TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 Demandantes: Fundación Renacer Social Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Asunto: Apelación de auto / rechazo por caducidad del medio de control.
Se revoca / Solicitud de conciliación prejudicial suspende término aún en los casos en que no es obligatoria. Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 10 de diciembre de 2020, por medio del cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo rechazó la demanda por caducidad del medio de control. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La FUNDACIÓN RENACER SOCIAL, por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDO-2018-04570 de fecha cinco (5) de diciembre de 2018, “Por medio de la cual se profiere resolución sancionatoria por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello”, expedido por el subdirector de determinación de obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por estar viciado de nulidad.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDC-2019-02758 de fecha once (11) de diciembre de 2019, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra de la Resolución No. RDO-2018-04570 del 05 de diciembre de 2018, a través de la cual se profirió sanción a la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL, con NIT.
No. 823004151-8, por no suministrar la información requerida dentro del plazo establecido para ello”, expedido por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por estar viciado de nulidad. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 TERCERA: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, se declare que la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL cumplió con su obligación de allegar la información solicitada por la UGPP y, en consecuencia, se declare que la demandante no tiene la obligación de pagar la multa impuesta en los actos administrativos demandados.
CUARTA: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reembolsar o devolver a la demandante las sumas de dinero que ésta haya pagado o llegare a pagar de manera directa o a través de cobro coactivo o ejecutivo iniciado por la entidad demandada, como consecuencia de la sanción económica ordenada en los actos de los cuales se solicita su declaratoria de nulidad en la presente demanda.
QUINTA: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la demandante una suma de dinero por concepto de perjuicios extrapatrimoniales, así: PERJUICIOS MORALES: En razón al desprestigio sufrido en su buen nombre y la afectación a su good will por la arbitraria e ilegal sanción de la que fue objeto, la UGPP deberá ser condenada a reconocer y pagar a favor de la demandante, la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de hacerse efectivo su pago.
SEXTA: Que se condene en costas a la parte demandada. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora expuso que: Mediante oficio de requerimiento de información de 6 de junio de 2014, la UGPP inició una actuación administrativa en contra de la Fundación Renacer Social, con la finalidad de verificar la oportuna entrega de la liquidación y pago de las contribuciones del sistema de protección social correspondiente al periodo comprendido entre el 1° de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013.
La entidad demandante aportó la información solicitada por la UGPP el 4 de agosto de 2014; todo ello dentro del procedimiento administrativo con radicado N° 11821, modificado posteriormente a N° 20151520058006808. Pese a que la entidad oportunamente aportó la información requerida, la UGPP siguió solicitando los mismos datos, “a través de liquidaciones parciales de la sanción a imponer por el supuesto no envío de la información”.
A través del oficio N° 1520.58 del 19 de abril de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP remitió a la accionante la quinta liquidación parcial, a través de la cual comunicó a la Fundación Renacer Social que “respecto del año 2013 quedaba pendiente por entregar los libros auxiliares de las cuentas contables de servicios y diversos.
De ello se infería que la información restante ya había sido entregada Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 La sexta liquidación parcial fue remitida a la demandante a través del oficio del 30 de octubre de 2017, en el cual se reiteró lo manifestado en la anterior liquidación. Posteriormente, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, mediante el pliego de cargos -N° RPC-2018-00391 del 4 de abril de 2018, formuló en contra de la actora un cargo sancionables por el suministro de información solicitada incompleta.
A raíz de lo anterior, la Fundación cargó los documentos a través de la plataforma digital y la remitió físicamente por correo certificado. Finalmente, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP expidió la Resolución No. RDO-2018- 04570 de 5 de diciembre de 2018, “Por medio de la cual se profiere resolución sancionatoria por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello” Contra el anterior acto administrativo, el afectado interpuso recurso de reconsideración, resuelto por medio de Resolución No. RDC-2019-02758 de fecha once (11) de diciembre de 2019, que confirmó la anterior. 1.2.
Trámite Procesal Por medio del auto del 19 de noviembre de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo inadmitió la demanda y concedió a la parte demandante el término de 10 días para subsanar los defectos señalados, que incluían precisión de los hechos y aportar la constancia de notificación del acto administrativo acusado “y/o suministre al Juzgado información sobre la fecha en que le fue notificada la Resolución N° RDC- 2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019”.
La parte actora presentó escrito de subsanación en el que aclaró que no había efectuado pago alguno por concepto de sanción y aportó la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración. Indicó que para el conteo de la caducidad debía tenerse en cuenta la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura por la pandemia Covid-19, entre el 16 de marzo de 2020 y el 1° de julio de 2020 y la solicitud de conciliación radicada el 31 de agosto de 2020. 1.3.
La providencia recurrida El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por auto de fecha 10 de diciembre de 2020, resolvió rechazar la demanda, argumentando que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, indicando como fundamento lo siguiente: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 “Pues bien, del contenido de la Resolución N°RDO-2018-04570 de fecha 5 de diciembre de 2018, “Por medio de la cual se profiere resolución sancionatoria por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello”, se observa que, se le hizo saber a la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL que, contra ese acto administrativo procedía el recurso de reconsideración, el cual debía ser presentado dentro de los (2) meses siguientes a su notificación. El día 5 de diciembre de 2018, la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL presentó recurso de reconsideración en contra de la Resolución N°RDO-2018- 04570 de fecha 5 de diciembre de 2018, el cual fue resuelto mediante la Resolución N° RDC-2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019, en el que se decidió confirmar el acto administrativo en todas sus partes.
Inicialmente revisado el expediente evidenció el Juzgado que en el artículo segundo de la Resolución RDC-2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019, se ordenó notificar personalmente al apoderado de la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL, para lo cual se enviaría una citación de acuerdo con lo establecido en el artículo 565 del Estatuto Tributario, o por edicto, si pasados diez días este no comparecía a notificarse, pero con la demanda no se suministró información alguna sobre la notificación del acto demandado.
En virtud de lo anterior, a través del auto de fecha 12 de noviembre de 2020, se solicitó a la parte actora allegara la constancia de notificación del acto administrativo demandado y/o suministrara al Juzgado información sobre la fecha en que le fue notificada la Resolución N° RDC- 2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019 a efectos de proceder a realizar el conteo de la caducidad en el presente medio de control.
En cumplimiento de lo anterior, con el memorial de subsanación, la parte demandante aportó el edicto a través del cual se le notificó a la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL el contenido del acto administrativo Resolución N° RDC-2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019 “Por medio del cual se revuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N°RDO-2018-04570 de fecha 5 de diciembre de 2018”.
Conforme lo anterior, procede el Juzgado a realizar el respectivo estudio de caducidad en los siguientes términos: Primeramente, debe el Juzgado reiterar, que de la lectura de la demanda, se colige que este es un asunto de naturaleza tributaria, de acuerdo con la jurisprudencia de la corte constitucional previamente estudiada, y por cuanto la sanción impuesta a la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL lo fue por presuntamente por no envío de información de una obligación formal de carácter tributario a la UGPP entidad encargada de determinar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social las cuales revisten un carácter de tributo, por lo tanto, la imposición de la sanción originada por la renuencia, inoportunidad o no remisión completa de la información solicitada para el desarrollo de esta competencia, corresponde a un asunto de esta naturaleza, en virtud de lo contemplado en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 y el artículo 5 del Decreto 3033 de 2013.
En efecto, en los actos administrativos enjuiciados, se observa que se hacen referencia a las facultades previstas en el numeral 8 del artículo 19 del Decreto 575 de 2013, 156 de la Ley 1151 de 2007, literal b) del Decreto Ley 169 de 2008, artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012, artículo 50 de la Ley 1739 del 2014 y en lo no regulado propiamente en dichas normas se remitieron a las normas del Libro V, Titulo I. IV V y VI del Estatuto Tributario.
De acuerdo con lo anterior, al solicitar que se revoquen los actos administrativos que impusieron una sanción por el no suministro de una información de aportes parafiscales, es claro que este asunto es de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 naturaleza tributaria, por lo tanto, para atacar los actos administrativos que contengan una sanción de este tipo, no es necesario agotar el trámite de conciliación prejudicial, sino que debe acudirse directamente a la jurisdicción dentro de los 4 meses siguiente a la notificación del acto administrativo definitivo.
Claro lo anterior, se tiene entonces que en el caso bajo estudio, el edicto a través del cual se notificó el contenido del acto administrativo Resolución N° RDC-2019-02758 de fecha 11 de diciembre de 2019 fue desfijado el día 16 de enero de 2020. En ese orden de ideas, se concluye que el acto administrativo que definió la situación jurídica en particular, se notificó a la parte demandante el día 16 de enero de 2020, es así que, a partir del día siguiente debe contarse el término de los cuatro (4) meses que dispone la ley para demandar oportunamente, el cual se vencía el día 17 de mayo de 2020, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549 suspendió los términos judiciales desde el día 16 de marzo de 2020 por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia de la COVID-19.
Por su parte, el Gobierno Nacional a través del Decreto N° 564 DE 2020 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” dispuso en su Artículo 1° que los términos de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para derechos, acciones, medios control y para presentar demandas la Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de meses o años, fueron suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día en que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación los términos judiciales.
Así mismo, estableció que el conteo los términos de caducidad se reanudaría a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión términos judiciales ordenada por Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, desde el día 17 de enero de 2020 hasta el 16 de marzo de 2020 habían transcurrido 1 mes y 29 días, restando entonces 2 meses y un día para que operara el fenómeno de la caducidad.
De otra parte, mediante ACUERDO PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso que la suspensión de los términos judiciales se extendería hasta el 30 de junio de 2020, por lo tanto, a partir del 1o de julio de 2020, la parte actora contaba con dos (2) meses y un (1) día para presentar su demanda, esto es, hasta el 2 de septiembre de 2020; sin embargo, la demanda fue radicada en el correo eléctrico de la Oficina Judicial el día “13 oct. 2020 a las 7:33 pm”, es decir que, al haber sido enviada fuera del horario judicial, se entiende presentada el día 14 de octubre de 2020, tal como aparece en el acta de reparto dada por la Oficina Judicial, es decir, cuando ya había operado el término de caducidad.
(…) Ahora, si bien según las pruebas aportadas en la demanda la FUNDACIÓN RENACER SOCIAL el día 31 de agosto de 2020, es decir, 2 días antes que feneciera el término de caducidad, presentó ante la Procuraduría 44 Judicial II para asuntos administrativos solicitud de conciliación prejudicial, la misma no puede tenerse en cuenta para el cómputo de la caducidad, pues, según fue estudiado, este asunto no es susceptible de conciliación por ser de naturaleza tributaria y el trámite de tal actuación administrativa no suspende los términos de caducidad.
(…). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 De esta manera, para el Juzgado la solicitud de conciliación prejudicial no interrumpe la caducidad en este caso, por tratarse de un asunto tributario y por ende no es susceptible de conciliación, el término de los cuatro (4) meses que dispone la ley para demandar oportunamente, el cual se vencía el día el 2 de septiembre de 2020, al haber sido presentada la demanda el día 14 de octubre de 2020 de 2020, es claro entonces que ya había transcurrido con creces el término de cuatro (4) meses previsto en el C.P.A.C.A; por consiguiente, operó la caducidad de la acción y, de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 169 del actual C.P.A.C.A., se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: “(…) 1.
Cuando hubiere operado la caducidad.” Adicionalmente, porque la parte actora no expuso en su demanda las razones por las cuales decidió acudió a la conciliación si el asunto es de naturaleza tributaria, y por ende no es susceptible de conciliación”. 1.4. El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara la decisión de primera instancia. Adujo que el juez de primera instancia “vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte demandante al desconocer el precedente del Consejo de Estado”.
En este sentido, expuso que era amplia la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según la cual la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público sí suspendía la caducidad, inclusive en asuntos de orden tributario, contrario a la tesis que se expuso en el auto de rechazo, que se soportó en decisiones de las que no se citaron los datos necesarios para su consulta.
Agregó: “Tal como puede colegirse sin esfuerzo alguno de todas las providencias anteriormente citadas, la posición del Consejo de Estado es que la radicación de la conciliación prejudicial de asuntos no conciliables, sí suspende el término de caducidad del medio de control, en este caso el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior, tal como quedó demostrado, obedece a reiterados pronunciamientos, casi que calcados la mayoría, en los que se dejó sentada de manera clara y expresa tal posición. Partiendo de todo lo anteriormente expuesto, podemos concluir que la falta de acuciosidad del a quo, le impidió conocer tal posición y, en consecuencia, erró al no dar aplicación al pacifico precedente que al respecto se ha sentado, actuación que redundó en la vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de mi representada.
Por otro lado, no puede escapar de nuestra atención lo esbozado por el a quo en la parte considerativa de la providencia apelada, en la que argumenta que la fecha de presentación de la demanda no fue el trece (13) sino el catorce (14) de octubre de 2020, porque la demanda se presentó a las 7:33 p. m. de aquél día; para fundamentar tal argumento, citó el artículo 109 del CGP.
Al respecto, debemos ser contundentes que la fecha presentación de la demanda fue el trece (13) de octubre de 2020, en razón a que los términos de caducidad se cuentan en meses de acuerdo al calendario y no en días ni horas, como erradamente lo interpreta el a quo apoyándose en el acta de reparto de la Oficina Judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 Se precisa, que el reparto obedece a un procedimiento administrativo para determinar el número del juzgado al que le corresponde el conocimiento del proceso, por lo tanto, puede que coincida, o no, con la fecha de la presentación de la demanda; verbigracia, la demanda pudo haber sido presentada dentro del horario judicial de la oficina encargada de hacer el reparto, pero por volumen de trabajo ésta pudo haber hecho el mismo al día siguiente y ello no cambia la fecha de presentación de la demanda”
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia. Esta Corporación es competente por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de un auto proferido en primera instancia por los jueces administrativos, susceptible de apelación, según lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 243 del mismo ordenamiento.
Problema jurídico. Deberá la Sala establecer si en el presente asunto operó la caducidad del medio de control, y en consecuencia, si procedía el rechazo de la demanda. 2.1. Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico. La Sala revocará la providencia objeto de apelación, en cuanto en el presente asunto, no se configuran los supuestos para disponer el rechazo de la demanda por caducidad del medio de control.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: La caducidad es entendida como una sanción razonable que limita el derecho de acción para quienes no acuden oportunamente a la jurisdicción, de conformidad con el plazo estipulado en la ley, que aplica por el simple paso del tiempo, sin que se admisible suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, renuncia o convención entre las partes, de manera que el juez debe declararla de oficio si la encuentra configurada1.
Sobre la naturaleza y finalidad de la figura el Consejo de Estado, ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra 1Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de mayo de 2021, radicado interno:63381.
M.P: Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también: Sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado interno: 53831. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”2 Para el alto tribunal, es el mismo ordenamiento jurídico interno el que asigna a las personas la carga para que actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas, so pena de la configuración de la caducidad (que no puede ser desconocida, modificada o alterada por las partes), dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 constitucional.
La Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en sentencia C – 985 de 2010, que, “la caducidad es en una limitación temporal del derecho de acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la controversia correspondiente”.
En el sub judice, pretende la parte actora que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se impuso una sanción por no suministrar la información solicitada dentro del plazo fijado. A juicio del juzgado de conocimiento, el asunto era de carácter tributario y por tanto, no susceptible de conciliación, de manera que la radicación de solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos no suspendía el cómputo del término de caducidad.
Así las cosas, para el momento de presentación de la demanda, ya había operado la figura y así se declaró mediante auto de 10 de diciembre de 2020, por medio del cual se rechazó la demanda. El extremo activo presentó recurso de apelación, estimando que erró el juez de primera instancia al rechazar la demanda por caducidad del medio de control, en tanto, en el caso concreto, la presentación de la solicitud de conciliación sí suspendió el término de caducidad y la demanda fue enviada a Oficina Judicial para su trámite en tiempo.
Se advierte entonces que, el análisis se contrae a determinar si con la presentación de la solicitud de conciliación se suspendió el conteo de la caducidad del medio de control, a fin de establecer, en el caso concreto, la oportuna radicación de la demanda; empero no hay dudas de que se trata de un asunto tributario. Para la Sala, acierta el recurrente al momento de señalar que la presentación de la solicitud de la conciliación prejudicial configura la 2 Consejo de estado, Sección Tercera, Expediente N°. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154).
Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 pág. 151. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 suspensión de los términos de caducidad, pese a que el asunto verse sobre temas tributarios. Al efecto, el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, señala: “Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 59.
Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1o. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito. Parágrafo 2o. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario." Seguidamente, el parágrafo 1° del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009, por medio del cual se reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, dispone: Parágrafo 1°.
No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. Si bien los casos de naturaleza tributaria no son susceptibles de conciliación y ello autoriza para acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, su presentación ante el Ministerio Público produce los mismos efectos que cuando es un asunto conciliable.
En ese sentido, el Consejo de Estado, en auto de unificación jurisprudencial explicó3: “De la interpretación armónica de las normas que regulan la conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad de la acción, se entiende, como se indicó en párrafos anteriores, que en los casos no susceptibles de conciliación, como por ejemplo los tributarios, no debe agotarse ese requisito previo a instaurar la demanda.
No obstante, el artículo 21 de la Ley 640 de 20014, contempló los eventos en los que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de prescripción o de caducidad “ARTICULO
21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” (Subrayado fuera de texto) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de unificación del 5 de septiembre de 2013, Radicado interno: 19643;
M.P: Martha Teresa Briceño de Valencia. 4 Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 El artículo 2º de la referida ley dispone: “ARTICULO 2o. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo.” (Negrilla y subrayado de la Sala) Para la Sala, es claro que de la lectura integral de los artículos 2º [3] y 21 de la Ley 640 de 2001 se entiende que el legislador contempló la posibilidad de que el término de caducidad o de prescripción se suspenda cuando se presenta una solicitud de conciliación extrajudicial frente a un asunto no conciliable.
Por su parte, el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 en concordancia con el 21 de la Ley 640 de 2001, reiteró los casos en los que se suspende el término de prescripción o de caducidad, y el literal b) hace alusión a las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001. El artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 señala: “Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: (…) b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
(…)” (negrillas fuera de texto) De las anteriores normas se infiere que el término de caducidad de la acción se suspende en aquellos conflictos no susceptibles de conciliación, como los tributarios, y que corresponde a los procuradores ante quienes se presente una solicitud de conciliación en un caso tributario expedir constancia de que no es un tema conciliable, dentro de los 10 días calendarios siguientes.
Es deber del Ministerio Público expedir la correspondiente constancia de que el asunto sometido a su conocimiento no es susceptible de conciliación” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 Dicha posición ha sido reiterada posteriormente, así5: 2. Según términos del literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA6, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses, siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo definitivo, según sea el caso.
El término de caducidad es susceptible de suspensión, entre otras causales, por el trámite de la conciliación prejudicial en los asuntos en que es requisito de procedibilidad (artículos 37 de la Ley 640 de 2001 y 161 núm. 1 del CPACA)7, o en los casos en que sin ser un requisito extrajudicial, puede agotarse a fin de precaver litigios.
Ahora bien, mediante el artículo 2.° del Decreto 1716 de 2009, reglamentario del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, expresamente se excluye del trámite de la conciliación, los conflictos de carácter tributario, entre otros. En el evento en que se radique solicitud de conciliación en relación con un asunto no susceptible de conciliación, el agente del ministerio público deberá proceder al tenor del artículo 6.° del Decreto 1716 de 2009, así: Artículo 6.
Petición de conciliación extrajudicial. (…) Parágrafo 2°. Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Si durante el trámite de la audiencia se observare que no es procedente la conciliación, se dejará constancia en el acta, se expedirá la respectiva certificación y se devolverán los documentos aportados por los interesados. (…) En todo caso, aun cuando el asunto no sea conciliable, su solicitud suspenderá el término de caducidad hasta la expedición de la constancia o la respectiva acta con la anotación sobre este aspecto, de acuerdo con los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001, y 3 del Decreto 1716 de 2009.
Esta Judicatura en otras oportunidades se ha pronunciado sobre los efectos de la suspensión de la caducidad, mediante la solicitud de conciliación prejudicial en asuntos tributarios8, de manera que se reiteran los razonamientos en torno a dicha suspensión, la cual se configura hasta el momento en que el procurador emita la constancia de que es un asunto no conciliable o, en su defecto, de la respectiva acta de conciliación. A partir de la premisa jurisprudencial anterior, se concluye que aunque es cierto que los asuntos tributarios no son conciliables y por ende no 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 7 de marzo de 2018, Radicado interno: 22815;
M.P: Julio Roberto Piza Rodríguez. Ver también radicado 23414 de 25 de abril de 2008. 6 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(…) 7Ley 640 de 2001. Artículo 37. requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable.
La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. Parágrafo 1. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición. Parágrafo 2. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
CPACA. Artículo 161. La presentación de la demanda se someteré al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: Núm. 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. 8 Auto de sala del 5 de septiembre de 2013, expediente 1900123310002011-00514-01 (19643) M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 opera como requisito de procedibilidad obligatorio, ello, no obsta, para que, en caso que la parte demandante decida previó a formular la demanda radicad una solicitud de conciliación, se aplique, el efecto de la suspensión del término de caducidad, en los términos de la Ley 640 de 2001, del Decreto 1716 de 2009, hoy Ley 2020 de 20229.
Así las cosas, para el caso concreto se observa que el 5 de diciembre de 2018 la UGPP expidió la Resolución No. RDO-2018-04570 “Por medio de la cual se profiere resolución sancionatoria por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello”. Contra dicho acto administrativo, el actor presentó recurso de reconsideración, que fue resuelto mediante Resolución No. RDC-2019-02758 11 de diciembre de 2019, a través del cual se confirmó el anterior, y notificado mediante edicto fijado el 2 de enero de 2020 y desfijado el 16 de enero de 2020.
En los términos del artículo 164, numeral 2, literal d, el término para la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondiente a 4 meses, se empieza a contabilizar “a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”;
El plazo para el ejercicio oportuno del medio de control, empezaba a contarse desde el 17 de enero de 2020 hasta el 17 de mayo del mismo año. No obstante, el Consejo Superior de la Judicatura decretó la suspensión de términos a raíz de la pandemia Covid-19, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, y se reanudó el término desde el 1° de julio siguiente.
Así, para la fecha de suspensión de términos de caducidad, había transcurridos 1 mes, 27 días (dese el 17 de enero hasta el 15 de marzo de 2020), de modo que el actor contaba con 2 meses, 3 días para presentar su demanda, que se extendieron hasta el 4 de septiembre de 2020. El día 31 de agosto de 2020, cuando faltaban 5 días para expirar la oportunidad de demandar, la Fundación Renacer Social radicó solicitud de conciliación judicial ante la Procuraduría 44 Judicial para Asuntos Administrativos con lo cual, aplicando la sub regla jurisprudencial interpretativa expuesta en líneas previas, se suspendió nuevamente la caducidad hasta el 13 de octubre, cuando se expidió el acta de no conciliación. 9 ARTÍCULO 104.
Constancia para asuntos no conciliables. Cuando se presente una petición de convocatoria de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público así lo señalará mediante decisión motivada que deberá notificar dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud y en la que ordenará la expedición de la constancia de que trata el artículo 103 de la presente ley, una vez en firme la decisión. Si durante el trámite de la audiencia se observare que se trata de un asunto que no es conciliable, se dejará anotación en el acta y se expedirá la respectiva constancia, sin perjuicio de lo establecido para el recurso de reposición en el parágrafo del artículo 114 de la presente ley.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-007-2020-00153-01 La demanda, por su parte, se radicó el 14 de octubre de 2020, es decir, en tiempo. Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará el auto de 10 de enero de 2022, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Sincelejo, que rechazó la demanda por caducidad, comoquiera que la demanda se formuló dentro de los plazos establecidos para el ejercicio de la misma. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR auto apelado, bajo las consideraciones y términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, REMITIR a juzgado de origen para que continúe con el estudio de la admisión. Aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS