TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: RODRIGO ALBERTO ESCOBAR DEMANDADO: UGPP RADICADO: 20001-33-33-002-2021-00184-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada 17 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal: “PRIMERO. Desestimar las pretensiones de la demanda, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia conforme lo expuesto.
TERCERO: Contra esta decisión procede el recurso de apelación en los términos de los artículos 243 y 247 del CPACA.
CUARTO: Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en la respectiva tabla de retención documental; para el efecto el Despacho, tomará las determinaciones que conforme a los principios de publicidad y transparencia se avengan al caso.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria parcial de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP-037824 del 18 de septiembre de 2018 y de la Resolución No. RDP-2419 del 25 de enero de 2018, por medio de las cuales se ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez a la demandante, a partir del 1 de octubre de 2010, pero con efectos fiscales desde el 24 de octubre de 2014.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 2 De igual manera solicitó declarar la nulidad absoluta de la Resolución No. RDP 000259 del 8 de enero de 2020 mediante la cual al UGPP negó las pretensiones tendientes a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez reconocida mediante Resolución RDP 037824 del 18 de septiembre de 2018, con efectos fiscales a partir del primero de octubre de 2010 y no desde el 24 de octubre de 2014 teniendo en cuenta que la solicitud la presentó formalmente ante el Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones, el día 3 de enero de 2011.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar en favor del demandante la pensión de vejez con efectos fiscales a partir del 1 de octubre de 2010 teniendo en cuenta que la solicitud se hizo formalmente ante el Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones el 3 de enero de 2011, incluyendo la mesadas causadas y las adicionales de junio y diciembre de cada año, reajustados anualmente conforme lo establece el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Solicitó el pago de los perjuicios materiales causados, los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el retardo injustificado en el pago oportuno de las mesadas pensionales, causadas entre el 1 de octubre de 2010 y 23 de octubre de 2014 incluyendo los intereses causados sobre las mesadas causadas y las adicionales de junio y diciembre y descontar los aportes del 12% destinados al sistema de seguridad social en salud. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: Señaló que el señor RODRIGO ALBERTO ESCOBAR cumplió la edad de pensión el 25 de octubre de 2009 y el 3 de enero de 2011 solicitó al ISS hoy Colpensiones el reconocimiento de su pensión de vejez, la cual fue negada mediante resolución 3882 del 15 de julio de 2011, porque solo acreditó 998 semanas de cotización. Contra ese acto administrativo se interpuso recurso de reposición y apelación y ambos fueron resueltos negativamente confirmando la decisión a través de las Resoluciones GNR 227429 del 5 de septiembre de 2013 y VPB 161 del 5 de enero de 2015 proferidas por Colpensiones.
El 17 de marzo de 2016 solicitó nuevamente a Colpensiones el reconocimiento de su pensión de vejez porque encontró que no le aparecían registradas las semanas correspondientes a mayo de 2007 y septiembre y noviembre de 2008, con lo cual ya cumplía el tiempo exigido por la ley, pero la entidad negó su petición porque no acreditaba las semanas exigidas por la Ley 797 de 2003.
La decisión fue recurrida por el actor y confirmada por la entidad. Posteriormente en varias oportunidades el señor Rodrigo Escobar acudió a Colpensiones en procura del reconocimiento de tiempos que habían sido omitidos en el cálculo inicial llegando a acreditar 1032 semanas, pero siempre recibió negativas de la entidad, hasta que finalmente después de 6 años, 9 meses y tres días le respondió que según la revisión de su historia laboral no era competente para el reconocimiento porque sólo había cotizado con el ISS dos años y la norma exige seis, con lo cual violó su derecho de petición sobre todo porque no cumplió el deber de remitir al competente el expediente prestacional para el otorgamiento de la pensión. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 3 El día 24 de octubre de 2017 el actor solicitó a Colpensiones enviar el expediente prestacional a la UGPP y presentó solicitud directa a ésta última para que reconociera su pensión, pero ello fue negado mediante Resolución RDP002419 del 25 de enero de 2018 bajo el argumento de no acreditar 20 años de aportes continuos o discontinuos requeridos por el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 reglamentado por el Decreto 2709 de 1994.
Contra dicho acto administrativo se interpusieron recursos de reposición y apelación hasta verificar los errores cometidos en la contabilización de los términos y acreditar los 20 años de servicio, razón por la cual mediante Resolución 2419 del 25 de enero de 2018 reconoció la pensión en cuantía de $668.180 configurada desde el 1 de octubre de 2010, pero con efectos fiscales desde el 24 de octubre de 2014, a pesar de haber sido desvinculado del sistema de seguridad social en pensiones desde el 30 de septiembre de 2010.
Aduce el actor que la UGPP reconoció la pensión con efectos fiscales desde el 24 de octubre de 2014 por efectos de la prescripción que se interrumpió al solicitar a la entidad el reconocimiento en octubre del año 2017, pero ello es violatorio de su derecho fundamental al debido proceso porque desde el 3 de enero de 2011 había solicitado a Colpensiones el reconocimiento de su pensión de vejez y había adquirido su estatus pensional el 1 de octubre de 2010 y el retardo se originó en la inconsistencias de las semanas cotizadas y la falta de gestión oportuna de Colpensiones.
Finalmente, frente a la incompetencia de Colpensiones para otorgar la pensión recordó que según el Decreto 2709 de 1994, ello corresponde a la entidad que recibió el mayor aporte en la vida laboral del trabajador, en este caso la UGPP porque los aportes se hicieron mayormente a Cajanal, de manera que ambas entidades son responsables solidariamente de los perjuicios materiales y morales que le causaron al actor por el retardo injustificado en el reconocimiento de la pensión de vejez.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda en su oportunidad oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas en el libelo que dio apertura a la litis. Como argumentos de defensa, sostuvo que la prestación económica solicitada por el demandante fue denegada por Colpensiones porque no acreditó el número de semanas requeridas y respecto de la UGPP señaló que en el reconocimiento de a pensión se tuvo en cuenta la prescripción trienal y por ello los efectos fiscales se fijaron a partir del 24 de octubre de 2014 ya que la solicitud se hizo en la entidad el 24 de octubre de 2017, es decir que a pesar de cumplir el estatus pensional en el año 2010, sólo hasta el 2017 presentó reclamación a la entidad.
Respecto de las actuaciones que realizó frente a Colpensiones afirmó que no son competencia de la UGPP porque son dos entidades totalmente independientes y sin relación alguna y sólo ante la UGPP allegaron la totalidad de los documentos necesarios para hacer el estudio. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y prescripción.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 4 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 17 de febrero de 2022, negó las pretensiones de la demanda. Luego de un recuento jurisprudencial sobre los factores que deben respetarse al momento de liquidar la pensión cuando se trata de una persona que goza del régimen de transición, consideró que en el presente caso los actos administrativos demandados estaban ajustados a la ley.
Señaló que inicialmente fue negada la pensión, pero al acreditar los otros tiempos laborados se probó el cumplimiento de las semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión y por ello se revocó el acto administrativo y se reconoció la prestación solicitada. En esa medida consideró que las liquidaciones realizadas por la UGPP en las que determinó el IBL se encontraron en consonancia con los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado reseñados en la decisión, por lo que no existe reparo alguno en su contra.
En cuanto a la fecha a partir de la cual se reconocen efectos fiscales manifestó que debe tenerse en cuenta la prescripción porque la reclamación ante la entidad fue el 24 de octubre de 2017 y por ello sólo se pueden conceder las mesadas desde el 2014, sin importar que haya efectuado una reclamación anterior en el ISS hoy Colpensiones puesto que al ser entidades diferentes no se les puede oponer las actuaciones que se realizaron previamente.
Estimó que los trámites previos ante Colpensiones no obligan a la UGPP porque son dos entidades diferentes con autonomía administrativa, patrimonial y personería jurídica independiente. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas considerando que no había prueba de su causación en el proceso.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Manifestó que la decisión de primera instancia es contraria a lo probado y sustentado en el proceso porque se falló con interpretaciones rigoristas dada la dificultad para destruir la presunción de legalidad en casos de pensión de vejez.
Sobre todo, respecto de los efectos fiscales que deben ser fijados conforme a la fecha de acreditación del derecho pensional y la certeza de su titularidad y exigibilidad, teniendo en cuenta que la administradora de pensiones incurrió en una indebida aplicación de la ley porque sólo reconoció efectos desde el 2014 y no desde el 2010, con lo cual desconoció la actuación administrativa adelantada ante Colpensiones.
Adujo que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que la solicitud inicial de reconocimiento fue radicada en el ISS desde el 3 de enero de 2011 por lo cual debió decretarse con efectos fiscales a partir del 1 de octubre de 2010 cuando se adquirió el estatus pensional sobre lo que no había ninguna duda, pero es cierto que transcurrieron injustificadamente ocho años para definir la competencia para el reconocimiento de la prestación pese a la carga administrativa que existía entre Colpensiones y la UGPP que debía ser asumida por ellas y no podía convertirse en NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 5 un obstáculo para el reconocimiento pensional como lo ha advertido la Corte Constitucional quien señaló que tenía que cesar el reenvío de los expedientes prestacionales de una a otra entidad porque ello perjudicaba al solicitante.
Finalmente solicitó que se reconozca lo solicitado por cuenta de la mora en el pago de la prestación porque el actor fue diligente en adelantar las solicitudes, mientras que las administradoras de pensiones dilataron el reconocimiento. Por ello debe ordenarse el pago de la pensión desde el momento en que adquirió el estatus pensional en octubre de 2010.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 14 de julio de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó confirmar la providencia objeto de recurso por cuanto si el acto administrativo demandado tenia su razón de ser en la solicitud que la precede, la del 24 de octubre de 2017 no podía extenderse a dejar vigentes todas las mesadas y dejar de aplicar la prescripción trienal ya que los otros actos administrativos que le negaron el derecho nunca fueron demandados, con lo cual cesaron los efectos de interrupción del término prescriptivo y cuando finalmente se le reconoció la prestación si procedió a demandar para obtener el pago de mesadas desde el 2010 cuando claramente no tenía derecho a ello.
Al respecto dijo: “El solicitante, hoy actor, corre con la carga de lo que dejó de hacer en tiempo, complementar judicialmente la defensa de su derecho, controvertir cada razón o fundamento de la negativa, y al no hacerlo, se sometió a los rigores previstos normativamente para tales situaciones, la aplicación del fenómeno prescriptivo frente a las mesadas pensionales causadas y no reclamadas en tiempo, con el complemento de lo judicial, puesto que, de nada vale reclamar el derecho en tiempo, anticiparse a la prescripción o interrumpirla, y no demandar judicialmente ante la negativa.
La interrupción así hecha queda inane. Hoy día pueden alegarse fundamentos, mostrarse que de antaño se tenía la razón. Lo cierto es que dichas razones han debido proponerse ante cada negativa; no hacerlo hoy, con pretensiones de enervar la prescripción decretada y que se propició precisamente por no demandar luego de las negativas de las peticiones presentadas”.
V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de febrero de 2022 que negó las pretensiones de la demanda. 1 Archivo digital No. 4 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente digital.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 6 5.2. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.3. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por la demandante en su apelación, y determinar si el actor tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión con efectos fiscales a partir de octubre de 2010 y no desde el 24 de octubre de 2014. 5.4.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente con la demanda que resultan relevantes para resolver son: - Copia de las Resoluciones No. 3882 del 15 de julio del 2011; GNR 227429 del 05 de septiembre del 2013; VPB 161 del 05 de enero del 2015; GNR 125935 del 28 de abril del 2016; GNR 214936 del 19 de julio del 2016; 34426 del 01 de septiembre del 2016;
GNR 354655 del 24 de noviembre del 2016; SUB 1462 del 07 de marzo del 2017; SUB 17796 del 23 de marzo 2017; DIR 4671 del 02 de mayo del 2017; DIR 17431 del 06 de octubre de 2017; RDP 002419 del 25 de enero de 2018, proferidas por la UGPP relacionadas con el reconocimiento de la pensión del señor Escobar (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive). - Copia de los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por el demandante contra las diferentes resoluciones de la UGPP y de Colpensiones (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive). - Copia de los derechos de petición del 16 de marzo y 22 de diciembre de 2016 y del 24 de octubre de 2017 presentados a la UGPP (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive).
Copia del certificado de información laboral Formato 01, certificado de salario base Formato 02, certificado de salarios mes a mes Formato 03, Expedidos por la Alcaldía del Municipio de Valledupar, Al Alcaldía Municipal de Maicao y el Instituto Nacional de Vías Invias (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive). - Copia de la cédula de ciudadanía del demandante (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive). - Expediente prestacional del demandante y antecedentes administrativos que sirvieron de soporte para la expedición de los actos administrativos demandados, relacionados con el reconocimiento de la pensión del señor RODRIGO ALBERTO ESCOBAR (archivo digital No. 20 del expediente digital One Drive).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 7 - Copia del acta de conciliación adelantada en la Procuraduría 185 Judicial I Administrativa con fecha agosto 5 del 2020 (archivo 03 anexos de la demanda expediente digital one drive). 5.5.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
5.5.1. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL La Constitución Política de 1991 como norma de rango superior, en su parte dogmática instituyó el sistema de protección social (seguridad social) como un derecho fundamental y un servicio público a cargo del Estado2, conformado por los subsistemas de pensiones, salud y riesgos laborales, con el fin de proporcionar cobertura integral de las contingencias connaturales a la vida humana, garantizar el bienestar individual y proteger con ello la dignidad humana desde una dimensión social.
La Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) fue creada por la Ley 6ª de 1945 para reconocer y pagar las prestaciones de “los empleados y obreros nacionales de carácter permanente” y por tanto a ella le correspondió la administración de las pensiones de este sector. Es sabido que Cajanal durante sus años de funcionamiento acumuló problemas no sólo financieros y presupuestales sino de índole estructural hasta que no pudo garantizar una adecuada prestación del servicio para el cual fue creada, circunstancia que llevó a que el Gobierno Nacional ordenara su supresión y liquidación con Decreto 2196 del 12 de junio 2009 fecha en que comenzó su liquidación, norma que en su artículo 4 dispuso el traslado de sus afiliados al ISSS dentro del mes siguiente a su entrada en vigencia, pero continuó reconociendo las pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009.
Es decir, que la liquidación de Cajanal quedó a cargo de reconocer las pensiones de los afiliados que al momento del traslado al ISS tuvieran causada la pensión y además la de los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se encontraran en las hipótesis previstas en los Decretos 813 de 1994 2527 de 2000.
Ahora bien, el Instituto de Seguros Sociales fue creado por la Ley 90 de 1946, pero la Ley 100 de 1993 lo facultó para administrar el régimen solidario de prima media con prestación definida. En desarrollo del mencionado canon constitucional, se expidió la Ley 100 de 1993 que diseñó el sistema de seguridad social integral (SSSI), y en su artículo 157 describió los tipos de participantes del sistema en materia de salud de la siguiente manera: “ARTICULO 157.Tipos de participantes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. 2 “ARTÍCULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. (…)” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 8 Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en salud: 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el Capitulo I del Título III de la presente Ley. 2.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus Subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al Sistema. Los participantes vinculados son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado. A partir del año 2000, todo colombiano deberá estar vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
PARAGRAFO 1 º. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos, términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación.
PARAGRAFO 2 º. La afiliación podrá ser individual o colectiva. a través de las empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a elegir o trasladarse libremente entre Entidades Promotoras de Salud.
PARAGRAFO 3 º. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la participación comunitaria de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una cuota de afiliación.
PARAGRAFO 4 º. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al subsidio”. -Se resalta por fuera del texto original-. Posteriormente la Ley 1151 de 2007 ordenó la liquidación del ISS y creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) con el fin de sustituir al ISS como administrador del régimen de prima media y por ende asumió el reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados a partir del 28 de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 9 septiembre de 2012.
Las funciones de Colpensiones fueron establecidas en el artículo 3 del Decreto 2011 de 2012, en los siguientes términos: “Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1.
Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto.
Parágrafo Primero Transitorio. El pago de la nómina de pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que administraba el Instituto de Seguros Sociales – ISS, correspondiente al mes de octubre de 2012 se realizará de conformidad con el registro y trámite de novedades que haya efectuado el Instituto de Seguros Sociales (ISS).
Parágrafo Segundo Transitorio. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.” La Ley 1151 de 2007 creó la UGPP como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y asumió las competencias de Cajanal, en las siguientes condiciones referidas por la jurisprudencia: “Con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: i) los derechos pensionales «causados» antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos; ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio requerido por el régimen que les fuera aplicable, y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora3”.
Actualmente la UGPP y Colpensiones han asumido las competencias y funciones que tenían Cajanal y el ISS en materia de reconocimiento de pensiones, para lo cual el Gobierno ha expedido varios decretos reglamentarios y la jurisprudencia ha 3 Sentencia del 9 de diciembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00192-00(C). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 10 contribuido a delinear y aclarar los límites de las actuaciones que corresponden a cada una de las entidades, a través de la solución de los conflictos presentadas entre ellas, resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Ahora bien, según lo consignado por la Corte Constitucional en la tutela T-188 de 2021, las administradoras de pensiones y las entidades que reconozcan prestaciones económicas, más que la facultad, tienen el deber de verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional, y en caso de encontrar irregularidades en su reconocimiento deberán adelantar las actuaciones necesarias para ajustarlo a las exigencias normativas correspondientes.
El artículo 83 de la Constitución Política establece: “Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-131 de 2004 señaló: “El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Este principio de buena fe, rige las relaciones entre los particulares y las autoridades y debe ser observado en las gestiones que éstos realicen ante ellas, de igual modo constituye una garantía para los ciudadanos y un balance frente al poder que de alguna manera ejercen las autoridades públicas por las prerrogativas que el ordenamiento jurídico les confieren.
Es por ello que la norma establece que debe presumirse4.
5.6. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado frente a los argumentos expuestos en el recurso de apelación puesto que en tratándose de apelante único ello constituye el límite para el análisis en el que debe pronunciarse el juez de segunda instancia, en aplicación del principio de no reformatio in pejus previsto en el artículo 31 superior y el artículo 328 del CGP. 4 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 2017;
M.P. Alejandro Linares Cantillo. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 11 En el recurso de apelación se planteó que el juez de primera instancia aplicó un criterio rigorista y por ello negó la solicitud de reconocimiento de todas las mesadas causadas desde que se adquirió el estatus pensional en el año 2010 porque el actor presentó solicitud de reconocimiento de la pensión ante el ISS de manera oportuna y sólo casi ocho años después se resolvió que no era competente para ello.
No obstante el análisis de los documentos allegados al proceso permite llegar a una conclusión diferente, porque desde el primer momento en que el actor solicitó al ISS el reconocimiento de la pensión de vejez, la entidad a través de actos administrativos decidió que no tenía derecho a ello porque no cumplía los requisitos exigidos en la norma, ante esta situación el actor interpuso los recursos de ley que fueron decididos negativamente confirmando la decisión adoptada con lo cual se agotó la vía gubernativa y se abrió paso la posibilidad de acudir a la justicia para resolver en sede judicial sobre su derecho a obtener dicha prestación. Ahora bien, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 establece: “ARTÍCULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” De igual manera el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 establece que respecto de las prestaciones pensionales sólo se afectan las mesadas causadas y no el derecho mismo.
Así lo ha dicho la Corte Constitucional en sentencia C-662 de 2004, “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces”.
De esta manera al dejar vencer el término previsto en el ordenamiento jurídico para controvertir judicialmente los actos administrativos denegatorios de su derecho pensional, también se clausuró la interrupción del término prescriptivo frente a la administradora de pensiones, respecto de las mesadas pensionales a que tenía derecho a partir de la reclamación. En el sub judice se observa que el actor, pese a contar con la oportunidad para acudir a la justicia en procura del reconocimiento del derecho dentro de los términos establecidos en la ley, optó por tratar de solucionar directamente con la administradora de pensiones lo relacionado con los tiempos que presuntamente le faltaban para consolidar el requisito de las semanas para la pensión y por presentar a la entidad nuevas solicitudes de reconocimiento de pensión que en su momento fueron negadas y se le concedió la oportunidad de interponer los recursos procedentes, que finalmente confirmaron la decisión inicial, pero esos actos tampoco fueron demandados para desvirtuar su legalidad y en virtud de ello no sólo permanecieron incólumes sino que además quedaron cobijados por lo dispuesto en el artículo 41 antes citado de manera que la interrupción de la prescripción no se mantuvo en el tiempo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 12 Es este también el argumento basilar de la providencia de primera instancia, toda vez que al acudir el actor ante la UGPP a reclamar el reconocimiento de su pensión, la administradora de pensiones dio cumplimiento a lo dispuesto en la norma sobre prescripción y por ello declaró que estaban afectadas por el fenómeno de la prescripción todas las mesadas anteriores al año 2014 teniendo en cuenta que la petición se hizo el 24 de octubre de 2017, por lo cual su actuación estuvo ajustada a derecho.
De otro lado, el actor manifestó su inconformidad con la actuación de la administradora de pensiones porque sólo después de transcurrir varios años de su primera petición y de mediar varias solicitudes de reconocimiento fue cuando alegó que no le correspondía a ella sino a la UGPP, con lo cual vulneró los derechos del actor a disfrutar oportunamente de su pensión y por ello reclama que el juez haya actuado con excesivo rigor y no haya aplicado la favorabilidad para resolver su petición. Al respecto debe precisarse que la pensión fue negada inicialmente por falta de acreditación del tiempo de cotización, de modo que el tema de la competencia de la entidad estaba mediado y supeditado también a las semanas cotizadas, ya que según el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 “la pensión por aportes debe ser reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis años”.
De esta manera, mientras estuviera en discusión la comprobación del número de semanas cotizadas también estaba en suspenso la determinación de cuál de las dos entidades era la competente para el reconocimiento pensional. Así lo ha dicho el Consejo de Estado: “De otra parte, el artículo 10 del Decreto 2709 estableció una regla de competencia para el reconocimiento del derecho y pago de la pensión, que se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron los aportes o cotizaciones, así: Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. […] De acuerdo con esta norma, la última entidad a la cual hizo cotizaciones o aportes la persona que reúne los requisitos de tiempo de servicio y de edad exigidos para causar la pensión de jubilación por aportes es la competente para reconocer y pagar dicha pensión, siempre que el tiempo de afiliación haya sido igual o superior a seis (6) años, continuos o discontinuos.
De lo contrario, el reconocimiento y el pago corresponden a la entidad o fondo con el que se tenga el mayor tiempo de aportación, como regla general. No obstante, como lo ha concluido la Sala en recientes pronunciamientos5, las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de agosto de 2021, Número Único: 11001-03-06-000-2021-00066-0, entre otras.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 13 Así, en la decisión del 12 de diciembre de 20176, sobre un conflicto negativo de competencias suscitado entre Colpensiones y la UGPP, la Sala observó que si bien el mayor tiempo de aportación remitía a la UGPP de acuerdo con la regla general del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, el interesado no era afiliado a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal, es decir, no se encontraba dentro del ámbito de la competencia asignada a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y por el Decreto Ley 169 de 2008.
Además, como el peticionario estaba afiliado a Colpensiones, se declaró competente a esta administradora en virtud de su competencia general respecto del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. (…) Por tal razón, la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago del señor Raúl Amaya Arciniegas, sería la entidad en la que efectuó el mayor número de aportes, que fue Cajanal, lo que determinaría que en principio correspondería a la UGPP, ante la liquidación de la primera.
No obstante, al revisar la historia laboral del peticionario, se observa que no se cumplen los supuestos definidos por la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, para que la UGPP pueda asumir la competencia. Lo anterior, por cuanto el peticionario no estaba afiliado a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal.
En ese sentido, es importante tener en cuenta que la regla prevista en el Decreto 2709, artículo 10, es de carácter reglamentario. Por su parte, la competencia de la UGPP, para sustituir a Cajanal en sus obligaciones pensionales están dadas en virtud de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008. Como se advirtió en acápite anterior, en otras decisiones relativas a solicitudes de pensiones con base en suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, en las cuales no encajaban las funciones legales de la UGPP, la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […]7.
Ahora, Colpensiones se creó por disposición legal y el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 definió su objeto que es, en esencia, administrar el régimen de prima media con prestación definida, lo cual configura su competencia general. Es decir que, respecto de los derechos pensionales que no responden a las condiciones que determinan la competencia de otras autoridades, es Colpensiones la llamada por la ley a asumir el estudio y las decisiones de fondo sobre tales derechos.
En ese orden de ideas, en el presente caso la autoridad que tiene la competencia para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes de la Ley 71 de 1988 presentada por el señor Raúl Amaya Arciniegas es Colpensiones”8. (subrayas fuera de texto). 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 12 de diciembre de 2017, Número Único: 11001-03- 06-000-2017-00133-0. 7 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de diciembre de 2017 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00133- 00(C)), del 27 de febrero de 2018 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00169-00), y del 9 de diciembre de 2020 (Radicado núm. 11001030600020200019200). 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 12 de octubre de 2021, radicación 11001-03-06-000- 2021-00106-00(C);
C.P. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 14 Acorde con lo anterior, únicamente a modo de ilustración y con el ánimo de responder a los argumentos planteados en la apelación -por cuanto la actuación surtida por Colpensiones no es objeto de cuestionamiento en este proceso porque los actos demandados fueron proferidos por otra entidad-, se considera que lo decidido tuvo fundamento en la interpretación de la norma con base en las posturas jurisprudenciales sobre el tema.
De otro lado, en relación con la pretensión del recurrente consistente en que se tenga por interrumpido el término de prescripción a partir de la primera solicitud presentada ante Colpensiones y en consecuencia los efectos fiscales del reconocimiento pensional se surtan a partir del momento en que adquirió su estatus pensional debe decirse que tal posición es a todas luces improcedente comoquiera que como acertadamente lo apuntó el agente del Ministerio Público, al obtener una negativa de su petición inicial de reconocimiento surgía para el la carga de acudir a la jurisdicción para reclamar su derecho y por eso para nada sirvió interrumpir la prescripción y luego no demandar porque eso despojó de sus consecuencias la interrupción del término. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que al tratarse de entidades diferentes e independientes con presupuesto propio y autonomía administrativa no es válido considerar que la reclamación hecha respecto de actos administrativos proferidos por una entidad interrumpan la prescripción cuando se demanda a otra, porque al tratarse de un acto administrativo de carácter particular y concreto el vínculo surge entre quien lo profiere y la persona afectada con la decisión, de manera que no resulta lógico entender que lo actuado respecto de ese acto sea oponible a otra entidad diferente.
Corolario de lo anterior resulta que los argumentos de apelación alegados por el demandante no tiene vocación de prosperidad y no cuentan con la entidad suficiente para derruir la firmeza de la sentencia apelada, y comoquiera que revisado el expediente se concluye que la prescripción trienal contabilizada por el juez de primera instancia guarda identidad objetiva con las pruebas aportadas al proceso y quedó correctamente aplicada al caso particular, la providencia impugnada merece ser confirmada en su integridad.
5.7. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP9, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA10. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba 9 Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 10 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-002-2021-00184-01 Sentencia de segunda instancia 15 que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias.
En cuanto a las agencias en derecho, la Sala se abstendrá de condenar en costas por este concepto en esta instancia, dado que no hubo actividad de la defensa judicial de la entidad en esta instancia. 5.8. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 17 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.084. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: d2c0db0abcd4768448cf979035a76d53410eba29ee7f6b0673f33e824d60d59f Documento generado en 31/08/2023 11:33:21 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica