SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Decreto en relación con el Acuerdo 026 del 2 de agosto de 2022, que autorizó la compra de inmueble para construcción de andenes, por haber sido expedido en forma irregular por el Concejo Municipal de Tunja, al tramitarse su primer debate en la comisión que no correspondía. La Sala observa que el cargo de fondo de la apelación, que a su vez es el punto central de la solicitud cautelar y de la demanda, consiste en que el acuerdo acusado es ilegal porque su trámite estuvo viciado, en tanto el primer debate del proyecto se surtió en una comisión del concejo que no era la competente para ello.
Para abordar este aspecto, la Sala de Decisión reiterará la posición que adoptó con el auto proferido el 24 de enero de 2023, el cual analizó en segunda instancia (apelación de auto que negó el decreto de una medida cautelar) un caso prácticamente idéntico a este, que contaba con las mismas partes. Al respecto, el artículo 73 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) establece que “[p]ara que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días” y agrega que “[e]l proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate”.
De forma concordante, el artículo 25 de la misma norma dispone que “[l]os concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento”. Por su parte, el Concejo Municipal de Tunja en su reglamento interno (Ac. 0037/2008) organizó dos comisiones permanentes (art. 44), que son la del Plan, Bienes y Programas de Desarrollo –Comisión Primera– y la de Asuntos Administrativos y Presupuestales –Comisión Segunda– (art. 46), y distribuyó los asuntos a su cargo, así: Cabe anotar que el artículo 49 del reglamento interno preceptúa que “[d]e los Proyectos de Autorizaciones conocerán las Comisiones Permanentes según las materias de su competencia”.
Así las cosas, en criterio de la Sala la autorización para la compra de un inmueble privado de propiedad de personas naturales (no de una entidad sin ánimo de lucro), cuya destinación sería la construcción de andenes, como expresamente lo indica el artículo 3.º del acto acusado, se encuadra en el numeral 1.º del artículo 47 del acuerdo (Comisión Primera), debido a su relación con asuntos de tránsito.
Si se considerara que el proyecto no puede enmarcarse en este numeral, no podría ubicarse en ningún otro de manera expresa o clara y, por ende, correspondería por competencia residual a la misma Comisión Primera, de conformidad con el numeral 12 del citado artículo 47. La Sala resalta que el contenido de la autorización fue eminentemente contractual y no presupuestal, aunque lógicamente la compra implicara el pago de un precio.
En este sentido, el proyecto no dispuso modificar el presupuesto anual de la vigencia fiscal 2023 y tampoco fijó un monto específico y concreto que el alcalde pudiera comprometer para efectuar la adquisición. Por consiguiente, no es cierto que, como lo afirma el apoderado de la parte demandada, el concejo “aprobara una partida para ser destinada al cumplimiento de una orden judicial”.
Además, el proyecto de acuerdo no pretendía la modificación del plan de desarrollo municipal, pese a que la compra del inmueble no estuviera contemplada allí. Entonces, si el concejo consideraba determinante el factor económico, no debía asignar el primer debate a la Comisión Segunda, sino incluir como requisito del trámite el concepto previo de que trata el artículo 50 del reglamento, sin dejar de respetar la materia que predominaba en el proyecto y, de contera, la comisión competente para adelantar el primer debate.
A pesar de lo anterior, el proyecto surtió su primer debate en la Comisión Segunda (la de Asuntos Administrativos y Presupuestales) el 26 de julio de 2022, de conformidad con la certificación que emitió el secretario de la corporación de elección popular. En este orden de ideas, le asiste la razón al demandante al sostener que la providencia apelada no analizó debidamente la solicitud cautelar y que el vicio efectivamente se configuró, de modo que el Concejo Municipal de Tunja expidió el Acuerdo 026 del 2 de agosto de 2022 de forma irregular.
Entonces, esta Corporación no comparte el criterio del auto apelado, según el cual no era posible identificar el objeto de la autorización ni los temas que conocen las comisiones permanentes del Concejo Municipal de Tunja, pues estos asuntos se extraen del propio contenido del acto acusado y del reglamento interno del órgano colegiado. Asimismo, el Tribunal recalca que, aunque la finalidad de la actuación administrativa sea la protección de los derechos colectivos de los habitantes de un sector de la ciudad, en el marco del acatamiento de una providencia, esta situación, por más bienintencionada o loable que sea, no excusa a la entidad del cumplimiento de los requisitos legales para la formación y exteriorización de sus decisiones.
En consecuencia, esta Corporación revocará el auto apelado y, en su lugar, decretará la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. No obstante, se precisa que el sentido de la sentencia puede o no guardar la línea argumentativa que se acaba de exponer. Esto dependerá del debate que se lleve a cabo dentro del proceso, ya que la presente determinación no implica prejuzgamiento, según lo establece el inciso 2.º del artículo 229 del CPACA y lo ha resaltado la jurisprudencia: (…).
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto proferido el 25 de abril de 2023, mediante el cual el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó el decreto de la medida cautelar pedida junto con la demanda.
I.
ANTECEDENTES El señor Juan Sebastián Ramírez García, actuando como abogado en nombre propio, presentó demanda de nulidad (simple) con el fin de que se declare la nulidad absoluta (sic) del Acuerdo 026 del 2 de agosto de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tunja. Asimismo, solicitó el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acuerdo en mención. Luego de correr traslado de esta petición a la entidad accionada, la jueza de primera instancia emitió el auto apelado.
II. DECISIÓN RECURRIDA 1. Auto recurrido El juzgado de primera instancia negó el decreto de la medida cautelar con fundamento en lo siguiente: Explicó el marco normativo de las medidas cautelares y adujo que el Municipio de Tunja no quebrantó el ordenamiento, pues su expedición se produjo con el fin de autorizar la compra de un predio para la construcción de andenes, en cumplimiento del fallo dictado dentro de la acción popular con radicación 200800159.
Sostuvo que, a partir de la petición cautelar, “no se evidencia el precepto normativo que de manera clara e inobjetable le atribuye la competencia de realizar el primer debate del proyecto de acuerdo, a la Comisión Primera o del Plan, Bienes y Programas de Desarrollo, para autorizar al alcalde con miras a celebrar el contrato de compraventa de inmuebles destinados a la construcción de andenes”.
Explicó que, con las pruebas que obran en el expediente, no es posible “establecer de forma inequívoca y certera, cual (sic) es la materia sobre la que versaba el proyecto de acuerdo, para así ser asignado a una de las comisiones permanentes conforme a las atribuciones reglamentarias”. Manifestó que el despacho desconocía el alcance de las órdenes que impartió la sentencia de acción popular “y tampoco cuenta con el proyecto de acuerdo presentado por el alcalde, para establecer cuál es la destinación del inmueble”. 2.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación, pidiendo que se revoque la decisión por las siguientes razones: Indicó que el auto impugnado no realizó una verdadera confrontación entre el acto y las normas invocadas por el actor. En ese sentido, relacionó nuevamente los argumentos en los que se sustenta la medida cautelar, que esencialmente se refieren a que el primer debate del proyecto de acuerdo se llevó a cabo ante la comisión segunda del concejo, pese a que, por su temática, la competente para analizarlo era la comisión primera.
A partir de ese supuesto vicio, consideró que el Municipio de Tunja violó el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 51, 58, 60, 90, 113, 114, 115, 122, 124, 150 (num. 9.º, 14, 21 y 23), 151, 189 (num. 22), 209, 286, 287, 288, 296, 311, 312, 313 (num. 1.º, 3.º, 7.º y 9.º), 314 y 315 (num. 1.º, 3.º, 5.º) de la Constitución, así como las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012.
Además, el recurso trajo a colación la providencia que profirió esta Sala de Decisión el 24 de enero de 2023, el cual resolvió un debate similar al presente. Reseñó que de ser procedente la revocatoria del auto recurrido, debe otorgarse la medida cautelar con carácter urgente, y añadió que el Municipio de Tunja no allegó el fallo con el que sustenta la supuesta legalidad del acto acusado, de forma que el auto recurrido se basó en un dicho y no en pruebas, pese a que la jueza pudo expedir un auto de mejor proveer para dilucidar la situación. Señaló que lo anterior violaba el principio de congruencia y el debido proceso (defecto fáctico por indebida valoración probatoria y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto).
Resaltó que, aun cuando el juzgado afirmó que no conocía el contenido de la sentencia, podía encontrarla en el sistema Samai. Insistió en que “es claro que desde entonces ya se están produciendo daños antijurídicos a los propietarios de dicho inmueble, porque el Alcalde nunca fue autorizado para celebrar el contrato de compraventa y se están generando daños antijurídicos a futuro pues no se podrá cumplir la Acción Popular en razón a que si declara la nulidad del acto administrativo demandado las cosas vuelven a su estado anterior y el Municipio de Tunja habrá realizado obras en un predio particular sin autorización ni declaratoria de utilidad pública, generando daños y provocando otro tipo de medio de control judicial como la reparación directa o la repetición”.
Cuestionó la argumentación de la decisión apelada y sostuvo que “no se puede concebir y menos del A-quo es que la orden judicial deba permitir el desconocimiento de la Ley y que la providencia judicial se haga cumplir a través de un Acuerdo Municipal que es ilegal debido a su mala aprobación en el primer debate que se dio en una Comisión que no tenía la competencia para ello”. 3.
Traslado del recurso La entidad demandada descorrió oportunamente el traslado del recurso, en el sentido de oponerse a la suspensión provisional del acto acusado. Hizo alusión a los requisitos para el decreto de medidas cautelares, para señalar que la parte demandante “no allegan (sic) prueba alguna que demuestre que con la emisión del acto administrativo (Acuerdo No. 038 de 2021); se haya configurado vulneración de derecho colectivo alguno y mucho menos (…) [que] se vulneró norma alguna de tipo legal o constitucional”.
Sostuvo que el parágrafo 4.º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 estableció que es deber del concejo decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en casos de enajenación y compraventa de inmuebles. Bajo ese entendido, explicó lo siguiente: “(…) dentro de las funciones establecidas en el Acuerdo No. 0037 de 2008 [reglamento interno del concejo], no se indicó ninguna función relacionada con la ‘compraventa’, únicamente la enajenación, lo cual suscitó una disparidad de interpretaciones, pues la enajenación se configura cuando se pasa o transmite a alguien el dominio de algo o algún otro derecho sobre ello, mientras que la compraventa de un bien, que es el caso de la autorización señalada en el Acuerdo, gravitó sobre el debate que se realizó en la comisión permanente, en relación directa con un aspecto presupuestal, siendo necesario que el Concejo aprobara una partida para ser destinada al cumplimiento de una orden judicial.
Por lo tanto, era necesario que dicho debate se realizara ante la comisión que tenía a cargo el presupuesto, dado que la compra de ese bien inmueble no estaba contemplada en el presupuesto del plan de desarrollo. (…)” Expuso los elementos de los actos administrativos (en abstracto) y la atribución del concejo relativa a reglamentar los casos en los que el alcalde requiere de autorización previa para contratar.
III. CONSIDERACIONES 1. Procedencia y oportunidad del recurso de apelación El artículo 243-5 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. (…)” (Negrilla fuera del texto original) En concordancia con lo anterior, el artículo 244-1 del mismo código, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, señala que “[l]a apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición”.
En este caso, el despacho de primera instancia negó el decreto de una medida cautelar, así que procedía el recurso de apelación directamente o en subsidio de la reposición. Al optar la parte demandante por la primera hipótesis, resulta clara la viabilidad de la alzada. Asimismo, la decisión fue notificada por estado electrónico el 25 de abril de 2023 y el recurso fue interpuesto al día siguiente, esto es, dentro de su término de ejecutoria, conforme a lo que establece el artículo 244-3 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. 2.
Análisis de la Sala La Sala observa que el cargo de fondo de la apelación, que a su vez es el punto central de la solicitud cautelar y de la demanda, consiste en que el acuerdo acusado es ilegal porque su trámite estuvo viciado, en tanto el primer debate del proyecto se surtió en una comisión del concejo que no era la competente para ello.
Para abordar este aspecto, la Sala de Decisión reiterará la posición que adoptó con el auto proferido el 24 de enero de 2023, el cual analizó en segunda instancia (apelación de auto que negó el decreto de una medida cautelar) un caso prácticamente idéntico a este, que contaba con las mismas partes. Al respecto, el artículo 73 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) establece que “[p]ara que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días” y agrega que “[e]l proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate”.
De forma concordante, el artículo 25 de la misma norma dispone que “[l]os concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento”. Por su parte, el Concejo Municipal de Tunja en su reglamento interno (Ac. 0037/2008) organizó dos comisiones permanentes (art. 44), que son la del Plan, Bienes y Programas de Desarrollo –Comisión Primera– y la de Asuntos Administrativos y Presupuestales –Comisión Segunda– (art. 46), y distribuyó los asuntos a su cargo, así: Cabe anotar que el artículo 49 del reglamento interno preceptúa que “[d]e los Proyectos de Autorizaciones conocerán las Comisiones Permanentes según las materias de su competencia”.
Así las cosas, en criterio de la Sala la autorización para la compra de un inmueble privado de propiedad de personas naturales (no de una entidad sin ánimo de lucro), cuya destinación sería la construcción de andenes, como expresamente lo indica el artículo 3.º del acto acusado, se encuadra en el numeral 1.º del artículo 47 del acuerdo (Comisión Primera), debido a su relación con asuntos de tránsito.
Si se considerara que el proyecto no puede enmarcarse en este numeral, no podría ubicarse en ningún otro de manera expresa o clara y, por ende, correspondería por competencia residual a la misma Comisión Primera, de conformidad con el numeral 12 del citado artículo 47. La Sala resalta que el contenido de la autorización fue eminentemente contractual y no presupuestal, aunque lógicamente la compra implicara el pago de un precio.
En este sentido, el proyecto no dispuso modificar el presupuesto anual de la vigencia fiscal 2023 y tampoco fijó un monto específico y concreto que el alcalde pudiera comprometer para efectuar la adquisición. Por consiguiente, no es cierto que, como lo afirma el apoderado de la parte demandada, el concejo “aprobara una partida para ser destinada al cumplimiento de una orden judicial”.
Además, el proyecto de acuerdo no pretendía la modificación del plan de desarrollo municipal, pese a que la compra del inmueble no estuviera contemplada allí. Entonces, si el concejo consideraba determinante el factor económico, no debía asignar el primer debate a la Comisión Segunda, sino incluir como requisito del trámite el concepto previo de que trata el artículo 50 del reglamento, sin dejar de respetar la materia que predominaba en el proyecto y, de contera, la comisión competente para adelantar el primer debate.
A pesar de lo anterior, el proyecto surtió su primer debate en la Comisión Segunda (la de Asuntos Administrativos y Presupuestales) el 26 de julio de 2022, de conformidad con la certificación que emitió el secretario de la corporación de elección popular9. En este orden de ideas, le asiste la razón al demandante al sostener que la providencia apelada no analizó debidamente la solicitud cautelar y que el vicio efectivamente se configuró, de modo que el Concejo Municipal de Tunja expidió el Acuerdo 026 del 2 de agosto de 2022 de forma irregular.
Entonces, esta Corporación no comparte el criterio del auto apelado, según el cual no era posible identificar el objeto de la autorización ni los temas que conocen las comisiones permanentes del Concejo Municipal de Tunja, pues estos asuntos se extraen del propio contenido del acto acusado y del reglamento interno del órgano colegiado. Asimismo, el Tribunal recalca que, aunque la finalidad de la actuación administrativa sea la protección de los derechos colectivos de los habitantes de un sector de la ciudad, en el marco del acatamiento de una providencia, esta situación, por más bienintencionada o loable que sea, no excusa a la entidad del cumplimiento de los requisitos legales para la formación y exteriorización de sus decisiones.
En consecuencia, esta Corporación revocará el auto apelado y, en su lugar, decretará la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. No obstante, se precisa que el sentido de la sentencia puede o no guardar la línea argumentativa que se acaba de exponer. Esto dependerá del debate que se lleve a cabo dentro del proceso, ya que la presente determinación no implica prejuzgamiento, según lo establece el inciso 2.º del artículo 229 del CPACA y lo ha resaltado la jurisprudencia: “(…) es importante indicar que como se trata de una solicitud que está llamada a resolverse cuando las partes no han ejercido su derecho de defensa a cabalidad es claro que las disquisiciones que se realicen en la providencia que la desate son apenas valoraciones iniciales que en nada condicionan o influyen en la decisión final del fondo del asunto, es por ello que el legislador dispuso expresamente que la resolución de la medida cautelar no supone prejuzgamiento.
En tales condiciones, resulta diáfano que la precoz determinación que se adopte a la hora de dirimir la medida cautelar, en ningún caso, será concluyente de la sentencia, última que corresponde dictar al juez una vez agotadas las respectivas etapas procesales, de manera que cuente con todos los elementos de juicio que le permitan asumir una determinación que desate de fondo y en forma definitiva la controversia suscitada.
En consecuencia, el artículo 229 del CPACA no admite duda en cuanto a la oportunidad que le otorga al juez de ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir en la sentencia lo consignado en la decisión de la medida cautelar. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En virtud de lo expuesto, la Sala de Decisión 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 25 de abril de 2023 por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. En su lugar, DECRETAR como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 026 del 2 de agosto de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Comuníquese inmediatamente esta decisión al juzgado de primera instancia, de acuerdo con el artículo 326 del CGP.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.