TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, diez (10) de julio de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-004-2023-00087-01 ACCIONANTE: LUIS EDUARDO CAMARGO MARTÍNEZ ACCIONADO: NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA) - BANCOLOMBIA - CONSTRUCTORA HMM SAS NATURALEZA: ACCIÓN DE TUTELA Procede la Sala, a decidir la impugnación presentada por la parte accionada (FONVIVIENDA) contra la sentencia de fecha 26 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, amparó el derecho fundamental al debido proceso y vivienda digna del demandante.
I.- ANTECEDENTES: 1.1- Pretensiones: LUIS EDUARDO CAMARGO MARTÍNEZ, interpuso acción de tutela contra la NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA) - BANCOLOMBIA - CONSTRUCTORA HMM SAS, a fin de que se le proteja el derecho fundamental a la igualdad, debido proceso y vivienda.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 En consecuencia requiere, que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o a quien se determine, que realice el desembolso del subsidio familiar de vivienda asignado mediante Resolución No. 0799 del 11 de mayo de 2022. 1.2.- Hechos: Dice la parte demandante, que en consideración al programa de promoción y acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya” y por cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1077 de 2015, decidió iniciar los trámites para acceder a los beneficios de (i) subsidio a la cuota inicial y (ii) cobertura tasa de interés por 7 años.
Afirma, que a través de la Constructora HMM SAS, ofertó el proyecto Urbanización Rosedal, por valor de $ 111.000.000.oo y que BANCOLOMBIA le otorgó un crédito por valor de $ 66.000.000.oo para el pago de la vivienda seleccionada. Dijo, que una vez otorgado el crédito por BANCOLOMBIA, procedió a solicitar al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), la asignación del subsidio familiar de vivienda, atendiendo lo señalado en el 2.1.1.4.1.5.1. del Decreto 1077 de 2015.
Y que, posteriormente, FONVIVIENDA, mediante Resolución 0799 del 11 de mayo de 2022 le asignó el beneficio de subsidio familiar de vivienda en el marco del programa de promoción de acceso a la vivienda de interés social “Mi Casa Ya” y en consecuencia, procedió a legalizar dicho subsidio. Afirma, que la entidad otorgante del crédito procedió a comunicar el desembolso del crédito al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), de conformidad con lo establecido en el art. 2.1.1.4.1.5.2. del Decreto 1077 de 2015, sin que el mentado Fondo a la fecha de demanda, haya realizado el Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 desembolso respectivo a la entidad otorgante del crédito, lo cual afecta su posibilidad de acceder a una vivienda propia.
Añadió, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por disposición del Presidente de la República anunció el cambio de requisitos para acceder a los beneficios del Programa de Promoción y Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”, los cuales fueron anunciados como ciertos, pero sin que se haya modificado el citado Decreto 1077 de 2015.
Igualmente, que el Fondo Nacional de Vivienda suspendió el giro de los recursos de subsidios reconocidos y las constructoras y las entidades de crédito no tienen claridad frente a la forma de proceder. Agregó, que ha cumplido con el plan de pagos individual para cubrir la cuota inicial por valor de $ 15.360.000.oo. 1.3. Contestación. 1.
El Ministerio de Vivienda, en la contestación a la demanda dice, que no se encuentra habilitado para asignar subsidios de vivienda, pues, tal función es de FONVIVIENDA, conforme a las normas que regulan su creación y funcionamiento; y que, dicho ministerio le presta apoyo para su gestión en razón a que, el fondo de vivienda no cuenta con planta de personal propia.
Afirma, que debe desvincularse al Ministerio de este proceso, pues, existe falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, dicha cartera formula la política pública pero no la ejecuta, ya que esta última función le corresponde a FONVIVIENDA; y que además, el presente medio constitucional no satisface los requisitos de procedibilidad, esto es, inmediatez, subsidiariedad, legitimación en la causa por pasiva y activa.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 De ahí que, si el accionante pretende discutir la legalidad del Decreto 490 del 04 de abril de 2023, expedido por ese Ministerio, debe, según su dicho, adelantar el proceso contencioso administrativo correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; donde además, podrá solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado, a fin de proteger los derechos subjetivos o colectivos que se pueden ocasionar con la aplicación o concreción del acto atacado.
Dice, que una vez verificado el sistema de subsidios del Fondo Nacional de Vivienda, y consultada la cédula de ciudadanía del accionante, constató que se encuentra en estado asignado para el programa “Mi Casa Ya” Insiste, que la acción de tutela no es el instrumento adecuado para reclamar un subsidio de vivienda, dado que, el actor no tiene un derecho adquirido, sino una expectativa, al igual que todos los solicitantes que se encuentran en las mismas condiciones que la del tutelante; por tanto mal podría pretender que se ordene por esta vía la asignación y desembolso del subsidio de vivienda, sin el lleno de los requisitos legales, desconociendo el debido proceso. 2.
El Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), en respuesta a la demanda, dijo, que se opone a lo pretendido, pues, no ha vulnerado derecho fundamental alguno y por el contrario, ha realizado las diligencias que la Ley le ha confiado. Agregó, que el actual Gobierno Nacional, a través del Decreto 490 del 4 de abril de 2023 modificó los requisitos de acceso al Programa “Mi Casa Ya” y que el valor del subsidio familiar dependía de la clasificación del SISBEN IV del hogar y que la Circular No. 0001 de 2023, estableció los procedimientos mediante los cuales se llevará a cabo la postulación, verificación de requisitos, asignación, aplicación y cobro de los subsidios familiares de vivienda en el marco del programa mencionado.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Para el caso concreto, afirmó, que una vez realizada la consulta respectiva se encontró, que el hogar se postuló en la Convocatoria “Mi Casa Ya” con el fin de acceder a la adquisición de vivienda, siendo su estado actual asignada, conforme Resolución No. 2161 de 2022, con lo cual se entiende que es beneficiario del subsidio de vivienda.
En tal sentido, dijo, que atendiendo lo dispuesto en la Circular No. 0001 de 2023, la etapa que sigue, luego de haberse suscrito la correspondiente escritura pública por parte del establecimiento de crédito, la entidad de economía solidaria o la Caja de Compensación Familiar deberá desembolsar el crédito hipotecario o leasing habitacional al constructor/vendedor, para que posteriormente pase a estado “aplicado”, luego “marcado para pago”, “reportado para pago” y finalmente “estado pagado”.
Indicó que, el proceso de legalización y cobro del subsidio familiar de vivienda asignado a la accionante, para pasar al estado “aplicado”, requiere contar con disponibilidad de coberturas a la tasa de interés al momento del desembolso del crédito hipotecario o inicio del leasing habitacional, condiciones que son señaladas en el Decreto 1077 de 2015, art. 2.1.1.4.2.3.
Agregó, que en este momento el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se encuentra adelantando las gestiones necesarias para la habilitación de coberturas, como beneficio que se otorga durante 7 años, desde el desembolso del crédito hipotecario o inicio del contrato de leasing habitacional, motivo por el cual, se requiere contar con los recursos, no solo de la vigencia actual, sino de los correspondientes a los siete años.
Recursos que a su vez, deben ser autorizados con cargo a vigencias futuras por parte del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Afirmó, que para obtener la aprobación de recursos para el programa de cobertura de la tasa de interés, se debe solicitar al CONFIS: i) el aval del impacto fiscal; ii) la declaratoria de importancia estratégica del CONPES; iii) la autorización por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras.
Y una vez surtidas tales etapas, se contaría con los recursos para dar inicio al otorgamiento del beneficio de cobertura, a través del convenio suscrito con el Banco de la República como administrador del fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (FRECH). De ahí que, señale, tan pronto se cuente con la disponibilidad de las coberturas, su hogar podrá avanzar en el proceso de legalización y cobro del subsidio familiar de vivienda.
Explicó, que el hogar puede optar por renunciar a la cobertura a la tasa de interés y solicitar la aplicación del subsidio sin este beneficio. Adicionando que al renunciar a la cobertura, la cuota por concepto del crédito hipotecario o leasing se incrementará, por lo que, es necesario que la parte accionante, consulte con su entidad de crédito para la respectiva orientación frente a las implicaciones de este proceso.
En todo caso, afirmó, debe tenerse en cuenta que finalizando el mes de junio, se habrá definido la disponibilidad de las coberturas a la tasa. Recalcó, que como cualquier programa, proyecto o plan tiene unas fases, pasos y trámites que se van agotando progresivamente y que se concretan en una decisión administrativa de fondo que es la asignación y pago del subsidio cuando ello sea procedente, porque se han cumplido los requisitos y dada la disponibilidad de recursos, de manera que los actos como la postulación, son actos previos, de trámite o preparatorios que no tienen la connotación de un otorgamiento.
En tal sentido, solicitó negar las pretensiones de la parte accionante, ya que, Fonvivienda no le ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues, actuó de acuerdo con la constitución y la Ley vigente. Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 3. La CONSTRUCTORA HMM SAS, en su respuesta dijo, que el 05 de enero de 2022 firmó contrato de promesa de compraventa No. 083-URO-III-2021, para la compraventa de una vivienda de interés social del proyecto urbanístico “Urbanización Rosedal” en la ciudad de Sincelejo.
Negocio que se inició sobre planos de vivienda y con un valor de $111.000.000.oo y que su obligación, como prometiente vendedor, es entregar una vivienda con las características descritas en el contrato, recibiendo como contraprestación el pago de un precio, el cual, en cualquiera forma que se haga es responsabilidad del deudor. Dice, que ante el anuncio del Gobierno Nacional de suspender el desembolso de los subsidios “Mi Casa Ya”, procedió a oficiar a todos los prometientes compradores para establecer alternativas de pago y si alguno lo asume como propio, la constructora continuaría adelante con la venta.
Agregó, que no tienen responsabilidad en el desembolso o no del subsidio de vivienda y crédito de vivienda y que por el contrario, también resulta perjudicada, pues, se construyó un inmueble, sin recibir pago alguno. En tal sentido, pide se nieguen las pretensiones de la demanda. 4. BANCOLOMBIA, en su respuesta dijo, que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la demandante.
Informó, que de acuerdo con sus registros no hay reclamaciones a nombre de la accionante y que además, ya había preaprobado un crédito hipotecario al señor LUIS EDUARDO CAMARGO MARTÍNEZ, encontrándose pendiente de activarse el subsidio por parte de FONVIVIENDA. Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Agregó, que no existe legitimación en la causa por pasiva, pues, BANCOLOMBIA no definió el programa “Mi Casa Ya”, ni tiene manera de hacerlo, pues, dicho programa lo creó el Gobierno Nacional.
En tal sentido, dijo, no amenaza, ni vulnera derecho fundamental alguno. 1.4.- Providencia recurrida. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia proferida el 26 de mayo de 2023, amparó el derecho fundamental al debido proceso y vivienda digna del accionante, ordenando a FONVIVIENDA, que suspenda el término de expiración de doce (12) meses de vigencia del subsidio de vivienda asignado al accionante y previsto en la Resolución No. 0799 del 11 de mayo de 2011, mientras las entidades correspondientes realicen los trámites necesarios para que el mencionado fondo cuente con la disponibilidad de las coberturas de tasas en el crédito aprobado al tutelante.
Suspensión, que dispuso irá, desde el momento en que el accionante suscribió la escritura pública de compraventa, hasta que se realice el trámite para el pago de subsidio en caso de que proceda; y que, FONVIVIENDA deberá informar a los intervinientes en el proceso de asignación y pago del subsidio, sobre la decisión en la disponibilidad de la cobertura de la tasa, para continuar con el trámite correspondiente.
Como sustento de su decisión dijo: “(…) “Del acervo probatorio se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torna viable, la protección constitucional, de lo que se evidencia es que el accionante se postuló para la adquisición de un subsidio de vivienda, en vigencia de una Ley la cual establecía unos requisitos, pero que por cambio normativo se cambiaron los requisitos y trámites necesarios para acceder al mismo, lo cual ha dilatado el proceso para adquisición de vivienda, este despacho analizando los mecanismos de control Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 vigentes observa que estos no podrían ser los adecuados para la protección de los derechos fundamentales del accionante.
(…) “Analizando el caso sub-examine tenemos que el accionante, cumplió con los primeros pasos para acceder al subsidio de vivienda del programa “MI CASA YA”, de tal manera que, siguiendo las etapas establecidas para acceder al mismo, está pendiente de que el Gobierno Nacional realice el giro del subsidio de vivienda, comparando la normatividad anterior y posterior tenemos que en los mismos dice, que para poder hacer el respectivo giro, se requiere que la entidad del crédito hipotecario o leasing habitacional o la caja de compensación familiar realice el desembolso al vendedor de la vivienda.
“Si bien Fonvivienda, en su contestación responde que está pendiente este paso, preocupa a este despacho que además de los requisitos establecidos para la asignación, legalización y giro del subsidio, exponen que está pendiente de que el Estado apruebe los recursos para el programa de Cobertura a la Tasa de Interés y que una vez realizado esto se contará con los recursos para dar inicio al otorgamiento del beneficio de la cobertura, a través del convenio suscrito con el Banco de la República como administrador del Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria - FRECH (…) “Efectivamente el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, establece la necesidad de que el CONFIS autorice la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
Asimismo, el artículo 2.8.1.7.1.2 del Decreto 1068 de 2015, se habla también del concepto previo y favorable de dicha entidad. Es claro que la cobertura de tasas implica la asunción de obligaciones que afectan vigencias futuras y por lo tanto es necesario este paso para efectos de continuar con los trámites de pago del subsidio asignado.
“Dicha situación ha impedido que se continúe con el complejo trámite de pago del subsidio, pues la entidad financiera BANCOLOMBIA en su respuesta manifestó que “En relación con el beneficio de tasa, se informa que los clientes continuarán en etapa de desembolso hasta que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio habilite los cupos necesarios para entregar el subsidio a Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 la tasa y nos indique en qué condiciones se harán los desembolsos con el beneficio Mi Casa Ya” “Sin embargo, estas situaciones de carácter administrativo afectan el derecho a que el accionante acceda a su vivienda, corriendo un riesgo que pierda el subsidio por el transcurso del tiempo, así como las condiciones del crédito no continúen, por lo que la vulneración a su derecho a vivienda digna y al debido proceso se vean afectados ante la incertidumbre que se genera por la indeterminación del Gobierno Nacional.
Dichos procesos, no están supeditados a ningunos de los accionados porque mal haríamos en dar una orden judicial, cuando las personas a los que va dirigida no pueden cumplirla dentro de su ámbito de competencia. Pero como ya se advirtió la misma resolución que asignó el subsidio estableció un límite en el tiempo para la vigencia del subsidio de 12 meses,12 el cual se corre el riesgo de cumplirse por situaciones ajenas del demandante, inclusive, de las demandadas y que implicarían la generación de un perjuicio irremediable para el titular del subsidio, pues se vería en la necesidad de realizar nuevas actuaciones que implicarían cambio en las condiciones iniciales en que decidió adquirir su vivienda.
“Ante esa situación calamitosa, el Despacho decidirá que la vigencia del subsidio estará suspendida hasta tanto las entidades correspondientes resuelvan sobre la cobertura de tasa en el crédito aprobado al accionante, pues dicha situación no comparte en las obligaciones del mismo, las cuales fueron cumplidas hasta la suscripción de la escritura pública con los requisitos exigidos, entendiéndose suspendida la resolución desde ese momento hasta cuando FONVIVIENDA realice el trámite para pago de subsidio en caso de que proceda, una vez se hayan resuelto los trámites previos para la disponibilidad de coberturas.” 1.5.- La impugnación. Inconforme con la decisión de primera instancia, FONVIVIENDA la impugna, toda vez que en su criterio: a. La orden emitida carece de fundamento alguno, ya que están habilitadas las coberturas a la tasa de interés, encontrando frente al caso en particular, que el mismo se encuentra asignado, lo cual significa que el establecimiento de crédito aun no ha reportado el desembolso del crédito hipotecario al vendedor de la vivienda, por cuanto no registra la marcación del desembolso a través de TransUnión. Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Una vez el establecimiento de crédito, dice, realice la marcación en la plataforma, el estado del hogar pasará al estado APLICADO y una vez se registre dicho estado, el vendedor tendrá toda la facultad de cobrar el subsidio familiar de vivienda a través de la plataforma TransUnión, caso en el cual, el hogar pasará de APLICADO a MARCADO PARA PAGO, es decir, para el cobro del vendedor. b. En la actualidad no hay desembolso del subsidio familiar de vivienda, porque no está registrado en la plataforma el desembolso del crédito hipotecario por parte del establecimiento de crédito, lo cual no le ha permitido como constructor realizar el cobro en línea. c. Advierte a su vez, que el estado ASIGNADO es un estado transitorio, vigente hasta cuando el establecimiento de crédito realice el desembolso del crédito y a su vez, haga la marcación en la plataforma; en consecuencia, la demora no puede ser endilgada al Fondo de Vivienda, dado que, el banco o entidad financiera es quien debe realizar la marcación en la plataforma, para que pase a estado aplicado y se cobre el mencionado subsidio.
Concluyó, señalando, que no ha vulnerado derecho fundamental alguno a la parte demandante, por el contrario, ha garantizado el beneficio habitacional de los hogares que cumplen los requisitos de acceso para obtener un subsidio familiar de vivienda, conforme al principio de igualdad, legalidad y debido proceso. 2.- CONSIDERACIONES: 2.1.- Competencia: El Tribunal, es competente para conocer en Segunda Instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del decreto ley 2591 de 1991.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 2.2.-Problema jurídico. En el presente asunto ¿Se vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna y al debido proceso administrativo del accionante, por parte de los entes demandados, toda vez que no se ha realizado el desembolso del subsidio familiar de vivienda asignado mediante Resolución No. 0799 del 11 de mayo de 2022, para materializar a su favor el fin del programa “MI Casa Ya”? 2.3.
Análisis de la Sala. 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela Conforme a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa, que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; cuando existen esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio ius fundamental irremediable.
A su vez, tal regla tiene su excepción, de conformidad con lo establecido en los incisos 2 y 3 del art. 13 de la Constitución Política, como en el caso de la protección de los derechos fundamentales de un grupo poblacional que se considera sujeto de especial protección, en razón a la situación dramática en la que se encuentra por haber recaído sobre él cargas excepcionales que no estaba obligado a soportar, por lo que su condición de extrema vulnerabilidad y de debilidad exigen una atención, en primera Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 instancia, de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y, en segundo lugar, del juez de tutela, de encontrarse que en su atención y/o definición ha sido vulnerado alguno de sus derechos fundamentales.
Sobre el tema, la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-763 de 2015, dijo: “(…) los conflictos que giran en torno al derecho a la vivienda digna deben, en principio, dirimirse en las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativo, pues en ellas existen los espacios naturales y apropiados para analizar las cláusulas contractuales y el alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, así mismo, el desarrollo efectivo de las políticas y programas gubernamentales que se han formulado sobre la materia.
(…) el análisis del juez constitucional sobre la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe ser abstracto, pues le corresponde determinar la funcionalidad de tales mecanismos a la luz del caso concreto, para así asegurar la protección efectiva del derecho cuyo amparo se pretende5. Es decir, el juez de tutela debe examinar si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que podría otorgar el mecanismo excepcional de la tutela y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado.
(…).” Para verificar el cumplimiento de estos elementos, el Juez de tutela debe examinar que el tiempo transcurrido entre el hecho que generó la vulneración y la presentación de la acción de tutela es razonable, porque de no ser así, se desvirtuaría el propósito mismo de la acción de tutela, cual es proporcionar protección urgente o inmediata a los derechos fundamentales cuando quiera que se amenacen o vulneren.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que: “(…) se ha puesto de presente la existencia de tres (3) factores excepcionales que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 interposición de la acción. Estos son (i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes.
Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un razonable (ii) que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (iii) que la especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial6 (…)” Así las cosas, los requisitos de procedencia para solicitar el amparo del derecho a la vivienda, no excluyen los relacionados con la subsidiariedad y la inmediatez y por tanto, la presente acción es, indiscutiblemente el mecanismo adecuado para proteger los derechos de la parte accionante, de comprobarse que los beneficios de los que es titular han sido vulnerados por parte de las autoridades que fueron accionadas en esta oportunidad. 2.3.2.
Derecho a la vivienda digna. El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Carta Política y en el artículo 11, párrafo 1º, del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), bajo la denominación de derecho a la vivienda adecuada. Si bien los calificativos de digna y adecuada no son sinónimos y por lo tanto, podrían hacer referencia a contenidos distintos del derecho, en materia de derechos humanos prima la interpretación más favorable al ser humano (principio pro hómine), por lo que los estándares deben ser entendidos de forma incluyente y las eventuales contradicciones entre órdenes normativos solucionadas hacia las interpretaciones más favorables para la persona.
Ahora bien, el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental por su inescindible relación con la dignidad humana, en tanto, el disfrute de mínimos materiales es un presupuesto para el ejercicio adecuado de las libertades y de los derechos de participación del ciudadano. No cabe Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 duda, que la existencia de un lugar de habitación en condiciones “dignas” y “adecuadas” es un presupuesto para la satisfacción de las necesidades básicas y el ejercicio de los derechos de toda persona. 2.3.3.
Subsidio de vivienda para la población menos favorecida. Por medio de la Ley 3ª de 1991 se creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. La referida norma en su artículo 1° señaló que: “(…) Artículo 1º. Créase el Sistema Nacional de Vivienda de Interés social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza.
Las entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con las políticas y planes generales que adopte el Gobierno Nacional. El Sistema será un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo integran, con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social (…)” En atención a los principios rectores del Sistema de Nacional de Vivienda de Interés Social se estableció la posibilidad de otorgar a los asociados un aporte estatal en dinero o en especie [subsidio de vivienda], por una sola vez y sin cargo de restitución, con el objeto de facilitar la solución de vivienda familiar9, siempre y cuando se cumplan algunas condiciones establecidas en la Ley.
La cuantía de dicho concepto será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 3ª de 1991, podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda los hogares de Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 quienes se postulen para recibir el subsidio, por carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de esta.
Ahora bien, en atención al objeto de la litis, es preciso señalar que según lo dispuesto en el Título 3° del Decreto 2190 de 12 de junio de 2009, se encuentra desarrollado el acápite del acceso al subsidio familiar de vivienda; dentro de dicho trámite se dispuso que la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda debía verificar la información suministrada por los postulantes10 para así efectuar la calificación y asignación de subsidios.
Para tal efecto, el artículo 49 de la señalada norma dispuso lo siguiente: “(…) Artículo 49. Procedimiento general de asignación de subsidios. Surtido el proceso de calificación de las postulaciones aceptables y configurados los listados de que trata el artículo 45 de este decreto, la entidad otorgante del caso efectuará la asignación de los subsidios, mediante la aplicación de los recursos disponibles a los postulantes que les corresponda, de acuerdo con el orden secuencial de las listas de postulantes calificados.
La asignación incluirá las postulaciones correspondientes a las mejores calificaciones, hasta completar el total de los recursos disponibles para cada entidad otorgante, sin perjuicio, en el caso de las Cajas de Compensación Familiar, de lo establecido en el artículo 72 del presente decreto. (…)” Quiere decir lo anterior que las entidades públicas o privadas que hayan participado en los concursos de esfuerzo de planes de soluciones de vivienda debían clasificar y asignar los subsidios a los hogares que presentaran sus postulaciones.
Para una mejor ejecución de la anterior política pública, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 555 de 10 de marzo de 2003, creó el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), el cual tiene a su cargo dirigir y ejecutar las políticas para la satisfacción de las necesidades de vivienda de la población menos favorecida, mediante la asignación de subsidios de vivienda de interés social.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9°, del artículo 3° del Decreto 555 de 2003, corresponde al Fondo Nacional de Vivienda, asignar subsidios familiares de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con la normativa vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional.
En ese escenario, las políticas señaladas por el Gobierno Nacional propenden, entre otros aspectos, por la obtención de viviendas para todos los asociados en condiciones de habitabilidad y seguridad, razón por la que, el Subsidio Familiar de Vivienda se constituye en uno de los instrumentos que facilita la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social, orientado a la población colombiana especialmente a aquella con menores ingresos y mayores condiciones de vulnerabilidad. 2.3.4.
Programa “Mi Casa Ya”. Transición normativa El programa “MI Casa Ya”, es un programa, creado a través del Decreto 428 de 2015, a través del cual, se entregan subsidios para compra de vivienda nueva a los hogares más vulnerables y que no han sido beneficiarios de otros subsidios de vivienda o cobertura a la tasa de interés y que no son propietarios en el territorio nacional, reuniendo, igualmente, los demás requisitos que al efecto se hayan establecido puntualmente.
Como todo programa, “Mi Casa Ya” cuenta con normatividad propia que la regula y fija sus requisitos, encontrando que con el Decreto 490 del 4 de abril de 2023, se modificaron tales requisitos, los cuales anteriormente se hallaban establecidos en el Decreto 1077 de 2015, incorporando, para mejor progresividad, el componente SISBEN IV, como instrumento de focalización y para establecer las condiciones de clasificación de los Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 hogares, dando acceso prioritario a aquellos que cuenten con mayores condiciones de vulnerabilidad.
Estos nuevos requisitos, en punto de quienes venían con anterioridad atendiendo el proceso del programa “Mi Casa Ya” han traído dificultades frente a alcanzar la finalidad misma del programa, pues, como la nueva normatividad establece nuevos requisitos, se ha entendido que el interesado que ya se encuentra involucrado en el correspondiente trámite debe cumplirlos, para poder avanzar a la siguiente fase o etapa.
Preocupación que no fue solucionada normativamente a través del mencionado Decreto, pues, en él, no se encuentra norma que disponga un régimen de transición, pero que si puede visualizarse a través de la Circular No. 00001 de 2023, en tanto, para eventos como el tratado, en donde, por información de FONVIVIENDA se sabe que la demandante se encuentra en estado “asignada”, conforme Resolución No. 0799 de 2022; es decir, tiene asignado un subsidio familiar de vivienda y la siguiente etapa debe ser la de ”aplicado”, la etapa siguiente, no es la reunión de los novísimos requisitos traídos por el Decreto 490 de 2023, sino que para tal efecto deben surtirse los siguientes pasos: - El hogar beneficiario del subsidio familiar de vivienda suscribe la escritura pública del inmueble. - El establecimiento de crédito, entidad de economía solidaria o Caja de Compensación Familiar desembolsa el crédito hipotecario o leasing habitacional al constructor/ vendedor de la vivienda. - El establecimiento de crédito, entidad de economía solidaria o Caja de Compensación Familiar debe realizar la tercera marcación, dando como resultado que el estado del hogar cambie a “Aplicado” en la plataforma administrada por TransUnion.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Y posteriormente, el constructor/vendedor de la vivienda debe cargar, a través de la plataforma que disponga el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la siguiente documentación para cada uno de los subsidios que desee cobrar: - Escritura pública del inmueble que contenga el subsidio familiar de vivienda asignado por FONVIVIENDA en la cláusula de “Precio y Forma de Pago” - Certificado bancario de la cuenta a la cual se solicita el giro de los recursos, con fecha de expedición no mayor a 30 días (únicamente para el cobro del primer subsidio en cada proyecto) Hecho lo cual, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio revisa la documentación cargada por el constructor/vendedor de la vivienda verificando: - Si los documentos no cumplen con los requerimientos de la mencionada circular, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio rechaza la solicitud de cobro y le informa al constructor/vendedor, vía correo electrónico, el motivo del incumplimiento, con el fin de que realice la subsanación respectiva. - Si los documentos cumplen con los requerimientos de la mencionada circular, el de Vivienda, Ciudad y Territorio informará al constructor/vendedor, vía correo electrónico, que puede realizar la solicitud de cobro a través de la plataforma, cambiando el estado a “Marcado para pago”.
Para después, solicitar el mismo Ministerio a la Fiduciaria que administra los recursos del programa el pago del subsidio familiar de vivienda al Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 constructor/vendedor, hecho lo cual, el estado cambia a “Reportado para pago”. Y una vez la fiduciaria realiza el trámite de desembolso a la cuenta bancaria indicada por el constructor/vendedor, el estado cambia a “pagado”.
Procedimiento que a su vez, debe ser conteste con la vigencia misma que la Ley otorga al subsidio familiar de vivienda, so pena de hacerlo nugatorio y que se halla establecido en el art. 2.1.1.4.1.2.2. del Decreto 1077 de 2015, modificado por el art. 18 del Decreto 1533 de 2019, que textualmente dice: “… Vigencia del Programa y del subsidio familiar de vivienda.
La vigencia del subsidio familiar de vivienda de que trata la presente sección será de doce (12) meses contados a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de su asignación. La ampliación del programa "Mi Casa Ya" estará condicionada a la disponibilidad fiscal de los recursos tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector cómo en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, así como a las evaluaciones sobre el cumplimiento de las metas anuales establecidas para la programación presupuestal…” 2.4.
Caso concreto. En el presente caso, conforme la información suministrada por FONVIVIENDA en la impugnación, el señor LUIS EDUARDO CAMARGO MARTÍNEZ se encuentra en estado “ASIGNADO”, faltando que el establecimiento de crédito, para el caso, BANCOLOMBIA, reporte el desembolso del crédito hipotecario, dando como resultado que el estado del hogar cambie a “Aplicado” en la plataforma administrada por TransUnión, hecho que en punto de lo tratado implica considerar que el amparo dispuesto por la primera instancia debe mantenerse, pues: a. No cabe duda, que el señor LUIS EDUARDO CAMARGO inició el trámite tendiente a obtener un subsidio familiar de vivienda, antes del año 2023, es Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 decir, en vigencia del Decreto 1077 de 2015, alcanzando conforme Resolución No. 0799 del 11 de mayo de 2022 el estado de “asignado”. b. Encontrándose en esa etapa de la actuación administrativa fue expedido el Decreto 490 del 4 de abril de 2023, mediante el cual, se modificaron las condiciones del programa “MI Casa Ya”, adicionándose nuevos requisito, sin que dicho Decreto dispusiera de un régimen de transición que considerara situaciones como las que presenta la demandante, lo que en punto de las finalidades que se persiguen con la entrega de subsidios destinados a alcanzar vivienda digna por las personas menos favorecidas, implica un contenido retrogrado y negativo frente a las legítimas aspiraciones y expectativas de quien participa en el proceso.
Sin que lo dicho desconozca el esfuerzo que a través de actos administrativos distintos al citado decreto, como es el caso de la citada Circular No. 0001 de 2023, se han pretendido lograr, al establecer las pautas sobre el trámite que debe aplicarse a situación como las exhibidas por la parte accionante, pero sin superar, el contenido que el rango de Norma Nacional impone el citado Decreto 490, al no contener, se itera, un régimen de transición en el trámite tantas veces mencionado. c. En tal sentido, resulta evidente que la ausencia de normatividad clara y precisa, tendiente a solucionar el impase indicado, choca frontalmente con las limitaciones que la Vigencia del Programa y del subsidio familiar de vivienda pueden resultar, pues, mientras se implementan los mecanismos respectivos o se trata de obtener los recursos económicos para lograr las metas propuestas, la expectativa puede verse truncada.
Tan es así en el caso concreto, que desde el momento mismo en que se dispuso mediante la Resolución No. 0799 del 11 de mayo de 2022 de la asignación del subsidio de vivienda y hasta la fecha, ha transcurrido más de 12 meses, sin que el procedimiento avance pese a que todos los requisitos Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 se hallen debidamente cumplidos por la interesada (este aspecto no es rebatido por ninguna de las partes demandadas).
Lo que traducido en punto de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante, no es más que la posible vulneración del derecho a la vivienda digna y al debido proceso administrativo, al retardar sin justificación un trámite administrativo, que de continuar negaría la pretensión de la demandante de alcanzar una vivienda digna, pese a que ha honrado sus compromisos procesales y económicos.
De ahí que, la suspensión, que en realidad bien puede entenderse como inaplicación temporal, dispuesta por la primera instancia para el caso en particular pueda ser de recibo, ya que, no se puede permitir que a quien se le generó una expectativa, a través de la confianza legítima creada por la administración, se le trunque porque la administración cambió intempestivamente las reglas de juego y en tal sentido, demoró la culminación del procedimiento, mientras ajustaba las reglas respectivas.
En tal sentido, toda vez que se trata de un derecho fundamental el que puede ser afectado, de conformidad con el marco jurisprudencial ya descrito, cuya titularidad la ostenta una persona de escasos recursos, por ende, que puede ser considerada vulnerable, la puntual suspensión para que no expire la vigencia del subsidio de vivienda otorgado al accionante, es oportuna y necesaria, a fin de evitar posibles vulneraciones a dicho derecho fundamental, que no es más que el derecho a la vivienda digna. d. Que en virtud del avance del tiempo o de lo dispuesto en sentencia de tutela de primera instancia haya implicado que el trámite administrativo siga adelante, no impide pensar en la vulneración al derecho fundamental a la vivienda digna y al debido proceso, pues, ya se ha visto, que la finalidad de los programas sociales como los comentados tienden a beneficiar a personas que pretenden dejar atrás sus condiciones extremas de vida.
Acción de tutela 70-001-33-33-004-2023-00087-01 Lo dicho y a manera de conclusión permite afirmar, que debe confirmarse la determinación impugnada y las órdenes dispuestas por la primera instancia. En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 26 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo anotado.
SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con los protocolos digitales vigentes.
TERCERO: De manera oficiosa, por Secretaría de este Tribunal, envíese copia de la presente decisión al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS