SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, treinta (30) de junio del año dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 23001333300420180012601 Demandante: GALO MANUEL GONZÁLEZ ROMERO Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tema: Retroactivo prima técnica Tipo de Providencia: Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma sentencia de primera instancia I. ASUNTO Procede el Tribunal a desatar el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha treinta y uno (31) de enero de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos relevantes Refiere la parte actora que labora como administrativo en instituciones educativas adscritas a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. Manifiesta que el Departamento de Córdoba en el año 2013 efectuó el pago de la prima técnica al personal administrativo activo, sin embargo, se encuentra en mora respecto del pago del retroactivo correspondiente en el periodo comprendido desde el año 1997 hasta el año 2012.
Dicho concepto fue reconocido por el Departamento de Córdoba mediante certificado de los valores adeudados por concepto de prima técnica desde 1997 a 2013. En virtud de lo anterior, el demandante presentó petición escrita el día 11 de agosto de 2017, identificada con el consecutivo 11924, la cual fue resuelta a través del acto administrativo No. 003529 de fecha 4 de septiembre de 2017 en el que informaron que están a la espera del pronunciamiento del Ministerio de Educación para proceder de conformidad, estima que la contestación no constituye una respuesta de fondo, clara y congruente de acuerdo a lo solicitado, por ello, debe tratarse como un acto ficto o presunto. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 2 CO-SC5780-99 2.2 Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo No. 003529 de fecha 4 de septiembre de 2017.
Una vez anulado el acto administrativo, se condene al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar al actor los conceptos certificados referentes al retroactivo de prima técnica desde el año 1997 hasta el año 2012. De igual forma requiere que la demandada reconozca, liquide y pague los aportes con destino al sistema nacional de seguridad social en pensiones y cesantías, y girarlos a la entidad correspondiente, también los intereses moratorios a los que haya lugar y que la suma reconocida sea indexada a la fecha en la que se dé el pago de la obligación. 2.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucional: Artículo 13, 23, 25, 29, 53, 58 y concordantes. Bloque de constitucionalidad: convenio 1919 de la OIT ratificado mediante la ley 129 de 1931, y el convenio 1939 ratificado a través de la ley 23 de 1967. Legales: Decretos 1661 y 2164 de 1991, articulo 4 del decreto 1724 de 1997.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El A quo profiere sentencia anticipada en calenda treinta y uno (31) de enero de dos mil veintidós (2022), y declara probada la excepción de prescripción extintiva del derecho deprecado. Arguye que prospera la excepción de prescripción alegada por los extremos pasivos respecto la prima técnica por evaluación de desempeño solicitada por la parte demandante para los periodos comprendidos entre 1997 hasta 2012.
Al resolver el caso concreto se expresa que, el último año que se solicita por concepto de prima técnica es 2012, razón por la cual, dichos derechos debían reclamarse a más tardar el 31 de diciembre de 2015, no obstante, en la demanda se indica que la reclamación del derecho se efectuó el 11 de agosto de 2017, tal y como aparece acreditado a folios 22 y 23 del expediente.
Por consiguiente, se hizo por fuera del término indicado, sin que se acredite dentro del expediente reclamación formal anterior que pudiera interrumpir la prescripción, la cual también seria por un lapso igual. IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día quince (15) de febrero del año dos mil veintidós (2022), el apoderado judicial del extremo demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. El recurrente manifiesta que, en la actualidad el otorgamiento y por tanto reconocimiento de la prima técnica, se encuentra circunscrito solo a los empleados del orden nacional.
Debe tenerse en cuenta la vinculación de la demandante la cual data de 1983 mediante Decreto 0011, su nombramiento se dio antes de la Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 3 CO-SC5780-99 descentralización de la educación o certificación de los departamentos para asumir de forma directa la prestación de los servicios educativos del nivel central, a través de la ley 60 de 1993 y 715 de 2001, de modo que, podría decirse todos estos funcionarios son nacionales y que a partir de contraer esas competencias ellos pasan a ser funcionarios de la entidad territorial sin solución de continuidad, por lo cual el derecho a la prima técnica es un derecho adquirido.
Considera que no le ha prescrito el derecho al retroactivo de la prima técnica, habida cuenta que históricamente han sido múltiples las peticiones solicitando el pago del mencionado retroactivo y la entidad territorial demandada en ninguna de las oportunidades ha resuelto de manera definitiva la situación planteada, solo se limita a señalar que el pago de las deudas laborales son financiadas a través del sistema general de participaciones, por ello, solicita orientaciones al Ministerio de Educación Nacional, directrices que nunca llegan; da la impresión que el objetivo es precisamente ese, alegar la prescripción de los derechos, en detrimento de sus trabajadores.
Arguye que nunca ha existido prescripción, aclara que el punto de partida es la nivelación salarial y homologación de cargos del año 2008, en la cual se incurrió en diversos errores, entre los cuales se obviaron conceptos como la prima técnica, prima de antigüedad, entre otros, debido a esto, los afectados presentaron múltiples reclamaciones.
En respuesta, mediante oficio 2013EE8318 de 8 de noviembre de 2013 el Ministerio de Educación a través de la Dirección y Fortalecimiento para la gestión territorial aprueba el estudio técnico para la modificación de la planta de cargos administrativos del departamento, y la Gobernación de Córdoba la hizo efectiva mediante el Decreto 0322 de 2014.
Así a partir del año 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través del oficio 2014-ER193652 ordenó reconocer la prima técnica a estos funcionarios administrativos, indicando que el Departamento cuenta con los recursos suficientes para reconocer ese emolumento y los pagos se debían hacer cuanto antes. “Pero no se resolvió la situación concreta en cuanto al pago del retroactivo de la prima técnica por evaluación de desempeño del personal administrativo, razón por la cual se han venido presentado reclamaciones sin obtener una respuesta certera frente al pago de las acreencias adeudadas.
No obstante de todas solicitudes que se han presentado solicitando el pago de ese emolumento las ultima de fecha 04 de agosto de 2017 y 11 de agosto de 2017; el 30 de mayo de 2017 la entidad procede a certificar una deuda que como se ha explicado que ha estado vigente en el tiempo al no dar una respuesta concreta frente al pago de esta acreencia;
En estos términos debemos resaltar, que el solo hecho de que el Departamento de Córdoba para la fecha antes indicada reconociera la deuda por concepto de retroactivo de prima técnica a través de las certificaciones en las cuales se evidencia que efectivamente se debe el retroactivo en esta instancia reclama, y que no haya resuelto de fondo en ninguna de las oportunidades la situación jurídica planteada, si no que ha mantenido durante un largo tiempo en limbo jurídico a mis representados generando expectativas de pago, da cuenta que no debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que parecería intencional e injusto.”-sic- En concordancia con lo anterior se tiene que el material probatorio aportado, entre esos, los oficios adiados 23 de mayo de 2019 y 7 de marzo de 2018 Rad: 0001585 y 000734, corroboran que no se han dejado de realizar peticiones y reclamaciones, Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 4 CO-SC5780-99 mismas que no han sido resueltas de manera concreta, cabe advertir que al existir peticiones frente a las cuales nunca se ha obtenido un pronunciamiento de fondo, mal podría predicarse la prescripción extintiva, por cuanto esta es una sanción para el titular del derecho que no ha reclamado su derecho dentro de los términos. Finalmente arguye que con la expedición de la Resolución 1378 de 21 de mayo de 2008, se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de las acciones de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos al que se sometió el ente territorial.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA En calenda cuatro (4) de noviembre de dos mil veintidós (2022) 2 luego de estimarse indebidamente denegado el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de treinta y uno (31) de enero de dos mil veintidós (2022), se dispuso admitir en el efecto suspensivo el referido recurso de apelación. Previo a ingresar al despacho para fallo, ni las partes ni el ministerio público intervinieron en esta instancia. VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico La Sala determinará si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción, pues como lo arguye la actora no ha operado tal fenómeno jurídico de prescripción sobre el retroactivo de prima técnica de las vigencias de 1997 hasta 2012, o si, por el contrario, la sentencia de primera instancia amerita ser confirmada.
Para desatar el problema jurídico planteado la Sala analizará: i) Marco normativo y jurisprudencial de la prima técnica, ii) De la prescripción trienal, iii) Incidencia del proceso de reestructuración de pasivos que adelantó el Departamento de Córdoba, y iv) Caso concreto. 2 Figura en SAMAI en actuación de 4 de noviembre 2022 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 5 CO-SC5780-99 6.3.1.
Marco normativo y jurisprudencial de la prima técnica por evaluación de desempeño La prima técnica se encuentra contemplada en la Ley 1661 de 19913, como un emolumento que se confiere a los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público. La prima técnica de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la citada Ley 1661, es definida como un “reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto.” El artículo 2º de la Ley 1661 de 19914 enlista los criterios legales que se deben tener en cuenta para otorgar la prima técnica, cuales son: i) formación avanzada y experiencia calificada, o ii) el óptimo desempeño en el cargo, determinado por la evaluación de desempeño. El emolumento estudiado, en los términos del artículo 75 ibidem se paga mensualmente y es compatible con el derecho a percibir gastos de representación, en lo que atañe a si este constituye o no factor salarial, distingue que cuando la prima técnica se otorga con base en el criterio contenido en el literal a), referido a la formación avanzada y experiencia calificada, la prima técnica constituye factor de salario, no obstante, cuando la prestación se otorga con fundamento en el literal b) referido al óptimo desempeño en el cargo, determinado por la evaluación de desempeño, este no constituye factor salarial.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-424 de 2006 declaró exequible el artículo 7 de la citada Ley 1661 de 1991 al resolver estarse a lo resuelto por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, providencia en la que se indicó que conforme la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, el legislador goza de un amplio margen de apreciación, de tal forma que puede determinar qué emolumentos pueden tenerse en cuenta o no para liquidar las prestaciones sociales, distinciones normativas que la Corte justificó de la siguiente manera sin que se considere que se ha trasgredido el derecho a la igualdad: 3 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones.” 4 “Articulo 2o.
Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: a). Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o b).
Evaluación del desempeño.” 5 “Artículo 7o. Forma de pago, compatibilidad con los gastos de representación. La Prima Técnica asignada se pagará mensualmente, y es compatible con el derecho a percibir gastos de representación. La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2o del presente Decreto; y no constituirá factor salarial cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño a que se refiere el literal b) del mismo artículo.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 6 CO-SC5780-99 “no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la República.
Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración pública, justifican también que no produzcan los mismos efectos económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos.
El Ministerio Publico señala que los Convenios Internacionales del Trabajo admiten que las calificaciones exigidas para un empleo ocasionen exclusiones distinciones o preferencias. Con mayor razón pueden servir para establecer distinciones al otorgar la prima técnica fundada en la evaluación del desempeño. Tampoco existe una disposición, constitucional de la cual puede inferirse que (…) deba existir idéntico régimen salarial [para todos los funcionarios].
No siendo iguales las calidades para acceder a los cargos ni sus funciones, no es extraño que su remuneración sea diferente.” Así las cosas, no cabe duda de que la distinción normativa en cuanto a que la prima técnica constituye factor salarial en determinado caso y en otro no, conforme lo dispone el artículo 7º de la Ley 1661 de 1991, se encuentra ajustado a la Constitución conforme precedente de la Corte Constitucional.
De otra parte, el Decreto 2164 de 1991 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991” reglamenta en el artículo 56 los aspectos relativos a la concesión de la prima técnica por evaluación del desempeño, para lo cual precisa que la prima se conferirá a los funcionarios que desempeñen en propiedad los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y de asesor adscrito a las dependencias enlistadas de la Rama Ejecutiva, o si equivalente en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público, cuando obtengan un porcentaje correspondiente mínimo al 90% del total de la última evaluación de desempeño, así mismo, se contemplan las evaluaciones, causales de pérdida de la prestación, condiciones para la asignación y conservación y sus revisiones.
A su turno, el artículo 7 del Decreto 2164 de 1991 en relación con los empleos susceptibles de asignación de prima técnica dispone: “Artículo 7º.- De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. El Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos 6 “Artículo 5º.
De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los Despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Subdirector de Departamento Administrativo, Superintendente, Director de Establecimiento Público, Director de Agencia Estatal y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de la última evaluación del desempeño, correspondiente a un período no inferior a tres (3) meses en el ejercicio del cargo en propiedad.
(…)
PARÁGRAFO: A los servidores que desempeñen cargos diferentes a los señalados en el presente artículo, a quienes se les asignó la prima técnica por evaluación del desempeño con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1336 de 2003, continuarán percibiéndola hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 7 CO-SC5780-99 susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3 del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3 del presente Decreto.” En lo que atañe al otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados, se tiene que el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 permitía a los Gobernadores y los Alcaldes, adoptar mediante decreto los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica a los empleados públicos del orden departamental y municipal respectivamente, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad, no obstante, el citado artículo fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia adiada 19 de marzo de 19987 proferida dentro del radicado interno No. 11955, por lo tanto, desaparece el fundamento que permitía la aplicación de la prima técnica a empleados de orden territorial.
El Decreto 1724 de 1997 consigna en su artículo 18 las condiciones para el otorgamiento de la prima técnica, y en el artículo 4 dispone que “Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.”.
El Decreto 1336 de 20039 modifica en lo pertinente los Decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, dispone en los artículos 1 y 4: “ARTÍCULO 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
(…) ARTÍCULO 4º. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.” De manera que, la prima técnica por disposición legal solo puede ser conferida bajo las condiciones y a los empleados dispuestos por la normativa. 7 Consejo de Estado Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro. 8 “Artículo 1o.
La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Organos y Ramas del Poder Público.” 9 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 8 CO-SC5780-99 6.3.2.
De la prescripción trienal La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. Frente a la prescripción de derechos10, la Corte Constitucional en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente: Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado;
( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. Como ya se enunció previamente, esta figura crea una verdadera carga procesal, en tanto que establece una conducta facultativa para el demandante de presentar su acción en el término que le concede la ley so pena de perder su derecho.
Su falta de ejecución genera consecuencias negativas para éste, que en principio resultan válidas pues es su propia negligencia la que finalmente permite o conlleva la pérdida del derecho. De allí que si el titular no acude a la jurisdicción en el tiempo previsto por las normas procesales para hacerlo exigible ante los jueces, por no ejercer oportunamente su potestad dispositiva, puede correr el riesgo serio de no poder reclamar su derecho por vía procesal, e incluso de perderlo de manera definitiva.”11 -Subrayado ajeno al texto original- En lo que respecta al término de prescripción de los derechos laborales, el Decreto 3135 de 196812, en su artículo 41 establece: "ARTICULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual."13 A su turno, el Decreto 1848 de 196914 en el artículo 102, dispuso: “ARTICULO 102.
PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 10 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, "Instituciones de Derecho Procesal Civil, Parte General", Sexta Edición, pág. 367 y 368, "( ) La prescripción extintiva ha dado lugar a múltiples controversias respecto a las consecuencias provenientes de su estructuración, pues unos afirman que se trata de un medio de extinguir acciones y no el derecho, en tantos que otros dicen que la prescripción extingue la acción y el derecho sustancial ' NICOLÁS COVIELLO afirma que la prescripción extingue el derecho mismo, y no tan sólo la acción; mantener con vida el derecho una vez extinguida la acción es una sutileza que no está conforme con los principios de nuestra Ley, según los cuales no hay derecho sin acción' y concluye diciendo ' prescripción de acción y prescripción de derecho son conceptos equivalentes', posición que es compartida aun con otras argumentaciones, por DE RUGGIERO, quien anota, 'creemos, con la mayoría, que el efecto extintivo se da también en derecho.
Y esto no porque el derecho sustancial y la acción se confundan (pues son conceptos y momentos diversos), sino porque siendo la tutela judicial una nota inmanente y esencial del derecho, perdida aquella se pierde también éste" 11 Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente: Doctor Rodrigo Uprimny Yepes. 12 "Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales" 13 Cfr. Corte Constitucional en la sentencia C-916 de 2010, ordenó estarse a lo dicho en la sentencia C- 072 de 1994. 14 "Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968", Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 9 CO-SC5780-99 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” De acuerdo con lo anterior se tiene que, una vez causado un derecho laboral se cuenta con un lapso de tres (3) años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración interrumpe el lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse los tres años. 6.3.3.
Del acuerdo de reestructuración de pasivos Se tiene que la Ley 550 de 1999, esto es, la ley de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad mediante la organización del pago de sus deudas.
De este modo, el H. Consejo de Estado15, al referirse a la misma, señaló que tales acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y en especial de los que no consintieron en su aprobación, en razón a que dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones, en la citada sentencia se dijo16: “(…) Es preciso señalar que en diversos pronunciamientos proferidos por la Sala se ha puesto de presente que las crisis financieras de las entidades estatales no pueden ser excusa para el no reconocimiento y pago oportuno de las acreencias laborales de los servidores vinculados laboralmente a ellas.
De igual forma, se ha reiterado por la Corporación que cuando la entidad territorial obligada a proveer los recursos para el pago de las acreencias laborales de los servidores públicos se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos debe protegerse las obligaciones adquiridas con justo título, lo que permite afirmar que de ninguna forma le es factible a la entidad territorial desconocer alguna de dichas obligaciones.
La Sección Segunda, Subsección B, con Ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez en sentencia de 17 de marzo de 2011, destacó que cuando se vulneran derechos y garantías laborales que no están circunscritas en el contenido de los Acuerdos, dichas convenciones devienen en inconstitucionales, por lo que es procedente que éste se inaplique por inconstitucional en los casos en que se evidencia que con los mismos se evade la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.” -Subrayado fuera de texto original- Recientemente, la Sección Segunda del Alto Tribunal se refirió al asunto, en sentencia de 30 de septiembre de 202117, iterando que el acatamiento del procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede de ninguna 15 Sección Segunda, Subsección “B” de ese Alto Tribunal, en providencia de fecha 22 de enero de 2015, Rad. 08001-23-31-000-2012-00388-01(4346-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 25 de marzo de 2010, Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: Manuel Salvador de La Hoz. 17 M.P. Dra. Sandra Lisett Ibarra 23001-23-33-000-2018-00297-01(1953-20).
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 10 CO-SC5780-99 manera conllevar a que se desconozcan derechos laborales, bajo el criterio de dar prevalencia al interés general sobre el particular.
Esto señaló: “17. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»18.
Al respecto, esta sección19 se pronunció así: «[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que, si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. 18 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 19 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 11 CO-SC5780-99 Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda. 18.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores20.”-Negrilla por fuera del texto original- De las sentencias trascritas se deduce que, la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren dentro de la misma.
Dichas advertencias están dadas para aquellos casos en los que se desconozcan los derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la C.P., dentro de los cuales, se advierte, no se encuentra la sanción por mora que se estudia, por lo tanto, es viable negociar o transar los intereses generados por la mora en el pago de las acreencias laborales, los cuales son derechos discutibles y transigibles. 6.3.4.
Del caso concreto Dentro del plenario se encuentra acreditado documentalmente lo siguiente: Mediante Decreto 000500 de 5 de junio de 1987 se nombra en propiedad al actor en el cargo portero del colegio “Dolores Garrido” de Cereté, del cual tomó posesión en calenda 12 de junio de 198721. Conforme certificación adiada 30 de mayo de 201722 emanada del líder administrativo y financiero de la Secretaría de Educación de Córdoba, se deja constancia “que el valor del retroactivo por concepto de Prima Técnica generado por la revisión de la Homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de la educación y que tiene derecho a ella y con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, por el periodo 1997-2013, es el siguiente”: cédula 6.857.737, González Romero Galo, neto prima técnica 28.017.948, parafiscales: 1.250.461, patronales 0, total liquidación 29.268.409.
Se aporta al proceso la Resolución 001393 de 18 de diciembre de 201423 “Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las instituciones educativas por el año 2014 y que tienen derecho a ella de conformidad con las normas legales”, así como la Resolución 003514 de 9 de diciembre de 201524 “Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las 20 Sentencia de fecha 3 de junio 2021 dentro del proceso con radicado No 23001-23-33-000-2014-00432- 01 (2598-2019), D/te: Martha Elena Pernett Lozano;
D/do: Municipio de Cereté. 21 Ver folio 141 del cuaderno de primera instancia. 22 Ver folio 11 del cuaderno de primera instancia. 23 Ver folios 12 a 15 del cuaderno de primera instancia. 24 Ver folios 16 a 21 del cuaderno de primera instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 12 CO-SC5780-99 instituciones educativas por el segundo semestre 2015 y que tienen derecho a ella de conformidad con las normas legales”, ambas emanadas de la Secretaría de Educación mediante la cual se reconoce prima técnica a los funcionarios enlistadas en ellas, la Sala resalta que en los actos administrativos aportados el actor no figura.
Se encuentra acreditado que mediante derecho de petición de fecha 11 de agosto de 201725 el apoderado demandante solicita al Departamento de Córdoba el pago del retroactivo de prima técnica desde el año 1997 a 2012. Se aporta memorial de fecha 4 de septiembre de 2017 de radicado 003529 en el que se informa al apoderado demandante “que el pago de deudas laborales son financiadas a través del Sistema General de Participaciones, SGP, o en su defecto de recursos del Presupuesto Nacional, como lo establecen las leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
Por esta razón, la Secretaría de Educación departamental, mediante oficio Nº 002787 de julio 18 de 2017 y radicado 2017-ER-149270 del MEN, dirigido a la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial, solicita se definan las orientaciones y procedimientos para la atención de estas deudas, que tuvieron concepto favorable del Consejo de Estado”.
El actor presentó solicitud de conciliación extrajudicial el día 4 de diciembre de 201726 ante la Procuraduría 124 Judicial II para asuntos administrativos, y presentó la demanda en calenda 7 de marzo de 201827. Pues bien, conforme se anunció en precedencia el actor depreca el pago de retroactivo de prima técnica desde 1997 hasta 2012, los cuales reclamó mediante derecho de petición de fecha 11 de agosto de 2017, situación que, de entrada, permite advertir que en el asunto de marras ha operado la prescripción trienal respecto de los emolumentos reclamados por la actora.
Ello es así por cuanto la reclamación está supeditada a ser interpuesta dentro del término de 3 años contemplados en la norma (contados desde la exigibilidad del derecho) para que tenga vocación de interrumpir por una única vez el término de prescripción trienal sobre la acreencia, reclamación que en todo caso no exime al interesado de adelantar las acciones judiciales correspondientes dentro de los términos contemplados en los precitados en el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y artículo 102 Decreto 1848 de 1969, so pena de operar la prescripción sobre los emolumentos.
En el asunto de marras el retroactivo de prima técnica deprecado corresponde a las vigencias 1997 a 2012 los cuales, como ya se advirtió, se encuentran prescritos, pues para el 11 de agosto de 2017, data en que efectuó la reclamación había trascurrido el término trienal para su reclamación. Cabe resaltar que, aunque el apelante manifiesta que solicitó en varias oportunidades el pago de la prima técnica y de su retroactivo, lo cierto es que conforme el marco normativo ut supra la interrupción de la prescripción opera una sola vez aunado a que en el sub examine no se demuestra una solicitud anterior a la del 11 de agosto de 2017 que tuviera vocación de interrumpir la prescripción. 25 Ver folios 22 a 23 del cuaderno de primera instancia. 26 Ver folios 26 y 27 del cuaderno de primera instancia. 27 Ver folio 30 del cuaderno de primera instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 13 CO-SC5780-99 Ahora bien, el recurrente aduce en la alzada que el acto administrativo demandado se encuentra exento del fenómeno prescriptivo por: i) no existir una respuesta concreta por parte de la administración departamental sobre la prestación, ii) por tratarse de derechos adquiridos certificados por el ente territorial, y iii) en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos al que se sometió el Departamento de Córdoba, argumentos respecto de los cuales la Sala discrepa por las siguientes razones: En lo que respecta a que la prescripción no opera al no existir una respuesta concreta por parte del ente territorial, para la Sala es claro que el hecho de que la administración no se pronuncie de manera expresa sobre una petición no exime a la parte de reclamar dentro de la oportunidad legal el derecho que pretende se le reconozca a fin de que no opere el fenómeno extintivo por el paso del tiempo, máxime, cuando conforme lo dispone el artículo 83 CPACA28, si transcurridos 3 meses desde la presentación de una petición sin que se notifique la decisión que la resuelva, se entiende que la respuesta es negativa, caso en el cual se debe ejercer el derecho de acción so pena de prescripción de los derechos.
Tampoco es de recibo el argumento que señala que el retroactivo está exento de la prescripción por constituirse como derechos adquiridos certificados por el ente territorial, ya que si bien se aportó certificación proferida por la Secretaría de Educación de Córdoba el 30 de mayo de 2017, ello no se puede entender como una renuncia al fenómeno prescriptivo asimilándola a la contemplada en el artículo 2514 del Código Civil, toda vez que la autonomía de la voluntad en estos eventos no es aplicable a las entidades públicas ya que estas tienen limitaciones para disponer de los recursos públicos.
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C- 091 de 2018 señaló: “Así, mientras las normas demandadas del Código Civil y del Código General del Proceso tienen por finalidad amparar la autonomía de la voluntad privada y permitir la libre disposición de los sujetos para permitirles hacer valer o renunciar a la prescripción, la norma del CPACA tiene una finalidad diferente, de interés general, que consiste en el amparo del patrimonio público, cuya protección también goza de respaldo constitucional, al tratarse de un interés colectivo y su protección, un principio constitucional.
Igualmente, ya que la renuncia a la prescripción es un acto dispositivo, el ordenamiento jurídico exige que quien pretende renunciar disponga de capacidad para ello, algo de lo que gozan en principio quienes acuden a la Jurisdicción Ordinaria, mientras en la materia no es predicable la autonomía de la voluntad de las entidades públicas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que ante ésta, existen una serie de limitaciones a la disposición de los recursos públicos, tales como las autorizaciones previas para allanarse a las pretensiones de la demanda”.
Así las cosas, conforme al pronunciamiento citado se concluye que el artículo 2514 del C.C., no es aplicable en el referido caso ya que en materia de prescripción extintiva 28 “Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.
En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 14 CO-SC5780-99 la renuncia por parte de las entidades públicas no es procedente puesto que se afecta el interés general y el patrimonio público.
Aunado a lo anterior, la Sala estima que aun cuando se trate de derechos adquiridos29, su reclamación se encuentra supeditada a los términos de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, so pena de operar la prescripción sobre los emolumentos laborales, más aún cuando en el sub examine no estamos frente a derechos afectados por un cambio normativo.
Finalmente, en atención a que dentro del sub lite el retroactivo de prima técnica deprecado corresponde a las vigencias 1997 a 2012, no resulta admisible el argumento según el cual con la expedición de la Resolución 1378 de 21 de mayo de 2008 se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de las acciones de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos, entre otras cosas por cuanto los emolumentos reclamados son anteriores a la vigencia del citado acto administrativo, sumado a que dentro del plenario no se acredita que el retroactivo pretendido estuviera dentro de la acreencias sometidas a la Ley 550, pues el actor solo se limita a argüir que el acuerdo interrumpe el término de prescripción y caducidad.
En ese orden, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción. 6.4. Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. En ese sentido teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P. en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, por esta razón la Sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 29 “Existe un derecho adquirido cuando se cumplieron todos los requisitos que exige la normativa vigente que lo regula, lo que implica que ingresa de manera definitiva al patrimonio de su titular y no puede ser desconocido por el cambio de regulación. Hay expectativa legitima cuando la persona no cumplió con tales presupuestos y la norma deja de estar vigente; empero, estaba próximo a lograrlo, caso en el cual se le protege del cambio brusco de legislación a través de normas de transición que garanticen que pueda obtener su derecho.
Y las meras expectativas no son sujetos de protección inmediata, en la medida que son situaciones en curso que no pueden impedir el cambio de regulación.” Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas 12 de marzo de 2020 de radicación número: 25000-23-25-000-2011-00849-01(3592-16) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420180012601 Demandante: Galo Manuel González Romero Demandado: Departamento de Córdoba 15 CO-SC5780-99 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha treinta y uno (31) de enero de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se declaró probada la excepción de prescripción conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA Magistrada Ponente DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrada Magistrado