CONTROL INTEGRAL DE LOS ACTOS DISCIPLINARIOS – Fundamento jurisprudencial / DEBIDO PROCESO – En materia disciplinaria / VÍA DE HECHO - Por desconocimiento del precedente – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de los fallos disciplinarios proferidos en primera instancia el 16 de diciembre de 2013, por la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia y de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, por el director General de Corantioquia por medio de los cuales se le impuso sanción disciplinaria al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida.
Extracto: (…) La jurisprudencia del Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado que, en materia disciplinaria, son elementos constitutivos de la garantía del debido proceso, entre otros, los siguientes: (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada, y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.
( ) Dándole aplicación a lo definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, encuentra la Sala, que el cargo no está acreditado, pues los fallos dictados por la Procuraduría General de la Nación no constituyen precedente y tampoco obligan a las entidades que ejercen control interno disciplinario respecto de sus empleados. ( ) El señor Luis Carlos Ochoa Tobón fue sancionado en los fallos disciplinarios con amonestación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 734 de 2000, razón por la cual dicha amonestación escrita debe registrarse en la hoja de vida, por lo que, en sentir de la Sala, la decisión del fallador de segunda no vulneró el principio de la no reformatio in pejus, toda vez que, esa era la sanción que consideró el fallador que se aplicaba, es decir, que la amonestación debía registrarse en la hoja de vida.
( ) En consideración de lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que en el proceso disciplinario adelantado por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia contra el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, le vulneró el debido proceso al: i) no haberle notificado personalmente el auto que dio apertura a la indagación preliminar, (ii) no se le comunicó al demandante el auto que decretó pruebas, iii) se omitió el requisito relacionado con el traslado de la prueba pericial a la parte para efectos de que pudiera solicitar aclaración, ampliación o adición, y, iv) la prueba decretada y practicada como experticio era inadmisible, de conformidad con el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2016-01187-00 INSTANCIA: PRIMERA SENTENCIA NÚM. 26 Tema: Control judicial integral de los actos administrativos disciplinarios / Declara nulidad de fallos disciplinarios.
Procede la Sala a decidir en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón en contra de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia. I.
ANTECEDENTES El señor Luis Carlos Ochoa Tobón, a través de apoderada judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia, pretendiendo se declare la nulidad de los fallos disciplinarios de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de Corantioquia, y de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, proferido por el Director General de Corantioquia, por medio de Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 3 los cuales se le impuso sanción disciplinaria consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida.
A. Fundamentación fáctica Se manifestó en la demanda que, en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, se adelantó la investigación disciplinaria CDI 2011-11 con fundamento en la solicitud de la subdirectora Administrativa de Corantioquia de que se iniciara indagación preliminar, para determinar si hubo irregularidades en relación con la negación de una reclamación presentada por el Municipio de Remedios, contra la factura núm. ZF-398 de septiembre 29 de 2009 y la orden de anulación de la precitada factura por concepto de tasa retributiva.
La apoderada del demandante indicó que, mediante auto del 14 de abril de 2012, la subdirectora Administrativa de Corantioquia, como jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, ordenó indagación preliminar en contra de indeterminados por inconsistencias encontradas en la Resolución núm. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, etapa en la cual se decidió practicar todas las pruebas con violación al derecho de defensa y contradicción. Se afirmó que, con el auto del 14 de abril de 2012, la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corantioquia ordenó, de manera oficiosa, la práctica de pruebas testimoniales y documentales, auto que no fue notificado al disciplinado por ninguno de los medios que contempla la Ley 734 de 2002.
Se narró en la demanda que, mediante auto del 11 de febrero de 2012, la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corantioquia inició la investigación disciplinaria en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, en calidad de director de la territorial Zenufaná, por inconsistencias en el contenido de la Resolución núm. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, por medio de la cual se resolvió no aceptar la reclamación del Municipio de Remedios, decisión que no le fue notificada personalmente o por edicto al investigado, tal como lo ordena el artículo 101 de la Ley 734 de 2002.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 4 Se dice en el escrito de demanda que, en la etapa de investigación disciplinaria se ordenó la práctica de diversas pruebas, las cuales no le fueron trasladadas al investigado, indicándole el derecho que le asistía de solicitar aclaración, ampliación o adición y el término para ello.
Manifestó la parte demandante que, mediante auto del 12 de octubre de 2012, se formuló pliego de cargos en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, endilgándole la falta disciplinaria de desconocer el deber de cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, los decretos, los reglamentos y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
La apoderada del demandante aseguró que, mediante auto del 24 de enero de 2013 el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corantioquia decretó la nulidad de lo actuado a partir del pliego de cargos, por haberse omitido declarar el cierre de la investigación. Se narra en la demanda que, mediante auto del 7 de junio de 2013, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corantioquia, de oficio, decretó un concepto o experticio y la práctica de las pruebas solicitadas por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón; se agrega que del concepto o experticio no se corrió traslado al investigado, negándole la oportunidad de solicitar aclaración, ampliación o adición, con lo cual se le vulneró el derecho de defensa y debido proceso.
La parte demandante afirmó que, mediante fallo del 16 de diciembre de 2013, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corantioquia resolvió sancionar al señor Luis Carlos Ochoa Tobón con amonestación escrita por haber suscrito la Resolución núm. 130ZF- 4096 del 20 de agosto de 2010 y haber violado el deber de cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, los decretos, los reglamentos y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Se aseguró en la demanda que, el señor Luis Carlos Ochoa Tobón interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, recurso que fue resuelto mediante fallo del 29 de febrero de 2014, proferido por el Director General de Corantioquia, confirmando el fallo Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 5 de primera instancia que sancionó con amonestación escrita y adicionando que la amonestación debía ser con copia a la hoja de vida, decisión que fue notificada personalmente al señor Ochoa Tobón el 26 de marzo de 2014.
B. Pretensiones 1. Se pidió que se declare la nulidad de los fallos disciplinarios de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, proferido por la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia y de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, proferido por el director general de Corantioquia, por medio de los cuales se le impuso sanción disciplinaria al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida. 2.
A título de establecimiento del derecho, se solicitó que se indemnice al señor Luis Carlos Ochoa Tobón con la suma de diez millones de pesos ($10.000.000) por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales. 3. Que se ordene a la parte demandada dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso, en la forma prevista por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se tendrá en cuenta el ajuste de las anteriores condenas, tomando como base el índice de precios al consumidor, es decir, a reconocer la indexación o corrección monetaria. 4.
Que, se condene a la demandada a pagar al demandante los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas de dinero estipuladas como perjuicios materiales y morales. 5. Que se condene en costas a la parte demandada. C. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 29. De la Ley 734 de 2002, los artículos 6, 7, 13, 17, 66, 97, 101, 116, 128, 129 y 130.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 6 De la Ley 600 de 2000, los artículos 429, 251, 254 y 255. En el concepto de violación la apoderada de la parte demandante afirmó que los fallos disciplinarios adolecen de nulidad por vía de hecho, por desconocimiento del precedente, violación al debido proceso por práctica de pruebas sin el lleno de requisitos, por ausencia de imparcialidad en el operador disciplinario y por aplicación de la no reformatio in pejus, así como violación del principio de publicidad.
Se afirma que existió vía de hecho por desconocimiento del precedente, al no tenerse en cuenta la providencia del 10 de mayo de 2007 de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, radicado núm. 161-03189, en la cual se expuso que la carga laboral excesiva que soportaba y aun soporta la Territorial Zenufaná, eximían de toda responsabilidad disciplinaria al señor Ochoa Tobón, por lo que, procedía el archivo de la investigación con fundamento en el artículo 5° de la Ley 734 de 2002.
Por otra parte, la apoderada del demandante asegura que existió violación al debido proceso en el proceso disciplinario, como quiera que, el operador disciplinario obvió el deber legal que le asistía de correr traslado a la parte de los conceptos técnicos decretados y practicados, tal y como lo ordena la Ley 600 de 2000 en sus artículos 249, 251 y 254 a 255, en concordancia con la Ley 734 de 2002, artículo 130.
De igual forma, se expone en el escrito de demanda que existió violación del principio de publicidad, toda vez que, al señor Luis Carlos Ochoa Tobón no se le notificaron las siguientes providencias: i) el auto del 14 de abril de 2011, por medio del cual se ordenó la indagación preliminar y ii) el auto del 11 de febrero de 2012, por medio del cual se dio apertura investigación disciplinaria en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón. En lo que respecta a la violación al debido proceso por ausencia de imparcialidad en el operador disciplinario, expuso la apoderada que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, en calidad de director territorial de Zenufaná, fue investigado en la etapa de indagación preliminar y hasta el auto de pliego de cargos por la doctora Liliana María Estrada Ramírez, quien funge en el mismo proceso como informante o quejosa, vulnerándose así el debido proceso y el derecho a la defensa.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 7 Finalmente, asegura que existe violación al debido proceso por no aplicación de la no reformatio in pejus, toda vez que el superior de instancia procedió a enmendar el fallo de primera instancia y resolviendo en la providencia del 28 de febrero de 2014, confirmar en todas sus partes dicha decisión; además que adicionó la decisión en el sentido de que la sanción consistente en amonestación escrita, debía ser con copia a la hoja de vida, violando así el debido proceso del demandante, al pronunciarse más allá de los aspectos impugnados y reformar en peor la decisión del A quo.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA A través de apoderado judicial, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia contestó la demanda y fijó su postura oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones, a la vez que propuso las excepciones de caducidad de la acción, falta de causa para pedir por parte del señor Luis Carlos Ochoa Tobón y legalidad de las actuaciones administrativas atacadas.
Los argumentos de defensa de Corantioquia se estructuran en el cumplimiento de las normas que regulan el proceso disciplinario, la búsqueda y aplicación de los principios que caracterizan la función pública, más concretamente de la eficiencia y eficacia; así mismo que la corporación no violó al disciplinado los derechos que se alegan en la demanda, pues el actor siempre estuvo al tanto de cada una de las actuaciones que se adelantaban, teniendo la posibilidad de pronunciarse, lo que involucra indirectamente el derecho al debido proceso.
Por otra parte, narra que el demandante argumenta la violación de los principios de imparcialidad, defensa, publicidad, legalidad, etc., así como que se desbordaron los alcances y objetivos de la etapa de indagación preliminar, faltando pruebas para fallar, pero que en el expediente contentivo de la investigación consta que se adelantaron las diligencias preliminares que se consideraron pertinentes para decidir si se adelantaba la investigación disciplinaria; de igual forma que el demandante siempre fue oído y notificado de todas las actuaciones que lo podían afectar y que contestó el pliego de cargos y se decretaron las pruebas allí solicitadas, razón por la cual, ni el derecho de defensa a Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 8 que alude el actor, ni ningún otro derecho ha sido vulnerado, pues se dio estricto cumplimiento a lo preceptuado en la ley para el efecto.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia, alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación y solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón contó con la oportunidad procesal para ejercer su derecho de defensa y contradicción. La apoderada de la parte demandante, alegó de conclusión solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda, indicando que en los fallos disciplinarios demandados se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, el desconocimiento del precedente y el principio de publicidad al señor Luis Carlos Ochoa Tobón. IV.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría 112 Judicial II Administrativa, conceptuó en el presente asunto solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda, pues considera que al señor Luis Carlos Ochoa Tobón se le trasgredió el debido proceso y el derecho a la defensa por parte de la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia.
Al respecto, expuso que el auto que ordenó la indagación preliminar no se notifica en razón al carácter averiguativo de la investigación, pero que al momento en el cual se individualice al posible autor de la falta disciplinaria, se debe realizar la respectiva notificación, lo cual ocurrió en el presente caso, pero que dicha notificación se realizó de manera irregular toda vez que no se hizo de forma personal, sino por correo electrónico, cuando dicha forma de notificación no fue autorizada expresamente por el investigado.
Finalmente, afirma que la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia debió trasladar al disciplinado las pruebas decretadas de oficio y practicadas, lo que no se observa en el proceso disciplinario adelantado en contra del señor Luis Carlos Ochoa Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 9 Tobón, razones por las cuales considera se debe decretar la nulidad de los fallos disciplinarios y acceder a las pretensiones de la demanda.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia De conformidad con el numeral 3° del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón en contra de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de los fallos disciplinarios proferidos en primera instancia el 16 de diciembre de 2013, por la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia y de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, por el director General de Corantioquia, por medio de los cuales se le impuso sanción disciplinaria al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida. 3.
Acervo probatorio Reposan en el expediente, entre otras, las siguientes pruebas: Copia del expediente disciplinario CDI 2011-11, adelantado en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón (fols. 22 a 149 del cuaderno 1 y CD que reposa en el folio 220 del cuaderno 1), en el cual se encuentran las siguientes piezas procesales: -Memorando núm. 040-6944 del 30 de diciembre de 2010, por medio del cual la Dirección General de Corantioquia remitió a Control Interno Disciplinario unas Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 10 actuaciones para que se iniciara una investigación disciplinaria, por inconsistencias respecto al tema de notas crédito que debían generarse en atención a reclamaciones de tasa por utilización del agua y tasa retributiva (fols. 24 a 28 del cuaderno 1). - Auto del 14 de abril de 2011, por medio del cual la subdirectora administrativa y financiera de Corantioquia, como jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario da apertura de la indagación preliminar, con el propósito de verificar la ocurrencia de la conducta, si la misma es constitutiva de falta disciplinaria, si se actuó al amparo de una causal de exclusión e identificar e individualizar el autor de la posible falta disciplinaria (fols. 29 a 30 del cuaderno 1). - Auto del 11 de febrero de 2012 proferido por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario y mediante el cual abrió investigación disciplinaria contra el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, por presunto incumplimiento de sus deberes de que trata la Ley 734 de 2002 (fols. 48 a 50 del cuaderno 1).
En esta decisión se dispuso la práctica de unas pruebas, entre ellas unos conceptos técnicos y jurídicos y recibir la exposición libre y espontánea del investigado. El 8 de marzo de 2012, se le notificó esta decisión de manera personal al señor Luis Carlos Ochoa Tobón (fol. 217 frente). - Memorando núm. 150AF-1203 1052 del 12 de marzo de 2012, por medio del cual el Grupo de Apoyo Financiero de Corantioquia dio un concepto sobre las razones por las cuales la Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, se basó en considerandos sobre materia presupuestal, los cuales no aplican para sustentar la no procedencia del cobro, según memorando 150 6838 de diciembre 24 de 2010 (fols. 56 del cuaderno 1). - Memorando núm. 160-150PD-1202-793-1203 1135 del 15 de marzo de 2012, por medio del cual la Subdirección de Regionalización de Corantioquia aportó el concepto técnico relacionado con la reclamación de tasa retributiva presentada por el Municipio de Remedios (fols. 57 a 61 del cuaderno 1). - Auto del 12 de octubre de 2012, proferido por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, por medio del cual formuló pliego de cargos al señor Luis Carlos Ochoa Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 11 Tobón. Esta decisión se le notificó al señor Luis Carlos Ochoa Tobón por correo electrónico el 25 de octubre de 2012 (fol. 67 del cuaderno 1). - Memorando 130FZ-1211 313, por medio del cual el señor Luis Carlos Ochoa Tobón presentó descargos al pliego de cargos a él formulados (fols. 69 a 79 del cuaderno 1). - Auto del 24 de enero de 2013, por medio del cual el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Corantioquia, declaró la nulidad de lo actuado desde el auto que formuló pliego de cargos, por no haberse proferido decisión de cierre de la investigación (fols. 82 a 84 del cuaderno 1). - Auto del 7 de marzo de 2013, por medio del cual se declaró el cierre de la investigación disciplinaria (fol. 85 del cuaderno 1).
Esta decisión se le notificó personalmente al señor Luis Carlos Ochoa Tobón el 25 de enero de 2013 (fol. 84 del cuaderno 1). - Auto del 9 de abril de 2013, por medio del cual se formuló pliego de cargos al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, como presunto responsable de incurrir en una falta grave a título de culpa gravísima, por faltar a su deber de cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en las leyes, decretos y reglamentos relacionados con la tasa retributiva.
El argumento para tomar esta decisión, fue el siguiente: “1. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles. 2. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 y 4346 de marzo 18 de 2011 cuya motivación no correspondía a la normatividad vigente. 3.
Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 y luego tenerla que modificar para efectos de no generar intereses entre la fecha límite de pago y la ejecutoria de la Resolución ordenando además en su artículo 3, al área de Facturación y Cartera, anular este documentos equivalente a factura y generar uno (sic) nueva con las correcciones dadas en dicha resolución respecto a las fuentes receptoras y cuenca a la que pertenecen. 4.
Al suscribir finalmente y después de las correcciones, la resolución que atendió finalmente la reclamación que fue de marzo 18 de 2011, más de un año después de presentada la reclamación. 5. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4346 de marzo 18 de 2011 por medio de la cual se determina modificar la R.130ZF 4096 en su artículo 2 para Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 12 efectos de no generar intereses entre la fecha límite de pago y la ejecutoria de la Resolución ordenando anular este documento (factura ZF-398) y generar una nueva; desconociendo la aplicación del artículo 62 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo al que remite el artículo 7 del Decreto 3440 de 2004” (fol. 64 del cuaderno 1).
Esta decisión fue notificada personalmente al señor Luis Carlos Ochoa Tobón el 9 de mayo de 2013 (fol. 93 del cuaderno 1). - Escrito núm. 080-1305-6136 del 24 de mayo de 2013, por medio del cual el señor Luis Carlos Ochoa Tobón presenta descargos al pliego de cargos a él formulados (fols. 94 a 114 del cuaderno 1). - Auto del 7 de junio de 2013, por medio del cual se decretó la práctica de un testimonio solicitado por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón en el escrito de descargos, así como el decreto, de oficio, de un concepto o experticio a la misma Oficina Asesora Jurídica (fol. 115 a 116 y CD del folio que reposa en el folio 220 del cuaderno 1). - Oficio núm. 080-1307-8301 del 11 de julio de 2013, por medio del cual se rindió el concepto o experticio decretado en el auto del 7 de junio de 2013. - Correo electrónico del 6 de agosto de 2013, por el cual se le envía al señor Luis Carlos Ochoa Tobón la declaración del señor Octavio Franco, por él pedida y decretada en el auto del 7 de junio de 2013 (fol. 124 del cuaderno 1). - Auto del 28 de agosto de 2013, por medio del cual se corrió traslado para alegar de conclusión (fol. 125 del cuaderno 1), decisión que se notificó por estados del 30 de agosto de 2013 (126 del cuaderno 1). - Fallo de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, proferido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Corantioquia que declaró disciplinariamente responsable al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, con sanción consistente en amonestación escrita por incurrir en la falta disciplinaria contenida en el artículo 34, numeral 1 de la Ley 734 de 2002.
Los fundamentos para tomar le decisión fueron los siguientes: Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 13 “…sin desconocer la realidad corporativa y en especial la dinámica de la Territorial Zenufaná en cuanto a ese escaso personal y el cúmulo de asuntos a atender, también es cierto que precisamente esa es una de las funciones del Director Territorial la de ejercer el control y seguimiento a las actividades que se requieran y se reciban por delegación, tendiente a desarrollar el objeto de la Corporación, fomentando la cultura del autocontrol.
En este caso, y dado que la atención de la reclamación hace relación a las rentas e ingresos corporativos y cuyo tratamiento de derecho de petición lo trae la normatividad específica para su atención oportuna. (…) Frente a los argumentos de tipo presupuestal dados en la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010, considera este Despacho que le asiste la razón al disciplinado pues corrobora que la obligación de pagar por la tasa retributiva es una obligación del Municipio independiente de quien ejerza como Alcalde, además de señalar la existencia de la figura “vigencia expirada” y por lo tanto, se decide negar la reclamación. Lo que sucede es que la resolución en comento tiene una redacción confusa generando la inquietud por, parte del Comité de Sostenibilidad y la Subdirección Administrativa y Financiera, ya que su resuelve reclamación, pero ordena anular y/o ajustar la facturación. (…) El Despacho considera que no le asiste razón al disciplinado, toda vez que como lo afirma la misma resolución, la reclamación se presentó el 22 de diciembre de 2009 con radicado 130ZF-912-2246 y la Resolución que atiende dicha reclamación con radicado No. 130ZF-4096 es de agosto 20 de 2010, es decir ocho meses después, sin hacer mención a la resolución 130ZF- 1103-4346 que modifico y adiciono aquella; concordante con lo señalado en el concepto técnico jurídico rendido por la Subdirección de Regionalización, en cuanto que el trámite no se surtid dentro del término legal y la decisión de la reclamación que dio lugar a la Resolución 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 no fue clara en sus considerandos ni en su decisión. Adicionalmente se pregunta el Despacho que seguridad jurídica tiene el usuario cuando a pesar de ser notificada y ejecutoriada dicha resolución, se le notifica nuevamente sobre una modificación y adición a la misma.
(…) …no es solo el incumplimiento del término para la atención de la reclamación sino toda la cadena de errores en el procedimiento para atender finalmente la reclamación interpuesta y la generación de la facturación correspondiente y que como Director Territorial le corresponde y tiene el deber de responder por la autoridad delegada y la ejecución de las órdenes que imparta, por eso se citan las mencionadas normas y regulaciones, las que hacen referencia a la tasa retributiva y su manejo” (fols. 131 vuelto a 134 vuelto).
Mediante correo electrónico remitido el 17 de diciembre de 2013, se envió citación al señor Luis Carlos Ochoa Tobón para notificarle personalmente el fallo disciplinario de primera instancia (fol. 139 del cuaderno 1) y como quiera que la notificación personal no Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 14 se logró, el fallo fue notificado por edicto el 14 de enero de 2014 (fols. 140 a 141 del cuaderno 1). - Recurso de apelación interpuesto por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón contra el fallo de primera instancia (fols. 147 del cuaderno 1). - Fallo de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, proferido por el director general de Corantioquia por medio del cual confirmó el fallo de primera instancia que declaró disciplinariamente responsable al señor Luis Carlos Ochoa Tobón con sanción consistente en amonestación. Los fundamentos para tomar le decisión fueron los siguientes: “Es claro que en este case en particular, el exfuncionario omitió el cumplimiento de sus deberes, los cuales juró cumplir al memento de tomar posesión del cargo, por lo que si en algún momento de su desempeño como director regional, sintió la necesidad de denunciar falencias o la carencia de herramientas para realizar bien la labor encomendada, debió haberlo hecho de una manera adecuada de modo que quedara constancia de sus denuncias y así evitar situaciones como la que ahora enfrenta” (fols. 153 vuelto del cuaderno 1). Respuesta a la prueba por informe 025 que dio Corantioquia (fols. 241 a 259 del cuaderno 2). Audiencia de pruebas realizada el 21 de septiembre de 2017, en la cual se recepcionó el interrogatorio de parte del señor Luis Carlos Ochoa Tobón y los testimonios de Lina Marcela Pérez Restrepo, Claudia María Valencia Chica, Arbey de Jesús Osorio Restrepo y Luz María Salgado Gutiérrez (fols. 262 a 265 del cuaderno 2). 4.
El control integral de los actos de carácter disciplinario La Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de agosto de 20161, dispuso que respecto de los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220- 2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Policía Nacional.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 15 el juez administrativo debe hacer un “control integral” a la luz del ordenamiento constitucional, legal y orientado por los derechos fundamentales.
Así mismo, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de noviembre de 2020, radicado 25000-23-42-000-2013-00654-01(1259-18), C.P. Gabriel Valbuena Hernández, al estudiar un caso similar al aquí debatido, respecto del juicio de legalidad que el juez administrativo debe hacer sobre los actos administrativos de carácter disciplinario, expresó: “Inicialmente, con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión al alcance del juicio de legalidad que el juez administrativo debe adelantar respecto de los actos administrativos de carácter disciplinario.
Al respecto, destaca la Sala que de conformidad con la sentencia de unificación de 9 de agosto de 20162 proferida por la Sala Plena de esta Corporación, el control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario debe ser un control integral, en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales» y se concreta en los siguientes postulados: «[…] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]» Bajo tal entendimiento, en criterio de la Sala que ese juicio integral supone, en cuanto a las causales de nulidad, que el juez, en virtud de la primacía del 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 1220- 2011, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, demandada: Nación, Policía Nacional.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 16 derecho sustancial, puede y debe examinar causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva.
Respecto a la valoración de las probanzas recaudadas en el disciplinario, el aludido juicio integral lo habilita para estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, porque solo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.
Con relación a los principios rectores de la ley disciplinaria, el juez está facultado para examinar el estricto cumplimiento de todos y cada y uno de ellos dentro la actuación sancionatoria3. Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del CCA4 y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA5, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas6.
En cuanto a la ilicitud sustancial, el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. Ahora bien, teniendo en cuenta que la sanción administrativa expresa el poder punitivo estatal, la doctrina nacional7 enseña que es necesario un control de convencionalidad de la sanción, esto es, atendiendo las 3 La Ley 734 de 2002 en los artículos 4 a 21 contempla los principios de legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia. 4 Artículo 170 del CCA modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. «Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas». 5 Artículo 187 inciso 3 del CPACA. «Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». 6 La sentencia de unificación al respecto determina que «El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un “control positivo”, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de “[…] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del Derecho administrativo, con una jurisprudencia abundante y enjundiosa, pero de exclusiva aplicación en dicho ámbito.[…]”, lo cual permite afirmar que “[…] el Derecho Administrativo Sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el Derecho Penal […]”».
Ahora bien, cuando el particular demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hace en defensa de sus intereses y no de la ley. En consecuencia, el juez debe atender la realidad detrás del juicio disciplinario administrativo puesto que “[…] si la esfera subjetiva se torna en centro de gravedad, el interés del particular adquiere un protagonismo que la ley no ha querido obviar, elevando al grado de pretensión, junto con la anulatoria, a la solicitud de restablecimiento de la situación jurídica individual […]”». 7 La Sanción Administrativa, Perspectivas contemporáneas.
LAVERDE ÁLVAREZ Juan Manuel. Editorial Legis. Página 119 y 120. Primera edición 2020. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 17 recomendaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos8, debe ““extremar las precauciones” para la protección de los derechos fundamentales de las personas, por lo que el juez contencioso ya no es un mero revisor de la legalidad (“juez revisor”), sino un juez de constitucionalidad e incluso de convencionalidad (“juez protector”), lo que obliga a realizar la confrontación de la actuación administrativa sancionatoria frente a tales normas superiores, puesto que al juez le corresponde declarar cualquier “excepción que encuentra probada” (art. 187 CPACA).” Es por lo anterior, que al juez le corresponde analizar, no solo la competencia con la que actúa la administración, sino si se dan los elementos de la responsabilidad administrativa como tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad9”. 5.
El debido proceso en materia disciplinaria La jurisprudencia del Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado que, en materia disciplinaria, son elementos constitutivos de la garantía del debido proceso, entre otros, los siguientes: (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada, y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus10.
Por otra parte, como aspectos relevantes del debido proceso disciplinario, el Consejo de Estado en la misma sentencia del 18 de noviembre de 2020, radicado 25000-23-42-000- 2013-00654-01(1259-18), C.P. Gabriel Valbuena Hernández, enfatiza en los siguientes aspectos: “…la Sala destaca los presupuestos necesarios para la existencia de 8 Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. También, Mohamed vs. Argentina de 2012.
Tesis reiterada en el caso Petro vs. Colombia 2020. 9 Op. Cit, p. 123. “En conclusión, estimo que la teleología que debe inspirar al juez contencioso para el control de las actuaciones administrativas sancionatorias es la vertida en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 (radicado 1220-2011), proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual si bien corresponde a una responsabilidad disciplinaria, en todo caso hace parte del derecho administrativo sancionador y está en el marco del jus puniendi estatal, es decir, se sujeta a los mismos principios constitucionales y convencionales que rigen las actuaciones que se adelantan con base en la Ley 1437 de 2011. 10 Ver Sentencia T-1034 de 2006, MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido se puede consultar sentencia C-310 de 1997, MP Dr. Carlos Gaviria Díaz. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 18 responsabilidad en materia disciplinaria, a saber: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, pues todo acto administrativo debe ser expedido con sujeción, no solo al procedimiento legalmente establecido, sino a las formas y presupuestos previamente determinados en las normas aplicables.
En lo que se refiere a tipicidad, es pertinente señalar, como lo ha expuesto la Corte Constitucional en reiteradas decisiones, que el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los Servidores Públicos.
Por lo tanto, las normas disciplinarias tienen un complemento compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos11.
Así las cosas, el que adelanta la investigación disciplinaria dispone de un campo amplio para establecer si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, sin que ello sea una patente para legitimar posiciones arbitrarias o caprichosas.
Respecto a la antijuridicidad que tiene que ver con el ilícito disciplinario, la Sala itera la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que, en el derecho disciplinario, la antijuridicidad no se basa en el daño a un bien jurídico tutelado y/o protegido (a. formal), sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público12 (a. material).
En tal sentido, la jurisprudencia ha precisado que valoración de la «lesividad» de las conductas que se han consagrado como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; por lo tanto, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico de lesividad de las conductas reprochadas -lo que ya ha realizado el legislador-sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual -se presume- genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado, sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado13. 11 Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario ver -entre otras- las sentencias C-181/02, MP Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, y C-948 de 2002, MP Dr. Álvaro Tafur Galvis. 12 Se puede consultar la sentencia C-948 de 2002, MP Dr. Álvaro Tafur Galvis. 13 Al respecto se puede estudiar la sentencia C-393-2006, MP Dr. Rodrigo Escobar Gil.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 19 Es por lo que, la ilicitud sustancial es entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública.
La relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el Estado requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuya infracción, sin justificación alguna, consolida la antijuridicidad de la conducta; sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de este no impide la estructuración de la falta disciplinaria.
Ahora bien, para que exista antijuridicidad sustancial de la conducta es necesario que la afectación del deber funcional se origine en una actuación que no sea justificable por parte del disciplinado, lo que implica que debe analizarse que tal conducta no haya sido cometida, por alguna de las causales de exclusión de responsabilidad consagradas en el artículo 28 de la Ley 734 del 200214.
En cuanto a los grados de culpabilidad (dolo o culpa), también la Corte Constitucional, al examinar la exequibilidad de la ley, precisó que el legislador adoptó, dentro de su facultad de configuración en materia disciplinaria, el sistema de numerus apertus, porque contrario a lo que sucede en materia penal, no se señalan específicamente qué comportamientos exigen para su adecuación típica ser cometidos con culpa, de suerte que, por regla general, a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, lo que apareja que sea el juzgador disciplinario el que debe establecer cuáles tipos admiten la modalidad culposa, partiendo de su estructura, del bien tutelado o del significado de la prohibición15”. 6.
El caso concreto La apoderada de la parte demandante solicita se declare la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia, por considerar que en los mismos existió vía de hecho por desconocimiento del precedente, violación del debido proceso por práctica de pruebas sin el lleno de requisitos, por falta de imparcialidad en el operador disciplinario y por aplicación de la no reformatio in pejus, así como violación del principio de publicidad.
Por su parte, los argumentos de defensa del apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, se estructuró en el cumplimiento de las 14 Sentencia de 24 de enero de 2019. Sección Segunda. Subsección A. Expediente 11001032500020120034000 (13382012). 15 Sentencia C-155 de 2002, MP Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 20 normas que regulan el proceso disciplinario, la búsqueda y aplicación de los principios que caracterizan la función pública, más concretamente la eficiencia y eficacia. Así mismo, argumentó que la corporación no violó al disciplinado los derechos que aduce, pues siempre estuvo al tanto de cada una de las actuaciones que se adelantaban y teniendo la posibilidad de pronunciarse, lo que involucra indirectamente el derecho al debido proceso.
La Sala analizará, entonces, los cargos por las cuales la parte demandante aduce que los actos administrativos adolecen de nulidad. Primer cargo: vía de hecho por desconocimiento del precedente La apoderada de la parte demandante asegura que existió vía de hecho por desconocimiento del precedente, al no tenerse en cuenta en los fallos disciplinarios la providencia del 10 de mayo de 2007 de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, radicado núm. 161-03189, en la cual se establece que la carga laboral excesiva que soportaba y aun soporta la Territorial Zenufaná exime de toda responsabilidad disciplinaria al señor Ochoa Tobón, por lo que, procedía el archivo de la investigación, con fundamento en el artículo 5° de la Ley 734 de 2002.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, radicación 11001-03-15-000-2021-00674-00 (AC), C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, en providencia del 8 de abril de 2021, definió el precedente en los siguientes términos: “La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, dictadas por la Corte Constitucional y, en relación con las del Consejo de Estado, cualquier providencia proferida por el órgano especializado en la que se establezca una regla de derecho. Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 21 regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez16”.
Dándole aplicación a lo definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, encuentra la Sala, que el cargo no está acreditado, pues los fallos dictados por la Procuraduría General de la Nación no constituyen precedente y tampoco obligan a las entidades que ejercen control interno disciplinario respecto de sus empleados. Por la razón anotada no prospera el cargo.
Segundo cargo: vulneración al debido proceso En el escrito de demanda, la apoderada de la parte demandante afirma que existe violación al debido proceso por cuatro situaciones concretas a saber: i) por no aplicación al principio de la no reformatio in pejus, ii) por ausencia de imparcialidad en el operador disciplinario, iii) por práctica de pruebas sin el lleno de requisitos, y, iv) por violación del principio de publicidad.
El cargo de violación al debido proceso por la no aplicación al principio de la no reformatio in pejus, se sustenta en que el fallo disciplinario de segunda instancia estableció que la sanción consistente en amonestación escrita, debía ser con copia a la hoja de vida, cargo respecto del cual la Sala hará las siguientes consideraciones: En el artículo 45 de la Ley 734 de 2000, se establece la definición de las sanciones disciplinarias, consignándose en el numeral 4 que “La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrase en la hoja de vida”.
El señor Luis Carlos Ochoa Tobón fue sancionado en los fallos disciplinarios con amonestación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 734 de 2000, razón por la cual dicha amonestación escrita debe registrarse en la hoja de vida, por lo que, en sentir de la Sala, la decisión del fallador de segunda no vulneró el principio de la 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015.
Exp: No. 11001-03-15-000-2013-02690- 01. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 22 no reformatio in pejus, toda vez que, esa era la sanción que consideró el fallador que se aplicaba, es decir, que la amonestación debía registrarse en la hoja de vida.
Por este aspecto no prospera el cargo. En relación con la posible violación al debido proceso por ausencia de imparcialidad en el operador disciplinario, sustentado por la apoderada del demandante en que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón en calidad de director territorial de Zenufaná, fue investigado en la etapa de indagación preliminar y hasta el auto de pliego de cargos por la doctora Liliana María Estrada Ramírez, quien fungía en el mismo proceso como informante o quejosa, la Sala se pronunciará de la siguiente manera: En primer lugar, encuentra la Sala que la indagación preliminar se inició en atención a la solicitud elevada por el director general de Corantioquia, por unas presuntas irregularidades referentes a la atención de la reclamación presentada por el Municipio de Remedios en una factura de tasa retributiva, evidenciándose que la queja fue presentada por el director general de Corantioquia y no por la doctora Liliana María Estrada Ramírez, como lo afirma la apoderada de la parte demandante en el escrito de demanda.
Por otra parte, se tiene que el deber de la doctora Liliana María Estrada Ramírez como subdirectora administrativa de Corantioquia, en razón de sus competencias y facultades conferidas en la norma y especialmente en la Resolución 3877 del 18 de febrero de 2001, era actuar como jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, por lo que, el argumento de la apoderada del demandante al asegurar que existió parcialidad en el operador disciplinario no es de recibo.
Por estas razones no prospera el cargo. Ahora, para analizar si hay lugar a decretar la nulidad de los fallos disciplinarios por violación al debido proceso por violación al principio de publicidad y por práctica de pruebas sin el lleno de requisitos, se empezará por analizar si el señor Luis Carlos Ochoa Tobón se le notificaron o comunicaron en debida forma las actuaciones, conforme a las normas vigentes en el trámite del proceso disciplinario.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 23 La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado radicación 6001-23-33-000- 2014-00195-01(3100-17), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 28 de octubre de 2021, respecto de la publicación, notificación y comunicación de las decisiones en los procesos disciplinarios, expuso: “La publicidad del acto administrativo es darlo a conocer a sus destinatarios, con el objeto de determinar su oponibilidad para hacer posible su aplicación o cumplimiento y permitir que los interesados puedan controvertirlos o impugnarlos.
De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo las formas en que esta puede surtirse, es a través de la publicación, comunicación y notificación. La comunicación «consiste en enterar al afectado mediante la entrega personal o el envío de un oficio o mensaje escrito, que puede ser telegráfico o por correo certificado, en el que simplemente se le informa de la expedición del acto administrativo de que se trate y de la decisión que contiene»17.
Por su parte, la notificación es «la diligencia mediante la cual se procura enterar de la forma más amplia directa y garantista al interesado o interesados sobre el acto administrativo, permitiéndole conocer su contenido completo, si es o no susceptible de recursos ante la misma autoridad que lo expidió, y en caso positivo, cuáles son tales recursos, cuándo y ante quién se puede interponer»18.
La Ley 734 de 2002, en su artículo 100 consagra como formas de notificación de las decisiones disciplinarias, la personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente. Respecto a la notificación personal, el artículo 101 ibidem, señala que esta clase de actuación se realiza frente a los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo.
En cuanto a la notificación por medios de comunicación electrónicos, el artículo 102 ibidem, dispone que «Las decisiones que deban notificarse personalmente podrán ser enviadas al número de fax o a la dirección de correo electrónico del investigado o de su defensor, si previamente y por escrito, hubieren aceptado ser notificados de esta manera.
La notificación se entenderá surtida en la fecha que aparezca en el reporte del fax o en que el correo electrónico sea enviado. La respectiva constancia será anexada al expediente»” 17 Manual del acto administrativo. Luis Enrique Berrocal Guerrero. Sexta edición. Páginas 273 y 274. 18 Ibidem. Páginas 274 y 275. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 24 En igual sentido, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación 11001-03-25-000-2011-00574-00 (2201-11), C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez en sentencia del 25 de noviembre de 2021, dijo: “- En lo referencie a las notificaciones y comunicaciones dentro del proceso disciplinario expresamente la Ley 734 de 2002 en el artículo 100 señala que existen cinco (5) formas de notificación de las decisiones disciplinarias esto es “personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente”; el artículo 101 se indica para cuales providencias procede la notificación personal “los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo”; el artículo 102 precisa que para las decisiones interlocutorias “a más tardar al día siguiente se librará comunicación con destino a la persona que deba notificarse; si ésta no se presenta a la secretaría del despacho que profirió la decisión, dentro de los tres días hábiles siguientes, se procederá a notificar por estado o por edicto, salvo en el evento del pliego de cargos.”; el artículo 105 menciona cuáles providencias se deben notificar por estado a saber “los autos de cierre de investigación y el que ordene el traslado para alegatos de conclusión”; el artículo 107 se consagra el edicto como forma de notificación supletiva de la notificación personal al mencionar que “los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto”, el artículo 108 especifica la notificación por conducta concluyente bajo el siguiente tenor literal “si el procesado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos contra ellos o se refiere a las mismas o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores”; y el artículo 109 consagró “las comunicaciones” como forma de publicidad de aquellas decisiones contra las cuales no procede recurso al señalar que “Las decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente.”.
De acuerdo con las normas antes mencionadas, y para lo que interesa al presente asunto, en materia disciplinaria i) el auto de pliego de cargos necesariamente debe notificarse personalmente al investigado o su defensor, mientras que los autos de apertura de indagación, de apertura de investigación y el fallo, si bien se exige en principio notificación personal, admiten notificación supletiva por edicto; ii) existen dos tipos de comunicaciones, las primeras para comunicar la existencia de una providencia interlocutoria y a fin de que el interesado proceda a notificarse personalmente (artículo 102 ídem) y las segundas para brindar publicidad respecto de providencias contra las cuales no proceden recursos (artículo 109 ídem) –esto es, contra aquellas de simple trámite, según el parágrafo del artículo 110 ídem-, y iii) para todas las providencias disciplinarias – interlocutorias y de trámite- exceptuando el pliego de cargos, procede la notificación por conducta concluyente” (resaltos propios).
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 25 En el presente caso, se tiene que, mediante auto del 4 de abril de 2011, se dio apertura a la indagación preliminar (fols. 29-30 del cuaderno 1), decisión que se profirió con el propósito de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si era constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al posible el autor de la falta disciplinaria; de igual forma, se profirió para determinar si era procedente la investigación, a la vez que se ordenó la práctica de unas pruebas.
Esta decisión, en un principio fue indeterminada al no individualizarse al presunto infractor de la falta disciplinaria; sin embargo, con fundamento en el artículo 101 de la Ley 734 de 2002, el auto de apertura de la indagación preliminar debió notificársele personalmente al disciplinado, una vez este estuvo debidamente individualizado.
En el presente caso no se encuentra acreditada la notificación personal del auto que dio apertura a la indagación preliminar al señor Luis Carlos Ochoa Tobón. Por otra parte, se tiene que el auto que dio apertura a la investigación disciplinaria, tal y como lo establece el artículo 101 de la Ley 734 de 2002, debe ser notificado personalmente al disciplinado, norma que dispone: “Artículo 101.
Notificación personal. Se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo”. En el presente caso se evidencia que la notificación del auto que dio apertura a la investigación disciplinaria sí se cumplió, tal y como se advierte en la constancia de notificación que reposa en el folio 217.
En lo que respecta a la notificación por medio electrónicos, la jurisprudencia transcrita en párrafos anteriores, para que proceda, con fundamento en el artículo 102 de la Ley 734 de 2002, es necesario que “…previamente y por escrito, hubieren aceptado ser notificados de esta manera. La notificación se entenderá surtida en la fecha que aparezca en el reporte del fax o en que el correo electrónico sea enviado.
La respectiva constancia será anexada al expediente”. Frente a lo anterior, encuentra la Sala que en el expediente disciplinario no se observa documento alguno en el cual conste la aceptación por parte del señor Luis Carlos Ochoa Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 26 Tobón, para ser notificado por medios electrónicos, pero no obstante ello Corantioquia le comunicó por correo electrónico las siguientes decisiones: i) el auto del 7 de marzo de 2013, mediante el cual se declaró el cierre de la investigación (fols. 85 a 86 del cuaderno 1), ii) la declaración juramentada del señor Octavio Franco (fol. 124 del cuaderno 1), iii) el auto del 28 de agosto de 2013 que dio traslado para alegar de conclusión (fols. 124 a 128 del cuaderno 1), y, iv) la citación para notificar el fallo de primera instancia del 16 de diciembre de 2013 (fol. 139 del cuaderno 1).
Respecto de las comunicaciones por correo electrónico realizadas al señor Luis Carlos Ochoa Tobón del auto del 7 de marzo de 2013, mediante el cual se declaró el cierre de la investigación y del auto del 28 de agosto de 2013, que corrió traslado para alegar de conclusión (fols. 124 a 128 del cuaderno 1), debe indicarse que dichas notificaciones deben surtirse por estados, de donde se entiende que las comunicaciones enviadas por correo electrónico al señor Ochoa Tobón, fueron realizadas de manera subsidiaria, lo que le permite concluir a la Sala que las notificaciones de estas decisiones se hicieron según lo dispone la Ley 734 de 2002, sin que el envío del correo electrónico que le informó lo decidido al disciplinado, vicie la notificación. En lo que se relaciona con la notificación del fallo disciplinario de primera instancia, si bien podría considerarse que fue irregular porque se le citó por correo electrónico al disciplinado (fol. 139 del cuaderno 1), para posteriormente notificarle por edicto (fols. 140 a 141 del cuaderno 1), cuando, se repite, el investigado no había autorizado el correo electrónico para notificaciones o comunicaciones, el hecho de que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón haya interpuesto el recurso de apelación contra dicho fallo, subsana cualquier irregularidad en dicha notificación. No obstante lo hasta aquí expuesto, no se puede hacer la misma consideración en relación con la publicidad del auto del 7 de junio de 2013, por medio del cual se decretaron pruebas, el cual, al ser una decisión que no era susceptible de recurso, de conformidad con el artículo 109 de la Ley 734 de 2002, debía “…comunicarse al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente” lo cual, en el proceso disciplinario objeto de controversia no ocurrió, lo que genera una irregularidad en el trámite del proceso disciplinario, lo que vicia el debido proceso al demandante.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 27 De otra parte, el último aspecto que analizará la Sala, es el relacionado con que el operador disciplinario obvió el deber legal que le asistía de correr traslado a la parte de los conceptos técnicos decretados y practicados, tal y como lo ordena la Ley 600 de 2000, en sus artículos 249, 251 y 254 a 255, en concordancia con el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, así como la omisión de comunicación al señor Luis Carlos Ochoa Tobón de la fecha y hora en la cual se practicaría la prueba testimonial, haciendo nugatorio su derecho de defensa y contradicción. Ley 734 de 2002, en su artículo 130 establece que “Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, los cuáles se practicaran conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal en cuánto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario…”.
Con fundamento en lo anterior, el dictamen pericial en el proceso disciplinario se debía someter a las reglas contenidas en los artículos 249 a 258 de la Ley 600 de 200019, disposiciones en las cuales, respecto de procedencia y contradicción establecen: “ARTICULO 249. PROCEDENCIA. <Para los delitos cometidos con posterioridad al 1°. de enero de 2005 rige la Ley 906 de 2004, con sujeción al proceso de implementación establecido en su Artículo 528> Cuando se requiera la práctica de pruebas técnico-científicas o artísticas, el funcionario judicial decretará la prueba pericial, y designará peritos oficiales, quienes no necesitarán nuevo juramento ni posesión para ejercer su actividad”.
(…) “ARTICULO 254. CONTRADICCION DEL DICTAMEN. <Para los delitos cometidos con posterioridad al 1°. de enero de 2005 rige la Ley 906 de 2004, con sujeción al proceso de implementación establecido en su Artículo 528> Cuando el funcionario judicial reciba el dictamen, procederá en la siguiente forma: 1. Verificará si cumple con los requisitos señalados en este código.
En caso contrario ordenará que el perito lo elabore cumpliendo con ellos. No se admitirá como dictamen la simple expresión de las conclusiones. 2. Si cumple con los requisitos indicados, se correrá traslado a los sujetos procesales por el término de tres (3) días para que soliciten su aclaración, ampliación o adición. Para la ampliación o adición el funcionario judicial fijará término. 19 Ver sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 2 de julio de 2020, radicación 68001-23-33-000-2013-01189-02 (0254-16), C.P. William Hernández Gómez.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 28 De lo anterior se tiene que, un dictamen pericial decretado en el proceso disciplinario debía ponerse en conocimiento del disciplinado, con el propósito de que este pudiera solicitar su aclaración, complementación o ajuste.
En el caso objeto de controversia se encuentra que, en el auto del 11 de febrero de 2012, por medio del cual se dio apertura a la investigación disciplinaria en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón y se decretó la práctica, entre otras, de las siguientes pruebas: “Solicitar a la Subdirección de Regionalización para que conceptúe técnica y jurídicamente frente al trámite y decisión final de reclamación que dio lugar a la.
Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, si fue o no adecuado a la normatividad aplicable con base en los hechos objetivamente considerados. Solicitar al Grupo de Apoyo Financiero conceptúe y precise porque la Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 se basa en considerandos sobre materia presupuestal, los cuales no aplican para sustentar la no procedencia del cobro; según memorando 150 6838 de diciembre 24 de 2010” (fol. 50 del cuaderno 1).
Por otra parte, se tiene que, en el auto del 7 de junio de 2013, se decretaron las siguientes pruebas de oficio: “Solicitar a la Oficina Asesora Jurídica rinda concepto o experticia, que deberá contener la argumentación jurídica para llegar a él: a. En materia de reclamaciones frente a la facturación por tasa retributiva, a partir de que memento se generan los intereses moratorios? b. Con relación a los intereses moratorios sobre sumas en reclamación, es jurídicamente posible aplicar por “análoga” lo contemplado en la Ley 142 de 1994?” (fol. 116 del cuaderno 1).
Analizadas las pruebas antes relacionadas, se tiene que las mismas fueron decretadas como experticia y, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Penal la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, debía correr traslado de la prueba a los sujetos procesales por el término de tres (3) días, para efectos de que estos puedan solicitar su aclaración, ampliación o adición; sin embargo, en el presente caso ello no ocurrió, como quiera que, en el expediente disciplinario no reposa ninguna decisión Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 29 en la cual se le hubiere dado traslado al señor Luis Carlos Ochoa Tobón de los experticios decretados y practicados.
Ahora, encuentra la Sala que, en el presente caso se evidencia, además de la omisión en el requisito dispuesto relacionado con el traslado de la prueba decretada como pericial, la misma resultaba inadmisible, como quiera que, el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso establece que “No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 177 y 179 para la prueba de la ley y de la costumbre extranjera.
Sin embargo, las partes podrán asesorarse de abogados, cuyos conceptos serán tenidos en cuenta por el juez como alegaciones de ellas ”, razón por la cual esta prueba no podía decretarse, practicarse y mucho menos valorarse como lo hizo el operador disciplinario. De igual forma, al acreditarse que a la parte demandante no se le comunicó el auto que decretó pruebas, se concluye que, el demandante no pudo controvertir las mismas, lo que refuerza la teoría de que, al demandante en el proceso disciplinario, se le vulneró el debido proceso.
En consideración de lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que en el proceso disciplinario adelantado por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia contra el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, le vulneró el debido proceso al: i) no haberle notificado personalmente el auto que dio apertura a la indagación preliminar, ii) no se le comunicó al demandante el auto que decretó pruebas, iii) se omitió el requisito relacionado con el traslado de la prueba pericial a la parte para efectos de que pudiera solicitar aclaración, ampliación o adición, y, iv) la prueba decretada y practicada como experticio era inadmisible, de conformidad con el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso.
Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará la nulidad de los fallos disciplinarios de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de Corantioquia, y de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, proferido por el director general de Corantioquia, por medio de los cuales se le impuso sanción Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 30 disciplinaria, consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida, por considerar que en el trámite del proceso existió violación al debido proceso. 7.
La indemnización de perjuicios Teniendo en cuenta que los actos administrativos acusados, se encuentran viciados de nulidad, por haber sido expedidos con violación al debido proceso, resulta procedente analizar lo concerniente a la solicitud de restablecimiento del derecho y del reconocimiento de los perjuicios reclamados por la parte demandante. 7.1.
Daño emergente A título de establecimiento del derecho, la parte demandante solicitó que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia indemnice al señor Luis Carlos Ochoa Tobón con la suma diez millones de pesos ($10.000.000), por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, en razón de los gastos de la abogada que tramita el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicación 25000-23-26- 000-2009-00200-01 (45121) C.P. María Adriana Marín en sentencia del 22 de noviembre de 2021, respecto de la procedencia del daño emergente por gastos de abogado en el proceso judicial, expresó: “En cuanto a la indemnización que se solicita por el pago realizado con ocasión de los honorarios en sede judicial, la Sala no accederá a dicho reconocimiento, en tanto esta Subsección ha considerado que los honorarios del abogado en el proceso contencioso administrativo constituyen una carga que debe asumir la parte afectada y solo se puede imputar a la parte demandada siempre que esta sea condenada en costas”.
Con fundamento en lo anterior, la Sala negará el perjuicio material en la modalidad de daño emergente, toda vez que, como se expuso en la jurisprudencia transcrita, esta es una carga que la parte demandante debe asumir. 7.2. Perjuicio moral Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 31 En el escrito de demanda, la apoderada del demandante solicitó que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, le reconozca al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación 11001-03-25- 000-2012-00180-00 (0756-2012), C.P. César Palomino Cortés en sentencia del 20 de octubre de 2022, consideró que el perjuicio moral ocasionados con un acto administrativo, es procedente siempre y cuando se acredite el mismo. Al respecto, en la sentencia se dice: “…ha sido postura uniforme de esta Corporación exigir la necesidad de que quien pretenda el reconocimiento de esta clase de perjuicios, compruebe y acredite la ocurrencia de los daños morales irrogados por la expedición de un acto administrativo, salvo casos en que dichos perjuicios se presumen” La parte demandante solicitó se recepcionara el testimonio de la señora Lina Marcela Pérez Restrepo, esposa del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, testimonio que tenía por objeto “…demostrar los perjuicios morales causados…” (fol. 20 del cuaderno 1).
Analizada la declaración de la señora Lina Marcela Pérez Restrepo (minutos 26:10 a 29:14 del CD que reposa se encuentra en el folio 265 del cuaderno 2) encuentra la Sala que la misma fue genérica, sin concretar la forma en la cual el señor Luis Carlos Ochoa Tobón se vio afectado moralmente por la sanción disciplinaria. Al preguntársele sobre la afectación moral del referido señor Ochoa Tobón, se limitó a decir:” …el estrés que esto genera debido a que, en tantos años en cargos públicos nunca se le había sancionado por nada…” En el expediente no reposa, entonces, ningún otro material probatorio que permita concluir que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón sufrió daño moral con la sanción disciplinaria impuesta por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, por lo que, en sentir de la Sala, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, tal y como los dispone el artículo 167 del Código de General del Proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por lo que, este perjuicio deberá negarse.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 32 8. Condena en costas En aplicación de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 365 y 366 del Código General del Proceso y el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se impone la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Corporación según la Ley 1564 de 2012 y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN- administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los fallos disciplinarios del 16 de diciembre de 2013, proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de Corantioquia y del 28 de febrero de 2014, proferido por el director general de Corantioquia, por medio de los cuales se le impuso sanción disciplinaria al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, consistente en amonestación escrita con copia a la hoja de vida, por considerar que en el trámite del proceso disciplinario existió violación al debido proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia TERCERO: Condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 33 Corporación, según las normas de la Ley 1564 de 2012, y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
CUARTO: Notifíquese la presente providencia, de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en el acta núm. 57 Los Magistrados. JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Salvamento parcial de voto JORGE LEÓN ARANGO FRANCO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO: JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA – CORANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2016-01187-00 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que, salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 35 Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo.
El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto. Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.
La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 202220, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: “Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 201621, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Radicado: 13001-23- 33-000-2014-00136-01 (2624-2020) 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas. Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 36 en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto).
Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto).
En providencia de la misma fecha22, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: “Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales. 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00329-01 (3047 – 2019) Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Laboral Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Corantioquia 37 En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad”.
En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que la parte hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la causación de gastos ordinarios.
Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente, JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Magistrado