TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -Sala Segunda de Decisión- Sincelejo, siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-003-2016-00043-01 Demandante: José Gregorio Pérez Blanco Demandado: Acuerdo municipal 002 de 27 de enero de 2016 y Decreto 022 de 29 de enero de 2016 Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Simple nulidad.
Facultades para modificar presupuesto municipal. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 29 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES. 1. 1. La demanda. José Gregorio Pérez Blanco, actuando en nombre propio, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Acuerdo Municipal 002 de 21 de enero de 2016, “por medio del cual se conceden facultades al Alcalde de Corozal Sucre ANDRÉS RAFAEL VIVERO LEÓN para realizar adiciones y traslado en el presupuesto de la vigencia 2016”, expedido por el Concejo Municipal, y el Decreto 022 de 29 de enero de 2016, mediante el cual se hacen adiciones y traslados en el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Corozal-Sucre de la vigencia fiscal 2016, expedido por el Alcalde.
Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, la parte actora afirmó que: El 16 de enero de 2016, a las 10:00 a.m., se reunió la Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública del Concejo Municipal de Corozal, con el fin de discutir en primer debate el proyecto que concedía facultades al alcalde municipal para realizar adiciones y traslados al presupuesto de la vigencia fiscal 2016.
En sesión extraordinaria de 21 de enero de 2016 se realizó el segundo debate del proyecto de Acuerdo, que fue aprobado por mayoría con 13 votos a favor y 2 negativos. Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 Los 2 concejales que votaron en contra del proyecto manifestaron que la ponencia no se ajustaba a la ley, toda vez que no cumplía los requisitos establecidos en el Acuerdo 011 de 2014, por medio del cual se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Corozal, motivo por el cual no se podía conferir facultades al alcalde de manera genérica sin especificarse los recursos a trasladar, adicionar o modificar.
El 27 de enero de 2016 se expidió el Acuerdo 002 de 2016, por medio del cual se facultó al alcalde municipal de Corozal para realizar adiciones y traslados en el presupuesto de la vigencia fiscal 2016. El 3 de febrero siguiente, el alcalde, Andrés Vivero León, remitió copia del Decreto 022 de 29 de enero de 2016 al Concejo Municipal, a través del cual realizó adiciones y traslados en el presupuesto autorizado.
Como normas violadas se invocaron los artículos 313, numerales 3 y 4, 345 y 352 de la Constitución Política, así como el artículo 96, numeral 2 del Acuerdo 011 de 2014. En el concepto de violación, la parte demandante expresó que los actos acusados se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse. Adujo que eran los Concejos Municipales los que tenían la competencia para modificar el presupuesto de rentas y gastos de cada vigencia, de conformidad con la Constitución Nacional y el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
De manera excepcional, en virtud del artículo 313 superior, el Concejo Municipal podía otorgar facultades pro tempore al ejecutivo local, pero de manera específica, precisa y puntual, contrario a lo ocurrido en el caso concreto, en el cual se delegaron facultades de manera amplia y general, en contravía de las normas constitucionales.
Ahora bien, de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto era el Concejo el que tenía la obligación de aprobar el presupuesto y las modificaciones que el gobernante presentara a consideración. Igualmente, el acto se expidió en contravía del Acuerdo 011 de 2014, Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Corozal. 1.2.
Contestación de la demanda1 El municipio de Corozal se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que la misma no cumplía los requisitos del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, dado que no se identificaron debidamente las partes, no se individualizó el acto administrativo atacado, no se explicó el concepto de violación, ni las normas supuestamente infringidas.
Específicamente, frente al Decreto 022 de 2016 no se cumplieron los requisitos formales por lo que debía entenderse que no era demandado. 1 Mediante auto de 7 de junio de 2016 se admitió la demanda. Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 Aún de tratarse de acumulación de pretensiones, mediante la cual se demandaran los dos actos anunciados en la demanda, se debió cumplir la carga de explicar las razones de ilegalidad de cada uno y no se hizo.
Defendió la legalidad del Decreto 022 de 29 de enero de 2016, que se soportó en el Acuerdo 002 de 2016, toda vez que el Concejo Municipal podía delegar en el Alcalde la facultad para hacer traslados presupuestales, en virtud del artículo 313 de la C.N., aspecto sobre el cual se había pronunciado reiteradamente el Consejo de Estado. Presentó la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de los requisitos formales.
El Concejo Municipal de Corozal a través de su presidente, se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, oponiéndose a ellas. Estimó que los actos acusados fueron expedidos de manera legal, sin incurrir en ninguna causal de nulidad. Agregó que la interpretación del artículo 313 de la Constitución que hacía el demandante era errada, ya que los Concejos Municipales sí podían autorizar al alcalde para ejercer sus funciones pro tempore, sin que la norma determinara que estas fueran precisas, puntuales y/o determinadas.
La norma citada fue desarrollada por la Ley 136 de 1994, que en su artículo 32, numeral 3, señaló que el concejo debía reglamentar la autorización del alcalde para contratar, pero no se mencionó el aspecto presupuestal. En el numeral 9 por medio del cual se atribuyó al concejo la función de citar normas de presupuesto, no se negó la posibilidad de facultar al alcalde para ello.
De otro lado, el artículo 345 C.N. supone la legalidad del presupuesto, de modo que la autorización concedida al alcalde para adicionar o trasladar recursos del presupuesto, lo haría dentro de los límites del respectivo Acuerdo de presupuesto aprobado previamente. Alegó que los presupuestos de la nación, de los departamentos y los municipios eran completamente independientes, sin que existiera unidad presupuestal, que no excluía la coherencia entre ellos. 1.3.
Trámite procesal El 24 de mayo de 2017 se celebró la audiencia inicial, oportunidad en la cual se agotaron las etapas previstas en la ley. El juzgado fijó el litigio en los siguientes términos: “Determinar si ¿ el Acuerdo No 002 de 27 de enero de 2016 y el Decreto No 022 de 29 de enero de 2016, cumplieron todos los requisitos de ley para que fueran expedidos?”. 1.4.
Sentencia de primera instancia A través de sentencia de 29 de septiembre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, resolvió, declarar la nulidad del Acuerdo No. 002 del 21 de enero de 2016 “por el cual se faculta al Alcalde del municipio de Corozal- Sucre, para realizar adiciones y traslados al Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 presupuesto municipal vigencia fiscal 2016” expedido por el Concejo Municipal de Corozal- Sucre y, del Decreto No. 022 del 29 de enero de 2016, “por el cual se hacen unas adiciones y traslados en el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Corozal- Sucre de la vigencia fiscal 2016” expedido por el Alcalde Municipal de Corozal.
Al efecto, en primer lugar, estimó que la petición de nulidad resultaba inocua, toda vez que cualquier modificación en el presupuesto de la vigencia 2016 ya había surtido sus efectos en la práctica; no obstante, aunque la eventual nulidad de los actos acusados no tuviera ninguna incidencia actual, era procedente su estudio de fondo. En ese sentido, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución Política, el Decreto 111 de 1996 y el Acuerdo 011 de 2014 (Estatuto Orgánico del Presupuesto de Corozal), la competencia para realizar modificaciones al presupuesto era exclusiva del Concejo Municipal, que debía precisar de manera detallada las modificaciones que autorizaba en caso de delegar la facultad al alcalde de manera temporal.
Así las cosas, en el Acuerdo 002 de 2016 no se precisaron con claridad las facultades de modificación concedidas, es decir la adición y el traslado que se autorizaba al alcalde, con lo cual se entregaron potestades amplias, desbordando la competencia entregada por la ley. En consecuencia, el señalado Acuerdo se declaró nulo por expedirse sin satisfacer los requisitos esbozados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de Corozal.
Bajo esa lógica, como lo accesorio seguía la suerte de lo principal, el Decreto 022 de 2016 también estaba viciado de nulidad, entre otras cosas, porque fue expedido en contra de las normas constitucionales que lo sustentaban y se produjo el decaimiento del acto administrativo. Finalmente concluyó el a quo: “los actos administrativos demandados carecen de eficacia y validez, puesto que el fin con el cual nacieron a la vida jurídica ha desaparecido.
Se reitera que los traslados y adiciones se realizarían a la vigencia 2016, vencida la cual, a estas oportunidades, el gasto ya está ejecutado y los saldos que no fueron afectados han debido caducar, en virtud al principio de anualidad establecido en el artículo 8 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, si ello no fuese suficiente y fuese necesario el estudio de legalidad de los actos administrativos, estos no superan dicho análisis pues fueron expedidos con violación a las normas legales y supralegales, que establecen la competencia exclusiva de los Concejos Municipales para realizar las adiciones a presupuestos así como sus traslados” (SIC). 1.5.
El recurso de apelación El municipio de Corozal presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por cuatro razones fundamentales: Explicó que el proceso presupuestal estaba gobernado por 3 principios a saber: unidad presupuestal, universalidad, y especialización, que debían Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 tenerse en cuenta para la aprobación general del presupuesto, a cargo de las corporaciones de elección popular; no obstante, el tratamiento de los traslados presupuestales era diferente, pues en ello no se varía el monto autorizado.
Además, el presupuesto era un diseño de cumplimiento de una meta, pero que no era rígido e inmodificable. Por ello, en el caso concreto, los alcaldes elegidos para el periodo 2016-2016, encontraron el presupuesto de la vigencia fiscal 2016 aprobado, por lo que debían armonizarlo con su programa de gobierno mediante modificaciones. A su juicio, el juez no tuvo en cuenta la posibilidad que tenía el Concejo de trasladar esa función de manera temporal al alcalde para modificar el presupuesto, en virtud del artículo 313 superior, numeral 3.
El Decreto 022 de 2016 se sustentó debidamente en el Acuerdo 002 de 2016, en las normas constitucionales y legales en que se basó, en la competencia del Concejo delegada y bajo el cumplimiento de los requisitos para su expedición. El análisis realizado en la sentencia sobre el decaimiento del acto administrativo carecía de validez, toda vez que esta figura operaba para mitigar los efectos del acto administrativo hacia el futuro y no los ya producidos.
El Concejo de Corozal también presentó recurso de apelación, tras considerar que los concejos municipales podían autorizar al alcalde para desarrollar funciones propias del cuerpo colegiado de manera temporal, sin que esto implicara desprenderse totalmente de su actividad. Agregó que el artículo 313, numeral 3, no establecía que dicha autorización tuviera que ser detallada, precisa o determinada sobre los rubros presupuestales afectados.
Agregó: “Cuando el articulo 313 numeral 3 establece la potestad en cabeza de los consejos de desprenderse de precisas funciones de la que le corresponde no cabe dudas que el constituyente quiso otorgarles a estas corporaciones la atribución de otorgar en la máxima autoridad administrativa municipal una facultad amplia sin condicionamiento para que se cumplan los propósitos y fines del estado a nivel local, pues en ningún caso los consejos pierden el ejercicio el control político y administrativo sobre las acciones que ejerza el alcalde en uso de dicha facultad.
La norma constitucional que el demandante hace alusión de presunta vulneración fue desarrollada por la ley 136 de 1994, la cual en su artículo 32 numeral 3 de la siguiente forma ATRIBUCIONES: Son atribuciones del consejo además de las señaladas en la constitución la siguiente numeral 3 reglamentar la autorización del Alcalde para contratar, señalando los casos en que se requiera la autorización del consejo, no regulando en ningún sentido asuntos en materia presupuestal, en la norma precitada realmente en el numeral 9 es que se atribuye al consejo dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de normas y gastos, pero en ningún sentido la norma establece prohibición alguna que el consejo pueda otorgar facultades al alcalde para que este pueda hacer modificaciones al presupuesto, como adiciones, créditos y contra créditos En lo que respecta al artículo 345 de la Constitución nos permitimos hacer las siguientes presiones: esta norma consagra el principio de la legalidad del presupuesto el cual se resume en establecer que ninguna autoridad administrativa podrá recibir ingresos que no figuren en el presupuesto de ingresos y que no podrá realizarse gastos que no estén contenidos en el Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 presupuesto de gastos, es decir que todo ingreso y todo gasto debe estar contenido en el correspondiente presupuesto ya sea nacional, departamental o municipal y que hayan aprobado previamente el congreso, la asamblea y los consejos, se equivoca en la interpretación de este principio el Juzgado de instancia pues el hecho de que los consejos otorguen facultades a los alcaldes para hacer modificaciones al presupuesto significa que previamente a ello hubo la aprobación correspondiente del presupuesto, por consiguiente si el alcalde adiciona, acredita o contra acredita con base en las facultades otorgadas lo hará de los gastos preestablecidos en el correspondiente acuerdo de presupuesto, es decir en otras palabras que previa a la ordenación del gasto existirá la correspondiente disponibilidad presupuestal para afectarlo, por lo que en consecuencia no es cierto que la competencia para realizar modificaciones al presupuesto en el orden municipal radica única y exclusivamente en el consejo municipal razón suficiente para revocar la providencia recurrida.
De igual forma nos permitimos manifestar que el procedimiento desarrollado por la corporación edilicia para la expedición del acuerdo 02 de 2016 no es violatorio de los numerales 2, 4 y 5 del artículo 96 del Estatuto de presupuesto del municipio de Corozal por cuanto se entra a confundir la providencia recurrida las ritualidades o procedimientos que se requieren para expedir los actos que modifica el presupuesto municipal con los actos que debe expedir el alcalde con base en las facultades otorgadas por la corporación, ya que ningún caso para la expedición del proyecto de acuerdo precitado, los concejales requerían certificados previos emitido por la jefatura de presupuesto para otorgar las facultades pues dichos certificados solo se requieren para formalizar los actos modificatorios que expidiere el alcalde utilizando dichas facultades por consiguiente el consejo municipal no obró violando estas disposiciones pues solo se limitaron a entregarlas pro tempore y este último es decir el señor alcalde que en uso de dichas facultades debe tener en cuenta los procedimientos establecidos en el artículo 96 numeral 2, 4 y 5 antes de expedir los actos correspondientes” 1.6.
Trámite en segunda instancia Mediante auto de 15 de enero de 2018 se admitieron los recursos de apelación presentados por la parte demandada. En auto de 22 de febrero de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El municipio de Corozal y el Concejo municipal de Corozal, reiteraron los argumentos de sus escritos de apelación.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Actos administrativos demandados: Solicitó el demandante la nulidad de los siguientes actos administrativos de carácter general: Acuerdo 002 de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Corozal, que es del siguiente tenor literal: “ACUERDO No. 002 DE 2016 Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 “POR EL CUAL SE FACULTA A ALCALDE DEL MUNICIPIO DE COROZAL- SUCRE, PARA REALIZAR ADICIONES Y TRASLADOS AL PRESUPUESTO MUNICIPAL VIGENCIA FISCAL 2016”.
El Concejo Municipal de Corozal-Sucre, en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, el Decreto 111 de 1996 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal. ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: Facúltese al Alcalde Municipal de Corozal-Sucre para realizar adiciones y traslados en el presupuesto Municipal vigencia 2016.
PARÁGRAFO: El Honorable Concejo Municipal, con el propósito de ejercer el control político dentro de las facultades concedidas en el artículo primero del presente Acuerdo, le solicita a la Administración Municipal por conducto de la Secretaría de Hacienda y el Jefe de Presupuesto, envíen a la Secretaría de Concejo Municipal de Corozal, dentro de los 15 días calendario siguientes a la firma de los actos administrativos, las modificaciones efectuadas en el Presupuesto Municipal vigencia fiscal 2016, tales como adiciones y traslados.
ARTÍCULO SEGUNDO: El Alcalde Municipal podrá hacer uso de las facultades otorgadas hasta el 30 de abril de 2016, contados a partir de la vigencia del presente Acuerdo. ARÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo rige desde la fecha de su publicación. Dada en el salón del Honorable Concejo Municipal el día veintiuno (21) del mes de Enero de dos mil dieciséis (2016)”.
Decreto 002 de 29 de enero de 2016: “Por el cual se hacen unas adiciones y traslados en el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Corozal – Sucre de la vigencia fiscal 2016”. 2.4. Problema jurídico Acorde con los recurso de apelación presentados, corresponde a la Sala determinar si tal como lo determinó el a quo, hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo 002 de 2016 expedida el 21 de enero de 2016, por el Concejo Municipal de Corozal, “por el cual se faculta a alcalde del municipio de Corozal-Sucre, para realizar adiciones y traslados al presupuesto municipal vigencia fiscal 2016” y, el Decreto 022 de 29 de enero de 2016, “por el cual se hacen unas adiciones y traslados en el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Corozal – Sucre de la vigencia fiscal 2016” suscrito por el Alcalde Municipal. 2.5.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, comoquiera que los actos traídos a control judicial son contrarios a las normas superiores en que debieron fundarse, respecto de las modificaciones al presupuesto municipal. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.6.
De la nulidad simple como medio de control. El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, demarca: Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 “ARTÍCULO 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente” Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado, la pretensión de nulidad desarrollada en el artículo 137 CPACA2 es una acción de naturaleza objetiva, pública, popular, intemporal, general e indesistible a través de la cual cualquier persona podrá solicitar directamente o por medio de su representante, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que un acto administrativo, incurso en alguna de las causales establecidas en la ley, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial de nulidad en beneficio del ordenamiento jurídico y la legalidad3.
Sobre estas características la jurisprudencia ha señalado: “3.2.-Se califica de objetiva, en la medida en que a través de su ejercicio sólo se puede pretender la preservación del ordenamiento jurídico y el principio de legalidad4. Implica, por lo tanto, el desarrollo de una pretensión de carácter general dirigida a restablecer la juridicidad en interés de la comunidad y el Estado de derecho.
De aquí que así mismo se predique su carácter de pública y popular, en la medida en que la preservación del ordenamiento jurídico no puede ser exclusivamente de interés de unos pocos o una carga funcional privativa de las autoridades. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2003. exp. 8302, C.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola: “En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado […] En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo […] En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene erga omnes, si la decisión es anulatoria; en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora […] la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda”. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-513 de 1994, M.P.: Antonio Barrera Carbonell: “La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238).” 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de mayo de 1998, exp. S-719, C.P.: Juan de Dios Montes Hernández: “No procede la excepción denominada carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, porque siendo incoada la de nulidad de simple, cuyo propósito según lo establece la ley y lo repite la jurisprudencia es el control de la legalidad objetiva, interés de carácter general por esencia, cualquier persona está legitimada para ejercitarla”.
Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 La acción puede ser intentada por cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho público, privado o internacional5. Lo importante para las instituciones es que los conflictos suscitados entre un acto administrativo y el ordenamiento jurídico sean objeto de conocimiento por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ésta produzca una decisión declarando lo que corresponda frente al litigio y resolviéndolo de manera tal que produzca su decisión efectos generales, esto es, erga omnes.
(…) Por regla general, la acción de nulidad no tiene un término específico de caducidad, según lo dispone el artículo 164, núm. 1°, lít. a) CPACA, la acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, lo importante es que el acto aun esté surtiendo efectos jurídicos6. Por otra parte, una vez puesta en marcha una acción 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 9 de diciembre de 1991. C.P.: Guillermo Chahín Lizcano. En esta providencia la corporación acogió la tesis de que sólo los ciudadanos estaban legitimados para interponer la acción de nulidad. En aquella oportunidad el Consejo de Estado se fundamentó en el texto del artículo 40 C.N. de 1991, que indica: “todo ciudadano tiene derecho de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”. Desde esta perspectiva se abandona el carácter de acción popular, por el de una acción ciudadana, con las consecuentes limitaciones que implicaba para su ejercicio. Esta posición jurídica fue revisada por la corporación, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia 31 de julio de 1996, C.P.: Silvio Escudero Castro, recuperando el carácter de acción popular para la nulidad; no sólo en razón de que la acción de nulidad pretende la defensa del orden jurídico abstracto, sino también porque no sería lógico ni constitucional limitar el ejercicio de los mecanismos de defensa. 6 Este aspecto, el de que el acto administrativo aún esté produciendo efectos jurídicos, como presupuesto para el ejercicio de la acción de nulidad, no ha sido de aceptación pacífica en la jurisprudencia colombiano. El Consejo de Estado, en Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 14 de enero de 1991, C.P.: Carlos Gustavo Arrieta Padilla, hace un importante recuento de esta inconstancia jurisprudencial: en primer lugar, señala que la corporación se ha pronunciado en el sentido de que sería inoperante un fallo de nulidad sobre un acto de carácter general derogado o revocado, ya que si estaba viciado de nulidad, la actividad de la administración restableció el orden jurídico; por lo tanto, “el pronunciamiento jurisdiccional carecería de objeto”.
Entre otras, señala como providencias en esta dirección las sentencias del 11 de julio de 1962, exp. 929; del 14 de febrero de 1979, exp. 994; del 18 de julio de 1975; del 13 de marzo de 1979, exp. 518; del 12 de julio de 1988, exp. 387; del 12 de octubre de 1989, exp. 522; del 24 de noviembre de 1989, exp. 1062. En segundo lugar, la corporación también se ha pronunciado en sentido contrario, aceptando la posibilidad de providencias de fondo en acciones de nulidad sobre actos derogados o revocados, esto es, negando la posibilidad de la “sustracción de materia”.
Como ejemplo de esta posición se invoca la sentencia del 17 de agosto de 1984, de la Sección Cuarta, exp. 9524, en la cual se indicó: “Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad”.
El argumento fundamental de esta segunda tesis consiste básicamente en prevenir actuaciones tendenciosas de la administración que hagan nugatoria la acción de nulidad. “Subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraería del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad”.
En la providencia en estudio de la Sala Plena de 1991, la corporación recogió la segunda de las posiciones jurídicas indicando al respecto: “un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho”.
Es de advertir que esta tesis se expuso a propósito de un acto administrativo demandado en acción de nulidad y derogado durante el transcurso de la misma. Esta tendencia jurisprudencial, según lo expuso el Consejo de Estado en sentencia de Sala Plena del 8 de febrero de 1996, exp. 5475, C.P.: Luis Eduardo Jaramillo M., no se aplica en los casos en que el acto ha sido derogado o revocado con anterioridad al ejercicio de la acción de nulidad, caso en el cual se produciría sin discusión la sustracción de materia.
En el salvamento de voto a esta última providencia los consejeros Carlos Betancur Jaramillo y Juan de Dios Montes Hernández expusieron: “El acto de contenido general no solo deberá estar vigente al momento de dictarse la sentencia”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de febrero de 2001, exp. 3531, C.P.: Olga Inés Navarrete: “Esta corporación ha precisado que, no obstante haber pedido si vigencia el acto demandado, es imperativo el estudio de fondo del mismo, en atención a los efectos que pudo producir durante el tiempo en que rigió. Así lo ha expresado en varios de sus fallos: ‘De otra parte, en cuanto al tema de la sustracción de materia, la Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o que produjeron todos sus efectos’.
Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 de nulidad, el impetrante de la misma no podrá desistir, en razón de que está de por medio el interés general y no el simple particular del accionante7.” 2.5.1.
De la causal de nulidad por infracción de las normas en que deberían fundarse. Esta causal de nulidad, establecida en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, se configura cuando el acto administrativo que se acusa de estar viciado fue expedido con pleno desconocimiento de la Constitución y la Ley, es decir, que no hay coherencia o congruencia entre las normas del ordenamiento jurídico que le sirven de sustento y la decisión de la administración, lo que conduciría a su nulidad.
Sobre ello el Consejo de Estado ha sostenido que8: (…) el vicio aludido se configura por vulneración directa de una norma, siempre que ocurra en las siguientes situaciones: «i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea…».9 La primera ocurre cuando el juzgador ignora la existencia de la norma o, conociéndola, la analiza, pero no la aplica al caso.
El segundo supuesto se configura en el evento en el que se acude a una norma no pertinente para resolver el asunto. Y el tercer ítem se da porque se aplica cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente.10 De igual manera, la jurisprudencia ha señalado que para que se configure el vicio referido es menester que se acredite que las normas alegadas como vulneradas son las aplicables al caso sub judice y, también, su durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad.
Este último criterio ha sido mayoritario a partir de Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 14 de enero de 1991, C.P.: Carlos Gustavo Arrieta Padilla. A partir del fallo de 1991 antes citado, la jurisprudencia de esta corporación ha sido optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria”. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 19 de septiembre de 2016. Rad No 11001-03-26-000-2013- 00091-00 (47693). 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de octubre de 2020. Radicación: 250002325000201100806 01 (0256-14), C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta – Descongestión. Radicación: 73001-23-31-000-2012-00107-01. Actor: Leasing Bolívar S.A. Compañía de Financiamiento. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima. Referencia: Nulidad y restablecimiento Del Derecho – Fallo de Segunda Instancia. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Bogotá, D.C. 1 de marzo de 2018. «La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa y ocurre cuando se configura una de las siguientes situaciones: i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea. (…)». 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Radicación: 05001- 23-31-000-2007-02617-01.
Actor: Sociedad de Fabricación de Automotores –SOFASA S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - UAE DIAN. Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Bogotá, D.C. 3 de mayo de 2018. «Según la doctrina judicial del Consejo de Estado, ocurre la primera forma de violación, esto es, la falta de aplicación de una norma, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso.
Se presenta la segunda manera de violación directa, esto es, por aplicación indebida, cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. (…) Y, finalmente, se viola la norma sustancial de manera directa, cuando ocurre una interpretación errónea, esto es, cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica.
Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde». Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 quebrantamiento con la ocurrencia de cualquiera de los casos descritos en el párrafo anterior.11 2.5.2. Caso concreto Pretendía la parte actora la nulidad del Acuerdo 002 de 21 de enero de 2016 y del Decreto 022 de 29 de enero de 2016, toda vez que a su entender el Alcalde Municipal no podía ser facultado para hacer modificaciones al presupuesto del municipio de Corozal, por expresa prohibición de la Constitución Nacional, y en caso de delegación de facultades, estas debían ser precisas.
El juez de primera instancia declaró la nulidad de los actos acusados, al considerar que efectivamente dicha competencia estaba asignada directamente al Concejo Municipal, y al delegarse al ejecutivo, debió hacerse de manera clara, precisa y detallada. Por su parte, el extremo demandado –municipio de Corozal y Concejo de Corozal- defendió la legalidad de los actos administrativos, bajo la tesis de que el Concejo Municipal sí podía conferir la facultad de manera temporal al Alcalde, sin limitantes.
Para determinar la legalidad de los actos acusados, es necesario verificar el marco de competencias de las autoridades involucradas en la expedición de dichos actos administrativos, como se explica: Sobre las funciones de los Concejos, el artículo 313 superior señala: Corresponde a los Concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…). En consonancia con lo anterior, el artículo 315 C.N., en el cual se detallan las atribuciones de los alcaldes, en su numeral 5, se estableció la función de “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de Acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio”.
En ese sentido, se observa plena armonía entre dichas normas, pues de un lado, es claro que las reglas sobre el presupuesto y el presupuesto 11Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta – Descongestión. Radicación: 25000-23-24-000-2011-00789-01. Actor: Inversiones Golden Five S.A. Demandado: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –IDRD.
Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C. 22 de febrero de dos 2018. La providencia indica: «De lo anterior se decanta que la configuración de este motivo de ilegalidad resulta del cotejo entre las disposiciones normativas invocadas como infringidas y el acto administrativo acusado, para lo cual debe seguirse el siguiente derrotero: (a) determinar la pertinencia y aplicabilidad de las normas alegadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado;
(b) establecer su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea por parte de la autoridad administrativa». Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 anual de cada entidad territorial municipal debe ser expedido por el Concejo, en virtud de la habilitación constitucional. Por su parte, el ejecutivo debe presentar el proyecto sobre el presupuesto de rentas y gastos ante el órgano coadministrador legislativo, quien se encargará de estudiarlo y aprobarlo.
Por su parte, el artículo 345 de la Constitución Política enseña: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
En correspondencia con las normas constitucionales, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, señaló: “Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación” Por su parte, el Decreto 111 de 1996, -Estatuto Orgánico del Presupuesto–, reguló en sus artículos 76 y siguientes, lo relacionado con las modificaciones al Presupuesto General de la Nación y confiere la facultad de hacer adiciones o traslados presupuestales al Congreso.
En ese sentido, se advierte: “Artículo. 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. Artículo. 81: Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (…) Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 Artículo 83: Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale.
La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. (…). Art. 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.” A nivel nacional, es competencia del Congreso, como órgano de representación popular, establecer el diseño del presupuesto general, es decir, plantear la forma en que se deberán invertir los dineros pertenecientes a la Nación, sin que tal atribución pueda ser aprehendida por otro poder, específicamente, por el ejecutivo, para realizar las variaciones que estime convenientes de manera autónoma, por el contrario, para ello debe contar con el aval de su órgano legislativo, a quien, el ordenamiento jurídico le atribuyó la labor.
En esa lógica, el Acuerdo 011 de 2014, “por medio del cual se actualiza y expide el estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Corozal y sus entidades descentralizadas”, y que sirvió de sustento para la expedición del acto acusado Acuerdo 002 de 21 de enero de 2016, en su artículo 68, referido a la modificación al proyecto de gastos señaló que: “el concejo podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Alcalde, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las obligaciones contractuales del Municipio, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas del Plan de Desarrollo”.
Seguidamente, en su artículo 96, en lo referente a las modificaciones al presupuesto, específicamente apertura de créditos adicionales y traslados planteó: “Cuando durante la ejecución del Presupuesto General del Municipio sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales o realizar traslados, de acuerdo con las siguientes condiciones: 1.
El Alcalde presentará al Concejo proyectos de Acuerdo sobre traslados o adiciones al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. 2. Ni el Concejo ni el Alcalde podrán abrir créditos adicionales al Presupuesto, sin que en el Acuerdo o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, al menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos al presupuesto de gastos. 3.
Las Adiciones o Traslados en el presupuesto no podrán ser realizados por el Concejo sino a solicitud del Alcalde, Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 4. La disponibilidad de los ingresos para adiciones al Presupuesto será certificada por el Jefe de Presupuesto respectivo o por quien haga sus veces, con base en los hechos jurídicos o económicos que fundamentan su inclusión. 5.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de presupuesto o por quien haga sus veces en el órgano que requiere de dichos traslados.
PARÁGRAFO. -De conformidad con el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que modifica el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el Alcalde incorporará dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos, provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación Internacional y adelantar su ejecución. El acto administrativo de incorporación de los recursos, debe ser informado al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes a su expedición, de conformidad con el inciso final de la norma arriba citada” Le asiste razón al recurrente, municipio de Corozal, al afirmar que el presupuesto anual no puede ser un aspecto inmodificable dentro de la organización municipal, porque es justamente el manejo de los recursos lo que va a permitir el cumplimiento de los planes y programas propuestos por la administración; sin embargo, debe precisársele que su modificación requiere el agotamiento de un trámite seguido por la autoridad competente, en este caso el Concejo Municipal, como único facultado por Ley, para el efecto, como se extrae de las normas transcritas, potestad que no puede ser objeto de traslado al alcalde municipal, aún bajo las facultades pro tempore.
De lo expuesto, puede sintetizarse que, corresponde al Concejo expedir el presupuesto anual de gastos y rentas; igualmente, se infiere que las modificaciones al presupuesto, bien sea mediante adiciones o traslados de los montos inicialmente adoptados por el Concejo, deben ser aprobados por él mismo. Si el alcalde estima que es necesaria alguna adecuación al presupuesto para poder desarrollar sus planes y programas, debe presentar a la respectiva corporación un proyecto de Acuerdo, pero de ninguna manera está autorizado para hacerlo de manera libre e independiente.
En suma, si el Gobierno Municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de Acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde Municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad Ahora bien, frente a la facultad establecida en el artículo 313, numeral 3, según la cual el Concejo puede autorizar al alcalde para “ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, considera esta Sala que la función de realizar modificaciones al presupuesto no queda cobijada en esa disposición, debido a que las otras normas de igual rango, reafirman el deseo del constituyente de que el presupuesto, así como las modificaciones a este, fuera adoptado de Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 manera exclusiva por la corporación pública de elección popular, sin que pudiera desprenderse de tal competencia. La Corte Constitucional, mediante sentencia de 15 de abril de 1997, en la cual analizó la constitucionalidad del artículo 78 de Decreto 111 de 1996- Estatuto Orgánico del Presupuesto-, explicó: 5- Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.
Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental12.
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción13, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto. El Consejo de Estado, sobre las modificaciones al presupuesto, explicó14: “9.5.- Modificaciones al Presupuesto De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 Constitucional las modificaciones del Presupuesto General de rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda: “Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”.
(Subrayado de la Sala). La orden constitucional consiste en que una vez aprobado el presupuesto, el ejecutivo no podrá hacer ninguna modificación que no haya sido autorizada por el Concejo Municipal (en el caso que nos ocupa). Tal designio se reafirma de la lectura del inciso segundo del artículo 346 que es del siguiente tenor: “Artículo 346.
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.” La Corte Constitucional también se ha referido al tema de la siguiente manera: 12Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss. 13Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado 250002324000201000153 01, C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 “De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en la materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto”.15”.16 En consonancia con lo anterior debe interpretarse lo ordenado en el Código de Régimen Municipal, según el cual también se requiere que tanto el Alcalde como el Concejo Municipal confluyan en sus actuaciones, presentando el proyecto de modificación y, aprobándolo o autorizándolo, respectivamente.
La norma es la siguiente: “Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…)”. (…). 9.6.- Conclusión El diseño previsto en la Constitución de 1991 en materia presupuestal supone la concurrencia de las voluntades de las autoridades territoriales, esto es, la del Alcalde y la del Concejo Municipal.
También existen previsiones orientadas a regular las hipotéticas fallas que se presenten en el desarrollo del citado ciclo presupuestal. Como se dijo anteriormente, es la propia Carta la que ha definido las excepciones en los términos y condiciones que allí se prevén. Vale la pena reiterarlas en este punto conclusivo: (i) Los estados de excepción los cuales pueden ser decretados únicamente por el Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales.
Tal eventualidad sólo se prevé para el trámite de aprobación pero no para los trámites de modificación. (ii) La no presentación oportuna del presupuesto al órgano de representación correspondiente, para lo cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del presupuesto. Tal opción no es aplicable para las modificaciones, y (iii) la negación expresa del presupuesto por parte de la Corporación de elección popular, caso en el cual el Alcalde aprueba por decreto el proyecto de presupuesto presentado.
Sólo aplica para la adopción del presupuesto de la vigencia y no para sus modificaciones. La posibilidad de que se apliquen las mencionadas excepciones depende directamente de la existencia de los supuestos que allí claramente se establecen. En otras palabras, no es jurídicamente procedente que sean extendidas a hipótesis no previstas en las normas constitucionales.
En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo. (Artículos 338 y 345 de la Carta Política), en aplicación del designio constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular.
Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es ésta Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc.
Siendo ello así, no erró el Tribunal al declarar la nulidad de los artículos 29, 32, 36 y 37 del Decreto 076 de 2009 y los artículos 28, 35 y 36 del Decreto 079 de 2009 dado que allí el Alcalde del Municipio de Suesca se autorizó a sí mismo para efectuar modificaciones al presupuesto sin que mediara autorización del Concejo de ese ente territorial para esos efectos.
En ese sentido, se reitera por esta Sala que el presupuesto municipal, que es aprobado por el Concejo Municipal, puede ser sujeto de modificaciones, 15 Sentencia C - 360 de 1996, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-197 de 2001, M. P Rodrigo Escobar Gil 16 Sentencia C - 1249 de 2001. Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 no obstante, las operaciones que impliquen adiciones y/o créditos deben ser autorizados directamente por el órgano de elección popular, previa solicitud del ejecutivo, y no directamente por este último, en tanto, el constituyente y el legislador determinaron que se trataba de una facultad única.
Esta posición se encuentra justificada igualmente en el Acuerdo 011 de 2014, “por medio del cual se actualiza y expide el estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Corozal y sus entidades descentralizadas”, según el cual el alcalde presentaría proyectos de Acuerdo sobre traslados y adiciones al presupuesto; empero, en esta ocasión, el concejo cedió sus competencias de manera arbitraria.
En consecuencia, para el caso concreto, el Concejo del municipio de Corozal no podía entregar autorización al Alcalde local para realizar ajustes y/o modificaciones al presupuesto general del ente territorial en la vigencia fiscal del año 2016, como lo hizo, pues con ello transgredió normas de orden constitucional, legal y reglamentario en que debieron fundarse el acto administrativo, esto es, el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, el Decreto 111 de 1996 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal, circunstancia que conduce indefectiblemente a la declaratoria de nulidad del Acuerdo 002 de 21 de enero de 2016, con fundamento en los planteamientos aquí descritos.
En ese mismo orden de ideas, el Decreto 022 de 29 de enero de 23016, por medio del cual el Alcalde Municipal realizó modificaciones al presupuesto, incluidas adiciones en el presupuesto de ingresos y de gastos, contracréditos y créditos en el presupuesto de gastos, y por ello adicionó el presupuesto de ingresos y gastos, entre otros, quedó afectado de nulidad, toda vez que los fundamentos de derecho que le sirvieron de soporte perdieron validez y operó la figura del decaimiento del acto administrativo.
En ese sentido, el artículo 91 de la ley 1437 de 2011, señala: “ARTÍCULO 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5.
Cuando pierdan vigencia” Sobre ello, la Corte Constitucional, en sentencia C-069 de 1995, explicó: De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general "salvo norma expresa en contrario", y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo).
Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 (…). La jurisdicción contencioso administrativa se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con el decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico, como lo ha reconocido la ley, la jurisprudencia y la doctrina nacional.
El Consejo de Estado ha expresado en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo siguiente: "La doctrina foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta."9 De esta manera, cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.
Es importante para esta Sala aclarar que aunque los actos administrativos acusados ya no produzcan ningún efecto práctico en la realidad, ello no obsta para realizar el juicio de legalidad frente a estos, pues ello conduciría a dejar la manifestación de la voluntad de la administración vigente en el ordenamiento jurídico, pese a su invalidez, por infringir las normas en que se debían fundarse y haber desaparecido sus fundamentos, como se explicó. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de 29 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. 3.
Condena en costas. Sin condena en costas, dada la naturaleza del medio de control, en el que se ventila asunto de interés público. 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, administrando justicia en nombre de La República y por autoridad de la Ley, Nulidad Radicado No. 70001-33-33-003-2016-00043-01 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, con fundamento en los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en la plataforma SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS