15001333300220210002301 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ACCIÓN POPULAR – Marco normativo, naturaleza, características y elementos que se deben acreditar para su prosperidad. Del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, se desprende que las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente, o por el legislador a través de leyes ordinarias o tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia y debidamente incorporados al sistema jurídico colombiano; entonces, la acción popular tiene lugar cuando tales derechos se ven amenazados o son efectivamente vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares.

La citada norma fue desarrollada en la Ley 472 de 1998 que en su artículo segundo advierte que la acción popular se ejerce, no solamente para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, sino también cuando estos son amenazados o puestos en peligro, de allí se desprende el carácter preventivo de esta acción, el cual ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.

En los mismos términos, el Consejo de Estado ha hecho hincapié en que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la mera posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se consume.

Ahora, en razón de su naturaleza constitucional y la finalidad que persigue, la acción popular posee unas características muy propias y confiere al juez unos poderes muy amplios, como el impulso oficioso del proceso y la posibilidad de proferir fallos ultra y extra petita. Lo anterior, porque su eje son los derechos colectivos, más allá de las partes que intervengan y los intereses particulares que puedan asistirles.

A la luz de la teleología y el marco normativo de las acciones populares, jurisprudencialmente se ha concluido que para la prosperidad de las pretensiones deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos:  Que exista una real amenaza o vulneración de un derecho colectivo definido expresamente como tal por el constituyente o por el legislador;  Que la amenaza o vulneración se haya dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas.

DERECHOS COLECTIVOS – Generalidades conceptuales. Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.

Así, el artículo 88 de la Constitución Política, haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de regular la acción popular y en cumplimiento de tal mandato fue expedida la Ley 472 de 1998 que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 88 de la Carta Política, lo serían también los definidos como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.

Para el caso, la Sala destaca los siguientes derechos colectivos que se consideran vulnerados o amenazados. DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE EN CONDICIONES DE SEGURIDAD – Tiene el carácter de derecho autónomo. Aun cuando este derecho no fue citado como vulnerado, atendiendo el contexto fáctico de la controversia planteada se considera necesario hacer mención al mismo, máxime cuando, como se explicará, en él convergen algunos de los invocados por el actor.

Al respecto, se advierte que el Consejo de Estado- Sección Primera, en sentencia del 21 de enero de 2021, precisó que la infraestructura vial en condiciones adecuadas, conecta directamente con los derechos a la seguridad, al uso y goce de los bienes de uso público y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, con todo, le reconoció el carácter de derecho autónomo, puntualizando en la relación existente entre el estado de la infraestructura pública vial y el nivel de riesgo de accidentalidad.

Concretamente reiteró: (…). De acuerdo con ello, es claro que cuando los componentes y mobiliario en general de la infraestructura vial no se encuentran en condiciones adecuadas de seguridad y comodidad, se vulnera el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, dentro del cual convergen la vida, la existencia del equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

ESPACIO PÚBLICO - Marco normativo y jurisprudencial. La Constitución Política en su artículo 82 establece en cabeza del Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-360 de 1999 precisó (…). Ahora bien, sobre la conceptualización del espacio público, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 dispone: (…).

AUTORIDADES TERRITORIALES – Deber de proteger la vida, bienes e integridad de sus habitantes. De conformidad con lo expuesto en el inciso segundo del artículo 2º Constitucional, es misión de las autoridades “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” A partir del anterior mandato Constitucional, son las autoridades de la República las principales responsables en garantizar la adopción de medidas, programas y proyectos que resulten necesarios para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo después de ocurrido un desastre), los problemas que aquejen a la comunidad y que pongan en peligro su vida e integridad física, así como la protección de sus bienes, pues de lo contrario, la omisión en el cumplimiento de los mismos denota una falta de gestión, vigilancia y control, más aun cuando se encuentra de por medio la vida e integridad personal de los habitantes.

Ahora bien, en cuanto a la manifestación de prohibir el paso de peatones, resalta la Sala justamente que en el escrito de apelación, el municipio de Tunja no desconoce el riesgo que representa para los transeúntes la falta de andenes, siendo éste el motivo principal que llevó al a quo a amparar los derechos colectivos invocados, y que no ha sido desvirtuado por el municipio de Tunja, aunado a ello, en primera instancia se resolvió sobre la improcedencia de tal medida, haciendo hincapié en el derecho a la libre locomoción, aspecto que no fue rebatido por el accionado.

Tampoco se acoge el argumento según el cual, a juicio de la entidad demandada “La construcción de los andenes afectaría la seguridad vial, especialmente por el transporte público que tendría que transitar y parar en todo este corredor vial”. Cuando las zonas de estacionamiento de los vehículos de transporte público son obligaciones del municipio, justamente y nada se ha dicho sobre que pudieran hipotéticamente detenerse en una vía de alta velocidad y circulación. En cuanto la afirmación de que “El sector donde se encuentra la vía objeto de la acción es de terrenos baldíos y no hay flujo de transeúntes”, es simplemente falsa conforme obra en el plenario y, respecto a que “El Dorado ha manifestado no necesitar andenes” se recuerda que se trata de una protección a los derechos de toda la ciudadanía, no de un solo barrio.

Finalmente, en relación con el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, la Sala no emitirá pronunciarse sobre la solicitud de vinculación del departamento de Boyacá y de los propietarios de los inmuebles aledaños a la vía en mención, toda vez que fue un asunto resuelto en auto del 3 de junio de 2021, decisión que se encuentra en firme.

Por las anteriores razones se confirmará la decisión de primera instancia, sin modificar los plazos allí concedidos, toda vez que no se argumentó de forma técnica y jurídica, la razón por la cual los mismos son insuficientes, no obstante, al revisar los ismos, la Sala los encuentra razonables. COSTAS EN ACCIÓN POPULAR - La regla de unificación sobre el particular del Consejo de Estado no señala que las agencias en derecho en acciones populares deban fijarse en la sentencia. En cuanto al argumento de la apelación del actor popular, se pone de presente que en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en materia de costas en acciones populares, el juez aplicará las normas de procedimiento civil.

Así, el artículo 366 del CGP señala que, para efectos de la liquidación de las costas, la fijación del valor de las agencias en derecho corre a cargo del juez o magistrado sustanciador y de acuerdo con las pautas o criterios establecidos en el numeral 4 del mismo artículo 366. Frente a este tópico, resta por dilucidar en qué momento procesal el juez o magistrado sustanciador debe fijar el valor de las agencias en derecho.

Cabe recordar que la condena en costas debe hacerse en la sentencia, pero ello no implica que allí también deba quedar consignado el quantum de las agencias en derecho, atendiendo las reglas sobre la impugnación del monto de las expensas y agencias en derecho que se encuentran reguladas en el numeral 5 del ya citado artículo 366.Según el referido numeral, la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo pueden controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación, recursos que deberán estar dirigidos contra el auto que aprueba la liquidación de costas.

Con fundamento en estas reglas de impugnación, ni el juez de primera instancia ni el Ad quem podrían en la sentencia de condena fijar el quantum de las expensas y de las agencias en derecho, por las siguientes razones, i) porque quien hace la liquidación de manera concentrada (expensas y agencias) es el juzgado o el tribunal que haya conocido del proceso en primera instancia, ii) porque la liquidación sólo puede hacerse cuando el proceso finalice definitivamente, no antes, iii) porque la liquidación debe aprobarse mediante auto y allí deberá quedar consignadas todas las sumas por concepto de expensas y agencias en derecho de manera concentrada, iv) porque el referido auto aprobatorio es susceptible de reposición y apelación. En otras palabras, el trámite de liquidación de costas y agencias en derecho es de doble instancia, además, la regla de unificación prevista por el Consejo de Estado y citada aquí por el actor como vulnerada, no señala que las agencias en derecho en acciones populares deban fijarse en la sentencia, no siendo de recibo el argumento de que siempre el despacho de instancia acostumbra a fijar el monto mínimo.

Por lo anterior, se confirmará en este aspecto la decisión apelada. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, veinticinco (25) de julio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTES: YESID FIGUEROA GARCÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 150013333002 2021-00023 01 ==================================== La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el accionante y por el municipio de Tunja contra la sentencia de fecha 14 de enero de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. Yesid Figueroa García instauró acción popular en contra del municipio de Tunja, solicitando la protección de los derechos colectivos a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles, los cuales consideró vulnerados por la inexistencia de andenes en los sentidos oriente y occidente, de la vía que conduce del viaducto Juan Nepomuceno Niño a la Glorieta del Gobernador (en adelante el viaducto y la glorieta, respectivamente), lo cual expone a los transeúntes a accidentes y riesgos previsibles.

Sostuvo que se trata de una zona de crecimiento demográfico y urbano, lo cual hace necesaria la construcción de bienes de uso público como andenes, de tal forma que se permita el tránsito seguro. I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. En sentencia del 14 de enero de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja resolvió: “Primero.- Declarar no probadas las excepciones de: “i)Falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) carencia de prueba de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, iii) falta de cumplimiento de la carga de la prueba como lo dispone el artículo 167 del CGP, iv) improcedencia de la acción popular por inexistencia de acciones u omisiones del ente territorial que conlleven a su responsabilidad, v) falta de integración de litis consorcio necesario y vi) genérica o innominada” propuestas por el municipio de Tunja, por las razones expuestas la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Declarar la vulneración y amenaza de los derechos colectivos a una infraestructura vial en condiciones de seguridad, la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles a los peatones que transitan en los dos sentidos de la vía que del viaducto Juan Nepomuceno Niño conduce a la glorieta del Gobernador en la ciudad de Tunja, de acuerdo a lo expuesto en precedencia. Tercero.- En consecuencia, para la protección de los derechos colectivos, el municipio de Tunja deberá realizar las siguientes acciones tendientes a superar la vulneración de los derechos e intereses colectivos de los peatones que transitan en los dos sentidos de la vía que del viaducto Juan Nepomuceno Niño conduce a la glorieta del Gobernador en la ciudad de Tunja, así: En el término de contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, deberá apropiar los recursos necesarios y adelantar los trámites de contratación de los siguientes estudios, conforme a lo señalado en el dictamen pericial elaborado por la UPTC: Cumplido lo anterior, dentro del término de seis (6) meses deberá realizar la contratación y elaboración de los referidos estudios.

Posteriormente, en el término de un (1) año deberá adelantar los trámites administrativos, presupuestales y contractuales necesarios a fin de materializar las conclusiones y/o recomendaciones de los estudios señalados en el numeral anterior. Cumplido lo anterior, sin superar el término de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, deberá culminar las acciones derivadas de las conclusiones y/o recomendaciones de los estudios señalados en el numeral anterior, a fin de construir los andenes requeridos en los dos sentidos de la vía que del viaducto Juan Nepomuceno Niño conduce a la glorieta del Gobernador en la ciudad de Tunja.

(…) Quinto.- Condenar en costas al municipio de Tunja. Las agencias en derecho serán fijadas por el Despacho una vez en firme esta providencia. Cumplido lo anterior, por Secretaría practicar la liquidación de costas según lo señalado en el artículo 366 del CGP. (…)” Para adoptar la anterior decisión, se hizo referencia a las generalidades de la acción popular y al alcance conceptual de los derechos colectivos invocados; en relación con el caso concreto, encontró acreditado que la vía que conduce del viaducto a la glorieta, no cuenta con andenes en los sentidos oriente y occidente, circunstancia que genera un alto riesgo de atropellamiento para los peatones y transeúntes, teniendo en cuenta que la señalización y los dispositivos de reducción de velocidad no son suficientes para eliminar el riesgo.

Consideró el a quo que tal situación vulnera los derechos colectivos a la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles, de la cual tuvo como responsable al municipio de Tunja, dado que la vía objeto de la acción forma parte del subsistema vial de la ciudad. Precisó que jurisprudencialmente se ha advertido que los andenes y las zonas de cesión que los urbanizadores deben transmitir gratuitamente al municipio, son parte integrante del espacio público, por lo que son responsabilidad del ente territorial y no pueden ser trasladadas a los particulares.

En cuanto a la condena en costas, impuso la misma a la parte vencida siguiendo las reglas de unificación previstas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019. Respecto a las agencias en derecho, precisó que su valor sería fijado con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia, conforme el artículo 366 del CGP.

I.3. RECURSOS DE APELACIÓN. 3.1. Parte accionante. Manifestó su inconformidad parcial con la decisión de primera instancia. Refirió que, pese a que en los alegatos de conclusión de primera instancia solicitó al a quo que compulsara copias a la autoridad de disciplina en relación con el apoderado del municipio de Tunja, por las acusaciones de mala fe que realizó en contra del actor popular en la contestación de la demanda, nada se dijo en la sentencia en relación con esta solicitud.

Adicionalmente manifestó que el hecho de no haber fijado en la sentencia el valor de las agencias en derecho, constituye un desconocimiento de la regla de unificación 2.6 prevista por el Consejo de Estado en la sentencia del 6 de agosto de 2019, máxime cuando el juzgado de instancia acostumbra a fijar por este concepto la tarifa mínima establecida por el Consejo Superior de la Judicatura, sin tener en cuenta la calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, sino enfocándose únicamente en si la entidad accionada actuó o no con temeridad.

Indicó que, para efectos de fijar el monto de las agencias en derecho, el juez debe realizar un ejercicio de valoración ético, objetivo e imparcial de la actividad del actor popular, cuando sea éste el vencedor; además, no puede desconocerse que producto de la acción popular se ordenó la realización de importantes obras que benefician a la sociedad, de ahí que, por cuestiones de equidad, a través de las agencias en derecho se compense la actividad económica y procesal del accionante.

Por consiguiente, solicitó revocar el numeral octavo de la sentencia apelada a efectos de que se proceda a señalar de manera objetiva el valor de las costas procesales y las agencias en derecho, fijando la tarifa máxima. 3.2. Parte accionada- municipio de Tunja. Solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Es necesario vincular a los propietarios de los inmuebles aledaños a la vía objeto de la acción, porque se desconoce si tienen incidencia sobre el desarrollo de futuros proyectos.

Debe vincularse a la Gobernación de Boyacá para saber si tienen diseños, estudios y demás, de sendero peatonal desde el viaducto a la glorieta. De acuerdo con el informe de visita técnica allegado en primera instancia, la construcción de los andenes en la vía objeto de la acción no es una decisión sencilla, puesto que, atendiendo los componentes de la estructura del viaducto, se debe establecer desde el punto de vista técnico si la estructura puede soportar cargas adicionales.

Allí mismo se determinó que el barrio Dorado no conecta con la mencionada vía. Insistió en que se debe prohibir el paso de peatones y ciclistas, debido al riesgo que representa para su integridad física transitar por este sector, máxime cuando no hay afectación poblacional que indique que se deben construir andenes. Es necesario que la oficina de planeación del municipio de Tunja emita un concepto, toda vez que se trata de una vía de amplia circulación que puede verse afectada.

La comunidad del barrio El Dorado ha manifestado no necesitar andenes. La construcción de los andenes afectaría la seguridad vial, especialmente por el transporte público que tendría que transitar y parar en todo este corredor vial. Cerca al viaducto se cuenta con dos puentes peatonales, que conectan este sector con el centro de la ciudad.

En el sector en mención el transporte público fluye con normalidad. El sector noroccidental de la glorieta cuenta con amplios andenes para la circulación peatonal, evacuando al sector del estadio y la glorieta norte y hacia el norte sector comercial y de recreo de la ciudad. El sector donde se encuentra la vía objeto de la acción, es de terrenos baldíos y no hay flujo de transeúntes, El barrio El Dorado tiene diferentes vías de acceso y buen transporte público, así como puentes peatonales.

Los viaductos se diseñan con paso peatonal, solamente cuando el flujo de estos hace que sea necesario. De confirmarse la sentencia, es preciso ampliar los plazos concedidos en primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, ii) fundamentos jurídicos de la decisión y, finalmente, iii) el estudio y la solución del caso en concreto.

II.1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. Encontró acreditada la vulneración de los derechos colectivos a una infraestructura vial en condiciones de seguridad, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles, por la ausencia de andenes en los sentidos oriente y occidente, lo cual genera un alto riesgo de atropellamiento para los peatones y transeúntes, concluyó que el municipio de Tunja, como propietario de la vía objeto de la acción, es el responsable de la vulneración de los mencionados derechos colectivos.

Tesis de la apelación. Parte accionante. Sostuvo que en la sentencia de primera instancia, no se hizo ningún pronunciamiento en relación con la solicitud elevada en los alegatos de conclusión, relacionada con compulsar copias a la autoridad disciplinaria para investigar la conducta asumida por el apoderado del municipio, quien en la contestación de la demanda afirmó que el actor popular actuaba de mala fe.

Por otro lado, pidió que, dando aplicación a la regla de unificación prevista por el Consejo de Estado en la sentencia del 6 de agosto de 2019, se proceda en la misma sentencia a fijar el monto de las agencias en derecho, teniendo en cuenta la calidad y duración de la gestión del actor popular y no la actuación de la entidad accionada. Parte accionada – municipio de Tunja.

Señaló que se debe revocar la sentencia de primera instancia dado que, no se probaron las afirmaciones hechas por el actor popular en el escrito de demanda, teniendo en cuenta que en la zona entre el viaducto y la glorieta, no hay flujo de transeúntes porque se trata de terrenos baldíos y la comunidad misma ha manifestado no necesitar andenes.

Adicionalmente, insistió en la vinculación de la Gobernación de Boyacá y de los propietarios de los inmuebles aledaños a la vía en mención, refirió que de acuerdo con el informe de visita técnica realizado el 18 de mayo de 2021, se debe establecer si la estructura del viaducto está en capacidad de soportar cargas adicionales; afirmó que el barrio El Dorado cuenta con accesos amplios, con puentes peatonales que conectan con el centro de la ciudad, el transporte público es fluido, de ahí que lo correcto sea prohibir el paso a peatones dado el riesgo que representa para su integridad física.

Finalmente, sostuvo que los plazos fijados por el a quo para cumplir las órdenes impuestas son insuficientes, atendiendo los trámites administrativos, presupuestales y contractuales que se deben adelantar. 1.3. Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. Atendiendo los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar si la ausencia de andenes en el sector comprendido entre el viaducto y la glorieta del municipio de Tunja, vulnera los derechos colectivos a una infraestructura vial en condiciones de seguridad, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles; de resolverse de manera afirmativa el anterior interrogante, deberá establecerse si había lugar o no a fijar en la sentencia las agencias en derecho producto de la condena en costas.

La Sala confirmará la decisión de primera instancia, teniendo en cuenta que el material probatorio recaudado y practicado en primera instancia, es concluyente en señalar que la ausencia de andenes en los dos sentidos de la vía que conecta al viaducto con la glorieta y viceversa, representa un grave riesgo para los transeúntes, atendiendo además que se trata de una vía de media a alta velocidad, viéndose así vulnerados por parte del municipio de Tunja, los derechos colectivos a una infraestructura vial en condiciones de seguridad, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad y prevención de desastres previsibles, razón por la cual resulta imperioso que el municipio de Tunja proceda a la realización de las obras de mitigación del riesgo, previos los estudios correspondientes.

En cuanto a la fijación de las agencias en derecho, la Sala no atenderá el reclamo del actor y confirmará el fallo en este punto; se precisará además que la solicitud de compulsa de copias para investigación disciplinaria, es un asunto ajeno a la cuestión debatida y resuelta en primera instancia. II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. A efecto de abordar el análisis del caso concreto, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: -- Del informe de visita técnica realizada el 18 de mayo de 2021 a la zona comprendida entre el viaducto y la glorieta, elaborado por contratista de la Secretaría de infraestructura del municipio de Tunja, allegado con la contestación de la demanda, se destaca: -- Del concepto técnico del 24 de septiembre de 2021, emitido por los ingenieros Fredy Alberto Guío Burgos y Diego Fernando Páez Moreno, designados por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, se destaca: “i) La existencia o inexistencia de andenes públicos en el sector del viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Sur de la Avenida.

Rpta. En la actualidad no existen aceras o andenes en el tramo. Los riesgos, accidentes y peligros a los que se pueden ver expuestos los habitantes del sector y transeúntes habituales, por falta de andenes públicos, en el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Oriente y occidente del sentido Sur de la avenida.

Rpta. Los riesgos son altos debido a las velocidades de operación de los vehículos en el tramo. El riesgo específico para peatones y ciclistas es el atropellamiento. Los riesgos, accidentes y peligros que a los que se ven expuestos los habitantes del sector y transeúntes habituales por la circulación de vehículos a altas velocidades por el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador.

Rpta. De acuerdo con la Organización Mundial de la salud, para velocidades vehiculares por encima de los 60 Km/h, la probabilidad de muerte o heridas graves a un peatón que sea atropellado es mayor que el 80%. El número habitual de transeúntes que circulan por el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Oriente y Occidente del sentido Sur de la misma.

Rpta. No se dispone de esa información. Se requiere realizar aforos peatonales y vehiculares simultáneos para los días y horas de alta demanda. La necesidad y utilidad de llevar a cabo la construcción de andenes públicos en el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Oriente y Occidente del sentido Sur de la misma.

Rpta. No es una decisión sencilla, puesto que tiene muchos componentes, especialmente uno técnico relacionado con el comportamiento o afectación a la estructura del puente ante la carga adicional que podría representar la acera, y el diseño mismo de la acera, que debería estar separada físicamente de los carriles vehiculares mediante una barrera o sistema de contención vehicular.

Desde el punto de vista de movilidad, se recomendaría la construcción de acera y bicicarriles. Los diseños y estudios técnicos que deben llevarse a cabo llevar a cabo para la construcción de andenes públicos en el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Oriente y Occidente del sentido Sur de la misma.

Rpta. Desde el punto de vista de la ingeniería estructural se requieren los siguientes estudios: Estudio Topográfico Estudio de Suelos Estudio de hidráulica y drenaje vial Diseño geométrico de los andenes • Estudio de afectación predial Estudio de presupuestos y costos Desde el punto de vista de tránsito se requieren los siguientes estudios: Aforos vehiculares y peatonales simultáneos con una duración de 16 horas durante en un día típico, uno de alta demanda y uno de baja demanda.

Estudio de velocidad de punto en cada sentido Inventario vial y de señalización Diseño del pavimento para la sección de acera y cicloruta. El tiempo que llevaría la ejecución de las obras de construcción de andenes públicos en el sector del Viaducto y la Glorieta del Gobernador en los sentidos Oriente y Occidente del sentido Norte de la Avenida y en el sentido Oriente y Occidente del sentido Sur de la misma.

Rta. El tiempo de construcción de los andenes depende del diseño estructural de los mismos y de la técnica constructiva a utilizar. El proceso constructivo podría tardar entre 3 y 18 meses. Recomendaciones y conclusiones concretas. Rta. • Antes de tomar decisiones al respecto, deben realizarse los estudios de ingeniería que establezcan la factibilidad de la construcción de las infraestructuras peatonales, tanto desde el punto de vista de tránsito como desde el punto de vista estructural, con el fin de no comprometer la estabilidad del puente debido al peso extra de la nueva infraestructura, que no estuvo contemplada en los diseños.

Inicialmente, con las condiciones actuales, es recomendable prohibir el paso de peatones y ciclistas por este tramo dado el riesgo que representa el tránsito para su integridad física. Si el paso de peatones y ciclistas se permite, debe restringirse la velocidad vehicular a un valor máximo de 30 Km/h.” (Negrilla de la Sala) -- El 10 de noviembre de 2021 se recibió audiencia de contradicción del concepto técnico presentado por los profesionales designados por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

De su declaración se destaca: Se le interrogó sobre los riesgos que existen para los peatones ante la ausencia de andenes ubicados en vía que del viaducto conduce a la glorieta y viceversa, frente a lo cual contestó: “El riesgo más probable es el atropellamiento, dado que, al no contar con andenes, los peatones que tiene algún tipo de restricción en su movilidad, como usar sillas de ruedas o una ayuda para moverse pues tienen que caminar por la calzada… dado que no existen las aceras.” Partiendo del riesgo señalado, se le preguntó si técnicamente es necesaria la construcción de andenes sobre la avenida en ambos sentidos, al respecto señaló: “Si señor, al ser una vía urbana debe contar con las especificaciones o la sección para poder atender a todos los usuarios, entre ellos los peatones.” En relación con la necesidad de reducir el límite máximo de velocidad en dicho sector, y señalar cuál debe ser tal límite, refirió: “Es una buena pregunta, debería existir los andenes porque el riesgo es significativo, cuando hay conflicto entre peatones y vehículos, la velocidad máxima recomendada es de 30Km/H, por encima de los 30 la probabilidad de muerte cuando una persona es atropellada es muy alta(…) sobre la velocidad a la que transitan actualmente los vehículos en ese sector no se hicieron mediciones pero de estudios de antes de la pandemia… las velocidades medias superan los 60km/h, vehículos a velocidades significativas ” Frente a la necesidad de contar con andenes en la vía que del viaducto conduce a la glorieta, manifestó: “(…) tener la acera mejora las condiciones de seguridad, bastante, de los peatones, porque por ejemplo ahorita, aunque estén caminando por la zona verde supongo que en momentos de lluvia deben caminar por la calzada que es una zona continua y estable (…) Puede que se requieran inclusive zonas de barrera o de contención para aislar al peatón” Entre las medidas de construcción de acera y restricción de la velocidad, se le preguntó cuál de las dos es mejor, al respecto señaló: “Es mejor la acera, porque la reducción de velocidad no es fácil de hacer, a veces se utilizan dispositivos reductores de velocidad o las señales del límite de velocidad, pero eso no garantice que se acate o que todos los tipos de vehículos lo hagan (…) además por seguridad de los peatones es mejor que estén fuera de la zona vehicular.” (Negrillas añadidas por la Sala) II.3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 3.1.

Naturaleza y alcance de la acción popular. Del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, se desprende que las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente, o por el legislador a través de leyes ordinarias o tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia y debidamente incorporados al sistema jurídico colombiano; entonces, la acción popular tiene lugar cuando tales derechos se ven amenazados o son efectivamente vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares.

Así, en la sentencia de constitucionalidad C-215 de 1999, la Corte Constitucional resaltó como una de las características relevantes de esta acción, su carácter preventivo, insistiendo en que no puede supeditarse el ejercicio de la acción popular a la efectiva vulneración de los derechos colectivos que en cada caso se invocan. Al respecto precisó: “Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.

Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.” (Destacado de la Sala) En los mismos términos, el Consejo de Estado ha hecho hincapié en que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la mera posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se consume.

Generalidades conceptuales de los derechos colectivos. Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.

Para el caso, la Sala destaca los siguientes derechos colectivos que se consideran vulnerados o amenazados: 3.2.1 Del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. Aun cuando este derecho no fue citado como vulnerado, atendiendo el contexto fáctico de la controversia planteada se considera necesario hacer mención al mismo, máxime cuando, como se explicará, en él convergen algunos de los invocados por el actor.

Concretamente reiteró: “i) Elementos como la señalización y semaforización, las zonas y cruces peatonales, los andenes, las estaciones, los carriles de desaceleración, las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para carreteras, las áreas de descanso para usuarios, las áreas de servicio y atención, las bahías de estacionamiento, las áreas de parqueo ocasional, los paraderos de servicio público y, en general, las instalaciones, el mobiliario urbano o las construcciones que soportan el sistema de transporte público, hacen parte del concepto de infraestructura vial y, por consiguiente, también componen lo que el legislador ha denominado la infraestructura del transporte.

Todos y cada uno de los elementos que componen la infraestructura vial están dispuestos para garantizarles a los administrados la accesibilidad, operatividad y funcionalidad de dicha infraestructura, propendiendo por materializar los derechos a la movilidad, al tránsito y al servicio de transporte en condiciones de seguridad y comodidad. El sector vial de la controversia no contaba con las especificaciones técnicas, las condiciones especiales ni el mobiliario suficiente para garantizar la movilidad segura de la colectividad en general –conductores y peatones-, por lo cual se aumentaba el riesgo de accidentalidad de la zona y se afectaban los derechos colectivos.

En consecuencia, el juez de la acción popular le exigió al responsable de la infraestructura vial las actividades de planificación, ejecución, construcción, administración, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación correspondientes, para efectos de: (i) salvaguardar los derechos de las personas, especialmente el de la seguridad (…)” (Destaca esta Sala) De acuerdo con ello, es claro que cuando los componentes y mobiliario en general de la infraestructura vial no se encuentran en condiciones adecuadas de seguridad y comodidad, se vulnera el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, dentro del cual convergen la vida, la existencia del equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 3.2.2.

Goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público. La Constitución Política en su artículo 82 establece en cabeza del Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-360 de 1999 precisó: “La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.

Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos…”.

(Negrilla fuera de texto) Ahora bien, sobre la conceptualización del espacio público, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 dispone: “Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, (…) las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos de amoblamiento urbano en todas sus expresiones (…) y en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” (Negrillas fuera del texto original). 3.4.

Del deber de las autoridades territoriales para proteger la vida, bienes e integridad de sus habitantes. De conformidad con lo expuesto en el inciso segundo del artículo 2º Constitucional, es misión de las autoridades “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” A partir del anterior mandato Constitucional, son las autoridades de la República las principales responsables en garantizar la adopción de medidas, programas y proyectos que resulten necesarios para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo después de ocurrido un desastre), los problemas que aquejen a la comunidad y que pongan en peligro su vida e integridad física, así como la protección de sus bienes, pues de lo contrario, la omisión en el cumplimiento de los mismos denota una falta de gestión, vigilancia y control, más aun cuando se encuentra de por medio la vida e integridad personal de los habitantes.

Lo anterior exige entonces, una Administración activa y comprometida con sus deberes y con el seguimiento constante de aquellas situaciones de la vida diaria que están bajo su cargo, tal como lo consagra el artículo 2º antes mencionado. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado señaló: “No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.” 3.5.

Caso concreto. A través del medio de control de la referencia, el actor popular solicitó la protección de los derechos colectivos a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles, los cuales consideró vulnerados por la inexistencia de andenes en los sentidos oriente y occidente, de la vía que conduce del viaducto a la glorieta, lo cual expone a los transeúntes a accidentes y riesgos previsibles, teniendo en cuenta que es una zona de crecimiento urbanístico.

En primera instancia se concluyó que el municipio de Tunja, como propietario del tramo vial en mención, vulneró y amenazó los derechos colectivos a la infraestructura vial en condiciones de seguridad, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto se acreditó con informe técnico, que la ausencia de andenes representa un importante peligro para los transeúntes, quienes en ocasiones, tienen que transitar por la vía donde los vehículos transitan a alta velocidad.

Inconforme, el municipio de Tunja apeló la decisión al considerar que no se configuraron los requisitos necesarios para acceder al amparo solicitado, para el efecto, expuso una serie de argumentos frente a los cuales pasa la Sala a pronunciarse, así: Sin realizar ningún tipo de reparo concreto con la valoración probatoria realizada por el a quo, alegó que, de acuerdo con el concepto técnico rendido por profesionales adscritos a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la construcción de los andenes debe estar precedida de un estudio que determine si la estructura del viaducto está en capacidad de soportar cargas adicionales.

Pues bien, frente a ello es preciso señalar que la orden impartida por el a quo contempló justamente las recomendaciones dadas en el concepto técnico, en esa medida, se ordenó la realización de estudios, tanto desde el punto de vista de ingeniería estructural como de tránsito, luego no se trata de una orden ligera en la que, careciendo de conocimientos técnicos se imponga la construcción de andenes, ahora, debe recordarse que los conceptos técnicos fueron claramente concluyentes sobre la necesidad de construcción de los andenes, dado el riesgo que su ausencia representa para los transeúntes.

Por otro lado, el municipio de Tunja sostiene que el barrio El Dorado tiene otras vías de acceso y evacuación, que cuenta con buen transporte público y que la misma comunidad del barrio El Dorado manifestó que no necesita la construcción de andenes en el mentado sector. Al respecto, se considera necesario precisar que el objeto de la acción popular no cobija solamente a los habitantes de dicho barrio, máxime, cuando en la diligencia de contradicción del concepto técnico practicado en primera instancia, el respectivo profesional destacó que es una zona de crecimiento urbanístico, razón por la cual la construcción de andenes no es una obra que beneficie únicamente a los habitantes de dicho barrio, además, aspectos como las vías de acceso o evacuación, y la prestación del servicio de transporte público en el sector, no fueron objeto de la acción ni de decisión por parte del a quo, luego la existencia o no de éstas, no conjura el riesgo que efectivamente produce la ausencia de los andenes en el tramo vial que conduce del viaducto a la glorieta.

Refiere el ente territorial accionado que a lado y lado de dicha vía se encuentran terrenos baldíos, que no hay un flujo importante de peatones y que, justamente al diseñar un viaducto, se contempla la construcción de pasos peatonales, solamente en la medida que sean necesarios. En esta oportunidad destaca la Sala que la construcción de andenes en la vía objeto de la acción, no se relaciona con la construcción de pasos peatonales en la zona propiamente del viaducto, se trata de aspectos diferentes, ahora bien, en cuanto a la presencia de terrenos baldíos, considera la Sala que ese hecho en sí mismo no disminuye el riesgo al que se exponen los muchos o pocos transeúntes, por el contrario, el ingeniero en la audiencia de contradicción resaltó el importante flujo vehicular y la velocidad media de 60km/h a la que pasan los vehículos por dicho tramo, hecho que consideró relevante para determinar el riesgo de accidente y de mortalidad ante un eventual atropellamiento.

En esta oportunidad se insiste, una vez más, en que en esta zona se proyecta un crecimiento urbanístico, además, tal como se estableció previamente, corresponde a las autoridades públicas por disposición constitucional, realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia, se resaltó así mismo el carácter preventivo de la acción de la popular y la actuación anticipada de la administración pública.

Sostiene el municipio de Tunja que la construcción de andenes en la vía que comunica el viaducto con la glorieta requiere un pronunciamiento previo de la oficina de planeación y de los propietarios de los inmuebles, que la circulación vehicular y la seguridad vial, se pueden ver afectadas ante la necesidad del transporte público de transitar y parar.

Sobre estos aspectos, se precisa que justamente la elaboración de los estudios ordenados por el a quo determinará lo procedente frente a estos aspectos, correspondiendo además formular las soluciones del caso, sin sacrificar el derecho colectivo a una infraestructura vial en condiciones de seguridad, sin embargo, se insiste, ello corresponderá a los profesionales que realicen los estudios pertinentes.

Sobre el alegato de la existencia de puentes peatonales que conectan el barrio El Dorado con el centro de la ciudad, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno, en la medida que son asuntos que escapan totalmente al objeto del proceso. Ahora bien, en cuanto a la manifestación de prohibir el paso de peatones, resalta la Sala justamente que en el escrito de apelación, el municipio de Tunja no desconoce el riesgo que representa para los transeúntes la falta de andenes, siendo éste el motivo principal que llevó al a quo a amparar los derechos colectivos invocados, y que no ha sido desvirtuado por el municipio de Tunja, aunado a ello, en primera instancia se resolvió sobre la improcedencia de tal medida, haciendo hincapié en el derecho a la libre locomoción, aspecto que no fue rebatido por el accionado.

Por las anteriores razones se confirmará la decisión de primera instancia, sin modificar los plazos allí concedidos, toda vez que no se argumentó de forma técnica y jurídica, la razón por la cual los mismos son insuficientes, no obstante, al revisar los ismos, la Sala los encuentra razonables. En cuanto al argumento de la apelación del actor popular, se pone de presente que en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en materia de costas en acciones populares, el juez aplicará las normas de procedimiento civil.

Cabe recordar que la condena en costas debe hacerse en la sentencia, pero ello no implica que allí también deba quedar consignado el quantum de las agencias en derecho, atendiendo las reglas sobre la impugnación del monto de las expensas y agencias en derecho que se encuentran reguladas en el numeral 5 del ya citado artículo 366. Según el referido numeral, la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo pueden controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación, recursos que deberán estar dirigidos contra el auto que aprueba la liquidación de costas.

Por lo anterior, se confirmará en este aspecto la decisión apelada. Finalmente, se advierte que la solicitud de compulsa de copias a la autoridad disciplinaria no es un asunto de fondo en la sentencia apelada, razón por la cual la Sala se abstiene de emitir pronunciamiento alguno al respecto. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 14 de enero de 2022 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - SIN condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. Diana