SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, siete (7) de julio del año dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad Electoral Radicación: 23001333300820230005202 Demandante(s): Cristian Darío Burgos Galván Demandado(s): Municipio de Moñitos, Concejo Municipal de Moñitos y los miembros de la Mesa Directiva, cuya elección se encuentra contenida en el Acta No. 088 del 2022: Jaider Luis Correa López, en calidad de Presidente del Concejo, Omar José Portillo Coavas, en calidad de Primer Vicepresidente del Concejo, y Argemiro Madera Castro, en calidad de Segundo Vicepresidente del Concejo.
El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida el día 9 de mayo de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a). La demanda.1 Con la demanda, solicita que se emitan las siguientes declaraciones: Que se declare la nulidad del Acta No. 088 del 2022 que contiene la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos, para el periodo del 1° al 31 de diciembre de 2023. Que se ordene al Concejo Municipal de Moñitos, a través de su Mesa Directiva, dar el trámite a las recusaciones presentadas, y se proceda a realizar nueva elección de la Mesa Directiva. Que se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, por las posibles conductas disciplinarias y penales cometidas.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda lo siguiente: El 25 de noviembre del 2022, se llevó a cabo sesión ordinaria en el Concejo Municipal de Moñitos - Córdoba, la cual derivó en la expedición del Acta No. 088 de 25 noviembre del 2022 que contiene la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal. En la citada sesión, el demandante presentó recusaciones individuales en contra de los concejales Gilberto Arrieta Fuentes, Beida Bello Morelo y Armando Manuel Díaz López, mediante escrito que reunía los requisitos exigidos por la Ley 1437 del 2011; recusaciones que fueron radicadas ante la Secretaría del Concejo Municipal de Moñitos y leídas en plenaria, enterándose de su contendido todos los concejales antes de proceder con la correspondiente elección. Los concejales recusados no aceptaron las recusaciones, por tanto, la Mesa Directiva debía darle cumplimiento al inciso 4° del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, es decir, suspender la actuación administrativa y remitirlas a la Procuraduría General de la Nación, por no tener superior funcional el Concejo Municipal de Moñitos, lo cual no ocurrió, debido a que se alegó, sin fundamento jurídico, que esa norma no era aplicable y que debían someterse las recusaciones a voto en plenaria, pues era ésta última, quien tomaba la decisión final. 1 PDF No. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 2 Luego de sometidas las precitadas recusaciones a plenaria, en la que se decidió no aceptarlas, se siguió con la actuación administrativa de elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos y se les permitió a los concejales recusados votar en ella.
Finalmente, la Mesa Directiva violó el debido proceso al no darle el trámite a las recusaciones en los términos establecidos de la Ley 1437 del 2011, articulo 12, procedimiento aplicable por remisión expresa de la ley y con fundamento en el precedente judicial establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló como infringidas las siguientes normas: artículo 29 de la Constitución Política; y los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011.
En el concepto de la violación, se indicó que en el presente caso, se violó el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, debido a que en la mencionada norma se enmarca el procedimiento que debe seguir un servidor público cuando ha sido objeto de impedimento o recusación, por tanto, cuando el funcionario público es recusado, deberá aceptar o rechazar la recusación dentro de los cinco (5) días posteriores a la radicación del escrito, sumado a que con la presentación de la recusación, la actuación administrativa se suspende desde su presentación hasta que sea decidida.
Se sostiene que para el caso en concreto, existe una vulneración al debido proceso, pues al momento de la instalación de la sesión ordinaria, se presentaron varias recusaciones, sin embargo, pese a que fueron radicadas y leídas en plenaria, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos no le dio cumplimiento al inciso 4° del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, dado que no suspendió la actuación administrativa ni se remitieron las recusaciones a la Procuraduría General de la Nación, por no tener superior jerárquico el Concejo Municipal de Moñitos, conforme al procedimiento aplicable por remisión expresa de la ley y fundamentado en el precedente judicial establecido en la Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, identificado con el radicado nro. 68001-23-33-000-2021-00846-01, violándose de esta manera, el debido proceso y tipificándose la causal de nulidad del acto de elección consagrada en los artículos 137 y 275 de Ley 1437 del 2011.
En ese orden, se invocó como causal de nulidad, la de «violación al debido proceso», con fundamento en que el artículo 29 Constitucional prevé que el debido proceso se aplica tanto actuaciones judiciales como administrativas, y que su eficacia no solamente conlleva el cumplimiento de ritualidades que dispone el ordenamiento jurídico, sino la garantía para la protección de otros derechos constitucionales.
Así mismo, señaló que la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha dispuesto reglas acerca del derecho al debido proceso administrativo, es decir, no sólo a las autoridades diferentes a las judiciales, sino aquellos particulares que prestan servicios públicos, conforme la ley. De esta manera, expone que el debido proceso administrativo, conforme a la jurisprudencia constitucional, contiene varias reglas, tales como el principio de legalidad, contradicción, defensa, publicidad, confianza legítima y buena fe, y que, además, integra las prerrogativas dirigidas a que se conozca el inicio de la actuación; ser oído durante el trámite; ser notificado en debida forma; que el trámite se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de los formas de cada juicio; que no se presenten dilaciones injustificadas; gozar de la presunción de inocencia; ejercer derecho a la defensa y contradicción; presentar pruebas y controvertirlas; decisiones motivadas; y promover nulidad de actos que se expidan con vulneración del debido proceso.
Finalmente, manifiesta que conforme a las recusaciones presentadas, la sesión ordinaria debía ser suspendida, es decir, la actuación administrativa debía suspenderse desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decidiera; situación que no ocurrió, debido a que la Mesa Directiva alegó, sin fundamento jurídico, que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 norma no era aplicable en este caso y que sometería a las recusaciones a voto en plenaria, a la que le correspondía tomar la decisión final. b).
Contestación de la demanda. El apoderado de los concejales elegidos miembros de la Mesa Directiva del Concejo municipal de Moñitos, Jaider Luis Correa López, Omar José Portillo Coavas y Argemiro Madera Castro, se opuso a las pretensiones, alegando que su elección no está afectada de nulidad, y se pronunció sobre los hechos de la demanda.
Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 3 En atención de lo anterior, sostuvo que las recusaciones presentadas por el Concejal Cristian Darío Burgos Galván en contra de los Concejales Gilberto Arrieta Fuentes, Beida del Carmen Bello Morelo y Armando Manuel Díaz López fueron decididas por la plenaria del Concejo Municipal de Moñitos, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, aplicable por remisión expresa del artículo 11 del Acuerdo No. 03 de 24 de enero de 2020, esto es, el Reglamente Interno del Concejo Municipal de Moñitos.
De igual forma, alegó que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA resulta inaplicable al caso concreto, por ello, propuso la excepción denominada «no configuración de causal de nulidad en el procedimiento administrativo que dio lugar al acto demandado», pues el Acta No. 088 de fecha 25 de noviembre de 2022 fue expedida con base en el ordenamiento jurídico.
Finalmente, los demás sujetos procesales no se pronunciaron en esta etapa procesal. c). La sentencia apelada2. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió Sentencia el 9 de mayo de 2023, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, disponiendo lo siguiente: «Declarar probada la excepción propuesta por los concejales Jaider Luis Correa López, Omar José Portillo Coavas y Argemiro Madera Castro denominada “No configuración de causal de nulidad en el procedimiento administrativo que dio lugar al acto demandado”; en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda».
En sustento de su decisión, el A quo sostuvo que en el expediente se encuentra acreditado que el concejal Cristian Darío Burgos Galván recusó a los concejales Gilberto Arrieta Fuentes, Beida del Carmen Bello Morelo y Armando Manuel Díaz López; así mismo, que éstos no aceptaron las recusaciones; y que la Plenaria del Concejo Municipal de Moñitos las declaró infundadas, lo que les permitió a los precitados concejales votar en la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos del año 2023, contenida en el Acta No. 088 de fecha 25 de noviembre de 2022.
Indicó que las recusaciones presentadas por el concejal Burgos Galván deben tramitarse y decidirse como lo establece el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Moñitos, es decir, el Acuerdo nro. 03 de fecha 24 de enero de 2020, pues en concordancia con el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, el funcionamiento de los concejos municipales, incluyendo lo referente a la actuación de los concejales, debe estar regulado por su reglamento interno, y que el artículo 51 del mencionado reglamento regula la integración y funciones de la Comisión de Ética.
En ese sentido, precisó que el citado reglamento consagró expresamente el trámite que se debía impartir a las recusaciones, por lo que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 resulta inaplicable al caso concreto, y que, en gracia de discusión, si en aquél existiera un vacío normativo, por analogía, debía aplicarse el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, debido a que así lo dispuso el artículo 11 del señalado reglamento.
Señaló que, contrario a lo afirmado por el concejal Cristian Darío Burgos Galván, las recusaciones presentadas contra los concejales Gilberto Arrieta Fuentes, Beida del Carmen Bello Morelo y Armando Manuel Díaz López no debían tramitarse y decidirse como lo señala el artículo 12 del CPACA. Finalmente, resaltó que, si bien la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Moñitos no participó en la decisión de las recusaciones; de todos modos, ese cargo de nulidad, denominado «expedición irregular del acto», fue rechazado por caducidad en el Auto de fecha 7 de marzo de 2023, lo que impide determinar la nulidad del Acta No. 088 de fecha 25 de noviembre de 2022 con base en dicho cargo. d).
El recurso de apelación3. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, mediante el cual solicita que se revoque la citada decisión, y se accedan a las pretensiones de la demanda. 2 PDF No. 21 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF No. 21 (Minuto 56 de la Audiencia Inicial) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 4 Alega que existe jurisprudencia del Consejo de Estado desde 2022, proferida dentro del proceso identificado con el radicado nro. 2021-00846, conforme a la cual, si bien se puede dar aplicación a la Ley 5ª de 1992, con fundamento en lo establecido en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Moñitos; en este caso, la Comisión de Ética no fue creada, por lo que no existía un tercero que pudiera decidir sobre las recusaciones, y que a pesar que se hubiera creado, ello se debía hacer por votación dentro de los concejales que ya estaban recusados, por tanto, no existiría ningún tipo de transparencia en el transcurso de la decisión. Argumenta que ante lo anterior, en el presente caso, debía darse aplicación a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, por ello, no se puede obviar que existe un trámite inadecuado, debido a que no se cumplió con el trámite que debía dárseles a las recusaciones presentadas contra varios Concejales del Municipio de Moñitos.
Además, agrega que no se está conforme con la decisión del A quo, dado que no se realizó en debida forma el trámite de las recusaciones, puesto que lo que correspondía era suspender la actuación administrativa, lo que no ocurrió, y sumado a ello, la Plenaria del Concejo Municipal de Moñitos no contaba con la potestad o competencia para decidir las recusaciones presentadas por el demandante.
Finalmente, manifiesta que el Concejo Municipal de Moñitos, al no cumplir con las cargas que le correspondían, debía darle aplicación a la Ley 1437 de 2011, en su artículo 12, dado que, como se acreditó, no existía la Comisión de Ética, y la Plenaria no hizo el trámite adecuado, pues se siguió con la actuación administrativa y no fue suspendida. e).
El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante Auto de 16 de mayo de 20234 se resolvió admitir el recurso de apelación objeto de estudio; se le otorgó el término de tres (3) días a las partes para que presentaran sus alegatos por escrito, y el término de cinco (5) días al Ministerio Público, para emitir concepto fiscal.
En ese sentido, las partes no se pronunciaron en esta etapa procesal, y el señor Agente del Ministerio Público, por su parte, emitió concepto5, en los términos que a continuación se exponen. Así, el señor Agente del Ministerio Público emite concepto dirigido a que se confirme la sentencia apelada, puesto que, a su juicio, la decisión a tomar no podía ser otra que negar las pretensiones de la demanda, dado que el cargo sobre el cual estaba sustentada la pretensión anulatoria se circunscribió a la «violación del artículo 12 inciso 4° CPACA por falta de aplicación», bajo el entendido que la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos debió suspenderse mientras las recusaciones eran remitidas para estudio y decisión de la Procuraduría General de la Nación. Por tanto, sostiene que la norma previamente citada, no podía ser violada por falta de aplicación, teniendo en cuenta que corresponde al procedimiento general regulado por la parte primera de la Ley 1437 de 2011 y, en esa medida, sólo tiene cabida cuando se trata de actuaciones administrativas carentes de regulación especial o de aquéllas que, aun teniéndola, presenta vacíos normativos.
Expuso que tratándose de las actuaciones que deben llevar a cabo los concejos municipales para la elección de sus Mesas Directivas, existe regulación especial en los artículos 28 y 147 de la Ley 136 de 1994; mientras que en materia de recusaciones, el artículo 70 se ocupó del asunto, indicando que podría presentarla cualquier ciudadano, ante el propio Concejo, y que si bien el trámite de las recusaciones no fue regulado en detalle por esta última disposición, el Acuerdo No. 03 de 2020 -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Moñitos- sí lo hizo, reglamento que fue expedido con sujeción a la autorización que el legislador otorgó a los concejos municipales para incluir allí normas sobre su funcionamiento (artículo 31 de la Ley 136 de 1994), debido a que el artículo 51 del Reglamento Interno creó una Comisión de Ética, integrada por tres (3) concejales, ante la cual debían presentarse las recusaciones, con el fin de que esta instancia tomara la decisión correspondiente.
Así entonces, agregó que, existiendo regulación especial, sin vacíos normativos frente al trámite de las recusaciones, no era del caso acudir al procedimiento administrativo general contenido en la parte primera de la Ley 1437 de 2011, en especial, a lo previsto por el artículo 12, inciso 4, por lo tanto, el estudio y decisión de las recusaciones no podía someterse al conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, bajo la premisa que el propio Concejo de Moñitos era el encargado de dicho trámite, por intermedio de la respectiva Comisión de Ética, creada mediante el Reglamento Interno. 4 PDF No. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. 5 PDF No. 09 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 5 En atención de lo anterior, aclaró que si el trámite de las recusaciones al interior de la corporación fuere irregular, porque no correspondió a los mandatos de la Ley 136 de 1994, así como a lo previsto por el Reglamento Interno, la parte actora no sustentó los respectivos cargos de nulidad oportunamente, por lo que comparte los argumentos que realizó el A quo, cuando puntualizó que las censuras sobre expedición irregular, planteadas después de presentada la demanda, fueron objeto de rechazo por caducidad a través del Auto de fecha 7 de marzo de 2023, que dispuso la admisión de la demanda.
Ello dio lugar a que tales cargos tampoco quedaran comprendidos dentro de la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial. Manifestó que era necesario recordar que el estudio de legalidad de los actos administrativos en sede judicial, incluido el proceso electoral, constituye un escenario dispositivo, por lo que la justicia es rogada, y la Jurisdicción Contencioso Administrativo, en tal caso, debe limitar el estudio y decisión a los cargos que hayan sido formulados por la parte actora, quien tiene la carga de impugnar por la vía judicial el acto que considere ilegal y, adicionalmente, demostrar la ilegalidad que alega.
Finalmente, se resalta que el Auto del 29 de septiembre de 2022, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado y citado en su momento por la parte demandante, no constituye precedente en relación con el caso en estudio, al existir diferencias en los supuestos de uno y otro caso; pues, conforme acreditan las pruebas arrimadas a la actuación, la recusación que formuló el concejal Cristian Burgos Galván no cobijó a todos los concejales, sino exclusivamente a tres (3) de un total de 13, por ello, difiere de la situación estudiada por el Consejo de Estado, en la que la recusación comprendió a todos los diputados de la Asamblea de Santander.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico. Para resolver la presente alzada, la Sala deberá establecer, si la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos está afectada de nulidad, por no habérsele dado aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, para resolver las recusaciones presentadas por el demandante contra tres (3) de los concejales.
Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar el marco legal y jurisprudencial sobre las normas que regulan la resolución de impedimentos en los Concejos Municipales. c). marco legal y jurisprudencial sobre las normas que regulan la resolución de impedimentos en los Concejos Municipales.
El artículo 316 de la Ley 136 de 1994 -por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios-, establece que los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.
A la letra, la norma en mención indica: «Artículo 31. Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.» 6 «Artículo 31. Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.» Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 6 A su vez, en el artículo 70 ibidem, se regula lo concerniente a los conflictos de interés, así: «Artículo 70.
Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.» El artículo 2°7 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, el cual regula lo referente al ámbito de aplicación del precitado código, señala lo siguiente: «Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». (Negrilla subrayada fuera de texto) La Sección Quinta del Consejo de Estado8 en sentencia del tres (03) de mayo de dos mil dieciocho (2018), sobre el contenido de la citada disposición, señaló que sólo se debe remitir al procedimiento general de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, en los casos en que la situación objeto de análisis no tenga regulación especial.
Es así, como el cuerpo colegiado en mención, a la letra, precisó: «Como fundamento de lo anterior, este juez debe manifestar que, contrario al dicho del actor, tal y como ocurrió, el trámite que se debía seguir para resolver los impedimentos era el establecido por el Reglamento Interno de esa Corporación y no irrestrictamente el CPACA, como lo afirma el actor.
Para arribar a esta conclusión, debe advertirse que el propio CPACA en su artículo 2º, último párrafo, precisa que el trámite que prevé tendrá aplicación “…sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”. Quiere decir lo anterior, que se remite al procedimiento general del CPACA, en los casos en que la situación objeto análisis no tenga regulación especial, lo que no acaece en el presente asunto, pues de la revisión del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Armenia […]»9 (Negrilla fuera de texto) La anterior postura fue reiterada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 16 de febrero de 2023, en la cual sostuvo que en el caso de los Concejos Municipales, resulta aplicable el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, siempre y cuando no exista al interior de la corporación administrativa o en el ordenamiento jurídico aplicable, norma especial que regule el asunto de manera diferente.
En ese sentido, en la precitada providencia se precisó: «Dicha norma [artículo 12 de la Ley 1437 de 2011], resulta aplicable, siempre y cuando no exista al interior de la corporación administrativa o en el ordenamiento jurídico aplicable, norma especial que regule el asunto de manera diferente»10 (Negrilla fuera de texto) La Ley 1437 de 2011, en cuanto a los conflictos de intereses, y las causales de impedimento y recusaciones, el artículo 1111 establece que cuando el interés general propio de la función 7 «Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.» (Negrilla subrayada fuera de texto) 8 mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00444-02. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Bogotá D.C., tres (03) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00444-02. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P Rocío Araújo Oñate, Bogotá D.C., 16 de febrero de 2023. Radicación número: 52001233300020220001002.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Bogotá D.C., tres (03) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 63001-23-33-000-2017- 00444-02. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Bogotá D.C., tres (03) de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00444-02. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P Rocío Araújo Oñate, Bogotá D.C., 16 de febrero de 2023.
Radicación número: 52001233300020220001002. 11 «Artículo 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 7 pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, éste deberá declararse impedido, y que todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado, si no manifiesta su impedimento, en ciertas circunstancias o casos que se relacionan en la referida norma.
Finalmente, sobre el trámite de los impedimentos y recusaciones, el artículo 1212 ibidem dispone que en caso de impedimento, el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento, la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo, y que, a falta de todos los anteriores, debe enviarla actuación al Procurador General de la Nación, cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al Procurador Regional en el caso de las autoridades territoriales. d).
Solución del caso. Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para la solución del problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: Conforme a lo dispuesto en el Acta No. 088 del 25 de noviembre de 202213, suscrita por el Presidente y la Secretaria General del Concejo Municipal de Moñitos, en dicha fecha se eligió la Mesa Directiva de esa Corporación. Así mismo, previo a la citada elección, el Concejal Cristian Dario Burgos Galvan -hoy demandante- recusó a los también Concejales Armando Manuel Díaz López, Gilberto Arrieta Fuentes y Beida del Carmen Bello Morelo, con fundamento en la causal establecida en el numeral 5° del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 -existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado-, debido a que, a su juicio, el primero de los concejales violó el debido proceso en la sesión del 22 de noviembre de 2022 y cuenta con queja disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Montería, y los otros dos (2) concejales, también cuentan con queja disciplinaria ante el citado ente de control, por tanto, debían separarse de la actuación administrativa, esto es, la elección de la Mesa Directiva.
En atención del contenido del acto acusado -Acta No. 088 del 25 de noviembre de 2022-, las precitadas recusaciones no fueron aceptadas por los recusados, y su aprobación fue sometida a la plenaria, la cual votó «NO APROBAMOS». Pues bien, el demandante en su recurso de apelación alega que conforme a la providencia emitida por el Consejo de Estado dentro del proceso identificado con el radicado nro. 2021- 00846, si bien en el sub examine se puede dar aplicación a la Ley 5ª de 1992, debido a lo establecido en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Moñitos; la Comisión de Ética del citado Concejo Municipal no había sido creada, y aun a pesar de que se hubiese creado, ello implicaría la votación de los concejales que se encontraban recusados, lo que evitaría que la decisión tuviera transparencia. En ese sentido, concluye el recurrente que, ante la anterior circunstancia, en el presente caso debió darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, por lo tanto, no se realizó un trámite adecuado por parte de la Plenaria del Concejo Municipal de Moñitos, al haberse seguido con la actuación administrativa, pese a que debía suspenderse, debido a las recusaciones elevadas por el demandante. o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. […].» 12 «Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones.
En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.» 13 PDF No. 01 (págs. 7 a 24) del expediente digital.
Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 8 Frente al anterior recuento, pone de presente la Sala que el objeto del presente proceso, tal como lo indicó el A quo y el señor Agente del Ministerio Público, abarca el estudio del cargo relacionado con la «violación al debido proceso», el cual se sustenta en que el acto demandado viola el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011; pues, se alega en la demanda que ante las recusaciones presentadas por el demandante -Concejal del Municipio de Moñitos- contra tres (3) de sus compañeros Concejales, debió suspenderse la elección del de la Mesa Directiva de Concejo Municipal de Moñitos y remitirse las recusaciones a la Procuraduría General de la Nación, por no tener el Concejo Municipal de Moñitos un superior jerárquico, dado que, a juicio del actor, el trámite de las recusaciones en este caso, está cobijado por lo dispuesto en los precitados artículos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En ese contexto, a la Sala sólo le corresponde determinar, tal como se precisó en el problema jurídico previamente planteado en esta providencia, si la elección de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Moñitos está afectada de nulidad, por no habérsele dado aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, respecto del trámite de las recusaciones presentadas por el demandante, previo a la realización de la referida elección, contra tres (3) de sus compañeros Concejales; sin entrar a estudiar aspectos relacionados con la remisión de las recusaciones a la Comisión de Ética del referido Concejo Municipal, pues el cargo relacionado con ello, fue rechazado por caducidad a través del Auto de 7 de marzo de 202314; decisión frente a la cual el actor no interpuso recurso alguno y actualmente se encuentra en firme.
Véase que el actor, en la demanda que originalmente presentó, no estableció cargo alguno en el que se alegara el incumplimiento de normas relacionadas con la conformación de la Comisión de Ética en el Concejo Municipal de Moñitos -para resolver las recusaciones contra los concejales- u otras normas diferentes a los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011; precisamente, por ello, fue que a través de la correspondiente reforma de la demanda, intentó agregar nuevos cargos, en los que sí se plateaba el incumplimiento de otras normas, entre ellas, las relacionadas con la conformación de la Comisión de Ética; cargos que, se itera, fueron rechazados por caducidad.
Aunado a lo anterior, si bien el recurrente alega que en el sub examine debió seguirse el precedente establecido en la providencia emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 2021-00846 -providencia en la que se indicó que no era procedente conformar la Comisión de Ética, debido a que para ello se requería el voto de los Disputados recusados, por tanto, lo correspondiente era remitir las recusaciones a la Procuraduría General de la Nación-; advierte la Sala que el caso examinado en esa ocasión por la Sección Quinta del Consejo de Estado es diferente al que hoy se estudia, pues, correspondió a un proceso en el que se presentaron recusaciones contra todos los Diputados de la Asamblea Departamental de Santander, mientras que en el que se encuentra bajo examen, sólo fueron recusados tres (3) Concejales del Municipio de Moñitos.
Precisado lo previamente expuesto, atendiendo las premisas jurídicas que se desprenden del marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, contrario a lo manifestado por el actor, el trámite que se debía seguir para resolver las recusaciones presentadas contra tres (3) Concejales del Concejo Municipal de Moñitos, era el establecido por el Reglamento Interno de dicho Cabildo, y no irrestrictamente la Ley 1437 de 2011 – CPACA, como se alega en la demanda.
En efecto, el inciso final del artículo 2°15 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA se señala que: «[l]as autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código», y, de acuerdo con la interpretación de la Sección Quinta del Consejo de Estado16 14 PDF No. 06 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 15 «Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.» (Negrilla subrayada fuera de texto) 16 Ver las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Bogotá D.C., tres (03) de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00444-02: «[c]omo fundamento de lo anterior, este juez debe manifestar que, contrario al dicho del actor, tal y como ocurrió el trámite que se debía seguir para resolver los impedimentos era el establecido por el Reglamento Interno de esa Corporación y no irrestrictamente el CPACA, como lo afirma el actor»; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P Rocío Araújo Oñate, Bogotá D.C., 16 de Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 9 sobre el contenido de la citada disposición, sólo se debe remitir al procedimiento general del CPACA, en los casos en que la situación objeto de análisis no tenga regulación especial.
De esta manera, tal como se indicó en la providencia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que negó la medida cautelar; considera la Sala que, en el sub lite, no debe remitirse al procedimiento general sobre impedimentos y recusaciones de la Ley 1437 de 2011 – CPACA (artículos 11 y 12), pues se cuenta con una regulación especial, debido a que, conforme las facultades previstas en el artículo 3117 de la Ley 136 de 1994, el Concejo Municipal de Moñitos expidió su propio Reglamento Interno -Acuerdo Municipal No. 03 del 24 de enero de 2020-, el cual en su artículo 11 contempla lo concerniente a la aplicación de disposiciones normativas análogas, de doctrina constitucional y de los principios generales del derecho.
A la letra, en el precitado artículo 11, se establece: «Cuando frente a situaciones fácticas particulares el presente Reglamento no proporcione disposiciones normativas aplicables, se acudirá aquellas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y/o, en su defecto, a la doctrina constitucional y los principios generales del derecho o balo los principios de integración se aplicaran las que contenga el Reglamento Interno del Congreso (Ley 5ª de 1992)».
(Negrilla fuera de texto) Siendo así, dada la anterior remisión normativa a la Ley 5ª de 1992 -por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes-, es claro que, en caso de existir vacíos sobre el trámite de recusaciones en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Moñitos, era la citada ley la que debía ser aplicada18, y no lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 sobre impedimentos y recusaciones, como se alega por la parte demandante en el cargo que fundamentó su demanda.
Bajo ese entendido, de acuerdo lo expuesto en precedencia, concluye la Sala que el cargo propuesto en la demanda no tiene vocación de prosperidad, dado que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 no es aplicable en el sub lite. Así las cosas, conforme las anteriores consideraciones, se procederá a confirmar la sentencia apelada. e).
Costas. Conforme en el artículo 18819 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos en que se ventile un interés público no procede la condena en costas, por tanto, en el sub examine no hay lugar a éstas. En mérito de lo expuesto la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha nueve (9) de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. febrero de 2023. Radicación número: 52001233300020220001002: «[d]icha norma [artículo 12 de la Ley 1437 de 2011], resulta aplicable, siempre y cuando no exista al interior de la corporación administrativa o en el ordenamiento jurídico aplicable, norma especial que regule el asunto de manera diferente». 17 «Artículo 31.
Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.» 18 En este mismo sentido, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba se pronunció en Sentencia de fecha 10 de mayo de 2023, proferida dentro del proceso Electoral identificado con el radicado número: 23-001-23-33-000-2023-00012-00 19 «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Medio de Control: Nulidad Electoral Expediente N° 23-001-33-33-008-2023-00052-02. 10 TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO