ACCIÓN POPULAR – Marco normativo y jurisprudencial / DERECHOS COLECTIVOS – Derecho a la vivienda digna / GOCE DE UN AMBIENTE SANO fundamento normativo y jurisprudencial / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Fundamento jurisprudencial / DERECHO A LA VIVIENDA - Fundamento normativo – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala definir si existe la amenaza de vulneración a los derechos colectivos de ambiente sano, a la moralidad administrativa y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos supuestamente amenazados por las entidades accionadas, con ocasión del proyecto Metro Ligero de la 80 en el municipio de Medellín, enmarcados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, y si en consecuencia hay lugar a ordenar la protección de los mismos e impartir las ordenes a que haya lugar para evitar su vulneración. Extracto: ( ) La prosperidad de la acción popular no depende de la existencia del daño o perjuicio, en tanto que la mera posibilidad de vulneración del derecho colectivo resulta suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la transgresión del derecho comprometido.
Pero tanto la amenaza como la vulneración deben ser reales, no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera que se perciba la potencialidad de la violación del derecho colectivo o se verifique la vulneración, aspectos que deben ser demostrados por el actor popular como lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.
( ) Es deber del Estado velar por la protección del medio ambiente, ya que su deterioro afecta las condiciones de la calidad de vida de la comunidad en general, y así mismo es deber de los ciudadanos colaborar, contribuir con el desarrollo del país y con la conservación y cuidado del medio ambiente. ( ) En tal sentido, la moralidad administrativa se encuentra ligada al ejercicio de la función administrativa, la que debe ser cumplida de acuerdo al ordenamiento jurídico, según las finalidades propias previstas en la Constitución Política y para la satisfacción del interés general.
( ) Entonces por definición el derecho a la vivienda digna abarca un campo más amplio de realización del ser humano en términos de poder ejercitar con libertad el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte y no solamente a tener un techo como tal. ( ) Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que existe una amenaza a los derechos colectivos invocados en la acción popular, la cual se encuentra latente en la comunidad y se ha mantenido en el tiempo ( ).
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023) Sentencia No. 009 Medio de control Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado 05001 33 33 033 2021 00323 01 Instancia Segunda Demandante Jairo Alberto Lopera Quintero Demandados Municipio de Medellín Metro de Medellín Ltda. Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED Decisión REVOCA Asunto Acción popular como mecanismo principal de protección de derechos e intereses colectivos.
El derecho a la vivienda digna como desarrollo de los derechos colectivos. Aplicación de la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP) La Sala resuelve el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia No. 50 del 19 de diciembre de 20221, proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín, la cual negó las pretensiones del medio de control de la referencia. 1 Expediente digital “42Sentencia” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros ANTECEDENTES Jaime Alberto Lopera Quintero, actuando en nombre propio y en representación de los habitantes del Barrio El Volador, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, previsto en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda contra el municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá – Metro de Medellín Ltda3 y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – Isvimed, en orden a que se realicen las siguientes: DECLARACIONES4 “Que se amparen los derechos humanos, fundamentales y colectivos a, la Dignidad, la Igualdad, Intimidad, Paz, Recreación, Arraigo familiar, Labor comunitaria por más de 50 años en el barrio, Vivienda Digna, goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes5, ciudades sostenibles6, aplicación de la política de protección a moradores de la cual Medellín es pionera en la que se tengan en cuenta el valor material e inmaterial de nuestro arraigo; vulnerados por el Metro de Medellín, el Municipio de Medellín y el ISVIMED conforme los hechos y pruebas de esta acción. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se disponga el cambio de los diseños y ubicación de los patios talleres del metro ligero de la 80, a un terreno de los muchos disponibles que hay, según los hechos, con el fin de ponderar nuestros derechos humanos, fundamentales y colectivos, como comunidad afectada, 2 En adelante, CPACA. 3 En adelante, Metro de Medellín. 4 Las pretensiones previstas en la demanda inicial fueron aclaradas luego de subsanada la demanda, como consta en escrito visible en el ítem “05subsanaDemanda” del expediente digital. 5 Fallo 71 de 2001, Consejo de Estado.
Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicado: 25000-23- 25-000-2000-0071-01(AP-083), 28-06-2001: “En consecuencia, si bien es cierto que el diseño de la vía tal como está previsto en el sector de la avenida 19 entre calles 127 y 134, no es el ideal porque implica que los ciclistas deban cruzar la avenida con los riesgos consecuentes y además genera incomodidades para quienes transitan por allí, no existe una mejor alternativa por la existencia del canal que interrumpe la continuación lineal de la ciclo-ruta en ese sector, el cual no puede ser utilizado por las razones técnicas señaladas por la entidad responsable.
No obstante, la necesidad de la obra como alternativa para la solución de los graves problemas que presenta el tráfico en la ciudad, demanda de todos un aporte: de los conductores, ciclistas, peatones y residentes en el sector un mayor cuidado al usar la vía, respetando siempre las prioridades del tráfico. Se trata de una nueva alternativa que demanda por ende una nueva cultura de todos, pero que no implica desequilibrio en las cargas públicas pues nadie se verá afectado ni beneficiado en mayor o menor medida.
Es la comunidad en general la que va a recibir los beneficios de la obra y es la misma comunidad la que debe afrontar los inconvenientes de la construcción de una ciclo-ruta en una ciudad con un espacio ampliamente consolidado”. 6 https://www.ods.gov.co/es/objetivos/ciudades-y-comunidades-sostenibles Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros frente al aspecto económico para la consecución de un terreno más apto y con menos impacto social y antropológico para nuestra comunidad.” Las anteriores pretensiones se fundamentan en los siguientes HECHOS7: En el barrio El Volador, Comuna 7 de Medellín, hay un asentamiento de más de 40 años con más de 600 casas con 2500 personas y 162 locales comerciales, quienes en su mayoría no tienen título de propiedad y matrícula inmobiliaria, pero pagan impuesto predial, tienen alcantarillado instalado por la misma comunidad, acueducto, luz y todos los servicios públicos.
Se dice en la demanda que el derecho a la vivienda de los anteriores poseedores se encuentra amenazado con el Proyecto Metro Ligero de la 80 y que el barrio tiende a desaparecer por la posible construcción de los talleres en el predio que actualmente habitan. Se manifiesta que, si bien se han tenido reuniones para socializar el proyecto y se ha informado de la posibilidad de trasladar el barrio a un lote por Everfit, ubicado en alrededores del centro comercial La Florida, no se ha alcanzado un acuerdo con la comunidad, porque también se les ha dicho que no es posible la reubicación por ser poseedores y no propietarios.
A su vez, que se les ha informado sobre la existencia de una política pública de protección a moradores, pero que, al no estar reglamentada, solo es posible el pago de las mejoras a los poseedores conforme el Decreto 1091 de 2017 y que por lo tanto no tienen derecho al pago del terreno que vienen poseyendo ni a ser reubicados porque no hay norma que así lo disponga.
Se dice también que se han radicado peticiones ante el Metro de Medellín, el municipio de Medellín, el ISVIMED, la EDU, el Concejo de Medellín y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, informando la anterior problemática, presentando la propuesta para la reubicación e insistiendo en el arraigo del territorio. No obstante, no se ha recibido una respuesta de fondo.
Aducen que con la construcción de los talleres para el Proyecto Metro de la 80 en el barrio El Volador, este espacio se vuelve de uso privado de la empresa Metro, sin que 7 Expediente digital “01Demanda” páginas 4 a 11. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros represente una garantía del interés general, lo que riñe con los derechos de la comunidad.
En la audiencia de pacto de cumplimiento se aceptó, con fundamento en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, la coadyuvancia de la abogada Balkis Rivera Villanueva, adscrita al Sistema Nacional de Defensoría Pública. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS El actor considera que se vulneran los derechos colectivos a la paz, igualdad, solidaridad, dignidad humana, debido proceso, fin de la pobreza, reducción de las desigualdades, vivienda digna, ciudades y comunidades sostenibles, identidad, arraigo, apropiación y desarrollo del territorio, recreación, labor comunitaria por más de 50 años en el barrio, goce de un ambiente sano, moralidad administrativa, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y ciudades sostenibles.
POSICIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Metro de Medellín Ltda En escrito radicado dentro de la oportunidad concedida8, el Metro de Medellín señala que junto al municipio de Medellín se gestionó la financiación total del proyecto Metro Ligero de la 80 con la participación del Gobierno Nacional, lo que quedó plasmado en el Convenio de cofinanciación 389CT-21, firmado el 30 de noviembre de 2020.
Dentro de las condiciones técnicas en el diseño original, el Patio-Taller se encontraba distribuido en dos puntos, uno en el norte en la zona de la Pilarica, y otro en el sur en la zona de Apolo. Posteriormente con el apoyo de la empresa ARUP se planteó la alternativa de contar con un Patio-Taller único, y se dieron dos opciones, la primera, en los predios del plan de renovación de Everfit, al norte de la Transversal 78, y la segunda, en el sector del Barrio El Volador. 8 Expediente digital “09ContestacionDemandaMetro” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Dice que las condiciones físicas y sociales del lote del barrio El Volador fueron motivo de alerta para el equipo técnico, por la afectación de dos quebradas y el desnivel del terreno, el cual implicaba llenos estructurales con generación de altos costos económicos.
Además, la tenencia del suelo obligaba al desplazamiento de más de 300 familias, en una comunidad, que de conformidad con el diagnóstico socioeconómico realizado, tienen un alto grado de arraigo y sentido de pertenencia por el barrio, dado que los moradores relatan que el mismo fue construido a través de autoconstrucción y convites, no solo las viviendas, también el acueducto comunitario, los equipamientos como la cancha de fútbol y la sede de la Junta de Acción Comunal, así como las vías de acceso.
Que lo anterior dio lugar a relocalizar el patio-taller, con el fin de minimizar la población intervenida buscando disminuir el reasentamiento involuntario en pro de conservar las condiciones iniciales de los habitantes del territorio, con lo cual se requiere la compra de 66 predios, aclarando que estos predios no serán comprados para la construcción de un patio taller si no para la ampliación de vías, buscando una menor afectación a moradores, aminorando los procesos judiciales, los acompañamientos en los procesos de compras de vivienda de reposición y con ellos los tiempos de adquisición y el personal requerido para los mismos.
Confluyen que de los análisis efectuados se toma la decisión de reubicar los patios y talleres del proyecto Metro de la 80 en el nuevo sitio, decisión que señalan se socializó con la comunidad el 19 de noviembre de 2021 en la Institución Universitaria Pascual Bravo. Manifiestan que la reubicación de los talleres del Metro Ligero de la 80 al lote de Everfit implica otra serie de actuaciones, entre las que relaciona: La formulación del Plan Parcial Everfit - El progreso, para lo cual el Metro de Medellín celebró con el ITM el Contrato No. 004379C de 12 de noviembre de 2021, cuyo objeto es la realización de los estudios técnicos, ambientales y de movilidad necesarios para la adopción y desarrollo de todas las operaciones urbanas del corredor de la 80, incluyendo Caribe, Las Margaritas, San Germán, Aguacatala y Everfit.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros La disposición del espacio necesario para la ubicación del patio taller en el Plan Parcial Everfit. requiere una cesión de espacio público por parte de la empresa Crearcimientos S.A. La gestión predial de los demás inmuebles que se adquirirán para las obras complementarias del patio-taller (accesos, pasos peatonales, extensión de vías, circulaciones, etc.), los cuales forman parte del acervo inmobiliario que adquirirá la EDU, situación que requiere de firma de permisos de intervención (artículo 27, ley 1682 de 2013, modificada por la Ley 1882 de 2018).
También señala que una vez construido el patio-taller y adoptado el plan parcial Everfit, el Metro buscará la posibilidad de desarrollar proyectos inmobiliarios dentro del Plan Parcial en los predios de su propiedad que queden como remanentes o que les pertenezcan a desarrolladores privados interesados en la alianza. Afirman que no es cierto que la condición de ser poseedores es impedimento para acceder a soluciones de vivienda habilitadas a partir de la formulación del Plan Parcial Las Margaritas y que por el contrario en reuniones con la comunidad se dijo que se seguían buscando alternativas para disminuir los impactos negativos.
Que no es cierto que no exista reglamentación del Acuerdo 145 de 2019 Política Pública de Protección a Moradores Actividades Económicas y Productivas – PPPMAEP, pues se encuentra reglamentada en el Decreto 0818 del 1 de octubre de 2021. Que la expedición de los avalúos es una labor reglada que se encuentra en el Decreto 1420 de 1998 y en las Resoluciones 620 de 2008 y 898 de 2014, modificada por la Resolución 1044 de 2014 expedidas por el IGAC y en concordancia con el Decreto municipal 818 de 2021.
Que el Decreto 1091 de 2017 es una norma que regulaba el reconocimiento de indemnizaciones económicas dentro del proceso de adquisición de bienes inmuebles para proyectos de utilidad pública antes de la expedición del Decreto reglamentario 818 de 2021. Finalmente, también se menciona que en el momento no existe ninguna oferta de compra a los propietarios y tampoco se ha realizado ningún avalúo relacionado con el proyecto Metro de la 80, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1682 de 2013.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Municipio de Medellín Dentro de la oportunidad concedida contesta la demanda y señala que9, en virtud de lo establecido en la Ley 819 de 2003, el Decreto 1068 de 2015 y la Ley 1955 de 2019, se emitió el documento CONPES 4003 "Declaración de importancia estratégica del proyecto Metro Ligero de la Avenida 80 en Medellín" mediante el cual, se recomendó al Distrito de Medellín declarar la importancia estratégica del proyecto Metro Ligero de la 80 y solicitar al Ministerio de Transporte y al Ministerio de Hacienda concurrir con el ente territorial y la Empresa Metro de Medellín a la suscripción de un convenio de cofinanciación. Que entre el Distrito de Medellín, el Gobierno Nacional y la Empresa Metro de Medellín, se celebró el convenio de cofinanciación del proyecto el 30 de noviembre de 2020, y a su vez entre el ente territorial y el Metro de Medellín se celebró el Convenio Interadministrativo No. 4600082073 de 2019 en el que se define que el Metro actuará como operador urbano para adelantar actuaciones urbanísticas y operaciones urbanas en los polígonos asociados a los corredores de transporte masivo del municipio de Medellín y sus áreas de intervención, en los que se incluye el Corredor de Movilidad de la Avenida 80 por un término de siete (7) años.
Que el Plan de Ordenamiento Territorial definió la protección a moradores como principio rector del ordenamiento del territorio y como “Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas - PPPMAEP-“, la que se encuentra regulada en el Acuerdo 145 de 2019 y busca: “(…) garantizar la protección, mejoramiento, y sostenibilidad de los modos y medios de vida de los moradores, en el territorio objeto de transformación, bajo un enfoque de derechos individuales y colectivos, que contribuya a un desarrollo humano integral y a un ordenamiento territorial democrático y equitativo, que permita evitar la agudización de las vulnerabilidades de los grupos poblacionales y de los territorios.” Dicen que para la implementación de la PPPMAEP, el Departamento Administrativo de Planeación -DAP- suscribió el Contrato Interadministrativo No. 4600087030 de 2020 con el ISVIMED, y se seleccionó como prueba piloto al Proyecto Metro de la 80, y se desarrolla en las manzanas 3, 4 y 5 del barrio Cerro El Volador, logrando medir los impactos sociales que se podrían generar con la ubicación del patio-taller del Metro 9 Expediente digital “11ContestacionDemandaMunicipioMedellin”.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros de la 80 en el barrio Cerro El Volador, lo que arrojó como resultado la reubicación de los patios y talleres del proyecto Metro de la 80, lo que fue socializado el 19 de noviembre de 2021. Que el Decreto Municipal 1091 de 2017, “Por medio del cual se regula el reconocimiento de indemnizaciones económicas dentro del proceso de adquisición de bienes inmuebles para proyectos de utilidad pública”, fue derogado por el Decreto 0818 de 2021, “Por medio del cual se reglamenta el Acuerdo Municipal 145 de 2019 Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas - PPPMAEP-, se revisa y se ajusta su Protocolo, se deroga el Decreto Municipal 1091 de 2017, y se dictan otras disposiciones”, en el que se consagra la forma de resarcir, mejorar o sostener los modos y medios de vida, para aquellas personas impactadas por algún proyecto, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de sus unidades sociales y económicas.
Entre el Metro de Medellín y la Empresa de Desarrollo Urbano -EDU- se firmó el Contrato No. 430C-21 del 12 de noviembre de 2021, con acta de inicio del 20 de diciembre de 2021, para el proceso de gestión predial, dentro del marco de adquisición de predios por enajenación voluntaria o expropiación administrativa o judicial, el que tiene una reglamentación a nivel Nacional.
Propone las siguientes excepciones10: la carencia actual de objeto y el hecho superado, la inexistencia de derechos colectivos vulnerados, la inexistencia de amenazas futuras de derechos colectivos vulnerados, la inexistencia del daño, la inexistencia de perjuicio e inexistencia de la obligación y la buena fe. Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín - ISVIMED Contesta la demanda11 y afirma que durante el desarrollo de la prueba piloto para implementar el Acuerdo 145 de 2019 de la política pública de protección a moradores, ejecutada a través del Contrato interadministrativo No. 4600087030 de 2020 se llevó a cabo un censo en el que se evidenció en las manzanas 03, 04 y 05 del barrio El Volador 348 unidades sociales y 176 unidades económicas y se realizaron las siguientes acciones puntuales: 10 Expediente digital “11ContestacionDemandaMunicipioMedellin” páginas 32 y 33 11 Expediente digital “13ContestacionDemandaISVIMED” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros - Caracterización general del escenario de intervención y contextualización del proceso de intervención. - Implementación de los protocolos de la Política de Protección a Moradores: Desarrollo de las distintas fases del protocolo en el escenario de intervención definido - Sistematización del proceso e insumos para la reglamentación de la política, de acuerdo a la información recopilada con los distintos actores en el proceso de ejecución. Finalmente expresa que ninguna de las acciones solicitadas en la acción popular para salvaguardar los derechos invocados es competencia de la entidad y no cabe dentro de su objeto social ni dentro de las obligaciones ejecutadas en desarrollo del contrato interadministrativo.
Propone las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de agotamiento del requisito previo para presentar las acciones populares12. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 29 de marzo13 y 3 de mayo de 202214 se adelantó la diligencia a la que asistieron el actor, los apoderados del municipio de Medellín, Metro de Medellín Ltda. e ISVIMED, el representante del Ministerio Público y la delegada de la Defensoría Pública.
Como no se llegó a un acuerdo, el a quo con fundamento en el artículo 27, literal b, de la Ley 472 de 1998 declaró fallida la audiencia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante el fallo del 19 de diciembre de 202215 negó las pretensiones de la demanda. La a quo 12 Expediente digital “13ContestacionDemandaISVIMED” páginas 7 a 10 13 Archivos “16Audiencia pacto cumplimiento y 17Acta audiencia pacto cumplimiento”. 14 Expediente digital “27ActaContinuacionAudienciaPactoCumplimiento” 15 Archivo “42Sentencia”.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros consideró que la sola construcción de un proyecto de infraestructura no implica la vulneración de derechos e intereses colectivos, y que por lo tanto le corresponde a la parte probar de qué manera se están desconociendo los derechos, el Plan de Ordenamiento Territorial o se estén desarrollando actividades urbanísticas sin respetar los derechos de las personas.
Que, si bien un proyecto de infraestructura puede amenazar y vulnerar derechos colectivos, no se probó que las entidades accionadas hayan infringido los lineamientos urbanísticos con base en normas que han promovido el respeto de los derechos de los moradores, porque quedó probada la reubicación del patio-taller, lo que evidencia que se está aplicando la política pública que rige la materia.
Que tampoco se evidenció acciones u omisiones de desviación de poder o favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa. Reitera que la eventual desaparición del barrio El Volador con el proyecto patio-taller del Metro Ligero de la 80, la situación predial y socioeconómica del sector y la ausencia de un verdadero proceso participativo no están acreditados, porque se evidenció que con la modificación de la ubicación del proyecto se genera menor impacto sobre el barrio y se conservan los modos de vida de la comunidad.
RECURSO DE APELACIÓN El actor popular dentro del término legal apeló la decisión de primera instancia, y la justifica bajo el argumento de que en el artículo 144 del CPACA se establece, como una de las causas para que proceda el medio de control de protección de los derechos colectivos, la amenaza a dichos derechos. Dice que la amenaza se encuentra latente en la comunidad debido a la vulneración de sus derechos como poseedores y propietarios, por la imposibilidad de iniciar procesos de adjudicación por prescripción adquisitiva, puesto que el municipio bloqueó la expedición del certificado de libertad y tradición del predio de mayor extensión, requisito necesario para poder accionar en demanda de pertenencia. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Que en ninguna de las socializaciones del proyecto a la comunidad, se les ha presentado una solución respecto a las inquietudes, necesidades y perjuicios que la construcción de la obra Metro Ligero de la 80 les está generando, y que por el contrario solo ha generado desconcierto e impotencia, por el ofrecimiento económico que no alcanza para quedar en las mismas condiciones a que alude la política pública de protección de moradores reglamentada en el Decreto 818 de 2021 y que no aceptarlas serán expropiados.
Que si bien en reunión realizada en el Pascual Bravo el día 19 de noviembre de 2021 se les hizo saber que el patio taller del Metro Ligero de la 80 se trasladaría del barrio El Volador hacia el lote ubicado en el Plan Parcial Everfit, y que el barrio no se afectaría en más de 15 metros en la ampliación de la Calle 73, en la práctica, ya se han incluido viviendas que se encuentran a más de 30 metros de dicha vía, además de que hay predios bloqueados en catastro para adelantar la legalización de las posesiones y de las edificaciones y desde el ISVIMED se les ha informado que la legalización de predios y desenglobes no es posible, entre otros motivos, por la falta de escrituras.
Solicita, en consecuencia, se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se declare la protección de los derechos colectivos amenazados y vulnerados por las entidades accionadas. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador delegado ante esta Corporación no emitió concepto al respecto. CONSIDERACIONES 1. Competencia Por la naturaleza del proceso y el lugar donde ocurrieron los hechos, la Corporación es competente para conocer del asunto en segunda instancia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 152 numeral 14 del CPACA.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto, la Sala debe definir si existe la amenaza de vulneración a los derechos colectivos de ambiente sano, a la moralidad administrativa y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos supuestamente amenazados por las entidades accionadas, con ocasión del proyecto Metro Ligero de la 80 en el municipio de Medellín, enmarcados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, y si en consecuencia hay lugar a ordenar la protección de los mismos e impartir las órdenes a que haya lugar para evitar su vulneración. 3.
Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que la decisión que se sostendrá por la Sala consiste en revocar la decisión proferida en primera instancia, y en su lugar declarar que existe una real amenaza a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al ambiente sano, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes en concordancia con el derecho a la vivienda digna.
Así mismo, se ordenará al municipio de Medellín implementar las acciones necesarias para dar aplicación a la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP) con las viviendas afectadas en el Barrio El Volador, conforme el diagnóstico económico, jurídico y social aportado al proceso. A continuación, se desarrollará temáticamente la tesis expuesta, realizando una conceptualización de los temas y finalmente el análisis probatorio concreto, tal y como sigue. 4.
Acciones populares De acuerdo con el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política las acciones populares, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, están encaminadas a proteger los derechos e intereses colectivos en aquellos eventos en que se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Se trata de una acción principal, preventiva, cuando se trata de un derecho colectivo que está siendo amenazado; y restitutiva cuando el derecho colectivo está siendo vulnerado, con el propósito de que vuelvan las cosas al estado anterior.
Por eso, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998, establece que éstas: “ se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. La prosperidad de la acción popular no depende de la existencia del daño o perjuicio, en tanto que la mera posibilidad de vulneración del derecho colectivo resulta suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la transgresión del derecho comprometido.
Pero tanto la amenaza como la vulneración deben ser reales, no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera que se perciba la potencialidad de la violación del derecho colectivo o se verifique la vulneración, aspectos que deben ser demostrados por el actor popular como lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.
Los supuestos sustanciales para que proceda la acción son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión señalada y la afectación de tales derechos e intereses.
Dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo16. La Corte Constitucional en la Sentencia C-215 de 1999 destacó los siguientes aspectos importante que identifican a las acciones populares: (i) Es una acción constitucional especial, y, como tal, el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos.
Por su naturaleza constitucional es imperativo para el operador judicial en el trámite de la acción popular la aplicación de los principios 16 Consejo de Estado, Sección primera, Sentencia del diecinueve (19) de julio de 2007, Radicación No. 73001-23-31-000-2004-02182-01 (AP), Actor: Wilson Leal Echeverry, Demandado: Departamento del Tolima.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros constitucionales. La Ley 472 de 1998 se refiere a la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, la publicidad, la economía procesal, la celeridad, la oficiosidad y la eficacia. (ii) Es una acción pública, pues se dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de una herramienta adecuada para poner en movimiento al Estado en su obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular.
(iii) Es de naturaleza preventiva, de allí que proceda aún frente a la mera existencia de una amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración a un derecho colectivo, dado que su objetivo es “precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño”.
(iv) tiene carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos. En lo que respecta a los derechos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones populares, la Constitución Política enuncia algunos en su artículo 88, relación que amplía la Ley 472 de 1998 y agrega la norma que también son derechos e intereses colectivos aquellos que se definan como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. 5.
Derechos e intereses colectivos invocados De acuerdo con las pretensiones y hechos de la demanda, los derechos que se estiman vulnerados en la acción popular son los siguientes: los previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes literales: a) el goce a un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) la moralidad administrativa; y m) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
También se analizará el derecho a la vivienda como derecho colectivo desarrollado por la jurisprudencia de las Altas Cortes, los Tratados Internacionales y normas vigentes. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros 5.1 El goce de un ambiente sano Este derecho o interés colectivo encuentra su consagración constitucional en el artículo 79, en donde se garantiza el derecho que tienen todas las personas de gozar de un ambiente sano, y correlativamente impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Así mismo, con el fin de lograr una adecuada materialización de estos propósitos establece que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. A su vez, el artículo 80 ibídem, dispone: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados…”.
La Corte Constitucional lo define como un derecho colectivo que involucra aspectos directamente relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, la salubridad, y la calidad de vida del hombre17.
Al referirse al derecho al medio ambiente sano, dice: “(…) La protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (C.P., art. 366).
Y en este sentido, el derecho de las personas a disfrutar de un ambiente sano está consagrado en el artículo 79 de la Carta, que hace parte del capítulo tercero de la Constitución, relativo a los “derechos colectivos y del ambiente (…)” Paralelamente, el Estado, de conformidad con el artículo 80 de la Carta, tiene el deber de realizar la planeación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar así su desarrollo sostenible, conservación y restauración, sin descuidar su deber de prevenir el deterioro ambiental que eventualmente se pueda generar”. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-863ª de 1999.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Es deber del Estado velar por la protección del medio ambiente, ya que su deterioro afecta las condiciones de la calidad de vida de la comunidad en general, y así mismo es deber de los ciudadanos colaborar, contribuir con el desarrollo del país y con la conservación y cuidado del medio ambiente18.
Corresponde a las autoridades ambientales y a los particulares dar aplicación al “principio de precaución”, conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente; sanciones por violación de normas sobre protección ambiental o manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables; la suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana19. 5.2 Moralidad administrativa Este derecho colectivo tampoco se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, sin embargo, de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, se extrae su naturaleza y definición como se muestra a continuación: La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades respecto del principio de moralidad administrativa y su naturaleza dual como principio de la función administrativa y como derecho colectivo.
Así, en la providencia del 8 de junio de 2011, en el proceso con radicado No. 25000-23-26-000- 2005-01330-01(AP), y con ponencia del magistrado Jaime Orlando Santofimio, puntualizó: “(…) Resulta importante señalar que a la luz de la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta naturaleza dual. En efecto, funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo.
En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra-constitucional e infra- legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores. 18 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 1º de septiembre de 2005, exp. 2002-03833-01, Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade. 19 C-293 de 2002.
Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos.
En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad. (…) Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder (…)”.
En providencia del 29 de agosto de 2014 en el proceso con radicado No. 25000-23- 24-000-2011-00032-01 y con ponencia de la magistrada Stella Conto Díaz Del Castillo, se pronunció sobre el alcance del derecho a la moralidad administrativa, así: “(…) En lo que toca con el alcance del juicio de moralidad y las medidas que al juez popular le corresponde adoptar cuando ese derecho es vulnerado o amenazado en el ámbito de la actividad contractual del Estado, la Sección Tercera tiene por establecido que, dado su carácter principal, independiente y prevalente, se trata de hacer prevalecer, en cada caso concreto, un valor constitucional con fuerza normativa vinculante, que alcanza mayor jerarquía que el principio de la legalidad, en tanto la moralidad no se agota en este, sino que trasciende a valores que la sociedad reclama de la administración, así no estén expresamente previstos en las normas y reglamentos.
En particular, ha señalado la Sección Tercera que el juicio de moralidad sobre la actividad contractual se orienta a la sujeción de los deberes de corrección que exigen la conformidad de las actuaciones de la administración con el interés general, esto es que los contratos de las entidades públicas no se utilicen con fines distintos o contrarios a los estatales.
(…)” En providencia del 1º de diciembre de 2015, en el proceso con radicado No. 11001- 33-31-035-2007-00033-01 y con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero, habló sobre el papel del juez al momento de valorar el principio de moralidad, se anotó: Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros “(…) En efecto, sobre el papel del juez al analizar el concepto de moralidad administrativa, es importante que la determinación de su vulneración, o no, no dependa de la concepción subjetiva de quien deba decidir, sino que debe estar relacionada con la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley.
En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función. Se trata entonces de una concepción finalista de la función administrativa, siempre reglada y de la que siempre se espera esté al servicio del interés general y para el cumplimiento de los fines del Estado.
Tales temas son: 2.1. La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, está determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública.
Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones. 2.2.
Constituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular: 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.
(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública.
Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado. Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley”.
Esto quiere decir, que si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.
Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa. (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.
(…) 2.2.2. Elemento subjetivo: No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.
Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular. 2.2.3.
Imputación y carga probatoria: Ya se vio cómo para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa.
(…)” (Subrayas de la Sala) En providencia del 8 de junio de 2017, proferida en el proceso con radicado No. 88001- 23-33-000-2014-00040-01 y con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, el Consejo de Estado sigue señalando la vinculación del principio de moralidad con los fines del Estado: “(…) La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, está determinada Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros por la satisfacción del interés general.
Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública (…)”.
En providencia del 9 de agosto de 2019, en el proceso con radicado No. 23001-23-33- 000-2010-00475-01(AP) y con ponencia del magistrado Hernando Sánchez Sánchez, también se pronuncia en este sentido: “(…) En un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones.
Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación, sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. El derecho colectivo a la moralidad administrativa exige que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas, por una parte, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por la otra, que se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones.
(…)” Por su parte, en la Corte Constitucional se encuentran las siguientes providencias respecto de la definición del principio de moralidad administrativa y cuando hay lugar a su protección, así: Sentencia C-643 del 23 de agosto 201220: “(…) La moralidad administrativa a que hace referencia el constituyente es la de un adecuado comportamiento del servidor público respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad.
(…)” Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, esta Corporación ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relación con el ordenamiento jurídico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de comportamientos. En la sentencia C-046 de 1994, así lo explicó: “(…) el principio de la moralidad que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad.
(…)” 20 Con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros En este orden de ideas, los supuestos sustanciales para que proceda la protección de los derechos e intereses colectivos21 (antes denominada acción popular) por vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son, según jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes: 1.
La Acción u omisión debe corresponder al ejercicio de una función pública.22 2. La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad.23 3. La desviación en el cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero ó 4. La desviación del interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo24.
La Corte Constitucional, en sentencia C-414 de 201225, considero que “[l]a aplicación de este tipo de normas, exigida por el artículo 209 de la Constitución, asegura el cumplimiento de la obligación -de los particulares que cumplen funciones públicas o de las asociaciones de entidades públicas sometidas al derecho privado- de adecuar su comportamiento a las exigencias que se adscriben a la moralidad administrativa y entre las que se encuentran (i) el mandato de sujeción estricta a la ley y (ii) la prohibición de desviarse del interés general”26. 21 Ley 1437 de 2011.
Título III. Medios de Control.
ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp-AP-720 de 2005 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp AP-166 de 2001. 24 Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 25 M.P. Mauricio González Cuervo 26 La Corte Constitucional, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, enunció así el alcance del principio de moralidad administrativa en la sentencia SU913 de 2009: “9.6 El derecho a la moralidad administrativa ha sido objeto de amplio desarrollo a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues si bien su textura es abierta, su alcance se ha venido decantado a partir de la definición de una serie de criterios que permiten su protección de manera objetiva, a partir de la aplicación a cada caso concreto de principios hermenéuticos y de sana critica.
(…) Así, el concepto de moralidad administrativa se vincula al ejercicio de la actividad administrativa bien a través de las autoridades instituidas para el efecto bien a través de particulares en ejercicio de funciones administrativas. Tales criterios se condensan en recientes pronunciamientos efectuados por la Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, entre ellos, el siguiente (…): “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa.(….) De tiempo atrás se exige, además de la ilegalidad, el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero, que en palabras del Robert Alexy, en cita de Von Wright, se traduce en la aplicación de conceptos deontológicos y antropológicos, ya mencionados por la Sala en sentencia de 26 de enero de 2005 (…).
En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros A su turno, el artículo 209 superior indica que la función administrativa debe orientarse, entre otros, por los principios de economía y eficacia. El primero, en armonía con el artículo 334, supone que la Administración debe tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de sus fines.
El segundo exige a la Administración el cumplimiento cabal de sus fines. En conjuntos, estos principios imponen a la Administración el deber de cumplir sus objetivos con una adecuada relación costo-beneficios, en otras palabras, actuar de forma eficiente27. (…)” Sentencia SU-585 del 21 de septiembre de 201728: “(…) en tanto que principio, se trata de un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico.
Como derecho e interés colectivo, la moralidad administrativa es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico. A pesar de que la moralidad administrativa es un concepto jurídico indeterminado o en blanco, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha esforzado, caso por caso, en otorgar contenido a este principio, derecho y deber colectivo, con el fin de velar por su efectivo respeto, al tiempo que ha buscado limitar la subjetividad judicial en la evaluación del respeto de la moralidad administrativa.
De esta manera, ha acudido a referentes de moralidad, tales como, por ejemplo, la legalidad de la actuación, los resultados frente al patrimonio público, los motivos de la misma y su concordancia con los fines del Estado”. La Sentencia SU-649 del 19 de octubre de 201729, en la que la Corte Constitucional se pronunció respecto de la vinculación de la moralidad administrativa con otros derechos colectivos, así: relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa.
(…) No obstante, también es claro que el derecho positivo puro no es la única referencia posible para analizar la moralidad administrativa. De hecho, los principios del derecho y los valores jurídicos, integrantes del sistema jurídico, también son una fuente interpretativa de esta problemática, de tal manera que si se los amenaza o viola, en condiciones precisas y concretas, puede afectarse el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
No obstante, el análisis específico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinara si la afectación a los mismos vulnera este derecho (…)’. ‘(…) De tal suerte que el análisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la función pública, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acción popular, como mecanismo de protección de éstos, requiere como un primer elemento, que la acción u omisión que se acusa de inmoral dentro del desempeño público o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber (…) en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviación del interés general.
(…)” (resaltado y subrayado fuera de texto)” 27 Ver la sentencia C-849 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia la Corporación señaló: “La Corte en cuanto al principio de economía, ha enfatizado que constituye una orientación, una pauta, para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en sí mismo.” 28 Con ponencia del Doctor Alejandro Linares Cantillo 29 Con ponencia del Doctor Alberto Rojas Ríos Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros “(…) La moral administrativa posee una naturaleza dual: de una parte, está consagrada como principio en la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y Ley 489 de 1998, artículo 3º) y, de otra, como derecho colectivo (Constitución Política artículo 88 y artículo 4º Ley 472 de 1998); esto hace que por lo general dicha transgresión vaya ligada y, como en efecto ocurre, a otros derechos e intereses de carácter colectivo.
Sobre la moralidad administrativa la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de señalar que se trata del “adecuado comportamiento del servidor público respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad.”30 En su ejercicio hermenéutico, esta Corporación ha aplicado algunos criterios trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado como órgano de revisión de las acciones populares, al señalar que los requisitos que deben concurrir para que proceda la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa: “1.
La Acción u omisión debe corresponder al ejercicio de una función pública. (Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp-AP-720 de 2005) 2. La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad. (Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp AP-166 de 2001.) 3. La desviación en el cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero ó 4.
La desviación del interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo (Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado).” En efecto, el Consejo de Estado ha entendido que31: “ [P]ara efectos de los derechos colectivos y las acciones populares, el espíritu de la norma no es la referencia al concepto de moral en el sentido filosófico o religioso, sino a una expresión acorde con la realidad del ejercicio de la función administrativa, de ahí que el derecho colectivo se circunscriba a la “moralidad administrativa”, como manifestación del lenguaje del derecho, así, se dice que el derecho es un concepto cultural o un valor jurídico que supone estar trasuntado por la moral y la ética, el valor jurídico o cultural permite calificar la conducta como buena o mala dependiendo de lo que es plausible para la vida humana en común, mientras que el valor moral es bueno o malo en términos puros o absolutos […] De tiempo atrás se exige, además de la ilegalidad, el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”.
A partir de lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que32: “ [E]l análisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la función pública, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acción popular, como mecanismo de protección de éstos, requiere como un primer elemento, que la acción u omisión que se acusa de inmoral dentro del desempeño público o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviación del interés general””. 30 Corte Constitucional, sentencia C-643 de 2012 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Sentencia del 21 de febrero de 2007 (0035501). 32 ibídem Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros En tal sentido, la moralidad administrativa se encuentra ligada al ejercicio de la función administrativa, la que debe ser cumplida de acuerdo al ordenamiento jurídico, según las finalidades propias previstas en la Constitución Política y para la satisfacción del interés general. 5.3 Realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes El Consejo de Estado ha señalado que este principio tiene una correlación con el respeto del principio constitucional de la función social y ecológica de la propiedad, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo.
Ha precisado, de igual forma, que se vulnera el derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos cuando las autoridades públicas y/o los particulares desconocen la normativa en materia urbanística y usos del suelo y se adelantan actuaciones de manera desordenada y quitando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes.
En sentencia del 6 de marzo de 2008 en el proceso con radicado No. 25000-23-24- 000-2005-00901-01(AP), con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez, apuntó que este derecho implica “(…) la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo (…)”.
Posición reiterada en providencia del 1° de noviembre de 2019 en el proceso con radicado No. 68001-23-31-000-2012-00104-02(AP), con ponencia del magistrado Hernando Sánchez Sánchez. Providencia del 19 de noviembre de 2009, en el proceso con radicado No. 17001-23- 31-000-2004- 01492-01(AP), con ponencia del magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, también expuso: Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” En sentencia de 7 de abril de 2011 en el proceso con radicado No. 63001-23-31- 000- 2004-00688-01(AP), con ponencia del magistrado Marco Antonio Velilla Moreno, sobre el núcleo esencial de este derecho colectivo, se argumentó: “(…) el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).
Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).
El acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).
Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial - bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. (…)” Este derecho se relaciona con la calidad de vida de los habitantes, en tanto, si bien se impone en principio de la función social de la propiedad y la primacía del interés general, comprende el respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad, en procura de adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes, precaviendo su utilización racional en armonía con la función social Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando, en cualquier caso, el desarrollo sostenible.
También abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos. 5.4 Derecho a la vivienda Si bien no están enlistado en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, tiene un amplio desarrollo constitucional y jurisprudencial.
Se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política, así: “Artículo 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” A nivel internacional, tiene una amplia consagración normativa.
En el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) se señala: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (Subrayas de la Sala).
En el Artículo 21 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) se dispone: “En materia de vivienda y en la medida en que esté regida por leyes y reglamentos o sujeta a la fiscalización de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concederán a los refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros.” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros El artículo 5 (e) (iii) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación Racial (1965): “En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: … (e) … (iii) El derecho a la vivienda.” El artículo 11. 1.
Del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966): “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” Su contenido a su vez ha sido desarrollado por la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Este último instrumento internacional se ha convertido por esta vía en un referente interpretativo que permite dilucidar el contenido del artículo 51 constitucional. En este contexto, el Comité en la citada Observación No.4, para dar alcance al artículo 11 del Pacto, establece una serie de directrices en las que deja de presente que el derecho a una vivienda digna y adecuada es un derecho humano de la mayor importancia para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales en su conjunto.
Se integra así el derecho a la vivienda digna con el concepto de dignidad humana y no discriminación. El artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966): “1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques”. El artículo 14.2 (h) de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979): “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros a: (…) (h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones.” La Convención sobre los derechos del niño (1989): “Artículo 16.1: Ningún niño será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputación” “Artículo 27.3: Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda”.
El artículo 43.1 de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990): “Los trabajadores migratorios gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo en relación con: (…) (d) El acceso a la vivienda, con inclusión de los planes sociales de vivienda, y la protección contra la explotación en materia de alquileres”.
La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2008): “Artículo 5.3. A fin de promover la igualdad y eliminar la discriminación, los Estados Partes adoptarán todas las medidas pertinentes para asegurar la realización de ajustes razonables.” “Artículo 9.1 (a): A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, (…).Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo;” “Artículo 19 (a): Los Estados Partes en la presente Convención reconocen el derecho en igualdad de condiciones de todas las personas con discapacidad a vivir en la comunidad, con opciones iguales a las de las demás, y adoptarán medidas efectivas y pertinentes para facilitar el pleno goce de este derecho por las personas con discapacidad y su plena inclusión y participación en la comunidad, asegurando en especial que: a) Las personas con discapacidad tengan la oportunidad de elegir su lugar de residencia y dónde y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás, y no se vean obligadas a vivir con arreglo a un sistema de vida específico;” “Artículo 22.1: Ninguna persona con discapacidad, independientemente de cuál sea su lugar de residencia o su modalidad de convivencia, será objeto de Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, familia, hogar, correspondencia o cualquier otro tipo de comunicación, o de agresiones ilícitas contra su honor y su reputación. Las personas con discapacidad tendrán derecho a ser protegidas por la ley frente a dichas injerencias o agresiones.” “Artículo 28.1: Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a la mejora continua de sus condiciones de vida, y adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por motivos de discapacidad.” “Artículo 28.2 (d): Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas: (…) d) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad a programas de vivienda pública;” La Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, le ha dado un gran contenido y alcance al derecho a la vivienda, primero como derecho prestacional, así en la Sentencia T-203 de 1999 se consagra la “vivienda digna”, y se aclara que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de tutela, salvo que se vulnere o se ponga en peligro derechos fundamentales.
También en la Sentencia T-958 de 200133, se define lo que implica una “vivienda digna”: “(…) El derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes de financiación a largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida.
(…)” Posteriormente la Corte Constitucional trata el derecho a la vivienda digna con carácter asistencial, así en la Sentencia T-791 de 2004 señala: “(…) El derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico- materiales que lo hagan posible. (…) 33 Con ponencia del Doctor Vladimiro Naranjo Mesa Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros El derecho a disfrutar de una vivienda digna en abstracto no puede ser considerado como fundamental, pero por conexidad puede llegar a serlo, generándose como consecuencia su protección a través de la acción de tutela.
El derecho a la vivienda digna no comprende únicamente el derecho ha adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano”.
Ha resaltado también la Corte Constitucional el carácter iusfundamental del derecho a la vivienda. Así, así en la Sentencia T-199 de 2010 protegió esta garantía, debido a que los inmuebles de algunas familias se encontraban ubicados en una zona donde ocurrían continuos deslizamientos y derrumbes, pero la alcaldía no había dado respuesta a las solicitudes presentadas por los ciudadanos. En la Sentencia T-109 de 2011 se analizó el caso de una vivienda localizada en una zona declarada de riesgo no mitigable, en la que habitaban madre e hija, las dos madres de cabeza de familia y sus hijos menores de edad.
Allí se destacó que el carácter fundamental del derecho a la vivienda, hasta ese momento había sido reconocido a favor de las familias desplazadas por la violencia, por lo que en relación con otras circunstancias se advirtió que adquiría, de ahí en adelante, rango fundamental cuando opere el factor de conexidad con otro derecho fundamental.
La Corte Constitucional en la sentencia C-372 de 2011 sobre el derecho a la vivienda señaló que en un principio el derecho a la vivienda digna no era considerado fundamental por su contenido principalmente prestacional, y que para adquirir el rango de fundamental debía estar en conexidad con un derecho fundamental, como por ejemplo la vida o el mínimo vital, sin embargo resaltó que en la actualidad la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, y lo determinante es su traducción en un derecho subjetivo y su relación directa con la dignidad humana.
En la Sentencia T-526 de 2012 se estudió el caso de una vivienda en riesgo de ser arrasada por estar localizada muy cerca de una quebrada. Allí se señaló que progresivamente la jurisprudencia constitucional avanzó hacia la tesis que plantea que tantos los derechos económicos sociales y culturales como los derechos civiles y políticos tienen una faceta prestacional, por lo que para los dos grupos de derechos aplican los principios de progresividad y no regresividad, como también obligaciones positivas y negativas.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros En la Sentencia T-566 de 2013 se analiza el derecho a una vivienda digna y adecuada como un derecho humano de la mayor importancia para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales en su conjunto.
En ese sentido, al derecho a la vivienda digna, se integra el concepto de dignidad humana y no discriminación. Entonces, por definición el derecho a la vivienda digna abarca un campo más amplio de realización del ser humano en términos de poder ejercitar con libertad el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte y no solamente a tener un techo como tal. 6.
Del caso concreto Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, revisar el problema en concreto. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en el transcurso del proceso, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en el recurso de apelación presentado por el accionante contra la sentencia proferida en primera instancia. 6.1 Acervo y valoración probatoria Para resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante es necesario estudiar las pruebas aportadas al proceso, por lo tanto, para efectos metodológicos de la decisión la Sala procederá, en su argumentación, de la siguiente manera: i) Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP), ii) amenaza a los derechos colectivos y las actividades desplegadas por las entidades accionadas y, finalmente, iii) órdenes judiciales que persiguen la protección de derechos colectivos.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros La Juez Treinta y Tres Administrativa Oral del Circuito de Medellín negó la protección a los derechos colectivos invocados en la demanda, al considerar que no se probó que la construcción del proyecto Metro Ligero de la 80 cause vulneración o desconocimiento del Plan de Ordenamiento Territorial y que con la política pública de moradores se están desarrollando los derechos colectivos invocados y no se probó que los protocolos allí establecidos se estén incumpliendo.
El accionante apeló el fallo y argumenta que existe amenaza de vulneración de los derechos colectivos invocados, porque si bien se cambió el diseño inicial para la construcción de los talleres del Metro Ligero de la 80, dicho proyecto amenaza a más de 60 viviendas, familias que serán desplazadas de su lugar actual sin que el municipio les haya brindado una solución clara respecto de su reubicación, lo que afecta el derecho a la vivienda y la dignidad de las personas allí asentadas en el territorio por más de 30 y 40 años.
Quedó probado en el transcurso del proceso que el demandante radicó ante el municipio de Medellín, el Metro de Medellín, el Departamento Administrativo de Planeación, la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, el ISVIMED, la EDU, la Procuraduría General de la Nación, la Personería de Medellín y la Defensoría del Pueblo una petición el 3 de septiembre de 202134, en la que se formulan una serie de preguntas relacionadas con la construcción del patio-taller del Metro de la 80 y las posibles afectaciones a los ciudadanos que habitan el Barrio El Volador.
De la anterior petición el accionante recibió respuesta por parte de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos el 5 de octubre de 202135, en la que se señala que se carece de competencia para dar respuesta a las mismas. La EDU consideró, en escrito radicado el 16 de septiembre de 202136, que la competencia para dar respuesta a las inquietudes la tenía el Metro de Medellín. El Metro de Medellín dio respuesta a cada una de las inquietudes del demandante en memorial del 15 de septiembre de 202137; y el ISVIMED por su parte, en comunicación 34 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 5 a 11 35 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 12 a 13 36 Expediente digital “02AnexosDemanda”, página 14 37 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 15 a 25 y 26 a 36 Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros del 20 de septiembre de 202138, remite como respuesta a la dada por el Metro de Medellín. También quedó probado que con anterioridad a la anterior petición, el 26 de marzo de 2021, la comunidad del Barrio El Volador radicó otros derechos de petición sobre las posibles afectaciones al derecho a la vivienda ante el ISVIMED39 y el municipio de Medellín40, petición que fue reiterada el 26 de mayo de 202141 ante el Departamento Administrativo de Planeación el 22 de febrero de 202142; ante la EDU, el 26 de marzo de 202143; y, ante la Secretaría de Participación Ciudadana y Plan de Desarrollo el 16 de junio de 202144.
De las anteriores peticiones, el Departamento Administrativo de Planeación en comunicación del 13 de mayo de 202145 le dio respuesta a la comunidad e informó que el proyecto está en período de reconocimiento del territorio, de su población y sus actividades. La Juez a quo, en la sentencia de primera instancia, al resolver la excepción de previa de ineptitud de la demanda por no agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA, consideró, según su criterio con apoyo en la providencia del Consejo de Estado del 7 de febrero de 2018 proferida en el proceso con radicado 25000-23-41-000-2012-00498-01(AP), que la petición del 21 de septiembre de 2021 cumplió esta finalidad y que sería un excesivo formalismo considerar lo contrario.
Ahora, a través de la contestación de la demanda por parte del municipio de Medellín, quedó probado la declaración de importancia estratégica del Metro Ligero de la Avenida 80 con el documento CONPES 400346, con fundamento en el cual la Nación, el Municipio de Medellín y el Metro de Medellín firmaron el 30 de noviembre de 2020 el Convenio de Cofinanciación para el proyecto Metro ligero de la Avenida 8047. 38 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 37 a 48 39 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 49 a 51 40 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 52 y 53 41 Expediente digital “02AnexosDemanda”, página 55 42 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 56 a 58 43 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 59 a 62 44 Expediente digital “02AnexosDemanda”, páginas 63 a 67 45 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” – “4.13 Oficio con radicado 202130195469” 46 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.2 Documento CONPES 4003” 47 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.3 Convenio de Cofinanciación” secundaria” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Quedó demostrado que el municipio de Medellín firmó con el Metro de Medellín el Convenio Interadministrativo No. 4600082073 de 201948, para desarrollar el área de intervención de los corredores del sistema metro según el POT, a través de la designación del operador urbano, entre los cuales se encuentra el Metro Ligero de la Avenida 80.
Advierte la Sala que, la construcción del macroproyecto Metro Ligero de la Avenida 80, se va a desarrollar en gran parte de la ciudad entre los sectores Tricentenario en la Terminal del Norte y el Barrio La Aguacatala, e inicialmente contempló como una de las obras a realizar la construcción de los patio-talleres en el Barrio El Volador.
El municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, celebró con el ISVIMED el Contrato Interadministrativo No. 4600087030 de 202049, cuyo objeto fue “(…) poner en marcha la prueba piloto para implementar el Acuerdo 145 de 2019-Política Pública de Protección a Moradores.” Con el fin de efectuar un diagnóstico social, técnico y jurídico dentro de la Fase I de la construcción del proyecto, en la que se encuentra la construcción patio-taller en las manzanas 3, 4 y 5 del barrio El Volador de la comuna 7 de Medellín, para aportarla como insumo al proceso de reglamentación de la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas.
De dicho convenio se entregó como resultado un diagnóstico previo50, del cual se extraen las siguientes conclusiones: Determinantes jurídicos: una de las principales ventajas de la zona de intervención tiene que ver con su localización; ventaja que debe ser compensada con la aplicación integral de la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades económicas y Productivas (PPPMAEP), al momento de realizar la compra de los inmuebles.
Determinantes sociales: identificación de 348 unidades sociales. Se genera una alerta respecto a la población de adultos mayores, los cuales se ven más afectados por el proyecto, ya que en su mayoría han vivido toda su vida en el barrio, reflejando un 48 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.4 Convenio Interadministrativo No. 4600082073” 49 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.5 Contrato Interadministrativo N¯4600087030” 50 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.8 Diagn¢stico previo basado en informaci¢n secundaria” Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros apego no solo a lo material, en este caso a sus viviendas, sino a las redes que han constituido a través de los años.
Determinantes técnicos: el 90% de las construcciones del barrio se encuentran a una altura de entre 2 a 4 pisos, fabricadas en ladrillo, con revoque de cemento y revestimientos de enchape; cubiertas en teja de barro y algunas en asbesto cemento, las cuales son objeto de continuas modificaciones y ampliaciones, bien sea para el albergue de familias, o para la adecuación de espacios de producción para su sostenimiento.
Determinantes financieros: identificación de 176 actividades económicas. Se concluye que en el barrio hay una población de 851 habitantes en 289 viviendas, que hay 57 hogares con unidades económicas y 119 unidades económicas. Luego del diagnóstico efectuado por el ISVIMED, así como de las comunicaciones remitidas por la comunidad, existían alertas respecto de las posibles afectaciones de las condiciones sociales y de ocupación en el asentamiento del Barrio El Volador, lugar donde inicialmente se proyectaba la construcción del patio-taller del proyecto Metro Ligero de la Avenida 80 y se comenzó a mirar la opción de reubicar la obra en otro lote, como el del plan parcial de Everfit, situación que al parecer se socializó en reunión celebrada con la comunidad el 19 de noviembre de 202151 en la I.E Pascual Bravo.
En efecto, la ubicación de los patio-talleres se tenía prevista en el Barrio El Volador, sin embargo, quedó demostrado en el transcurso del proceso, y con el Acta de la reunión de la Mesa Técnica de Operadores del 1° de septiembre de 202152 y el diagnóstico previo53 entregado por el ISVIMED, que dicha obra fue replanteada y se decidió reubicar los Patio-Talleres del Metro Ligero de la 80 en el sector ubicado entre las carreras 65 y 67, y entre las calles 71 y 80, área que ocupó la fábrica de textiles Everfit, cambio que representó la adquisición de menos unidades de vivienda, pasando de 188 a 62. 51 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.7 Listado Asistencia evento 19 de nov” 52 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.6 Acta de la Mesa TÇcnica” 53 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.8 Diagn¢stico previo basado en informaci¢n Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros En desarrollo de la audiencia de pruebas celebrada en primera instancia el 24 de junio de 2022, los testigos Alexander Jiménez Laverde, Antonio José Toro Quijano y Marinela Quintero Botero, anexaron a su vez la siguiente información al proceso54: - Ubicación de patios talleres- situación de localización - Presentación PowerPoint Proyecto Metro de la 80. - Listado de asistencia Evento Pascual Bravo - Informe evento comunidad del día 19 de noviembre de 2021 - Listado de fotos del evento del día 19 de noviembre de 2021 - Apéndice de Gestión predial - DOCUMENTO No. M80-ET-PRD-01 - Acta de Comité general del proyecto Metro Ligero de la 80- Plan parcial Everfit Con la declaración testimonial de los señores Alexander Jiménez Laverde (Coordinador Técnico del Metro de la 80) y Antonio José Toro Quijano (Ingeniero Civil especialista en gestión y procesos urbanos – gerencia de planeación del metro de Medellín), quedó demostrado que la decisión de reubicación del patio-taller del proyecto Metro Ligero de la 80 fue producto de la implementación en las manzanas 3, 4, y 5 del barrio El Volador, de la Política Pública de Protección a Moradores – PPPMAEP por parte del municipio de Medellín a través del ISVIMED. También se aportó como prueba el Contrato Interadministrativo No. 4309C-2155 celebrado entre el Metro de Medellín con la EDU, cuyo objeto es “Ejecutar las gestiones técnicas, administrativas, sociales y jurídicas propias de la gestión predial, necesarias para la ejecución del proyecto Metro de la Avenida 80, con base en las normas legales sobre la materia, los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte y dando cumplimiento a la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas – PPPAEP del Municipio de Medellín”. 6.2 Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP)56 Esta política se encuentra consagrada en los Acuerdos Municipales Nos. 048 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones 54 Expediente digital “33PruebaDocumental” 55 Expediente digital “12AnexosContestacionMunicipio” - “4.11 Contrato N¯4309C-21” 56 En adelante PPPMAEP Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros complementarias”, y 145 de 2019 “por el cual se crea la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas – PPPMAEP”.
A su vez fue reglamentada en el Decreto Municipal No. 0818 de 2021. La PPPMAEP fue consignada en el Plan de Ordenamiento Territorial y pretende establecer un marco normativo para garantizar que ninguna obra pública o trasformación urbanística que se ejecute en la ciudad desmejore las condiciones actuales de los moradores de ese territorio o impacte de manera negativa su calidad de vida.
En la misma se consideran moradores de un territorio a los poseedores, tenedores, propietarios, residentes, y aquellas personas que desarrollan actividades productivas o económicas formales e informales en el territorio. De conformidad con las normas municipales, la política privilegia el reasentamiento de la población en sitio; es decir, que puedan permanecer en su mismo entorno, con el fin de no desestructurar las redes sociales, económicas y productivas que han construido esas familias en el territorio.
Comprende las siguientes fases: Fase I: la protección y la viabilidad de las intervenciones territoriales, en la que se define los impactos, el grado de incidencia sobre capitales y capacidades de la población y el territorio. Realiza valoración socioeconómica integral; esta fase se desarrolla de manera paralela a las etapas de prefactibilidad y factibilidad de los proyectos o intervenciones territoriales.
Fase II: la protección en la formulación de los proyectos. Inicia con la viabilidad social, jurídica y técnica del proyecto y la decisión de realizar o no el reasentamiento de población. Fase III: la protección posterior a la ejecución de los proyectos. Se desarrolla el seguimiento y evaluación de los resultados una vez se ejecuta el plan de acción para la protección, además de un acompañamiento a las unidades sociales, económicas y productivas que permanecen en el área de estudio.
De conformidad con la PPPMAEP un proyecto de inversión pública solo es viable si contempla desde su formulación los esfuerzos que se requieren para reconocer y proteger los derechos de las comunidades intervenidas. Estos derechos protegidos Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros son los de vivienda digna, trabajo digno, medioambiente sano, salud, educación, espacio público, participación y disfrute de ciudad.
De acuerdo con el artículo 575 del Acuerdo 048 de 2014, la implementación de la gestión urbanística e inmobiliaria de cada macroproyecto, proceso de renovación urbana y mejoramiento integral y de infraestructura de gran impacto debe hacerse de manera simultánea con la formulación y aplicación de una gestión social. Esta debe partir del análisis del riesgo social y económico asociado a la intervención para desarrollar medidas preventivas que ayuden a proteger y potencias las dinámicas poblacionales y económicas del sector 6.3 Amenaza a los derechos colectivos Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que existe una amenaza a los derechos colectivos invocados en la acción popular, la cual se encuentra latente en la comunidad y se ha mantenido en el tiempo y obedece a los siguientes factores: Si bien se probó que existió un cambio de ubicación patio-taller del proyecto Metro Ligero de la Avenida 80, este cambio no minimiza los eventuales daños causados con la construcción de la obra pública como lo consideraran las entidades accionadas, tesis que acogió la juez en primera instancia, por cuanto si bien ya no se afectaría a 188 viviendas, siguen estando afectadas más de 60 viviendas en el Barrio El Volador.
De conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín previsto en el Acuerdo No. 048 de 2014, la PPPMAEP debe ser implementada en las actuaciones urbanísticas y en las operaciones urbanas enmarcadas en los macroproyectos y planes parciales de renovación urbana, programas y planes de regularización, legalización y mejoramiento integral de barrios, así como en las obras públicas de infraestructura, el plan municipal de gestión del riesgo de desastres y la estrategia de respuesta a emergencias con la intención de minimizar los movimientos involuntarios de los moradores y los impactos negativos económicos, sociales y culturales generados a partir de tales intervenciones.
Señala el POT: Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros “3.4.4.1. Programa. Renovación urbana integral, transformación territorial y protección a moradores Aportar a la concreción del modelo de ocupación de Medellín acordado en el POT, mediante la implementación y gestión de instrumentos de planificación complementaria, de intervención del suelo y de financiación previstos en el POT en función de una planificación urbana integral y equilibrada, así como con intervenciones territoriales dirigidas a responder a las nuevas dinámicas y retos de sostenibilidad ambiental, sociales y territoriales.
En coherencia con lo anterior, se pretende acompañar la implementación y gestión de transformaciones urbanísticas integrales y la renovación urbana mediante esfuerzos colectivos y en articulación. con la protección a moradores y actividades económicas, para la generación de espacios públicos y privados, la dotación de infraestructuras públicas y la participación con diversos actores sociales para lograr una equidad territorial y desarrollo social en consolidación del modelo de ocupación de la ciudad.
Objetivo general Promover una transformación urbanística a través de la implementación de estrategias que respondan a las dinámicas socio espaciales de la población y físico espaciales del territorio, de tal forma que se garantice una renovación urbana integral con una mejor utilización y aprovechamiento del suelo, la incorporación de elementos estructurantes públicos de carácter local y de calidad, y la implementación de métodos de gestión que faciliten el desarrollo de la ciudad de forma coherente, en armonía con la protección a moradores y de acuerdo a las políticas de Ordenamiento Territorial.
Objetivos específicos • Desarrollar las áreas de intervención estratégica de las transversalidades y el borde urbano rural, definiendo el Sistema Público y Colectivo, el Sistema de Ocupación y aplicando las disposiciones de los Sistemas Institucionales y de Gestión. • Socializar la política de protección a moradores, actividades económicas y productivas e implementarla en un escenario de intervención a través de un ejercicio piloto. • Gestionar y aplicar los instrumentos de financiación previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial para lograr la productividad urbana y el adecuado aprovechamiento del suelo. • Analizar, acompañar y viabilizar técnicamente proyectos estratégicos de interés público, en función de los principios rectores, el imaginario de ciudad, las apuestas territoriales y el modelo de ocupación del POT, en articulación con el Plan de Desarrollo Municipal, en coherencia con el marco normativo vigente, aplicable a los procesos de diseño e intervención y ocupación del espacio público, la movilidad y demás actuaciones de planificación en el territorio municipal. • Mejorar las condiciones ambientales urbanas y de infraestructura de movilidad peatonal y vehicular, completando las obras del proyecto de valorización El Poblado.” Conforme el Acuerdo municipal No. 145 de 2019, los beneficiarios de la PPPMAEP son todos aquellos moradores, independientemente de su condición jurídica frente a la tenencia del lote o de la actividad productiva, formal o informal.
Para identificar a los beneficiarios, se requiere de la realización de un diagnóstico socioeconómico de estos para identificar los hechos de protección a reconocer. Esta política plantea diez (10) Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros hechos de protección. Este diagnóstico es importante para identificar la viabilidad social del proyecto, asegurando que se cuenta con los recursos para atender este aspecto en una intervención. En la PPPMAEP se establecen como objetivos los siguientes: “1.
El objetivo general, referido a la situación ideal a la que se quiere llegar con relación al problema identificado a través de la formulación, adopción e implementación de la Política Pública y sus beneficiarios. • Garantizar el acceso a la protección, mejoramiento y sostenibilidad de los modos y medios de vida de los moradores de sectores objeto de intervención, como fundamento de intervención en el territorio, bajo un enfoque de derechos individuales y colectivos que contribuya al desarrollo humano integral y al ordenamiento territorial democrático y equitativo, a través de la aplicación de estrategias, procesos e instrumentos que direccionen las actuaciones de los actores públicos, privados, sociales y comunitarios. 2.
Los objetivos específicos, que comprenden los medios cuantificables que llevarán al cumplimiento del objetivo central y se alcanzarán a través de las alternativas de solución. • Reconocer los modos de vida de los moradores, para el restablecimiento de sus condiciones iniciales bajo el principio de la dignidad humana. • Fomentar la asequibilidad a los recursos y el fortalecimiento de las capacidades de los moradores, para responder a los impactos transitorios y definitivos que suscitan los proyectos de ordenamiento, planificación e intervención del territorio. • Fortalecer la capacidad institucional pública, comunitaria y social para la articulación y coordinación de procesos y procedimientos, que permitan garantizar la protección de los derechos de los moradores, en el marco del ejercicio de la función pública del urbanismo. • Definir procesos participativos que permitan la construcción colectiva del territorio y que propendan por el ejercicio del derecho a la ciudad de los moradores en los territorios intervenidos. • Contribuir, mediante la gestión integral del suelo, como escenario de oportunidades, a la protección de los derechos de los moradores. • Propiciar e incentivar esquemas de vinculación de los propietarios del suelo a los proyectos, con el fin de favorecer su participación en los procesos de renovación urbana.” A su vez en el Acuerdo se establecen las siguientes acciones a implementar respecto de la PPPMAEP: “Artículo 15°.
Acciones de acompañamiento y gestión social: En forma complementaria y circunscrita a las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial, el acompañamiento y gestión social tiene como propósito garantizar la continuidad y coherencia de los procesos de concertación y participación de los moradores, buscando generar acuerdos especialmente cuando se trate de procesos en los cuales se hace necesario el reasentamiento de viviendas y/o unidades económicas y productivas.
Lo anterior, según lo previsto en el Acuerdo 048 de 2014, artículo 575 numeral 4°, artículo 75 numeral 16, artículo 223 numeral 9, artículo 225 numeral 4 y Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros artículo 227 numeral 8; que a su vez se constituye en parte del protocolo de protección a moradores, actividades económicas y productivas que adopta el presente acuerdo.
Artículo 16°. Plan de gestión social. Con el fin de desarrollar medidas preventivas que permitan proteger y potenciar los derechos de los moradores, actividades económicas y productivas, la gestión social deberá implementarse en el marco de la ejecución de todos los instrumentos de planificación complementaria y los proyectos de infraestructura de gran impacto.
Su desarrollo, deberá partir del análisis del riesgo social y económico asociado al desarrollo urbano con el fin de conocer las realidades de los grupos sociales y la magnitud y dinámica de las actividades económicas de la población, así como comprender estrategias de comunicación y divulgación, todo esto de conformidad a las fases, pasos, actividades y productos definidos en el protocolo de protección a moradores, actividades económicas y productivas, durante los momentos del antes, durante y después de cada proyecto o intervención. Artículo 17°.
Desarrollo administrativo para la articulación, coordinación y concurrencia interinstitucional: La coordinación interinstitucional, deberá estar orientada a la ejecución de acciones con eficacia y eficiencia del recurso público, buscando entregar la mayor cantidad de oferta institucional posible para cada una de las intervenciones, tomando como punto de partida la identificación de roles y funciones de los distintos entes que conforman la Administración Municipal.
Lo anterior, de conformidad al sistema de actores, roles y relaciones de tal manera que, desde la planeación de las distintas formas de intervención del territorio, se otorgue prioridad y recursos para la atención de la protección de derechos reconocidos a los moradores, a partir de la articulación de la oferta institucional y los demás momentos del proyecto a desarrollar, es decir la ejecución y la evaluación.” El Decreto No. 818 del 1° de diciembre de 2021, reglamenta el anterior Acuerdo municipal y en el artículo 2° dispone: “Ámbito de aplicación. Se establece como ámbito de aplicación del presente Decreto los escenarios de intervención por obras de infraestructura de la tipología obra nueva, gestión del riesgo de desastres y calamidad públicas y actuaciones y operaciones urbanísticas.
Sus disposiciones serán de obligatorio cumplimiento para las dependencias del nivel central, las entidades descentralizadas; los operadores y gestores urbanos, y demás actores sociales, entendidos estos, como sujetos activos que inciden en los diversos procesos que se presentan en los diferentes escenarios de intervención de la PPPMAEP.” Y a partir del artículo 22 del Decreto No. 818 de 2021 en adelante se regulan las valoraciones económicas para el restablecimiento y mejoramiento de las condiciones iniciales.
De conformidad con la PPPMAEP, deben existir acciones articuladas entre diferentes instituciones de carácter público y privado para la solución de reasentamiento para Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros socializar y aprobar con los moradores. Se debe garantizar a los moradores un entorno de vida digno en el territorio receptor, que incluya soluciones de vivienda que atiendan sus necesidades habitacionales, así como con equipamientos y espacio público que favorezcan la conservación o reconstrucción del tejido social.
En el caso particular, del Metro Ligero de la 80, se observa que en el diagnóstico elaborado por el ISVIMED al elaborar el censo poblacional y socio-económico arrojó como resultado la existencia de un número significativo de habitantes que no son propietarios, sino poseedores y que, por lo tanto, para dar cumplimiento a la PPPMAEP, se deben garantizar unas condiciones iguales o mejores de vida a los moradores que se encuentran en el sector del proyecto.
La realización del proyecto Metro Ligero de la 80 amenaza de manera directa e indirecta las viviendas que serán impactadas, las cuales no corresponden a un simple asentamiento provisional, sino a una comunidad que viene ocupando un territorio de manera organizada, no solo en materia de vivienda, sino que se han organizado a lo largo de varios años, para contar con los servicios básicos necesarios en equipamiento de servicios públicos, esto es, acueducto y alcantarillado, vías, espacio público y organización comunitaria.
Pese a que se ha querido implementar en el proyecto Metro Ligero de la Avenida 80 la PPPMAEP, lo cual se evidencia con el diagnostico efectuado a la comunidad del Cerro el Volador y que dio como resultado el traslado de los patios y talleres al lote de Everfit, en consideración de la Sala, esta es una estrategia que beneficia la ejecución del proyecto pero no a la comunidad del Barrio El Volador, por cuanto en ningún documento aportado al proceso se ofrecen opciones que impidan el deterioro de la calidad de vida de los habitantes de esta comunidad, que serán desalojados de sus viviendas.
En el diagnóstico presentado por el ISVIMED se establece la posibilidad del reasentamiento en sitio como la opción más viable en los proyectos que requiere de compra de predios, sin embargo, para el proyecto Metro Ligero de la 80, no se evidencia una solución clara de remplazo en materia de vivienda. En ninguna de las socializaciones del proyecto, allegadas al proceso, se le ha presentado a la comunidad Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros una solución respecto a las inquietudes, necesidades y perjuicios que genera la construcción de la obra Metro Ligero de la 80.
Con fundamento en el principio de inclusión, todos los actores presentes como habitantes, arrendatarios, propietarios, poseedores, vendedores informales, entre otros, que se vean impactados de manera negativa por las intervenciones, deberán ser incluidos en las estrategias de gestión, en programas y proyectos formulados para mitigar tales impactos y compensarlos, siempre y cuando a ello haya lugar y acuerdo de participación en el proceso.
Con lo anterior se procura que el municipio de Medellín ofrezca una atención más integral y eficiente para las comunidades y que, si bien se afirma el restablecimiento de condiciones iniciales en las actividades económicas, sociales y culturales presentes en el territorio en el que se hace la intervención, se mantengan o mejoren en el nivel de ingresos y estabilidad de los moradores, y en ningún caso desmejoren las condiciones iniciales en el momento en el que se inician las actuaciones.
La PPPMAEP también señala que los moradores y habitantes siempre tendrán preferencia para su reasentamiento o reubicación en el mismo territorio en la medida de lo posible, y deben ser los principales beneficiados de las intervenciones y desarrollos. Lo anterior permite dar como ciertas las afirmaciones del accionante, en cuanto a que los posibles reconocimientos económicos previstos en el proceso de negociación voluntaria y posterior expropiación no ayudarán a garantizar el derecho a la vivienda de los habitantes afectados con el proyecto Metro Ligero de la 80.
Las anteriores son razones que llevan a la Sala a concluir que existe la amenaza de vulneración a los derechos colectivos del goce a un ambiente sano, de moralidad administrativa, y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística, por cuanto si bien en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipal se estableció como programa la implementación de una Política Pública de Protección a Moradores, la cual a su vez ya tiene consagración municipal en el Acuerdo No. 145 de 2019, las entidades accionadas Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros no están dando aplicación a la misma, como acaba de comprobarse, en el Proyecto Metro Ligero de la 80.
Así mismo existe una amenaza de vulneración ostensible del derecho a la vivienda en condiciones dignas en el que el componente de habitabilidad, se encuentra conformado por los siguientes aspectos57: (i) la prevención de riesgos estructurales y ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes; con base en el cual, se conmina a las autoridades administrativas a desplegar las acciones tendientes a mitigarlo, y se concreta específicamente en la obligación de las autoridades públicas competentes de brindar soluciones de vivienda de carácter temporal o permanente y de garantizar el acceso a la información de los procedimientos administrativos de asignación de los subsidios.
Deben igualmente las autoridades eliminar las barreras de ingreso a los programas de asistencia estatal. Insiste la Sala en que, de no protegerse los derechos colectivos invocados con la presente acción popular, se estaría dando aval a un proyecto en contravía de los intereses y derechos de la ciudadanía y de las comunidades, bajo la idea inexacta de que se está dando aplicación a la planeación de la ciudad.
En este punto, los fines del Estado y la obligación de servir a la comunidad, al bienestar público, la calidad de vida de las comunidades, no pueden ser desconocidos únicamente por el interés del desarrollo económico de la administración y de infraestructura para muchos, pero a costa de los derechos fundamentales, económicos y colectivos de una comunidad que se ha visto, con la mirada indiferente de la administración, por años obligada a autoconstruirse.
Obras como el megaproyecto del Metro Ligero de la 80 no solo pueden beneficiar a un sector de la sociedad, sino que por el contrario deben contribuir al desarrollo de toda una comunidad, cumpliendo con la función de desarrollo sin detrimento de los derechos de ninguno de los habitantes. Obrar en sentido contrario generaría mayor carencia en materia de vivienda y demás derechos, todos de primer orden para la comunidad amenazada, además de su desarraigo que en últimas es el bien fundamente de la vida en sociedad.
Se crearía, en breves palabras, un reordenamiento autoritario del territorio urbano generando víctimas del desarrollo impuesto. 57 Sentencia T- 175 de 2013 Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Contrario a lo señalado por la Juez a quo, esta Corporación no logra evidenciar que exista una estrategia integral que permita que el proyecto Metro Ligero de la 80 se realice bajo los mismos lineamientos de protección de los derechos de los moradores, garantizando el restablecimiento, mejoramiento y sostenibilidad de condiciones iniciales, razón suficiente para que se impartan ordenes que eviten un daño inminente, no solo sobre la propiedad, sino respecto de la vida e integridad de las personas que residen en el Barrio El Volador.
Y las medidas de protección se hacen necesarias, por cuanto de no tomarse acciones claras y contundentes en esta etapa de la construcción del proyecto Metro Ligero de la 80, y en su lugar esperar hasta la etapa de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación para el desarrollo de proyectos de utilidad pública, con fundamento en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, casos en los cuales el avalúo, las indemnizaciones y los demás procedimientos propios de la adquisición de bienes por obra pública se encuentran regladas, se actuaría en contravía de los principios que se pretenden amparar con este mecanismo de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos y de la mejora en la calidad de vida de los habitantes y la transformación urbana, y en detrimento de una población. El artículo 209 de la Constitución Política, sobre la función administrativa, establece: “Articulo 209.La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” En síntesis, la Sala evidencia que el actuar de las entidades accionadas se apartó del cumplimiento del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública.
El Consejo de Estado los ha definido los derechos colectivos como “… aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley”. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
Como se advierte, la finalidad de la acción popular supone la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares; entonces, su procedencia requiere que de los hechos alegados en la demanda pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.
El derecho colectivo a la moralidad administrativa implica que la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio del interés común, que se repite, es aquel que está conforme al ordenamiento jurídico y se adecua a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. La sociedad moderna, como eje de la construcción política de la vida humana, no obra sobre el interés individual, ni mucho menos con aplomo en la moral subjetiva de la época clásica del derecho privado.
El derecho público contemporáneo y, con él, el interés colectivo, avanza hacia la ética racional, que en términos de moralidad pública no solo estriba en evitar el despilfarro de los bienes públicos, sino que con mayor rigor exige el cumplimiento de lo fines del Estado que tienen como sustento el sistema normativo, que es el punto universal de la democracia moderna.
Con razón, Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros pensadores como Habermas58, han desplegado su construcción teórica redimensionando el derecho y la moral, como las legitimadoras del sistema político, de lo que sigue que, si no se cumplen los objetivos trazados por el sistema democrático, se atenta contra la moral pública.
Por su parte, el derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos al desconocerse la normativa consagrada en el Plan de Ordenamiento Territorial, y en particular en la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas, restándole así prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes.
Es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998 corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. Acudiendo al principio de precaución propio de esta acción constitucional y de la protección de derechos colectivos, se le impone al Juez Constitucional el deber de precaver la continuidad de tales situaciones, razón por la cual, la Sala accederá a proteger los derechos colectivos del goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentaria; a la moralidad pública y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En suma, ante la evidencia de que los derechos colectivos de los actores se encuentran amenazados, los que ha delimitado argumentativamente la Sala en líneas previas; además, dada la evolución sustancial del concepto de interés colectivo, que ahora se redimensiona y nutre de la garantía inherente a los derechos fundamentales que le son conexos; y, por supuesto, atendiendo la evolución que ha impuesto la Corte 58 R. Alexy, “Jürgen Habermas´ Theorie des juristischen Diskurses”, en R. Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs, cit., p. 171.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Constitucional en el sentido de que los derechos económicos, como el de la vivienda digna, son en esencia ya de primer orden, es que esta Sala emitirá una decisión protectora de los intereses normativos integrales de la colectividad en riesgo. 6.4 Órdenes judiciales que persiguen la protección de derechos colectivos Se declarará la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de la moralidad administrativa y de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística.
Para tales efectos deben impartirse órdenes a fin de proteger los derechos colectivos, ante la amenaza que implica el proyecto Metro Ligero de la 80, precisamente antes de que se hagan ofertas de compra con fundamento en la Ley 388 de 1997 a algunos de los moradores del Barrio El Volador, que serán erradicados de sus viviendas. Es el Decreto 0818 de 2021, “por medio del cual se reglamenta el Acuerdo Municipal 145 de 2019 Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas -PPPMAEP-, se revisa y se ajusta su Protocolo, se deroga el Decreto Municipal 1091 de 2017, y se dictan otras disposiciones”, en el que se consagra la forma de resarcir, mejorar o sostener los modos y medios de vida, para aquellas personas impactadas por algún proyecto, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de sus unidades sociales y económicas.
El Decreto 0818 de 2021 establece como ámbito de aplicación de la política pública los escenarios de intervención por obra de infraestructura, gestión de riesgo de desastres y las intervenciones para la renovación urbana que impacten las viviendas, unidades de negocios o actividades económicas de los moradores. Para adoptar las medidas de protección o indemnización que ordena la política, el Decreto establece un sistema de actores compuesto por tres instancias: i) Comité Intersectorial de Direccionamiento Estratégico, ii) Mesa Técnica para la protección en las distintas formas de intervención y iii) Mesas de Articulación Institucional – Comunitaria.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Son hechos de reconocimiento: la vivienda, las condiciones de habitabilidad y el entorno urbano o rural, los sistemas públicos de carácter vecinal, las unidades económicas y productivas formales e informales, y las redes y tejidos socioeconómicos de confianza, solidaridad y apoyo.
Los hechos de protección incluyen: condiciones ambientales y de relación del morador con el territorio; los procesos participativos, organizativos, sociales y comunitarios; las ventajas de localización, la producción, gestión y acceso a la información completa y oportuna; y el acceso y sostenibilidad a la oferta institucional de bienes y servicios del Estado.
Para el efecto, la Sala ordenará una serie de acciones dirigidas a concretar medidas de prevención respecto a la amenaza de vulneración de los derechos colectivos del goce a un ambiente sano, de moralidad administrativa, y de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, así: Se ordena, entonces, al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, que en el término de un (1) mes, siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, informe la conformación del Comité Intersectorial de Direccionamiento Estratégico, de la Mesa Técnica para la protección en las distintas formas de intervención y de las Mesas de Articulación Institucional – Comunitaria para el Proyecto Metro Ligero de la 80, en especial para el área la construcción del patio-taller en el Barrio El Volador, si ya se encuentran funcionando aporten la periodicidad de las reuniones, las actas producto de las mismas y las acciones impartidas al respecto.
Se ordena al Metro de Medellín Ltda. que en el término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, aporte los nuevos diseños para la construcción del patio-taller del Metro Ligero de la 80 e informe a cuántas viviendas va a afectar, así como la caracterización socio económica de las mismas, los cuales deberán ser socializados con la comunidad afectada y remitir copia de dicha socialización a esta Corporación en el mismo término. Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, que en aplicación de los Acuerdos Nos. 048 de 2014, 145 de 2019 y el Decreto No. 818 de 2021, en el término de seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, identifique el territorio en el cual se van a reubicar las viviendas afectadas con la construcción del patio-taller del proyecto Metro Ligero de la 80.
Así mismo una vez se cumpla la etapa anterior, deberá establecerse los posibles reconocimientos por daños emergente y lucro cesante para cada una de las familias que habitan estas viviendas, independientemente de los ofrecimientos económicos previstos en el proceso de negociación voluntaria y expropiación de la Ley 388 de 1997, en un término no superior a tres (3) meses.
Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, adelante las gestiones a que haya lugar para conseguir el apoyo financiero requerido en la ejecución de las medidas ordenadas en la presente sentencia e informe de las mismas a esta Corporación. Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del anterior termino, estructurar y promover un plan de vivienda subsidiado, de conformidad con las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias afectadas identificadas como afectadas por la construcción del patio- taller en el Barrio El Volador.
Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar sin importar los grupos familiares que las habiten actualmente. Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, que mientras dura el proceso de cumplimiento de las anteriores ordenes, se adelanten las gestiones a que haya lugar para el otorgamiento de subsidios de arrendamiento a las familias que van a ser afectadas con la construcción del patio-taller en el Barrio El Volador que de conformidad con la Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros caracterización socio económica, los cuales deberán suministrarse por el término que demore la estructuración y entrega del plan de vivienda subsidiado.
El plan anterior deberá quedar ejecutado, a más tardar, en el mes de diciembre de 2025. En caso de que alguna de las familias objeto del plan de vivienda no lo acepte deberá procederse al desalojo de las mismas de conformidad con las normas de policía y continuarse con los trámites a que haya lugar de negociación voluntaria y expropiación de la Ley 388 de 1997.
La verificación del cumplimiento de la sentencia estará a cargo del Comité conformado por los representantes legales de los entes aquí demandados, el Procurador delegado ante el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín, la coadyuvante la abogada Balkis Rivera Villanueva adscrita al Sistema Nacional de Defensoría Pública, un representante de la comunidad afectada, el accionante como actor popular, el que deberá presentar informas trimestrales de la ejecución y cumplimiento de las órdenes impartidas ante el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín. De igual forma, la Juez de primera instancia habrá de hacer el control del cumplimiento de este fallo a través de comités de verificación periódicos. 7 De las costas en segunda instancia El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone que se deberán aplicar las normas del procedimiento civil relativas a las costas, pero solo se podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al accionado, cuando la demanda presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer multa de hasta 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que se destinarán al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. No se condenará en costas puesto que se trata de una acción pública y no hay prueba de que la entidad pública demandada haya obrado con temeridad o mala fe en el trámite de la acción popular.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros FALLA PRIMERO. SE REVOCA la sentencia No. 50 del 19 de diciembre de 2022 proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Medellín que negó las pretensiones del medio de control de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. SE DECLARA la protección de los derechos colectivos del goce a un ambiente sano, de moralidad administrativa, y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística., para lo que el municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) el Metro de Medellín Ltda. y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED deberán adoptar las siguientes medidas: a) Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) al Metro de Medellín Ltda. y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, que en el término de un (1) mes, siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, informe la conformación del Comité Intersectorial de Direccionamiento Estratégico, de la Mesa Técnica para la protección en las distintas formas de intervención y de las Mesas de Articulación Institucional – Comunitaria, para el proyecto Metro Ligero de la 80, en especial para el área la construcción del patio-taller en el Barrio El Volador, si ya se encuentran funcionando aporten la periodicidad de las reuniones, las actas producto de las mismas y las acciones impartidas al respecto. b) Se ordena al Metro de Medellín Ltda. que en el término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, aporte los nuevos diseños para la construcción del patio-taller del Metro Ligero de la 80 e informe a cuantas viviendas va a afectar, así como la caracterización socio económica de las mismas, los cuales deberán ser socializados con la comunidad afectada y remitir copia de dicha socialización a esta Corporación en el mismo término. c) Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda y al Instituto Social de Vivienda y Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros Hábitat de Medellín – ISVIMED, que en aplicación de los Acuerdos Nos. 048 de 2014, 145 de 2019 y el Decreto No. 818 de 2021, en el término de seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, identifique el territorio en el cual se van a reubicar las viviendas afectadas con la construcción del patio-taller del proyecto Metro Ligero de la 80.
Así mismo una vez se cumpla la etapa anterior, deberá establecerse los posibles reconocimientos por daños emergente y lucro cesante para cada una de las familias que habitan estas viviendas, independientemente de los ofrecimientos económicos previstos en el proceso de negociación voluntaria y expropiación de la Ley 388 de 1997, en un término no superior a tres (3) meses. d) Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda. y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, adelante las gestiones a que haya lugar para conseguir el apoyo financiero requerido en la ejecución de las medidas ordenadas en la presente sentencia e informe de las mismas a esta Corporación. e) Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda. y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, dentro de los doce (12) meses siguientes, al vencimiento del anterior término, estructurar y promover un plan de vivienda subsidiado, de conformidad con las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias afectadas identificadas como afectadas por la construcción del patio- taller en el Barrio El Volador.
Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar sin importar los grupos familiares que las habiten actualmente. f) Se ordena al municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), al Metro de Medellín Ltda. y al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín – ISVIMED, que mientras dura el proceso de cumplimiento de las anteriores ordenes, se adelanten las gestiones a que haya lugar para el otorgamiento de subsidios de arrendamiento a las familias que van a ser afectadas con la construcción del patio-taller en el Barrio El Volador que de conformidad con la caracterización socio económica, el cual deberá suministrarse por el término que demore la estructuración y entrega del plan de vivienda subsidiado.
Radicado Demandante Demandados 05001 33 33 033 2021 00323 01 Jairo Alberto Lopera Quintero Municipio de Medellín y otros g) El plan anterior deberá ejecutarlo a más tardar en el mes de diciembre de 2025. En caso de que alguna de las familias objeto del plan de vivienda, no lo acepten, deberá proceder al desalojo de las mismas de conformidad con las normas de policía y continuarse con los tramites a que haya lugar de negociación voluntaria y expropiación de la Ley 388 de 1997.
TERCERO. La verificación del cumplimiento de la sentencia estará a cargo del Comité conformado por los representantes legales de los entes aquí demandados, el Procurador delegado ante el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín, la coadyuvante la abogada Balkis Rivera Villanueva adscrita al Sistema Nacional de Defensoría Pública, un representante de la comunidad afectada, el accionante como actor popular, el que deberá presentar informas trimestrales de la ejecución y cumplimiento de las órdenes impartidas ante el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Medellín. De igual forma, la Juez de primera instancia habrá de hacer el control del cumplimiento de este fallo a través de comités de verificación periódicos.
CUARTO. Notifíquese la presente decisión a todos los sujetos procesales.
QUINTO. No se condena en costas, porque las mismas no se causaron.
SEXTO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 008 LOS MAGISTRADOS, CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ CARLOS CRÍSTOPHER VIVEROS ECHEVERRI VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Firmado Por: Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Cristopher Viveros Echeverri Magistrado 021 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Veronica Gutierrez Tobon Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 68bf3b94b082113368ee1b4ffe79f8e6ae51349be916bcd879510b784b65c9e4 Documento generado en 12/07/2023 10:26:12 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica