RESPONSABILIDAD FISCAL – De la fundamentación de la sanción fiscal / RESPONSABILIDAD OBJETIVA / CULPA GRAVE - Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer, en primer lugar, si con la decisión que se demanda, se vulnera por la Contraloría General de la República el debido proceso, por aplicar en el caso concreto una responsabilidad objetiva, sin determinar el dolo o la culpa grave; y en segundo lugar, si se incurre en falsa motivación, esto es, si se argumenta por la entidad demandada en los actos demandados, la culpa grave de la cual se deriva la responsabilidad del demandante.
Fuente formal: Ley 270 de 1996, sentencia C-037 de 2006. Extracto: (…) Adviértase que, tal como lo sostiene la Contraloría General de la República, sería pronunciamiento del Departamento de Antioquia o del Tribunal Administrativo de Antioquia, lo que arrojaría certeza sobre la validez del Acuerdo en mención al Secretario de Hacienda del Municipio de Remedios – Antioquia, sin embargo, no fue solicitada la información de los entes citados.
Finalmente, se considera que se incurre en culpa grave por el demandante, quien omitió sus deberes funcionales y legales por lo que se pueden calificar sus acciones a título de culpa grave, por ello se consideró que su comportamiento fue negligente, constituyéndose así, el elemento nexo causal pues con las mismas, se causó de manera directa el detrimento patrimonial investigado.
(…) Coincide el Tribunal con la Contraloría, respecto a que el Secretario de Hacienda y/o Tesorero Municipal por la calidad del cargo que representaba, era gestor fiscal directo y tenía y tenía la facultad de administración y disposición de los recursos públicos. Esta conducta lo ubica en el rango de responsable fiscal por haber causado el daño patrimonial al Estado, ya que era su deber velar por el correcto manejo y administración de los fondos públicos, y como Gestor Fiscal, con sus acciones y omisiones generó daño al patrimonio del Estado, con las anteriores conductas omitió la labor fundamental de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley, incumpliendo los fines esenciales del Estado, y los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad, desconociendo lo establecido en el artículo 3° de la Ley 610 de 2000 en cuanto a la Gestión Fiscal que le correspondía realizar.
(…) Es así, que luego de la valoración realizada, se llegó a la conclusión que la conducta del investigado, aquí demandante, fue inconstitucional e ilegal dada las normas que rigen la destinación específica de los recursos de regalías, por lo que no se logra acreditar que se trate de una responsabilidad objetiva, dado que, en efecto, se logra establecer la responsabilidad fiscal del accionante a título de culpa grave.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 ASUNTO: SENTENCIA N° 72 Tema: Responsabilidad fiscal.
Responsabilidad objetiva y culpa grave. Niega pretensiones de la demanda. El señor YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ actuando por conducto de abogado debidamente constituido, en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –NO LABORAL–, instauró demanda en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. PRETENSIONES Como pretensión principal solicita que se declare la nulidad del Auto Nº 0321 del 15 de marzo de 2018 “por el cual se falla con responsabilidad fiscal dentro del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal N° PRF-2014-00067-PRF- 010-13 Remedios – Antioquia” proferido por la Contralora Delegada Intersectorial N° 14 de la Contraloría General de la República.
También del Auto N° 0644 del 7 de mayo de 2018 “por el cual se resuelve recurso de reposición contra el fallo con responsabilidad fiscal – Auto N° 0321 del 15 de marzo de 2018 y se concede apelación dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal N° PRF-2014-00067-PRF-010-13 Remedios – Antioquia” proferido por la Contralora Delegada Intersectorial N° 14 de la Contraloría General de la República.
Finalmente, la nulidad del Auto Nº ORD-80112-0129 del 8 de junio de 2018 “por el cual se resuelven recursos dentro del Proceso de Responsabilidad REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 3 Fiscal Número PRF-2014-00067-PRF-010-13” proferido por el Contralor General de la República.
A título de restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento y pago de cualquier suma de dinero que haya pagado o se le haya retenido o embargado al señor Yolman Alexis Restrepo Martínez, en atención a los actos administrativos de los cuales se solicita su nulidad. Subsidiariamente se solicita la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y que tengan relación con la declaratoria de responsabilidad fiscal del señor Yolman Alexis Restrepo Martínez.
HECHOS El señor Yolman Alexis Restrepo Martínez fue nombrado Tesorero General del Municipio de Remedios – Antioquia mediante Decreto Nº 05 el 2 de enero de 2008 y acta de posesión de la misma fecha. A su llegada al ente territorial existía el acuerdo Municipal Nº 039 del 21 de diciembre de 2003 por medio del cual se había creado el Fondo de Fomento Minero y estaba vigente el Decreto 08 del 05 de febrero de 2004 por medio del cual se reglamentó dicho fondo.
Asimismo, el Acuerdo Municipal Nº 027 del 8 de noviembre de 2007 aprobó el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 2008 del Municipio de Remedios – Antioquia -, actos administrativos todos que establecían el tema de las subvenciones mineras. Durante el año 2008 el señor alcalde Municipal JESÚS MARÍA Bedoya QUIRAMA expidió el Decreto 075 de 2008 relativo de igual forma al tema de la subvención minera.
Se afirma que la preparación, presentación y aprobación de los actos administrativos referidos fueron realizados en ausencia del señor Yolman Alexis Restrepo Martínez, puesto que para los años en que fueron expedidos el demandante no tenía la calidad de servidor público, ni como concejal, ni como alcalde ni con otra calidad, como tampoco intervino en su expedición. El Plan de Desarrollo 2008-2011, aprobado mediante el Acuerdo Municipal No. 018 del 15 de junio de 2008, fue discutido y aprobado a REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 4 través del Acuerdo Municipal 018 del 15 de junio de 2008, siendo modificado en su línea estratégica sobre la minería por el Acuerdo Nº 17 del 14 de junio de 2009.
Asimismo, los presupuestos de Rentas y Gastos del Municipio, fueron expedidos por el Concejo Municipal quien era el competente para este asunto. Tanto en el plan de desarrollo como los presupuestos de rentas y gastos el Concejo Municipal contempló lo que en su momento se denominó subvención minera equivalente al 45% del valor total de las regalías que por concepto de oro se explotaba en la jurisdicción del Municipio de Remedios - Antioquia.
Lo anterior quiere significar que el Tesorero General no tiene la competencia ni la facultad para expedir el presupuesto de Rentas y Gastos de ningún Municipio, pues tal atribución la Constitución y la Ley la ha radicado en cabeza de los Concejos Municipales. En cumplimiento de los actos administrativos referidos en su calidad de Tesorero General el demandante generó los pagos por concepto de subvenciones mineras: del año 2008 por medio del Acuerdo Nº 027 en razón del presupuesto de rentas y gastos aprobado por el Concejo Municipal y del para el año 2009 en razón al presupuesto de rentas y gastos aprobado por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo Nº 034 del 30 de noviembre de 2008, por lo que se considera que su comportamiento se ciñó al cumplimiento de las normas que le fueron impartidas, órdenes emitidas por funcionarios competentes, con las formalidades legales y con la observancia de los procedimientos administrativos aplicables.
La Contraloría Delegada Sector Minas y Energía de la Contraloría General de la República, Gerencia Departamental de Antioquia, en el Municipio de Remedios – Antioquia, inició un proceso de responsabilidad fiscal después de encontrar un hallazgo en el período evaluado comprendido entre el primero (1º) de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2009, hallazgo referente al pago por parte del municipio de lo que se denominó subvención minera.
Mediante el Auto Nº 000042 del 21 de mayo de 2015, el señor Contralor General de la República, declaró de impacto nacional los hechos REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 5 relacionados con el proceso de responsabilidad fiscal Nº PRF -2014- 00067-PRF-010-13 en el que la entidad afectada es el Municipio de Remedios Antioquia y ordenó el traslado del proceso al grupo de Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción. El Grupo para el Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción el 29 de julio de 2013 mediante el Auto de Apertura No. 215 del 19 de julio de 2013, da inicio al Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010-13, para investigar las posibles irregularidades reportadas en el hallazgo.
A través de Oficio de Asignación Nº 051 Radicado con el Nº 2015IE0057304 del 18 de junio de 2015 se asignó el proceso de responsabilidad Fiscal Nº PRF 2014-00067-PRF-010-13 a la Doctora JULIA BAQUERO ALVAREZ. El 3 de noviembre de 2015 a través de Auto Nº 01596 del 3 de noviembre de 2015, se vinculan unos presuntos responsables y una compañía de seguros al proceso de responsabilidad fiscal Nº PRF-2014-00067-PRF-010-13.
El 22 de noviembre de 2017 se profirió Auto Nº 2065 del 22 de noviembre de 2017, por medio del cual se hace una “imputación de responsabilidad fiscal para unos presuntos y archivo para otro dentro del proceso Nº PRF-2014- 00067-PRF-010-13. ordinario de responsabilidad fiscal Remedios- Antioquia”. De conformidad con el Auto de apertura Nº 215 del 19 de julio de 2013, antes citado, la Administración Municipal de Remedios - Antioquia en cumplimiento de lo establecido en el Decreto Nº 075 de 2008, hizo entrega a los mineros del Municipio, un subsidio minero durante las vigencias 2008 y 2009 por un valor de $4.315.364.431, valor que se indica nuevamente en el Auto de Imputación Fiscal.
La Contralora Delegada Intersectorial N° 14 del Grupo para Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal, Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción, de la Contraloría General de la República, profirió el Auto Nº 0321 fallo con responsabilidad fiscal Nº PRF2014067-PRF-010-13 del Municipio de Remedios - Antioquia en el cual se declaró responsable fiscalmente, entre otros a Yolman Alexis REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 6 Restrepo Martínez, en su calidad de Tesorero General del Municipio de Remedios - Antioquia, para época de los hechos 2007 2009, en una cuantía de $5.937.951.585, a título de culpa grave y en forma solidaria.
Mediante escrito radicado con Nº 2018ER0036880 del 13 de abril de 2018, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, siendo resuelto el recurso de reposición mediante Auto Nº 0644 del 7 de mayo de 2018, donde se sostiene que los argumentos no exculpan la responsabilidad del demandante y, en consecuencia, no repone el fallo proferido mediante Auto N 0321 del 15 de marzo de 2018 y concede el recurso de apelación interpuesto contra el fallo.
El recurso de apelación se resolvió por el Contralor General, mediante el Auto Nº 0129 del 08 de junio de 2018, decide confirmar lo dispuesto en el Auto 0321 del 15 de marzo de 2018, proferido por la Contraloría Delegada Interseccional Nº 14 de la unidad de investigaciones especiales contra la corrupción, respecto del proceso de responsabilidad fiscal PRF- 2014-00067NPRF-010-13 ya que según el despacho no se evidenciaron argumentos para desvirtuar los hechos probados dentro del proceso de responsabilidad fiscal.
Se sostiene que, si bien es cierto que el Acuerdo 002 del 13 de febrero de 1999 fue invalidado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el mismo año de su expedición, tal decisión no fue conocida sino hasta el 15 de abril de 2009 cuando el Departamento Nacional De Planeación dio a conocer dicha invalidez. Era tal el desconocimiento de la declaratoria de invalidez del Acuerdo 002 del 13 de febrero de 1999 que en dos ocasiones el Concejo Municipal expidió certificado de vigencia y solo hasta el 23 de febrero de 2010, por medio del Acuerdo 005 se deroga en todas sus partes el Acuerdo 002 de 1999.
Las dos ocasiones en que el concejo certificó la vigencia fueron el 28 agosto 2008 por solicitud del señor Alcalde Jesús María Bedoya y el 13 de agosto de 2009 por solicitud de la Procuraduría Regional de Antioquia. El certificado de vigencia del Acuerdo 002 lleva a concluir que el Concejo Municipal estaba totalmente convencido de su vigencia, sumado a que REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 7 aprueba el Acuerdo Municipal No. 039 de 2003, cuando decide crear el Fondo de Fomento Minero, el Decreto 08 de 2004 que reglamentó dicho fondo, el Acuerdo 027 de 2007 que aprobó el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia 2008, el Decreto 075 de 2008 que estableció la subvención minera, el Acuerdo No. 018 de 2008 que aprobó el Plan de Desarrollo del municipio de Remedios para los años 2008 – 2011, el Acuerdo 034 del 27 de noviembre de 2008 aprobado el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de Remedios Antioquia para vigencia fiscal 2009, el certificado de vigencia expedido por la Secretaría del Concejo Municipal de Remedios respecto del acuerdo 002 de 1999.
Siendo que el dolo y la culpa grave deben demostrarse y se afirma que, en el caso, se actuó con diligencia y cuidado al solicitar al señor alcalde que certificara la vigencia del Acuerdo 002, siendo certificado por el Concejo Municipal. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como concepto de violación se argumenta vulneración directa de la Constitución Política al crear un tipo de responsabilidad objetiva, falta de motivación de los actos acusados, respecto de la argumentación para derivar una responsabilidad a título de culpa grave.
Se considera que el demandante como Tesorero dio cumplimiento a varios actos administrativos, ellos son, un Acuerdo Municipal, el que creó el Fondo de Fomento Minero, esto es, el Acuerdo Municipal No. 039 de 2003; a un Decreto que reglamentó dicho Fondo, también al Decreto 08 de 2004, en el Plan de Desarrollo Municipal período 2008 – 2011 “Talento Remediano, para un Desarrollo Integral”, aprobado mediante Acuerdo Municipal No. 018 del 14 de junio de 2008; y el Presupuesto de rentas y gastos para los años 2008 y 2009, que establecieron la subvención para los pequeños y medianos mineros, los cuales se encontraban vigentes para las fechas en que se cancelaron los subsidios mineros, diferente de cómo se establece en el Auto No. 2065, que anuncian que dichos desembolsos se realizaron con violación de las normas aplicables en la materia.
Respecto del dolo, se sostiene que es un resultado contrario a derecho con la conciencia de infringirse el derecho o un deber, situación que, en el presente caso, se verifica con toda claridad puesto que la autorización REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 8 y desembolso de los dineros se hicieron previa observancia de los requisitos administrativos para hacerlo, esto es, la existencia de disponibilidad presupuestal y con el cumplimiento de los Acuerdos y Decretos Municipales.
De otro lado, en relación con la culpa, se sostiene que, para realizar los pagos, se verificó la existencia de normas que lo permitieran, emitidas por organismos competentes y además con la conciencia de la existencia de una orden emitida con las formalidades legales, lo que desvirtúa cualquier tipo de conducta gravemente culposa. POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA Se contesta oportunamente la demanda, se afirma que el demandante se venía desempeñando como servidor público del Municipio de Remedios – Antioquia, lo que quedó plasmado en el Auto de Imputación N° 2065 del 22 de noviembre de 2017.
Se sostiene que, en lo relacionado con las subvenciones mineras pagaderas con los recursos de regalías, lo que se hizo fue dar aplicación a un Acuerdo Municipal a todas luces inconstitucional e ilegal, sin tener el cuidado que exigían los recursos públicos, pues al estar el Acuerdo 002 de 1999 en contravía de la Constitución y de la ley, se le dio aplicación emitiendo el Decreto 075 del 3 de junio de 2008.
De modo que quienes actuaron amparados en dichas disposiciones están contraviniendo la Constitución y la Ley. Se expresa que el desconocimiento de la ley no sirve de excusa, sumado a que el concepto dado por un abogado externo del ente territorial, no tiene el carácter de vinculante y del cual debió apartarse el operador. De otro lado, la Certificación expedida por un funcionario que actúa como Secretario de oficina de un Concejo Municipal, no suple el trámite a que alude el artículo 305 de la Constitución Política.
Considera la entidad que el demandante hizo caso omiso de las normas que regulan el tema de las regalías, por cuanto se destinaron dichos recursos al pago de subvenciones mineras, en contravía de las disposiciones legales que regulan la materia, donde se establece la REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 9 destinación específica de estos recursos y a pesar de ello, en su calidad de Tesorero Municipal, realizó los pagos a través de las diferentes resoluciones que proyectó para la firma el ordenador del gasto, mediante las cuales se ordena el pago de las subvenciones mineras durante las vigencias 2008 y 2009.
Tales pagos se ordenaron en los términos del Decreto 075 de 2008, el cual fue expedido por el Alcalde para dar cumplimiento al Acuerdo 002 del 13 de febrero de 1999, emanado por el Concejo Municipal de Remedios – Antioquia, dispuso que había sido declarada inválida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de agosto de 1999. Se considera que el demandante no estaba cumpliendo orden legítima de autoridad competente, dado que cuando la orden es a todas luces inconstitucional, no está obligado el funcionario a cumplirla, dado que el cargo que ocupaba le exigía el conocimiento pleno de las normas relacionadas con el tema de regalías.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante alega de conclusión donde reitera los argumentos de la demanda. La parte demandada presenta escrito conclusivo planteando nuevamente los argumentos de la contestación de la demanda. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el presente caso. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Problema jurídico El problema jurídico radica en establecer, en primer lugar, si con la decisión que se demanda, se vulnera por la Contraloría General de la República el debido proceso, por aplicar en el caso concreto una responsabilidad objetiva, sin determinar el dolo o la culpa grave; y en segundo lugar, si se incurre en falsa motivación, esto es, si se argumenta por la entidad demandada en los actos demandados, la culpa grave de la cual se deriva la responsabilidad del demandante.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 10 2. De la fundamentación de la sanción fiscal. De la responsabilidad objetiva y la culpa grave Sea lo primero indicar que serán negadas las pretensiones de la demanda por las razones que se pasan a exponer. 2.1 En relación con este cargo, sostiene la parte demandante que la Contraloría General de la República vulnera el debido proceso, al sancionar por responsabilidad objetiva, estimando infundados los argumentos defensivos que demostraban la diligencia con la que actuó el señor Yolman Alexis Restrepo Martínez.
Recuérdese que el demandante fue el Secretario de Hacienda y/o Tesorero Municipal de Remedios – Antioquia para la época de los hechos sometidos a investigación, esto es, los años 2008 a 2009, periodo en el cual dispuso el reconocimiento de subvenciones mineras, por lo que se entrega por el demandante a particulares un subsidio minero en el periodo referido, por un monto total de $4.315.364.431.
Al pagar tales recursos, se considera por la Contraloría General de la República, que se le quitó al Municipio de Remedios - Antioquia la oportunidad de atender proyectos de inversión establecidos en su Plan de Desarrollo, generando detrimento al patrimonio público, al utilizar el dinero de las regalías en una destinación claramente contraria a la establecida en la ley. 2.2 El origen de las referidas subvenciones mineras se encuentra en la expedición del Acuerdo Municipal N° 002 del 13 de febrero de 1999 “por medio del cual se concede una facultad al ejecutivo municipal” proferido por el Concejo Municipal de Remedios – Antioquia, el cual fue sometido a revisión en el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien se pronunció mediante sentencia del 18 de agosto de 1999, declarando la invalidez del referido acuerdo municipal.
No obstante, la declaratoria de invalidez del citato Acuerdo N° 002 del 13 de febrero de 1999, por el Tribunal Administrativo de Antioquia dada la revisión del acuerdo presentada por el Departamento de Antioquia, el Alcalde del Municipio de Remedios – Antioquia expidió el Decreto N° 075 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 11 del 3 de junio de 2008 “por el cual se da cumplimiento al Acuerdo 002 del 13 de febrero de 1999”, donde en su artículo segundo se autoriza “a la Secretaría de Hacienda, para que verifique y liquide con base en las facturas de compras que expidan las Entidades a las personas que realizan la venta el valor total de las regalías, para el pago oportuno de las (sic) subvención correspondiente al 45% en cumplimiento del Acuerdo 002 del 13 de febrero de 1999”.
De otro lado, el Concejo Municipal de Remedios – Antioquia, profirió el Acuerdo N° 039 del 20 de diciembre de 2003 “por medio del cual se conceden unas facultades precisas y protempore al ejecutivo municipal para crear y organizar el fondo de fomento minero y protección ambiental del Municipio de Remedios” con fundamento en el cual el Alcalde Municipal expide el Decreto N° 08 del 5 de febrero de 2004 “por medio del cual se crea el Fondo de Fomento Minero y Protección Ambiental Rural del Municipio de Remedios” como un establecimiento público del orden municipal. 2.3 Ahora bien, mediante los actos administrativos demandados la Contraloría General de la República determinó la responsabilidad fiscal del señor Yolman Alexis Restrepo Martínez, manifestando en el Auto N° 0321 del 15 de marzo de 2018 “por el cual se falla con responsabilidad fiscal dentro del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal N° PRF-2014-00067-PRF- 010-13 Remedios – Antioquia” proferido por la Contralora Delegada Intersectorial N° 14 de la Contraloría General de la República, que: “…el señor RESTREPO MARTINEZ fungió como Secretario de Hacienda y/o Tesorero del Municipio de Remedios - Antioquia, … quien con su actuar, como directivo de la entidad encargado de la dirección del gasto público y con ocasión de su Gestión Fiscal generó el menoscabo de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías asignados al municipio de Remedios - Antioquia, al hacer caso omiso de las normas que regulan el tema de las Regalías, por cuanto se destinaron dichos recursos al pago de subvenciones mineras, en contravía de las disposiciones legales que regulan la materia, en las cuales se establece la destinación específica de estos recursos y a pesar de ello y en su calidad de Tesorero Municipal, realizó los pagos a través de las diferentes resoluciones que proyecto para la firma del Ordenador del gasto, mediante las cuales se reconocen y se ordena el pago de las subvenciones mineras durante las vigencias 2008 y 2009, en los términos señalados por el Decreto 075 de 2008 que el Alcalde expidió para dar cumplimiento al Acuerdo 002 del 13/02/1999 emanado del Concejo Municipal de Remedios, disposición que había sido declarada inválida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de Agosto 1999.
(…) En este orden de ideas no solo los argumentos de defensa del señor YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTINEZ, no son de recibo por este Despacho, sino que REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 12 además ninguna de las pruebas aportadas al proceso y solicitadas dentro del mismo, sirven de fundamento válido para desvirtuar su responsabilidad, pues como quedó explicado se dio aplicación a un Acuerdo Municipal a todas luces inconstitucional e ilegal, sin tener el cuidado necesario que exigía la situación, toda vez que estando el Acuerdo 002 de 1999 en contravía de la Constitución y de la Ley, muy a pesar de ello se le dio aplicación y se produjeron los pagos de subvenciones mineras que hoy son el objeto de este proceso, en cumplimiento también del Decreto 075 del 03/06/2008 emitido por el Alcalde Municipal.” De otro lado, se argumenta por la Contraloría que el Acuerdo de creación del Fondo de Fomento Minero y Protección Ambiental, el Plan de Desarrollo Municipal por el periodo 2008 a 2011 aprobado por Acuerdo Municipal N° 018 del 14 de junio de 2008, entre otros, no son de recibo teniendo en cuenta que se trata de documentos que en lo que alude a la parte que corresponde al tema de las subvenciones mineras para ser canceladas con recursos de regalías, son inconstitucionales e ilegales, con lo que se prueba que se causó un daño al patrimonio del Estado.
Asimismo, se plantea que tampoco exculpa el actuar del demandante el hecho de que el asesor jurídico Luis Alfonso Marín Vásquez expidiera un concepto donde expresaba su viabilidad para el pago de las subvenciones, se destaca que en el mismo concepto se hace una explicación muy clara de las normas aplicables al tema de la destinación de las regalías, para concluir que por tratarse de un Acuerdo 002 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Remedios - Antioquia el Secretario de Hacienda – demandante- estaba en la obligación de darle cumplimiento, considerándose por la Contraloría que la aplicación del mismo era inconstitucional e ilegal.
Tampoco se acepta, en el Fallo de responsabilidad que se viene citando, el hecho de que la Secretaría del Concejo Municipal haya expedido certificación de validez del Acuerdo No. 002 de 1999, pues dicha certificación no le quita la inconstitucionalidad ni otorga legalidad al Acuerdo en mención al no existir prueba sobre el control de legalidad del mismo.
Adviértase que, tal como lo sostiene la Contraloría General de la República, sería el pronunciamiento del Departamento de Antioquia o del Tribunal Administrativo de Antioquia, lo que arrojaría certeza sobre la validez del Acuerdo en mención al Secretario de Hacienda del Municipio REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 13 de Remedios – Antioquia, sin embargo, no fue solicitada la información de los entes citados.
Finalmente, se considera que se incurre en culpa grave por el demandante, quien omitió sus deberes funcionales y legales por lo que se pueden calificar sus acciones a título de culpa grave, por ello se consideró que su comportamiento fue negligente, constituyéndose así, el elemento nexo causal pues con las mismas, se causó de manera directa el detrimento patrimonial investigado.
Estas razones, le permitieron a la Contraloría concluir que el demandante, actuó en el ejercicio de una gestión fiscal antieconómica, ineficiente, ineficaz e inoportuna, desplegando una conducta activa, con sus acciones y omisiones tales como no administrar los recursos en forma debida y realizar el pago de las subvenciones mineras a particulares durante las vigencias 2008 y 2009 por un valor de $4.315.364.431, omitiendo la aplicación de la Ley de Regalías, con desconocimiento total de la destinación específica que tiene los recursos de regalías por disposición constitucional y legal, lo que conllevó al detrimento patrimonial de la entidad, omitiendo sus deberes funcionales y legales.
Coincide el Tribunal con la Contraloría, respecto a que el Secretario de Hacienda y/o Tesorero Municipal por la calidad del cargo que representaba, era gestor fiscal directo y tenía la facultad de administración y disposición de los recursos públicos. Esta conducta lo ubica en el rango de responsable fiscal por haber causado el daño patrimonial al Estado, ya que era su deber velar por el correcto manejo y administración de los fondos públicos, y como Gestor Fiscal, con sus acciones y omisiones generó daño al patrimonio del Estado, con las anteriores conductas omitió la labor fundamental de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley, incumpliendo los fines esenciales del Estado, y los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad, desconociendo lo establecido en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000 en cuanto a la Gestión Fiscal que le correspondía realizar.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 14 2.4 De manera que, para el Tribunal no queda duda que se toma una decisión teniendo en cuenta el material probatorio, tanto las pruebas solicitadas por los investigados fiscalmente como las decretadas de oficio por la Contraloría General de la República.
Adicionalmente, se analiza la conducta asumida por el señor YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ, durante el desempeño de su cargo, los pagos realizados por este en el marco de sus funciones y las pruebas mediante las cuales se pretendió acreditar su diligencia en establecer la validez del Acuerdo N° 002 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Remedios – Antioquia.
Es así, que luego de la valoración realizada, se llegó a la conclusión que la conducta del investigado, aquí demandante, fue inconstitucional e ilegal dada las normas que rigen la destinación específica de los recursos de regalías, por lo que no se logra acreditar que se trate de una responsabilidad objetiva, dado que, en efecto, se logra establecer la responsabilidad fiscal del accionante a título de culpa grave.
Nótese entonces que es evidente que se fundamenta el Fallo de Responsabilidad Fiscal en el daño patrimonial al Estado, la conducta gravemente culposa del demandante y el nexo causal entre la conducta y el daño, tal como ha quedado arriba indicado, por lo que, como se anunció no prosperan las pretensiones de la demanda. 3. Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el CPACA, para efectos de la condena en costas en esta jurisdicción se da aplicación a un régimen objetivo, en el que la conducta de las partes en el proceso ya no es atendida como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984.
No obstante, la norma habilita para condenar en costas, pero no necesariamente impone su condena. En este sentido, pese a tratarse de un régimen objetivo, ello no exime al fallador de la valoración de una serie de criterios. En este sentido, lo viene sosteniendo el Consejo de Estado, así: “Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 15 Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que aunque el recurso de alzada le fue resuelto desfavorablemente, el análisis realizado por la Sala da lugar a concluir que no se debe imponer condena al respecto.”1 Bajo tales consideraciones, quiso el legislador precisar que no es sólo la aplicación de un nuevo régimen la que determina tal condena, pues además se señala que procederá cuando en el proceso se encuentre demostrada su causación, razón por la cual el fallador en uso de estas nuevas reglas se encontrará facultado para justificar su decisión y podrá optar sin embargo a no condenar en costas en determinadas ocasiones.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, el Consejo de Estado1, dejó sin efectos una providencia de esta Sala de Decisión en la que se había condenado en costas de segunda instancia, y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas. En tal virtud, teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto, debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.
En el caso bajo análisis, para esta Sala, no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. 1 En sentencia del 19 de mayo de 2022 por la radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: YOLMAN ALEXIS RESTREPO MARTÍNEZ DEMANDADO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA RADICADO: 05001233300020180217500 16 DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandada. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 21 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA