PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES Y SUSTITUCIÓN PENSIONAL – Finalidad y Diferencias. Finalmente, considera la Sala relevante aclarar que si bien la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión. De acuerdo con lo anterior, se precisa que lo debatido en el caso sub examine es lo relacionado con la liquidación de la sustitución de la pensión gracia, debido a que al momento del fallecimiento del señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar, ya se le había reconocida la pensión mediante Resolución No. 00289 del 08 de febrero de 1994 y venía siendo pagada.
SUSTITUCIÓN DE PENSIÓN GRACIA – Falta de reconocimiento con base en lo que en vida devengaba el causante De conformidad con los argumentos que sustentan el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, esto es, la Resolución RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, que sustituyó la pensión gracia en favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios y las Resoluciones RDP 015058 de 16 de mayo de 2019 y 022976 de 31 de julio de 2019, que negaron la reliquidación post mortem de la misma pensión, en atención a que dicha prestación fue reconocida no en el monto que devengaba el pensionado (liquidada con los factores anteriores al retiro del servicio), sino con la cuantía en la que inicialmente se reconoció la pensión gracia (liquidada con los factores anteriores a la adquisición del estatus de pensionado).
Ahora bien, de los medios de prueba obrantes en el plenario y reseñados en precedencia, la Sala logra verificar que al señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar se le reconoció una pensión gracia en el año 1994 mediante Resolución No. 00289 del 08 de febrero de esa anualidad, prestación que fue reliquidada a través de las Resoluciones Nos. 03226 de 18 de febrero de 1998 y 19871 de 06 de octubre de 2003.
La primera de estas reliquidaciones, se hizo en cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de noviembre de 1996, que ordenó tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado; y por su parte, la segunda reliquidación, la hizo la entidad, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el pensionado en el último año de servicios.
De igual forma, se acreditó en el plenario que la pensión gracia de que se trata, fue sustituida en favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios en su calidad de cónyuge supérstite del señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar, al ocurrir su deceso, a través de la Resolución RDP 018872 del 25 de mayo de 2018. Lo primero que debe precisar la Sala es que, en este caso, nada se discute en cuanto a la existencia del derecho del causante Héctor Jacinto Palacios Aguilar a percibir la pensión gracia, ni tampoco es objeto de litis, los requisitos de la demandante para ser beneficiaria de la sustitución de esa pensión, o de los factores salariales incluidos en la liquidación; razón por la cual frente a tales aspectos no se referirá esta instancia. El tema objeto de discusión en este caso gira en torno a la inconformidad de la demandante en cuanto a que el reconocimiento de la sustitución pensional no se realizó con base en lo que devengaba en vida el causante, de acuerdo a la liquidación que había sido efectuada mediante la Resolución No. 19871 de 2003.
DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL – Naturaleza / DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL – Monto / SUSTITUCIÓN PENSIONAL – Resulta improcedente realizar un nuevo estudio de la cuantía que venía percibiendo el pensionado. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la seguridad social es un derecho fundamental y, a su vez, la sustitución pensional hace parte de la esfera de éste, en la medida que una persona se hace acreedora de la prestación económica que percibía el titular de la misma, "lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho".
Respecto al tratamiento legal que ha tenido la figura de la sustitución pensional, se debe precisar que, en relación con la cuantía de la pensión que es objeto del recurso de alzada, se encuentra que acorde con lo previsto por el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión de sobrevivientes por fallecimiento del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquél disfrutaba.
Así las cosas, en el asunto sub examine, la entidad demandada al momento de decidir acerca de la solicitud de sustitución pensional incoada por la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, tan solo debió observar los requisitos establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, relevándose del análisis de la cuantía. Lo anterior teniendo en cuenta que, al tratarse de una prestación que se deriva de la muerte de quien ya estaba pensionado, denominada sustitución pensional, no se genera una prestación nueva, sino que se trata de la misma prestación que se pagaba al fallecido.
En tal sentido, se debe reconocer la misma prestación que se pagaba al pensionado fallecido, pues lo único que se trata es del cambio de titular de la prestación. Advierte esta instancia que, en virtud de la solicitud de sustitución pensional, resultaba improcedente realizar un nuevo estudio de la cuantía que venía percibiendo el pensionado, como en efecto lo hizo la demandada en la Resolución RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, teniendo en cuenta que la sustitución pensional, según se anotó, es un derecho que permite a una persona entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho.
En síntesis, considera la Sala que el monto de la sustitución pensional reconocida a favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, debe ser el 100% de la pensión que en vida disfrutaba su esposo Héctor Jacinto Palacios Aguilar, es decir, en virtud de la cuantía que había sido reconocido mediante Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003 y no, como erradamente lo determinó la demandada, al tener en cuenta la cuantía establecida en la Resolución 003226 del 18 de febrero de 1998.
No pasa por inadvertido la Sala que con la Resolución demandada 018872 de fecha 25 de mayo de 2018, la UGPP reconoció la sustitución pensional y procedió a revocar la Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003, sin que mediara consentimiento expreso por parte de la demandante. REVOCATORIA DIRECTA – Teleología / REVOCATORIA DIRECTA - Se deberá obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho que se pudo haber reconocido en el mencionado acto administrativo, y de no ser posible, aquella solo tendrá la opción de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de lograr su anulación parcial o total, según sea el caso.
Es del caso indicar que, la revocación directa ha sido creada con el propósito de que la Administración en sede gubernativa tenga la posibilidad de enmendar no solo errores de tipo formal, sino atañederos a una ilegalidad o inconstitucionalidad manifiestas o contrariedad con el interés público y social, e incluso cuando se cause un agravio injustificado a una persona, empero, si el acto comporta la naturaleza de particular y concreto, en aras de la protección de los derechos adquiridos y del debido proceso; se deberá obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho que se pudo haber reconocido en el mencionado acto administrativo, y de no ser posible, aquella solo tendrá la opción de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de lograr su anulación parcial o total, según sea el caso.
REVOCATORIA DIRECTA – Causales. Es así que el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 establece, en forma precisa las causales que imponen a la Administración la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, de oficio o a petición de parte. Tales causales son las siguientes:. Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que la oposición sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción..
Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo..
Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO – No podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Respecto de la revocación de los actos de carácter particular y concreto, se ha establecido la regla general contenida en el artículo 97 del CPACA, según la cual, tales actos no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, esto en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos.
Al respecto, el Consejo de Estado, se ha pronunciado sobre la prohibición de revocar actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, salvo que, de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho, en los siguientes términos: (…).
Bajo las anteriores consideraciones, es claro que administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que se cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO - Inexistencia de consentimiento previo para revocar el acto administrativo por medio del cual se había liquidado la pensión gracia del causante por retiro del servicio.
En el caso bajo estudio, es claro que no existe el consentimiento previo de la demandante de revocar el acto administrativo contenido en la Resolución N° 19871 de 6 de octubre de 2003, por medio del cual se había reliquidado la pensión gracia del causante por retiro del servicio; acto administrativo en el cual se había reconocido un derecho de naturaleza individual.
Para la Sala, no era procedente revocar el acto administrativo pluricitado, lo procedente era haber solicitado el consentimiento previo, expreso y por escrito de la demandante y en caso de que hubiese una negativa por parte de la misma, debió acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa si consideraba que el acto administrativo era contrario a la Constitución o la Ley, tal y como lo regla el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, de manera que es evidente que la entidad demandada no acertó revocando su propio acto sin tener el consentimiento expreso de la demandante.
En ese orden, se revocará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada que reconozca y pague la diferencia que surgió entre lo que debió ser liquidado y lo que en efecto se le pagó al demandante. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 20 de abril de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual, se negó las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, porque en ella se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada por un juzgado que conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Rosa Elena Peralta de Palacios presentó demanda en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP-, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. (i) (parcial) RDP 018872 de 30 de mayo de 2018, que reconoció una “pensión de sobrevivientes”;
(ii) RDP 015058 de 16 de mayo de 2019, que negó la reliquidación post mortem de la pensión de jubilación gracia; y, (iii) RDP 22976 de 31 de julio de 2019, que resolvió el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) se reliquide y pague la pensión jubilación gracia de sobrevivientes a favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, en cuantía a lo que devengaba en vida el causante Héctor Jacinto Palacios Aguilar;
(ii) que se pague de manera retroactiva las diferencias causadas desde el 08 de febrero de 2018; (iii) se condene al pago de la indexación de las sumas adeudadas y de intereses de mora, conforme el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; y, (iv) se condene en costas a la demandada. 1.2. Los hechos 5. Los hechos de la demanda se edificaron, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: Al señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar, le fue reconocida pensión gracia mediante Resolución No. 03226 de 18 de febrero de 1998, en cuantía de $130.905, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1990.
Dicha prestación fue reliquidada a través de la Resolución No. 19871 de octubre de 2003, elevando la cuantía a $1.573.316, teniendo en cuenta los factores salariales devengados al retiro del servicio. El señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar falleció el 08 de febrero de 2018 y en virtud de ello, a la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, en condición de cónyuge, le fue reconocida pensión gracia de sobrevivientes, mediante Resolución RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, no obstante, en la cuantía que había sido establecida en la Resolución No. 03226 de 18 de febrero de 1998.
La demandante, solicitó reliquidación de la pensión en la misma cuantía que devengaba el causante, solicitud que fue negada mediante los actos acá demandados. 1.3. Las normas violadas y concepto de violación Invocó como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 4, 11, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución: Leyes 114 de 1913, 6 de 1954, 33 de 1985, 91 de 1989, 100 de 1993 y 797 de 2003.
Indicó que el Acto Legislativo 01 de 2005, estableció que no se podría reducir el valor de la mesada pensional, por lo que era imperativo que la pensión de sobrevivientes se reconociera y pagara en la misma cuantía que devengaba el causante. A su vez, el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 estableció que el monto mensual de la pensión de sobrevivientes, por muerte del pensionado, sería igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba.
Adujó que los actos administrativos demandados se encontraban viciados por falsa motivación, dado que las normas aplicadas para el reconocimiento de la pensión gracia de sobrevivientes eran erradas, pues no se tuvo en cuenta que el causante disfrutaba de la pensión con base en lo reconocido en la Resolución No. 19871 de 2003. 2. La contestación de la demanda Dentro del término procesal correspondiente, la entidad demandada presentó contestación de la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma.
Indicó que los actos demandados fueron proferidos con estricta sujeción a los parámetros de ley. Al respecto sostuvo que, si bien la extinta CAJANAL reconoció y pagó una pensión gracia liquidando el IBL pensional conforme los factores devengados en el último año de servicios del causante, según se advierte de la Resolución No. 19871 de 2003, no es menos, que se incurrió en un error, pues la pensión gracia debía ser reconocida y liquidada con el 75% de todo lo devengado por el trabajador en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
Adujo que CAJANAL dio cumplimiento a lo ordenado en sentencia proferida por esta Corporación, en la que se ordenó liquidar la pensión con el 75% de lo percibido por el causante durante el año anterior a la consolidación del derecho, conforme se advierte de la Resolución No. 3226 del 18 de febrero de 1998. Sostuvo que ante el error de CAJANAL al expedir la Resolución No. 19871 de 6 de octubre de 2003, la entidad demandada, al momento de reconocer la pensión de sobrevivientes, advirtió dicha situación y procedió a sustituir la mesada pensional en los términos ordenados en su momento por la orden judicial en mención. 3.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la sentencia proferida el 20 de abril de 2021, resolvió: “PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda formulada por ROSA ELENA PERALTA DE PALACIOS en contra de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO. - Sin condena en costas y agencias en derecho”. En primer lugar, el a quo señaló que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión gracia debía ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, por cuanto expresamente el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Por otro lado, refirió que solo gozaban de amparo por el ordenamiento jurídico aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título. Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la ley.
En el caso concreto, señaló que, de las pruebas obrantes en el plenario, se desprendía que Cajanal, de forma errónea, reliquidó la pensión gracia del causante a la fecha de retiro definitivo del servicio a través de Resolución No. 19871 de 06 de octubre de 2003, por consiguiente, no procedía la reliquidación de la sustitución de la pensión gracia pretendida por la actora, por cuanto esto implicaría convalidar un error y reconocer un derecho que no tiene asidero en el ordenamiento jurídico.
Adujo que la Resolución No. 19871 del 06 de octubre de 2003, es un acto administrativo de carácter particular y concreto, cuyos efectos cesaron con la muerte del titular del derecho, por lo que, era admisible como lo hizo la entidad demandada, al adelantar una nueva actuación administrativa de reconocimiento de la sustitución pensional, no perpetuar una irregularidad, es decir, que no podría activarse los efectos de la Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003.
Agregó que no procedía la aplicación del principio de favorabilidad, pues no existe duda en la aplicación, ni interpretación de las fuentes formales de derecho. Tampoco existe un derecho adquirido, por cuanto no se hizo “con arreglo a las leyes vigentes”. 4. La apelación El apoderado judicial de la parte demandante, presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, en el cual solicitó se revoque la decisión y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos.
Señaló que lo discutido por la a quo es diferente a lo pretendido, pues en esa instancia se estudió la reliquidación de la pensión gracia, y lo que se discute es la sustitución de la pensión gracia con base en lo que devengaba en vida el causante, conforme a lo reconocido en la Resolución No. 19871 del 06 de octubre de 2003. Dicho acto, nunca fue revocado ni demandado, por ende, aún se encuentra vigente y sus efectos se encuentran dentro del ordenamiento jurídico pues goza aún de la presunción de legalidad.
Consideró que conforme el Acto Legislativo 01 de 2005, no es posible reducir el valor de la mesada pensional ya reconocida en favor de la persona, lo que significa que todo reconocimiento ya otorgado y cancelado al titular de derecho no puede ser desmejorado bajo ninguna circunstancia y por ende, la pensión de sobrevivientes, se debe reconocer y pagar de acuerdo al monto pensional que devengaba el causante, tal y como lo dispone el artículo 48 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo que, en los actos administrativos demandados, los cuales se ocuparon de establecer el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la demandante, se debió tener en cuenta la Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003 y no la Resolución 003226 del 18 de febrero de 1998, pues con base en la primera de las mencionadas, era con la que se venía pagando la mesada pensional al causante. 5.
Trámite procesal de segunda instancia 22. El anterior recurso fue concedido por la juez de instancia mediante auto de 4 de junio de 2021 y fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 19 de agosto de 20217, procediendo a la notificación en debida forma, sin pronunciamiento alguno de los partes dentro del término de ejecutoria, en los términos del numeral 4º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 1. Asunto para resolver y decisión de la sala De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión de primera instancia, la Sala deberá determinar si: - La demandante, tiene derecho a que el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia se realice con base en lo que devengaba en vida el causante (tesis de la demandante), o si por el contrario, el reconocimiento y pago de ese derecho debe hacerse de acuerdo a los parámetros de liquidación fijados por el Consejo de Estado (tesis de la demandada).
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 2. Sustitución de la pensión gracia y su régimen aplicable9 Tal y como lo ha señalado el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es necesario señalar que la pensión gracia, es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, toda vez que una vez configurados los elementos que permiten su otorgamiento, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado.
Además, dentro del ordenamiento legal, el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio.
Ahora, si bien la normativa especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.
En tal sentido, se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, idéntica finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente.
En cuanto el régimen jurídico aplicable para la sustitución pensional, debe precisar la Sala que, el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 2022 del 11 de agosto de 2022, fijó como criterio de interpretación, con relación a la sustitución pensional de la pensión gracia de jubilación, lo siguiente: “La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado”. Así entonces, para la sustitución de pensión gracia se aplica la Ley 100 de 1993, si esta norma está vigente a la fecha del deceso, porque dicha pensión estaba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y el artículo 279 ibídem solamente exceptúa las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Así pues, se ha considerado que como las normas que regulan la pensión gracia no prevén la sustitución pensional, esta se rige por los artículos 46 y s.s. de la Ley 100 de 1993, modificados por la Ley 797 de 2003. En este orden de ideas, el presente asunto debe resolverse a la luz de las normas en mención, en la medida en que el señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar falleció 08 de febrero de 2018, en vigencia de la referida Ley 100 de 1993, tal como lo estimó la a quo en la sentencia recurrida.
Finalmente, considera la Sala relevante aclarar que si bien la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión. De acuerdo con lo anterior, se precisa que lo debatido en el caso sub examine es lo relacionado con la liquidación de la sustitución de la pensión gracia, debido a que al momento del fallecimiento del señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar, ya se le había reconocida la pensión mediante Resolución No. 00289 del 08 de febrero de 1994 y venía siendo pagada. 3.
Caso concreto Con el fin de resolver los planteamientos del recurso, la Sala lo primero que advierte, son los hechos probados relevantes, los cuales se destacan de la siguiente manera: La Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución No. 03226 del 18 de febrero de 1998, en cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá, reliquidó una pensión gracia al señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar en cuantía de $130.905 a partir del 13 de septiembre de 1990 (Fls 33 a 38).
Cabe anotar que a las diligencias no se allegó la mencionada sentencia emitida por esta Corporación, no obstante, del acto administrativo No. 03226 de 1998, se desprende que en la decisión judicial se ordenó reliquidar la pensión con todos los factores salariales y para ello se tomó lo devengado entre el 14 de septiembre de 1989 al 13 de septiembre de 1990 (último año de adquisición del estatus de pensionado).
Luego la misma entidad, a través de la Resolución No. 19871 de 06 de octubre de 2003, reliquidó la pensión, con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, elevando la cuantía a $1.575.316 efectiva a partir del 1º de agosto de 2002, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985. Lo anterior teniendo en cuenta que el docente se retiró del servicio, el 1º de agosto de 2002, según Decreto 1426 de 30 de julio de 2002 (CD fl 101).
Con ocasión del fallecimiento del señor Palacios Aguilar, la entidad demandada, mediante Resolución No. RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes, a favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios (cónyuge), a partir del 9 de febrero de 2018 (día siguiente al fallecimiento) de acuerdo a la cuantía establecida en la Resolución No. 3226 de 18 de febrero de 1996 (CD fl 101).
Respecto a la liquidación de la pensión, en la parte considerativa del acto administrativo se indicó: “Que revisado el aplicativo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, se evidencio que el causante Héctor Jacinto Palacios Aguilar, en encontraba incluido en nómina de pensionados con la Resolución No. 19871 del 06 de Octubre de 2003, que reliquidó a retiro definitivo del servicio, lo anterior, por ser más favorable a la liquidación arrojada en la Resolución No 003226 del 18 de Febrero de 1998, y por ser la directriz existente su momento en CAJANAL EICE hoy liquidada, sin embargo, debe señalarse que la normatividad que regula Pensión de jubilación Gracia, es expresa en indicar, que para la liquidación de la pensión gracia, se debe tomar la totalidad de los factores salariales devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha de causación del derecho, por lo tanto, teniendo en cuenta que en la Resolución No 003226 del 18 de Febrero de 1998, se dio cumplimiento a un fallo judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de Noviembre de 1996, en consecuencia, se reliquidó la Pensión de Jubilación Gracia del Causante, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $ 130.905, efectiva a partir del 13 de Septiembre de 1990, fecha de status jurídico de pensionado del causante y dicho acto administrativo se presume legal conforme a lo reglado por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, se procederá a sustituir la prestación con la mesa reconocida en la Resolución No 003226 del 18 de Febrero de 1998 (…)”.
Posteriormente, con Resolución No. RDP 015058 de 16 de mayo de 2019, la UGPP negó la reliquidación post mortem de la pensión gracia, con fundamento en que no es posible sustituir la prestación con la última mesada devengada por el causante toda vez que dicha mesada pensional es contraria a la ley. Agregó que la cuantía establecida en la Resolución 003226 del 18 de febrero de 1998, se encuentra bien liquidada.
La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución No. RDP 022976 de 31 de julio de 2019 (CD fl 101). De conformidad con los argumentos que sustentan el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, esto es, la Resolución RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, que sustituyó la pensión gracia en favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios y las Resoluciones RDP 015058 de 16 de mayo de 2019 y 022976 de 31 de julio de 2019, que negaron la reliquidación post mortem de la misma pensión, en atención a que dicha prestación fue reconocida no en el monto que devengaba el pensionado (liquidada con los factores anteriores al retiro del servicio), sino con la cuantía en la que inicialmente se reconoció la pensión gracia (liquidada con los factores anteriores a la adquisición del estatus de pensionado).
Ahora bien, de los medios de prueba obrantes en el plenario y reseñados en precedencia, la Sala logra verificar que al señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar se le reconoció una pensión gracia en el año 1994 mediante Resolución No. 00289 del 08 de febrero de esa anualidad, prestación que fue reliquidada a través de las Resoluciones Nos. 03226 de 18 de febrero de 1998 y 19871 de 06 de octubre de 2003.
La primera de estas reliquidaciones, se hizo en cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de noviembre de 1996, que ordenó tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado; y por su parte, la segunda reliquidación, la hizo la entidad, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el pensionado en el último año de servicios.
De igual forma, se acreditó en el plenario que la pensión gracia de que se trata, fue sustituida en favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios en su calidad de cónyuge supérstite del señor Héctor Jacinto Palacios Aguilar, al ocurrir su deceso, a través de la Resolución RDP 018872 del 25 de mayo de 2018. Lo primero que debe precisar la Sala es que, en este caso, nada se discute en cuanto a la existencia del derecho del causante Héctor Jacinto Palacios Aguilar a percibir la pensión gracia, ni tampoco es objeto de litis, los requisitos de la demandante para ser beneficiaria de la sustitución de esa pensión, o de los factores salariales incluidos en la liquidación; razón por la cual frente a tales aspectos no se referirá esta instancia. El tema objeto de discusión en este caso gira en torno a la inconformidad de la demandante en cuanto a que el reconocimiento de la sustitución pensional no se realizó con base en lo que devengaba en vida el causante, de acuerdo a la liquidación que había sido efectuada mediante la Resolución No. 19871 de 2003.
Con fundamento en tal argumento, considera la Sala que el fallo de primera instancia amerita ser revocado, de acuerdo a las siguientes consideraciones. Según lo establecido en el artículo 48 Superior, la seguridad social es considerada como un servicio público obligatorio y está regida por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Además, es un derecho irrenunciable para todas las personas del territorio nacional. La Corte Constitucional se refirió al derecho a la sustitución pensional en la Sentencia C-336-08, así: “En cuanto se refiere a la pensión de sobrevivientes, esta constituye una de las expresiones del derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución, prestación que se genera a favor de las personas que dependían económicamente de otra que fallece, con el fin de impedir que deban soportar las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento En esa medida la sustitución personal responde a la necesidad de mantener a sus beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del pensionado.” (Destacado fuera del texto original).
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la seguridad social es un derecho fundamental y, a su vez, la sustitución pensional hace parte de la esfera de éste, en la medida que una persona se hace acreedora de la prestación económica que percibía el titular de la misma, "lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho".
(Destacado fuera del texto original) Respecto al tratamiento legal que ha tenido la figura de la sustitución pensional, se debe precisar que, en relación con la cuantía de la pensión que es objeto del recurso de alzada, se encuentra que acorde con lo previsto por el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión de sobrevivientes por fallecimiento del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquél disfrutaba.
Así las cosas, en el asunto sub examine, la entidad demandada al momento de decidir acerca de la solicitud de sustitución pensional incoada por la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, tan solo debió observar los requisitos establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, relevándose del análisis de la cuantía. Lo anterior teniendo en cuenta que, al tratarse de una prestación que se deriva de la muerte de quien ya estaba pensionado, denominada sustitución pensional, no se genera una prestación nueva, sino que se trata de la misma prestación que se pagaba al fallecido.
En tal sentido, se debe reconocer la misma prestación que se pagaba al pensionado fallecido, pues lo único que se trata es del cambio de titular de la prestación. Advierte esta instancia que, en virtud de la solicitud de sustitución pensional, resultaba improcedente realizar un nuevo estudio de la cuantía que venía percibiendo el pensionado, como en efecto lo hizo la demandada en la Resolución RDP 018872 de 25 de mayo de 2018, teniendo en cuenta que la sustitución pensional, según se anotó, es un derecho que permite a una persona entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho.
En síntesis, considera la Sala que el monto de la sustitución pensional reconocida a favor de la señora Rosa Elena Peralta de Palacios, debe ser el 100% de la pensión que en vida disfrutaba su esposo Héctor Jacinto Palacios Aguilar, es decir, en virtud de la cuantía que había sido reconocido mediante Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003 y no, como erradamente lo determinó la demandada, al tener en cuenta la cuantía establecida en la Resolución 003226 del 18 de febrero de 1998.
No pasa por inadvertido la Sala que con la Resolución demandada 018872 de fecha 25 de mayo de 2018, la UGPP reconoció la sustitución pensional y procedió a revocar la Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003, sin que mediara consentimiento expreso por parte de la demandante. Es del caso indicar que, la revocación directa ha sido creada con el propósito de que la Administración en sede gubernativa tenga la posibilidad de enmendar no solo errores de tipo formal, sino atañederos a una ilegalidad o inconstitucionalidad manifiestas o contrariedad con el interés público y social, e incluso cuando se cause un agravio injustificado a una persona, empero, si el acto comporta la naturaleza de particular y concreto, en aras de la protección de los derechos adquiridos y del debido proceso; se deberá obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho que se pudo haber reconocido en el mencionado acto administrativo, y de no ser posible, aquella solo tendrá la opción de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de lograr su anulación parcial o total, según sea el caso.
Es así que el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 establece, en forma precisa las causales que imponen a la Administración la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, de oficio o a petición de parte. Tales causales son las siguientes: Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que la oposición sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción. Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo.
Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. Respecto de la revocación de los actos de carácter particular y concreto, se ha establecido la regla general contenida en el artículo 97 del CPACA, según la cual, tales actos no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, esto en en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos.
Al respecto, el Consejo de Estado, se ha pronunciado sobre la prohibición de revocar actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, salvo que, de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho, en los siguientes términos: “Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.
En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: “hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo”.
Bajo las anteriores consideraciones, es claro que administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que se cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. En el caso bajo estudio, es claro que no existe el consentimiento previo de la demandante de revocar el acto administrativo contenido en la Resolución N° 19871 de 6 de octubre de 2003, por medio del cual se había reliquidado la pensión gracia del causante por retiro del servicio; acto administrativo en el cual se había reconocido un derecho de naturaleza individual.
Para la Sala, no era procedente revocar el acto administrativo pluricitado, lo procedente era haber solicitado el consentimiento previo, expreso y por escrito de la demandante y en caso de que hubiese una negativa por parte de la misma, debió acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa si consideraba que el acto administrativo era contrario a la Constitución o la Ley, tal y como lo regla el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, de manera que es evidente que la entidad demandada no acertó revocando su propio acto sin tener el consentimiento expreso de la demandante.
En ese orden, se revocará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada que reconozca y pague la diferencia que surgió entre lo que debió ser liquidado y lo que en efecto se le pagó al demandante. Las sumas que resulten en favor de la parte demandante, se ajustarán en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula, establecida por el Consejo de Estado: R= Rh x índice final índice inicial Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada reajuste de la sustitución de la pensión gracia, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. 4.
Prescripción 61. Al respecto, debe decir la Sala que en el presente asunto no hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción, ello por cuanto la demandante disfruta de su derecho a la sustitución pensional con efectos desde el 9 de febrero de 2018, y como quiera que se presentó petición el 28 de febrero de 2018, no se ha afectado ninguna de las mesadas causadas, por cuanto se presentó dentro de los 3 años siguientes, con lo cual no hay lugar a declarar prescrita ninguna mesada pensional. 5.
Costas de segunda instancia En cuanto a las costas en segunda instancia, no se condenará a la parte recurrente, por cuanto se revoca la sentencia de primera instancia, razón por la cual no se cumple con lo previsto en el numeral 3º del artículo 365 del C.G.P. que establece “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de segunda”.
De igual forma, de acuerdo con el numeral 8 ibídem, “Solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, supuesto que no se configura en el presente caso, toda vez que no se realizó actuaciones en segunda instancia por ninguna de las partes. Así mismo, es preciso decir que debe atenderse la postura que resulta más favorable a la parte vencida, pues sobre la condena en costas en materia laboral, este Tribunal ha reiterado que no existe una postura única del Consejo de Estado, es decir que no existe un precedente judicial vinculante para el juzgador, lo cual faculta a la Sala acoger el criterio que estime más ajustado a derecho.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 20 de abril de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual negó las suplicas de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución RDP 018872 de 30 de mayo de 2018, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 015058 de 16 de mayo de 2019 y RDP 22976 de 31 de julio de 2019, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
CUARTO: DECLARAR no probada la excepción de prescripción, propuesta por la entidad accionada.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, que reconozca y pague la sustitución de la pensión gracia a favor de la señora ROSA ELENA PERALTA PALACIOS, identificada con cédula de ciudadanía Nº 23.484.601, desde el 9 de febrero de 2018, en la misma cuantía que en vida disfrutaba el pensionado Héctor Jacinto Palacios Aguilar, es decir, en los términos de la Resolución 19871 del 06 de octubre de 2003, a lo cual se deberá pagar las diferencias que resulten entre lo que debió ser liquidado y lo que en efecto se le pagó a la demandante.
SEXTO: CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, a pagar la indexación de las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, para lo cual se tendrá en cuenta la fórmula de matemática financieras acogida por el Consejo de Estado y que fue expuesta en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, dará cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
OCTAVO: Sin condena en costas en esta instancia.
NOVENO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada