nombramiento, la posesión, el ejercicio de las funciones propias del cargo, la creación del cargo en la planta de personal, permisos, felicitaciones, sanciones, investigación disciplinaria, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 17 u otro documento en donde se pueda vislumbrar el elemento de la subordinación, de manera que la condición de empleado público no se logra llanamente acreditando uno de los elementos, pues sólo constituye una parte ínfima de este tipo de vinculación laboral.
Así las cosas, llama la atención de esta instancia la ausencia de material probatorio que permitiera concretar las afirmaciones de que las labores desempeñadas estaban sometidas a subordinación o dependencia de la entidad, pues no puede señalarse de que tan sólo de los contratos suscritos devenga dicho elemento, habida cuenta que el cumplimiento del servicio alegado, llanamente sería una consecuencia legal o contractual del objeto del contrato.
En ese orden de ideas, es pertinente indicar que las declaraciones de testigos por si solas no generan certeza en el fallador sobre la comprobación del elemento de la subordinación o dependencia, por lo tanto, sus dichos, deben estar soportados con material probatorio que así lo acredite. Lo anterior, fue ratificado recientemente por el Consejo de Estado, señalando lo siguiente: “(…) En efecto, la Corporación considera que si bien la prestación de servicios de salud, como el desempeñado por el demandante, es una labor inherente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no todos los servicios que estos prestan deben estar cubiertos por empleados públicos, pues el ordenamiento jurídico permite, excepcionalmente, celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades no puedan realizarse con el personal de planta de la entidad o se requieran de conocimientos especializados y para el caso de marras, estaban dadas ambas condiciones.
(…) En ese sentido, no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, pero esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan demostrar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.
Lo anterior a través de, por ejemplo, los oficios, llamados de atención, memorandos de los cuales se advierta la imposición de órdenes e instrucciones sobre la forma de prestar el servicio más allá de lo que razonablemente debe realizar el contratista en virtud de la actividad, contratada; las que demuestren las sanciones o el uso del poder disciplinario del nominador por el incumplimiento de las funciones contratadas, el incumplimiento de un horario fijado exclusivamente por la entidad; las que acrediten el deber de disponibilidad permanente como los registros de llamadas y comunicaciones en ese sentido, y que superen lo contratado en caso de que por la actividad requerida así se necesitase; y en materia de testimonios, la asertividad, razonabilidad y completitud de los dichos de estos que permitan inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 18 contratista, la forma en que se daban las órdenes e instrucciones, las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.
Sobre el particular, la Sala no evidencia ningún elemento probatorio que permita brindar certeza sobre la existencia de una relación laboral encubierta de los servicios prestados por el señor Edwin Henry Mendiola Rodríguez a la entidad demandada.”12 (Subrayas fuera del texto) En consecuencia, al no existir ningún respaldo probatorio que permita advertir el deber de la demandante de acogerse a horario alguno o las consecuencias legales o contractuales negativas en caso de su incumplimiento, ello significa que no existe prueba fehaciente de la que se pueda inferir que aquella no tenía la posibilidad de actuar con independencia. Además, tampoco, se demuestró verbi gratia que la labor desarrollada en condiciones de dependencia continuada, debieran ejecutarse en forma diferente a la convenida en los contratos de prestación de servicios, es decir, no hay prueba alguna que permita corroborar que su trabajo debió ser ejecutado en la forma ordenada por otro funcionario de la demandada.
Resulta oportuno traer a colación lo sostenido por la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, radicación IJ-0039, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora María Zulay Ramírez Orozco, cuando respecto de la coordinación propia de los contratos estatales, manifestó: “6. Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.
Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad"; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.
Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. 12 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 25 de noviembre de 2021, radicado: 20001-23-39-000-2015-00195-01 (5186-2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 19 Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.
Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta.
En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”. (Subrayado fuera de texto). Dicha posición, fue reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de fecha 19 de febrero de 2009, Consejo Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez, en los siguientes términos: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público: ( ) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad ” Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
(Subrayado fuera de texto). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 20 Así las cosas, tratándose de unos contratos de prestación de servicios, sólo es dable inferir la realización de una actividad de coordinación, mediante la cual una de las partes se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horarios, instrucciones, reportes, informes, etc., sin que ello sea considerado como una subordinación, pues resulta ilógico inferir, que los contratistas puedan ejecutar la labor encomendada sin ninguna directriz, bajo su propia cuenta.
En suma, en vista de que no se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante, ni la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, se concluye que las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperidad tal como consideró el a quo, por ende, la sentencia de primera instancia habrá de CONFIRMARSE. 8.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho13, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado14en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 13 Artículo 361 del Código General del Proceso. 14 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2020-00119-01 Fallo segunda instancia 21 En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición. En consecuencia, por esos argumentos, la Sala no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN. - Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 24 de mayo de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 061, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 713d613001196b621452f1199f90bf848d2df2741e27b49b057cbf90e83040da Documento generado en 31/08/2023 11:08:48 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica