CABILDO ABIERTO – Obligatoriedad previo al estudio y análisis del proyecto de reforma o ajusta al plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Incorporación de suelo rural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano. Síntesis del caso: De acuerdo con la decisión de primera instancia y el recurso de apelación formulado por la parte accionada, le corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia), está viciado de nulidad por no haberse llevado a cabo el Cabildo Abierto conforme a las Leyes Estatutarias 134 de 19941 y 1757 de 20152.
Extracto: Como quedo visto en los párrafos precedentes, conforme al inciso 3 del Parágrafo 1 del articulo 91 de la Ley 1753 de 2015 (modificatorio del articulo 47 de la Ley 1537 de 2012), para la incorporación del suelo rural, suburbano y la expansión urbana del perímetro urbano, es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal.(…) En el articulo 22 de la citada Ley, se regula lo concerniente al Cabildo Abierto, estableciendo que el mismo podrá celebrarse en cada periodo de sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o de las Juntas Administradoras Locales, en los que, por iniciativa de un numero no inferior a cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del respectivo departamento, municipio, distrito, localidad o comuna, se considerarán los asuntos que los residentes soliciten sean estudiados, siempre y cuando sean de competencia de la respectiva corporación. Es obligación del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir al cabildo abierto.
Los artículos 23 a 30 regulan lo concerniente a (i) materias del cabildo abierto, (ii) prelación de los temas, (iii) difusión del Cabildo Abierto, (iv) asistencia y vocería, (v) citación a funcionarios de la administración, vi) obligatoriedad de la respuesta, (vii) sesiones fuera de la sede y (viii) registro de los cabildos abiertos. La participación ciudadana es un pilar fundamental para la adopción de los planes de ordenamiento territorial, particularmente en lo que tiene que ver con la incorporación del suelo rural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano, pues es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal.
Precisamente, la participación, como derecho, se encuentra prevista en el artículo 40 de la Carta Política, con una connotación fundamental que acarrea la obligación del Estado de hacer efectivo y real el ejercicio participativo de todos los ciudadanos para la construcción, el fortalecimiento y la materialización de los fines contenidos en la cláusula Estado Social de Derecho.
De otra parte, en el recurso de alzada se aseveró que existe “insuficiencia” de la ley, por cuanto el legislador reguló el Cabildo celebrado en sesiones ordinarias y citado por la comunidad y no reguló el convocado en sesiones extraordinarias y citado por el Alcalde, por lo cual considera que la aplicación del reglamento del Concejo Municipal para la citación del cabildo estuvo correctamente realizada, al punto de que se probó la participación de la comunidad.
Dice además, que no se interpretó ninguna norma, si no que, a falta de norma expresa, se realizó la integración normativa con lo dispuesto en materia de procedimiento para la citación, por el reglamento del concejo municipal. Sin embargo, luego del estudio del marco normativo aplicable en la materia, se colige que los argumentos planteados por la entidad demandada no están llamados a prosperar, en razón a que el procedimiento establecido en el artículo 121 del reglamento interno del Concejo municipal no tiene el alcance de suplir la obligación de convocar y desarrollar un Cabildo Abierto.(…) Conforme a lo anterior, no se avizora algún vacío normativo que conlleve a la aplicación analógica del reglamento interno, como lo pretende el apelante al cimentar su argumento en la “insuficiencia” de la ley, al decir que el legislador no reguló el cabildo convocado en sesiones extraordinarias y citado por el Alcalde, pues un asunto de esta naturaleza, como lo es un mecanismo de participación ciudadana –Cabildo Abierto– encuentra su regulación en las Leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015.
No puede olvidarse que el ejercicio del derecho y del deber a participar en la vida política, social y comunitaria del País, o de la Región respectiva, no puede hacerse sino con el cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidas en la Ley. 1 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” 2 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.
Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Ref.: Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-02 Pretensión: NULIDAD SIMPLE Demandante: ALEJANDRO ARCILA JIMÉNEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE EL CARMEN DE VIBORAL(ANTIOQUIA) – CONCEJO MUNICIPAL Instancia: SEGUNDA Sentencia: n.° 166 Temas desarrollados: Cabildo Abierto - Obligatoriedad previo al estudio y análisis del proyecto de reforma o ajuste al plan de ordenamiento territorial / Incorporación de suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano del municipio / Confirma decisión. Resuelve la Sala el recurso de APELACIÓN, interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia del 10 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia), que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES: 1.1. El medio de control: Los señores Alejandro Arcila Jiménez, Fabio Andrés Valencia Ramírez, Luis Eduardo Peláez Jaramillo y Jorge Alberto Gómez Gallego, actuando en nombre propio y por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del derecho de acción, formularon una demanda de Nulidad Simple en contra del Municipio de El Carmen Viboral (Antioquia) –Concejo Municipal, con el fin de obtener un pronunciamiento respecto de las siguientes 1.2.
Pretensiones: Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 3 Solicita que se declare la nulidad del Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia), por medio del cual se realizó la inclusión de predios en el perímetro urbano por medio de la Ley 1753 de 2015. 1.3.
Hechos: Se narra en la demanda que a través del Decreto 203 del 5 de diciembre de 2020, se resolvió convocar a seis sesiones extraordinarias entre el 14 y el 31 de diciembre para debatir cuatro proyectos de acuerdo, entre los cuales se encontraba el proyecto de acuerdo 022 de 2020 “Por medio del cual se realiza la inclusión de predios en el perímetro urbano por medio de la ley 1753”.
Sostiene que el 15 de diciembre de 2020, mediante la Resolución n.º 0156 de 2020, se citó al pleno del Concejo para dar apertura ese mismo día al periodo extraordinario de sesiones. Refiere que el 22 de diciembre de 2020, según consta en el Acta n.º 006, sesionó la Comisión Primera de Planeación y Obras públicas, para dar primer debate al proyecto de acuerdo 022 de 2020, siendo aprobado el proyecto de acuerdo en dicha comisión. Explica que el 23 de diciembre de 2020 se expidió la resolución n.º 0167, “Por la cual se convoca a la comunidad de el Carmen de Viboral para participar en cabildo abierto obligatorio para el estudio del proyecto de acuerdo número 022 de 2020 por medio del cual se realiza la inclusión de predios al perímetro urbano por medio de la ley 1753 de 2015, y se dictan las disposiciones complementarias”.
Señala que el 28 de diciembre de 2020, sesionó la Plenaria del Concejo Municipal de El Carmen, con el objeto de desarrollar un Cabildo Abierto para dar discusión al proyecto 022 de 2020, a la cual, según consta en el Acta 087 de 2020, solo se inscribieron cinco ciudadanos, de los cuales únicamente se encontraban presentes dos, quienes expusieron sus consideraciones negativas sobre dicho proyecto de acuerdo.
Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 4 Afirma que, en el desarrollo de la sesión, el concejal Alejandro Arcila Jiménez dejó constancia de que en dicha sesión no había participado el Alcalde, conforme lo exige el artículo 22 de la ley 1757 de 2015. Asimismo, se mencionó la violación de las leyes 1753 de 2015 y 134 de 1994, en cuanto a la forma de convocatoria y desarrollo del Cabildo Abierto, manifestó que las Leyes Estatutarias de Participación exigen que se cite dos veces, con al menos 10 días entre una y otra y que, debido a la falta de comunicación fue baja la participación, con lo que no se garantizaba este requisito.
Aduce que el 29 de diciembre de 2020, según consta en Acta 088, los concejales Alejandro Arcila y Fabio Andrés Valencia, votaron negativamente el proyecto de acuerdo, por cuanto el requisito de celebrar Cabildo Abierto se había cumplido de manera irregular. Manifiesta que en la sesión del 29 de diciembre, se aprobó el proyecto n.º 022 de 2020, con 11 de los 13 votos, convirtiéndose dicho proyecto en el Acuerdo n.º 018 de 2020.
Dice que los concejales presentaron un derecho de petición verbal en el que solicitaron las actas de las sesiones en las que se había debatido el proyecto; las constancias de las citaciones por medios de amplia difusión; la copia del proyecto aprobado; copia del registro enviado al Consejo Nacional de Participación y al Consejo Nacional Electoral; copia de las resoluciones que citaban a sesiones extraordinarias.
Asimismo, que se expliquen las razones por las que no se realizó la sesión de respuesta del Cabildo Abierto y el procedimiento que se había considerado correcto para la citación y desarrollo de dicho Cabildo. Sostiene que en respuesta al derecho de petición, se informa que solo hubo una citación por medios de amplia difusión local, la cual fue realizada el 23 de diciembre, a través de los siguientes medios: Viboral Telecomunicaciones, Azulina Estéreo y las redes sociales del Concejo de Instagram y Whatsapp.
Informa, además, que no hay registros del Cabildo Abierto enviados ni al Consejo Nacional de Participación ni al Consejo Nacional Electoral, por cuanto el procedimiento que se siguió fue el de la ley 1753 de 2015 y no el de la ley 1757 de 2015. Que, respecto al procedimiento aplicable a dicho cabildo abierto, no está regulado en la ley, por cuanto las leyes de participación Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 5 refieren a los cabildos que se realizan en periodos ordinarios y al haberse celebrado este en un periodo extraordinario se aplica lo dispuesto en la ley 1753 de 2015 y el reglamento del concejo. 1.4.
La sentencia de primera instancia: Mediante sentencia proferida el 10 de noviembre de 20213, el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín accedió a las súplicas de la demanda, y declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral, por medio del cual se realizó la inclusión de predios en el perímetro urbano por medio de la Ley 1753 de 2015.
Como fundamento de lo anterior, precisó que, dentro del trámite que debía seguirse para la expedición del Acuerdo, se llevó a cabo un cabildo abierto que se desarrolló siguiendo el procedimiento dispuesto en el reglamento del Concejo Municipal, por cuanto, al tratarse de un cabildo abierto en sesiones extraordinarias del concejo, no se aplican las disposiciones contenidas en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, en concordancia con el artículo 22 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
Refiere que el ente accionado efectuó una indebida interpretación en relación con las normas que debía aplicar para la realización del cabildo abierto, pues no siguió el procedimiento dispuesto en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, en concordancia con el artículo 22 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, el cual era aplicable, por cuanto el legislador, al expedir el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, modificado por el artículo 91 de Ley 1753 de 2015, y regular el trámite de incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano, fue claro en indicar que el procedimiento aplicable al mismo sería el dispuesto en la Ley 134 de 1994, independientemente de que la referida norma regule el cabildo abierto en sesiones ordinarias de los concejos municipales y esta aplica con la interpretación sistemática del artículo 22 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que establece el procedimiento que debe seguirse para el desarrollo del mismo. 3 Archivo C01, Pdf 013 Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 6 Sostiene que el procedimiento para la expedición del Acuerdo n.º 018 de 2020,no se dio en debida forma y vulneró el debido proceso, el cual, conforme lo ha establecido la H. Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es definido como el conjunto de garantías necesarias para procurar la protección del individuo participante en un proceso judicial o administrativo, atendiendo, dentro de su trámite, las formalidades propias de cada juicio, razón por la cual la norma constitucional lo consagró para toda clase de actuaciones, para que las diversas controversias que puedan presentarse en cualquier tipo de procesos estén previamente definidas y regladas en el ordenamiento jurídico. 1.5.
El recurso de apelación: El apoderado de la parte demandada, en la oportunidad pertinente, presentó el recurso de apelación contra al fallo de primera instancia4, escrito en el que manifiesta que la sentencia no es congruente con el principio de legalidad y con lo discutido en la defensa del proceso, porque no es posible decir que se interpretó mal el procedimiento de la ley 134 de 1994, actualizado por la ley 1757 de 2015, debido a que este no le es aplicable a las sesiones extraordinarias del concejo municipal y cuando estas son citadas por el Alcalde, porque no existe ley en esa materia.
Expresa que en este caso existe “insuficiencia” de la ley, en tanto el legislador reguló la celebración del Cabildo en sesiones ordinarias y citado por la comunidad y no el convocado en sesiones extraordinarias y citado por el Alcalde, por lo cual la aplicación del reglamento del concejo municipal para la citación del cabildo estuvo correctamente realizada, al punto de que se probó la participación de la comunidad.
Indica que, en este caso, se celebraron sesiones extraordinarias del concejo municipal citadas por el Alcalde, por lo cual no existe una norma concreta y expresa que regule el procedimiento para la citación del cabildo, no obstante, éste se hace en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 91 de la ley 1753 de 2015, pues a falta de norma expresa, se realizó la integración normativa con lo dispuesto, en materia de procedimiento para la citación por el reglamento del concejo municipal. 4 Archivo C01, Pdf 015 Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 7 Sostiene que cuando no hay ley aplicable al caso concreto, la justicia exige y el derecho positivo permite que el juzgador se inspire en criterios de equidad y, en este caso, la sentencia no tiene fundamento jurídico, por cuanto no existe reglamentación expresa para la celebración del cabildo abierto en sesiones extraordinarias del concejo municipal y por citación expresa del alcalde, por lo que nunca hubo una interpretación por parte del municipio.
En virtud de de lo anterior, solicita que se revoque la sentencia y se dé aplicación a los principios de seguridad jurídica, equidad y congruencia del fallo. 1.6. Alegatos en segunda instancia: Admitido el recurso de apelación5 por auto del 23 de octubre de 2018, de conformidad con el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se dio traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión, sin registrarse pronunciamiento alguno. 1.7.
Concepto del Ministerio Público: El Procurador 113 Judicial Administrativo delegado ante esta Corporación, no se pronunció en esta etapa procesal Concluido el trámite de la segunda instancia, se hace necesario entrar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en este proceso, habida cuenta de que no se observa una causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado en este proceso, para lo cual se tienen en cuenta las siguientes II.
CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia: El artículo 153º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las 5 Obra auto en el folio 145 del expediente. Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 8 apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar, conforme a Derecho, el recurso propuesto por la parte demandada en contra del fallo de primer grado que finiquitó de fondo el asunto. 2.2. Problema jurídico: De acuerdo con la decisión de primera instancia y el recurso de apelación formulado por la parte accionada, le corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia), está viciado de nulidad por no haberse llevado a cabo el Cabildo Abierto conforme a las Leyes Estatutarias 134 de 19946 y 1757 de 20157. 2.3.
Marco normativo De conformidad con lo previsto en el artículo 51 de la Constitución Política, el Congreso expidió la Ley 1537 de 2012, a través de la cual dictó normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda. El objetivo de dicha ley fue señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario, destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda.
Atendiendo a ese mandato, el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 estableció una disposición de carácter transitorio para incorporar suelos rurales, suburbanos y/o de expansión urbana al perímetro urbano de los municipios, mediante un procedimiento ágil y expedito y, de esa manera, garantizar el desarrollo de programas de Vivienda 6 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” 7 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.
Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 9 de Interés Social y prioritaria, durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2012 al 2016. Con ese precepto y para los efectos allí señalados, los alcaldes tenían facultades para presentar, ante los respectivos concejos municipales o distritales, las modificaciones y ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial, sin necesidad de acudir y agotar, previamente, los trámites de concertación y consulta previstos en artículo 24 de la Ley 388 de 1997.
Con todo, el legislador mantuvo el procedimiento de participación democrática, obligatorio para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial, cuando se pretenda incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana, requeridos para el desarrollo y construcción de Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario, mediante un mecanismo de participación ciudadana, como lo es el cabildo abierto.
Ahora bien, posteriormente, con la Ley 1753 de 2015, se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En su artículo 91, esta normatividad modificó lo establecido en el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 y trajo las siguientes modificaciones en cuanto a la incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano. La mencionada norma dispone: “ARTÍCULO
91. INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL, SUBURBANO Y EXPANSIÓN URBANA AL PERÍMETRO URBANO. Modifíquese el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, el cual quedará así: “Artículo 47. Incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano. Con el fin de garantizar el desarrollo de vivienda, infraestructura social y usos complementarios y compatibles que soporten la vivienda, durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2015 y el 2020, y por una sola vez, los municipios y distritos podrán: 1.
A iniciativa del alcalde municipal o distrital, incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana que garanticen el desarrollo y construcción de vivienda, infraestructura social y usos complementarios que soporten la vivienda de interés social y de interés prioritario, y otros, siempre que se permitan usos complementarios, mediante el ajuste del plan de ordenamiento territorial que será sometida a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 10 en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.
Esta acción se podrá adelantar siempre y cuando se cumplan en su totalidad las siguientes condiciones: a) Se trate de predios que cuenten con conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito, certificada por los prestadores correspondientes. b) Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria de que trata el artículo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997.
Para su ejecución se aplicarán las normas del tratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial ni de otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación. En el proyecto de acuerdo se incluirá la clasificación de usos y aprovechamiento del suelo. c) Los predios no podrán colindar ni estar ubicados al interior de áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal, áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica, ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos de que trata el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyo desarrollo se haya restringido en virtud de la concertación ambiental que fundamentó la adopción del plan de ordenamiento vigente. d) Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2ª de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los lotes y actuaciones urbanas integrales que se destinen a vivienda para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes. 2.
Además de los instrumentos previstos en la ley, a iniciativa del alcalde municipal o distrital, se podrá modificar el régimen de usos y aprovechamiento del suelo de los predios localizados al interior del perímetro urbano o de expansión urbana que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial.
Este ajuste se someterá a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en la Ley 388 de 1997, o mediante la expedición de decretos por parte de la autoridad municipal o distrital respectiva, cuando el Plan de Ordenamiento Territorial contemple la autorización para el efecto.
Estos predios quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que trata el artículo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997.
PARÁGRAFO 1 o. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial de que trata el presente artículo, sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna o lo niegue sin base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
En el evento de que el concejo municipal o distrital estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde y, en ningún caso, su discusión ampliará el término para decidir. Los concejos municipales y distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 11 Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.
PARÁGRAFO 2 o. Los predios incorporados al perímetro urbano en virtud de las disposiciones del presente artículo deberán cumplir los porcentajes de vivienda de interés social y de interés social prioritario de que trata el artículo 46 de la presente ley.
PARÁGRAFO 3 o. Los proyectos de vivienda desarrollados bajo este artículo, no podrán cumplir la obligación de destinar suelo para vivienda de interés prioritario mediante el traslado de sus obligaciones a otro proyecto”. La norma en cita, reiteró la obligación de los concejos municipales y distritales de celebrar obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial, atendiendo a lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994.
En lo que respecta a este requisito, agotamiento obligatorio de un cabildo abierto dentro del trámite de estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial, según lo contempla el inciso tercero del parágrafo 1 del artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, vale la pena recordar que la Corte Constitucional define este mecanismo de participación ciudadana como “( ) la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten.
Se constituye, además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de carácter deliberante. Del fortalecimiento del cabildo abierto con su espacio propio, depende la expansión de la modalidad de participación directa en forma de asambleas generales a otros ámbitos del Estado. El cabildo abierto, como nos enseña la historia, cuando adquiere dinámica, se convierte en escenario del tratamiento popular a los problemas nacionales, regionales o locales, según el caso.
( ) Su propósito esencial es ampliar los escenarios de participación de los ciudadanos y en concreto, que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva población”8. 2.4. Caso concreto 8 Sentencia C-180 de 1994. Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 12 Conforme a los documentos aportados, observa la Sala que el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia) expidió el Acuerdo Municipal No. 018 del 30 de diciembre de 2020, por medio del cual se realizó la inclusión de predios en el perímetro urbano, de acuerdo a la Ley 1753 de 2015.
Como quedó visto en los párrafos precedentes, conforme al inciso 3 del Parágrafo 1 del artículo 91 de la Ley 1753 de 2015 (modificatorio del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012), para la incorporación del suelo rural, suburbano y la expansión urbana del perímetro urbano, es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal.
El Cabildo Abierto, como mecanismo de participación ciudadana, quedó definido en el artículo 9 de la Ley 134 de 1994 de la siguiente manera: “ARTÍCULO 9º.- Cabildo abierto. El Cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.” A su vez, el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, prescribe: “ARTÍCULO 81.
OPORTUNIDAD. En cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva.” Ahora bien, el artículo 49 de la Ley 1757 de 201510 define las reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana de origen popular, particularmente, el Parágrafo11 establece que el Cabildo Abierto se regula por las normas especiales contenidas en dicha ley y no le serán aplicables las normas generales descritas para los otros mecanismos de participación. 9 “ARTÍCULO 4o.
REGLAS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE ORIGEN POPULAR. Las reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este capítulo aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas o Normativas, Consultas Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de Mandato, establecidos en esta ley.” 10 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática” 11 “PARÁGRAFO.
El cabildo abierto se regula por las normas especiales contenidas en la presente ley y no le serán aplicables las normas generales descritas para los otros mecanismos de participación.” Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 13 En el artículo 22 de la citada Ley, se regula lo concerniente al Cabildo Abierto, estableciendo que el mismo podrá celebrase en cada período de sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o de las Juntas Administradoras Locales, en los que, por iniciativa de un número no inferior al cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del respectivo departamento, municipio, distrito, localidad o comuna, se considerarán los asuntos que los residentes soliciten sean estudiados, siempre y cuando sean de competencia de la respectiva corporación. Es obligación del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir al cabildo abierto.
Los artículos 23 a 30 regulan lo concerniente a (i) materias del cabildo abierto, (ii) prelación de los temas, (iii) difusión del Cabildo Abierto, (iv) asistencia y vocería, (v) citación a funcionarios de la administración, vi) obligatoriedad de la respuesta, (vii) sesiones fuera de la sede y (viii) registro de los cabildos abiertos. La participación ciudadana es un pilar fundamental para la adopción de los planes de ordenamiento territorial, particularmente en lo que tiene que ver con la incorporación del suelo rural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano, pues es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal.
Precisamente, la participación, como derecho, se encuentra prevista en el artículo 40 de la Carta Política, con una connotación fundamental que acarrea la obligación del Estado de hacer efectivo y real el ejercicio participativo de todos los ciudadanos para la construcción, el fortalecimiento y la materialización de los fines contenidos en la cláusula Estado Social de Derecho.
De lo anterior, se puede advertir, por una parte, que los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 1994 regulan la oportunidad y la facultad que tiene la ciudadanía para solicitar, ante la administración, la celebración de un Cabildo Abierto en términos generales, es decir, para cualquier asunto que se considere de interés o de importancia por parte de la comunidad y, por la otra, encontramos que el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, establece de manera obligatoria, para la administración, la celebración de un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.
Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 14 En ese orden de ideas, para el caso sub examine, se dará aplicación a lo establecido en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, en atención a que se está discutiendo la legalidad de un Acuerdo Municipal que aprobó la incorporación del suelo rural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano. De otra parte, en el recurso de alzada se aseveró que existe “insuficiencia” de la ley, por cuanto el legislador reguló el Cabildo celebrado en sesiones ordinarias y citado por la comunidad y no reguló el convocado en sesiones extraordinarias y citado por el Alcalde, por lo cual considera que la aplicación del reglamento del Concejo Municipal para la citación del cabildo estuvo correctamente realizada, al punto de que se probó la participación de la comunidad.
Dice además, que no se interpretó ninguna norma, si no que, a falta de norma expresa, se realizó la integración normativa con lo dispuesto en materia de procedimiento para la citación, por el reglamento del concejo municipal. Sin embargo, luego del estudio del marco normativo aplicable en la materia, se colige que los argumentos planteados por la entidad demandada no están llamados a prosperar, en razón a que el procedimiento establecido en el artículo 121 del reglamento interno del Concejo municipal no tiene el alcance de suplir la obligación de convocar y desarrollar un Cabildo Abierto.
En efecto, la Ley 1757 de 2015 estableció varias exigencias para dar cumplimiento al Cabildo Abierto, indicando, para el efecto, dónde, cómo y cuándo se debía celebrar. Sin embargo, el contenido en el reglamento interno del Concejo, desconoce el procedimiento establecido en la norma estatuaria, relativo a la, difusión, asistencia, citación a funcionarios de la administración, registro, publicidad y plazos.
Conforme a lo anterior, no se avizora algún vacío normativo que conlleve a la aplicación analógica del reglamento interno, como lo pretende el apelante al cimentar su argumento en la “insuficiencia” de la ley, al decir que el legislador no reguló el cabildo convocado en sesiones extraordinarias y citado por el Alcalde, pues un asunto de esta naturaleza, como lo es un mecanismo de participación ciudadana –Cabildo Abierto– encuentra su regulación en las Leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015.
No puede olvidarse que el ejercicio del derecho y del deber a participar en la Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 15 vida política, social y comunitaria del País, o de la Región respectiva, no puede hacerse sino con el cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidas en la Ley12.
En suma, de lo anterior se evidencia que, dentro del presente proceso judicial, este Tribunal se ratifica en lo que señaló en el auto del 6 de octubre de 202113, que resolvió el recurso de apelación frente a la solicitud de medida cautelar de suspensión del Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, por medio del cual se realiza la inclusión de predios al perímetro urbano, así: “Bajo este contexto, es claro que el Cabildo Abierto tiene una expresa regulación en las Leyes Estatutarias 134 de 1994 (Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana) y 1757 de 2015 (Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática), por lo que ambas Leyes se encuentran vigentes.
Estas disposiciones son complementarias y solo se entiende que ha operado la derogatoria tácita en la medida en que la ley posterior contenga disposiciones contrarias a la ley anterior. En este sentido, la norma establece claramente los parámetros sobre los cuales debe realizarse el Cabildo Abierto. Admitir un procedimiento diferente al establecido en la Ley 1757 de 2015, como en efecto lo hizo el Concejo Municipal al aplicar un procedimiento establecido en el reglamento interno de dicha entidad, sería desconocer el carácter de norma estatutaria sobre el cual recae este mecanismo de participación ciudadana, más cuando, por mandato Constitucional, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana se regulan mediante Leyes Estatuarias.
Todo ello, aunado a que el Parágrafo del artículo 4 de la Ley 1757 de 2015 prescribe que el Cabildo Abierto se regula por las normas especiales contenidas en dicha ley y no le son aplicables las normas generales descritas para otros mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, vulneraría, entre otros derechos, el debido proceso de los ciudadanos, como quiera que ambas normas jurídicas propenden por el fortalecimiento de la participación ciudadana en todos los ámbitos de la gestión pública y dicha participación debe estar garantizada con el cumplimiento estricto de los requisitos legales.
Sea la oportunidad para precisar que la Constitución Política, en su artículo 15014, encomendó al Congreso de la República la función de hacer leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas. El ejercicio de dicha potestad legislativa atiende a un 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015).
Radicación número: 68001-23-31-000-2005-00737-01 13 Archivo 02C02 Medida cautelar, Pdf 014, páginas 4 y ss. 14 “Articulo 150 C.P” Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.” Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 16 sistema normativo piramidal integrado por códigos, leyes marco, leyes ordinarias, leyes orgánicas, leyes de facultades extraordinarias y leyes estatutarias15.
Sobre esta última categoría, el artículo 152 de la Carta consagró un procedimiento legislativo cualificado para las materias consideradas por el Constituyente de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. Es así como dicho artículo remite al trámite de una ley estatutaria la regulación de, entre otros, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana.” De lo anterior, se advierte que, contrario a lo manifestado por el recurrente en su escrito de apelación, se aplicó correctamente lo dispuesto en las Leyes por parte del A quo en primera instancia. En consecuencia, esta Sala concluye que el Acuerdo Municipal n.º 018 del 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Carmen de Viboral (Antioquia), está viciado de nulidad por violación del artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, por lo que se debe confirmar la decisión objeto de apelación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 2.5.
Costas en segunda instancia Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C. P. A. C. A., pues el asunto examinado versa sobre una acción pública de nulidad y en ella se ventiló un interés público que, por consiguiente, exonera de la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 15 La jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.” Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 17 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia), que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÙMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 083 LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Ausente con permiso Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Radicado: 05001-33-33-029-2021-00142-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Alejandro Arcila Jiménez y Otros 18