CONTRATO REALIDAD – Inexistencia de relación laboral entre el actor y el municipio de Boavita, por no haberse probado el elemento subordinación, pues el actor no cumplió con la carga de demostrar que acataba un horario estricto de trabajo; que su actividad era desarrollada bajo estricto control y vigilancia, o que las labores eran idénticas a las de los funcionarios de planta de la entidad contratante.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al advertir que en el caso concreto no se probaron en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral. Esto, en atención a que, si bien se configuraron los elementos de prestación personal del servicio y contraprestación económica por ello, no sucedió lo mismo con el de subordinación, pues efectuada la valoración probatoria correspondiente, no se vislumbraron actividades de vigilancia y/o dependencia constante y permanente por parte del municipio de Boavita, respecto al señor Henry Nelson Pérez Yanguma.
En ese entendido, se indicará que el demandante no cumplió con la carga procesal que le competía en aras a que se acreditara que acataba un horario estricto de trabajo, que su actividad era desarrollada bajo estricto control y vigilancia, o que desarrollaba labores idénticas a las de los funcionarios de planta de la entidad contratante. En lo demás, se precisará que como el alcance del recurso de alzada no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso; no se examinaran en esta instancia los reparos formulados por el apelante que no plantearon ningún reparo concreto contra la sentencia de primer grado, pues ciertamente no se encaminaron a atacar el análisis que motivó la decisión negativa de las pretensiones, y en esa medida, no dan lugar a revocarla.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Angélica Alexandra Sandoval Ávila Tunja, julio veintiséis (26) de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda y subsanación (Archivos Nos. 0.09 y 0.14) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderado judicial, el señor Henry Nelson Pérez Yanguma solicitó la anulación del Oficio No. A-MECI-GDFO-03 de 15 de febrero de 2016 expedido por el alcalde del municipio de Boavita; que negó el reconocimiento de una relación laboral, y el pago, en su favor, de las prestaciones sociales correspondientes (Págs. 34 a 37 – Archivo No. 0.02).
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, requirió que: → Se declare que, entre el señor Henry Nelson Pérez Yanguma y el municipio de Boavita, existió una relación laboral por el periodo comprendido entre el 5 de abril de 2006 y el 28 de diciembre de 2015, en el que se desempeñó como “auxiliar administrativo” al servicio de dicho ente territorial. → Se condene al municipio de Boavita a reconocer y pagar en su favor, las acreencias laborales y prestacionales derivadas de la relación laboral en comento. → Se indexen los valores dinerarios cuyo reconocimiento resulte del presente proceso, y se ordene el pago de los intereses moratorios respectivos. → Se condene al demandado al pago de las indemnizaciones por cancelación tardía de cesantías y por despido sin justa causa. → Se condene en costas a la entidad territorial demandada.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, expuso que: → El señor Henry Nelson Pérez Yanguma prestó sus servicios en favor del municipio de Boavita del 5 de abril de 2006 al 28 de diciembre de 2015, de la siguiente manera: → Durante el referido interregno contó con sobrecarga de trabajo, pues de una parte se ocupó de actividades relacionadas con el aseo, el mantenimiento y la administración de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita, y de otra, fungió como responsable de “verificar las condiciones de ingreso del ganado, controlar la documentación de guía sanitaria de movilización para sacrificio, entregar reportes de seguimiento al ICA, entre otras.”. → Tales labores fueron ejecutadas: i) de manera personal, directa e ininterrumpida; ii) en un horario impuesto por la entidad territorial demandada, iii) con sujeción a las órdenes e instrucciones impartidas por la Secretaría de Gobierno Municipal, en cabeza del ingeniero Luis Gerardo Prieto Sánchez y, iv) bajo la vigilancia y control de autoridades como el INVIMA, el ICA y Corpoboyacá. → Por el tiempo que cobró vigencia la relación laboral referida, devengó mensualmente menos de 2 SMLMV, pero no recibió subsidio de transporte.
Tampoco le fueron concedidas vacaciones. → Desde el 1° de enero de 2010 hasta el 1° de agosto de 2016, efectuó aportes a salud como independiente y, en materia de pensiones hizo lo propio desde marzo de 2010 hasta febrero de 2017, para un total de 2.472 semanas. → El 1° de enero de 2016, el alcalde del municipio de Boavita decidió de manera unilateral e injustificada, dar por terminada su vinculación contractual. → Por solicitud de los alcaldes de turno, debió capacitarse continuamente en el SENA y en la Secretaría de Salud de Boyacá, donde cursó y aprobó programas de instalaciones técnicas, salud ocupacional, actualización en higiene y manipulación de alimentos, entre otros. → El 26 de enero de 2016 solicitó al municipio de Boavita el reconocimiento de una relación laboral y su correspondiente pago prestacional.
Sin embargo, su pedimento se resolvió de manera desfavorable el 15 de febrero de ese año. → Con anterioridad a la presentación de la demanda, requirió a la entidad demandada la entrega de los documentos que daban cuenta de la existencia de la relación laboral referida, pero los mismos no fueron entregados en su totalidad. → Para la fecha en que acudió a la jurisdicción no tenía un empleo formal, y padecía de problemas respiratorios adquiridos con ocasión de la labor que desempeñó en favor del municipio demandado.
Fundamentos de derecho En esas condiciones, invocó como normas vulneradas los artículos 2, 4, 13, 23 a 25, 29, 48, 53, 90, 94, 122, 124, 125.5, 127.4, 209, 228, 229, 269, 311, 313 y 315 de la Constitución Política; 9, 13, 14, 21, 23, 24 y 55 del Decreto Ley 2158 de 1948; 85, 134B y 178 del Código Contencioso Administrativo; 10 y 41 de la Ley 80 de 1993; 21 del Decreto 1333 de 1983; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 3 y 138 de la Ley 1437 de 2011; así como el Decreto 1919 de 2002.
Aseguró que en su relación con el municipio de Boavita concurrieron todos los elementos de una relación laboral, por lo que, en virtud del principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos contractuales, con independencia de la denominación que las partes le hayan dado a la misma, se trató de una relación que revistió carácter laboral.
Asimismo, indicó que se desempeñó en las mismas condiciones de cualquier otro auxiliar administrativo vinculado legal y reglamentariamente al municipio de Boavita, pero que su remuneración fue inferior a la recibida por aquellos. Y agregó que las gestiones contratadas correspondieron a funciones permanentes de la administración municipal.
II. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda El 25 de octubre de 2018, el señor Henry Nelson Pérez Yanguma radicó demanda ordinaria laboral de primera instancia en contra del municipio de Boavita, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Soatá (Archivo No. 0.02 – Págs. 4 a 16). Surtido el trámite correspondiente, el 21 de agosto de 2019, en el marco de la audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio prevista en el artículo 77 del CPTSS, el referido Despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto, y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Duitama, para lo de su cargo.
El 29 de agosto de 2019, el proceso se repartió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama que, a través de auto de 13 de septiembre siguiente, requirió al extremo accionante para que ajustara la demanda en atención a lo establecido en el artículo 162 del CPACA (Archivo No. 0.07). A su turno, mediante proveído de 7 de noviembre de 2019, el referido Despacho procedió a admitir la demanda y ordenó notificar al representante legal de la entidad territorial demandada, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Archivo No. 0.16).
La diligencia de notificación se surtió en debida forma el 18 de diciembre siguiente, como se observa en el archivo No. 0.20 del expediente digital. Contestación de la demanda Mediante auto de 20 de agosto de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama tuvo por no contestada la demanda, y fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial (Archivo No. 0.24).
Tal determinación se confirmó en sede de reposición a través de auto 10 de septiembre de 2020 (Archivo No. 0.34). El 14 de septiembre siguiente, el apoderado del extremo demandado solicitó el aplazamiento de la audiencia referida, en consideración a que presentó una acción de tutela contra las providencias judiciales antes mencionadas (Archivo No. 0.36).
Al respecto, a través de sentencia de 24 de septiembre de 2020, la Sala de Decisión No. 5 de este Tribunal tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por el municipio de Boavita, y ordenó al Juzgado de primer grado tener por contestada la demanda (Archivo No. 0.39). Sin embargo, en sede de impugnación la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó dicha providencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado (Archivo No. 0.59).
Audiencia inicial (Archivos Nos. 0.38, 0.38.1, 0.55, 0.55.1, 0.78 y 0.78.1) La audiencia inicial se realizó los días 16 de septiembre de 2020, 9 de noviembre de 2020 y 17 de noviembre de 2021, oportunidades en la que se agotaron las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación, medidas cautelares y decreto de pruebas.
En lo que tiene que ver con el decreto probatorio, se tuvo como tales las documentales aportadas con la demanda y los testimonios de los señores José Antonio Mojica Avellaneda y Parmenio Uyaban Velasco. A su turno, se negó el decreto de la declaración de parte, el dictamen pericial y la inspección judicial solicitados. Por último, en uso de las facultades establecidas en el artículo 198 del CGP, como prueba de oficio la jueza solicitó al alcalde municipal de Boavita, copia auténtica, íntegra y legible de los antecedentes administrativos del acto demandado.
Audiencia de pruebas (Archivos Nos. 0.82 y 0.83) El 31 de enero de 2022, se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se incorporó la documental decretada de oficio y se recibieron los testimonios de los señores José Antonio Mojica Avellaneda y Parmenio Uyaban Velasco. En relación con el primero, el apoderado de la entidad demandada formuló tacha en los términos del artículo 211 del CGP.
En ese orden, por encontrar recaudado en su totalidad el acervo probatorio, se declaró evacuada la etapa correspondiente3 y, se ordenó a las partes la presentación de sus alegatos de conclusión en forma escrita. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 28 de abril de 2022 (Archivo No. 093), el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, resolvió: “(…)
PRIMERO. - DENEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el señor HENRY NELSON PÉREZ YANGUMA contra el MUNICIPIO DE BOAVITA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin costas en esta instancia. (…)” (Pág. 11). A ese efecto, luego de examinar: i) el marco normativo y jurisprudencial de la configuración del contrato realidad derivado de la suscripción de contratos de prestación de servicios; ii) las reglas de unificación previstas en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 proferida por el Consejo de Estado el 9 de septiembre de 2021 y; iii) los hechos que se encontraron probados en el plenario; la jueza de primera instancia descendió al caso concreto.
Adujo que, en la audiencia de pruebas, el apoderado judicial de la entidad demandada tachó como sospechoso el testimonio del señor José Antonio Mojica, por lo cual, su dicho debía ser analizado de manera rigurosa y en conjunto con los demás medios probatorios obrantes en el expediente. Dijo que en el plenario se encontró acreditado que, durante los meses de abril a noviembre de 2006, enero a diciembre de 2007, enero a diciembre de 2008 y enero a agosto de 2009, el señor Henry Nelson Pérez Yanguma recibió pagos mensuales de jornales, por concepto de contratos verbales de trabajo.
No obstante, puntualizó que como dichas vinculaciones no derivaron de contratos de prestación de servicios, “que son los que fundamentan el contrato realidad”, las pretensiones respecto a tales periodos tendrían que negarse. De otra parte, en cuanto a los interregnos en que sí se suscribieron contratos de prestación de servicios con el municipio de Boavita, manifestó que no se logró acreditar de manera efectiva el elemento subordinación. Asimismo, que no se evidenciaron los Rosa de Viterbo, en contra del municipio de Boavita, en el cual accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda (…)”. 3 Entiéndase la etapa probatoria. indicios fijados por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021.
En cuanto al lugar de trabajo, explicó que como el objeto de los contratos era prestar servicios de apoyo operativo a la gestión para llevar a cabo actividades relacionadas con el tratamiento y la disposición final de residuos sólidos generados en la Planta de Beneficio Animal del municipio de Boavita, no había duda de que la labor se prestaba en dichas instalaciones.
Frente al horario de labores, indicó que no se logró acreditar que el demandante prestara sus servicios en un espacio de tiempo preestablecido. Que, si bien se encontró demostrado que el ganado se sacrificaba los días lunes, miércoles y sábado, “en los cuales se infiere la labor comenzaba muy temprano”, lo cierto es que “no se sabe hasta que hora se extendía”, y que, pese a que los otros días cumplía funciones de aseo, “no se acreditó en qué horas se hacía dicha labor”.
Por otra parte, en lo concerniente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, indicó que quienes verificaban el cumplimiento de las mismas, eran precisamente quienes se habían señalado para tal efecto en el contrato, cuya actuación se limitaba a fijar los lineamientos generales para ello, de acuerdo con las indicaciones de los organismos de control y vigilancia de ese tipo de actividades.
Esto, únicamente en desarrollo del principio de coordinación, y sin que se ejerciera poder disciplinario de algún tipo sobre el contratista. Aunado a ello, arguyó que no se probó siquiera sumariamente, que las actividades o tareas a desarrollar por el demandante, correspondieran a aquellas asignadas a servidores de planta de la entidad territorial demandada; pues, por el contrario, se evidenció que dicho empleo nunca hizo parte de la misma.
Bajo ese entendido, concluyó que no logró desvirtuarse en el caso concreto la presunción de legalidad del acto administrativo censurado, por lo que debían negarse las pretensiones de la demanda. En materia de costas, decidió abstenerse de imponer condena alguna. Recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación al considerar que “la falladora omitió muchos indicios lógicos en contra del demandante y operó la duda a favor de la entidad demandada” (Archivo No. 0.95) Para comenzar, expuso que el señor Pérez Yanguma: i) tenía 49 años de edad, ii) padecía diabetes crónica tipo 2, iii) presentaba secuelas de salud por afecciones contraídas en su trabajo y derivadas del Covid – 19, iv) se veía forzado a trabajar ocasionalmente por ausencia de recursos económicos, v) tenía como antecedentes 3 accidentes de trabajo y, vi) no se encontraba cotizando a salud ni a pensión. Señaló que en el trámite de la primera instancia se infringieron algunas normas procesales, en tanto la jueza: 1) decretó un medio de prueba cuando ya se encontraba fenecida la etapa legal prevista para ello y, 2) no tuvo en cuenta, al momento de proferir la sentencia, los alegatos de conclusión por aquel presentados.
Explicó que, con auto del 31 de enero de 2022, se declaró cerrada la etapa probatoria. Sin embargo, que, a través de proveído del 17 de marzo siguiente, el despacho requirió al municipio de Boavita para que allegara copia auténtica del Contrato No. 015 de 2010, lo cual, a su juicio, atentó contra sus “derechos fundamentales de la igualdad, al debido proceso conocido por todos sin intentar sorprender a la las (sic) partes o contraparte, igualdad de armas (…)”.
Igualmente sostuvo que el 14 de febrero de 2022 a las 4:00 p.m., realizó el envío de sus alegatos de conclusión. No obstante, que minutos después se percató de que no aparecía registro de la remisión en la bandeja de salida de su correo electrónico, ante lo cual, a las 5:34 p.m. procedió a reenviar el mensaje correspondiente, previa comunicación con el sustanciador del despacho, quien presuntamente le ratificó “que para hacer esa radicación tenía plazo hasta la media noche”.
Y destacó que el día siguiente, el mencionado empleado le “informó que tenía que reenviar nuevamente los alegatos”, pese a que ya se encontraba vencido el término para ello. En ese orden, reprochó que la argumentación por él esbozada en el escrito de alegatos de conclusión no se haya analizado en el momento de proferir la sentencia, y requirió que se ordenara la apertura de una investigación disciplinaria en contra el sustanciador de primer grado, por considerar que actuó de manera errónea.
A renglón seguido, destacó “el carácter riguroso y estricto de la señora Juez en su actividad judicial”. Sostuvo que con sus llamados de atención imprimió una suerte de terror al testigo Uyaban Velasco, que influyó en la coherencia y espontaneidad de su relato. Con todo, aseguró que tanto su dicho, como el del otro testigo, frente a varios aspectos puntuales de la relación laboral, cobraba mayor relevancia que la prueba documental, en tanto, aquellos permanecieron casi 10 años realizando las mismas actividades que el demandante, incluso durante los mismos periodos.
Por otro lado, resaltó que como el plazo para la presentación de los alegatos de conclusión venció el 14 de febrero de 2022, la sentencia tenía que proferirse el 14 de marzo siguiente. Empero, expuso que eso sólo ocurrió hasta el 28 de abril de 2022, es decir, casi mes y medio después del término legal previsto. Afirmó que en la referida providencia no se cotejaron las pruebas documentales obrantes en el expediente, y que, si bien se citó jurisprudencia, no se esbozó una argumentación concreta frente a la situación fáctica particular.
De igual forma, aludió que en el trámite del proceso se requirió al apoderado del municipio de Boavita para que allegara el expediente administrativo correspondiente, pero que él se limitó a reproducir en su mayoría los documentos incorporados con la demanda. Seguidamente, se refirió a la acción de tutela incoada por el municipio accionado contra la providencia que dispuso tener por no contestada la demanda, y arguyó que, en el trámite de la misma, esta Corporación: i) “omitió recibir el escrito del suscrito apoderado del demandante que atacaba el fundamento de tutela” y, ii) presentó una “extensa demora en el envió (sic) del expediente del tribunal al juzgado”.
De otra parte, aseveró que jurisprudencialmente se “ha hecho énfasis en la obligación que tiene el Juez Contencioso Administrativo, que aún en el caso de negar las pretensiones de la demanda o de presentarse la eventualidad de no ser solicitadas; (…) debe pronunciarse y condenar las cotizaciones en pensión, pues es un derecho irrenunciable y por lo mismo imprescriptible”.
En ese sentido, refirió la sentencia CE-SUJ2-005-16 proferida por el Consejo de Estado y destacó que, de acuerdo con su contenido, el Juez se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa en la demanda, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre demandante y demandado.
No obstante, destacó que en el fallo recurrido la a quo omitió realizar pronunciamiento alguno en ese sentido. Acto seguido, alegó una indebida aplicación e interpretación del precedente judicial y aseguró que, si una persona ejecutó una misma actividad durante aproximadamente 10 años, de manera permanente y mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, tal como lo hizo el demandante, no cabe duda de que respondió a “un horario con relación a la actividad que desempeñ[ó]”.
En ese orden, precisó que el municipio de Boavita abusó de la figura de los contratos de prestación de servicios con el ánimo de encubrir una verdadera relación laboral, desconociendo que los mismos sólo pueden celebrarse por el término estrictamente indispensable y para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, sin que puedan emplearse para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de aquella.
Puntualizó que al señor Pérez Yanguma le fue impuesto un horario en función del objeto contractual convenido, e indicó que, en cuanto a modo, tiempo y cantidad de trabajo, se encontró bajo permanente y continua “dirección y regulación de entes de control como el ICA, Corpoboyacá y el mismo municipio”, a fin de garantizar la operatividad de la Planta de Sacrificio Animal del municipio.
Concretamente en cuanto a la dirección y control o poder disciplinario, pidió que se examinaran en debida forma varias de las pruebas documentales obrantes en el expediente, las cuales, en su criterio daban cuenta de la subordinación en el desarrollo de la actividad contratada. Asimismo, se pronunció sobre la sentencia SU-J025-CE-S2-2021 proferida el 9 de septiembre de 2021 por el Consejo de Estado y aseguró que, en el caso concreto, el accionante prestó sus servicios de manera continua y permanente en cumplimiento de un mismo objeto contractual y sin que se presentara una interrupción real de las funciones o actividades entre contratos, a fin de garantizar la operatividad de la planta de sacrificio animal del municipio demandado.
A continuación, se refirió a la afirmación de la a quo, conforme a la cual, las vinculaciones derivadas de contratos verbales, al no tratarse de contratos de prestación de servicios, no sirven de fundamento a un contrato realidad. Al respecto, aludió que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el contrato realidad no opera sólo en los contratos de prestación de servicios, sino que también puede pregonarse de los contratos de obra o labor, u otros.
Por último, aseveró que en el marco del ordenamiento jurídico colombiano toda duda debe resolverse en favor del trabajador, como garantía del principio indubio prooperario. Empero, que en el caso concreto la a quo convirtió la duda derivada del análisis probatorio correspondiente, “en una afirmación tendenciosa y negativa supuestamente de los testigos a favor de la parte demandada, en contra de la parte débil dentro de la relación laboral”.
En lo demás, se refirió de manera detallada a las actividades desempeñadas por el demandante, y sostuvo que guardaban identidad con las asignadas a cualquier funcionario (auxiliar administrativo) de planta del municipio, por lo cual, manifestó que el proceder irregular del municipio accionado coartó la aspiración de aquel de acceder a un empleo productivo, en igualdad de condiciones y oportunidades “a los demás empleados “auxiliares administrativos” de la planta de personal del municipio”.
Por consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar la prosperidad de las pretensiones de la demanda, “o en su defecto (…) reconocer y condenar en aquellas acreencias (auxilio de cesantías y cotización en pensión) que son irrenunciables e imprescriptible”. Trámite de segunda instancia Admisión del recurso (Archivo No. 4 – SAMAI segunda instancia) 49.
El 10 de febrero de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y, se ordenó la notificación al Agente del Ministerio Público. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior y, al no existir solicitud probatoria pendiente por decidir, ingresara el expediente al Despacho para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Pronunciamiento frente al recurso (Archivo No. 11 ibidem) En la oportunidad dispuesta para el efecto, el apoderado del municipio de Boavita se pronunció en relación con el recurso de apelación formulado por el demandante. En primera medida, sostuvo que al interior del presente proceso debía examinarse la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, en atención a que: “(…) Como al expediente no se aportó prueba de notificación de dicho acto [Acto Administrativo código A-MECI-GD-FO-03], se tuvo como tal la fecha contenida en el mismo, es decir, el 15 de febrero de 2016, por lo cual, el ejercicio del medio de control ante el Juez natural del acto administrativo, era hasta el vencimiento de los 4 meses siguientes a su notificación, es decir, hasta el 16 de junio de 2016, pero, quedó acreditado que, la demanda inicial fue radicada ante una jurisdicción y un juez sin competencia, hasta el mes de octubre de 2018 (…)” En ese panorama, adujo que el medio de control de la referencia se afectó por el fenómeno jurídico de la caducidad e indicó que en la medida en que en la demanda no se realizó una correcta identificación del administrativo censurado, no se formularon cargos de nulidad contra el mismo, ni se esgrimió el concepto de violación correspondiente, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda.
Concretamente frente al recurso de apelación manifestó que además de adolecer de presión y claridad, carecía de un grado mínimo de técnica jurídica. Y en oposición al mismo, presentó los siguientes razonamientos: → En ninguna de las oportunidades concedidas en la primera instancia, se argumentó que el señor Pérez Yanguma padeciera diabetes, ni que hubiera sufrido los accidentes de trabajo que mencionó en el recurso. → En el sub-lite no se acreditó la concurrencia efectiva de los elementos propios de una relación laboral (prestación personal del servicio, subordinación y remuneración), de modo que no resulta procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas por el demandante. → No existió prueba del envío y la recepción de los alegatos de conclusión del extremo demandante antes de las 5:00 p.m. del 14 de febrero de 2022, y los remitidos a las 5:34 p.m. de ese mismo día, fueron extemporáneos. → Las apreciaciones subjetivas del apoderado demandante frente al carácter de la juzgadora de primer grado son de su exclusivo resorte.
Además, revisada la actuación se echa de menos que en el trámite de la primera instancia haya manifestado que el señor Parmenio Uyaban fue atemorizado al testificar. → El hecho de haberse cerrado la etapa probatoria no era impedimento para que la a quo profiriera un auto para mejor proveer, como efecto lo hizo el 17 de marzo de 2022, cuando requirió el Contrato 015/10. → En sede de segunda instancia no resulta procedente abordar el estudio de hechos nuevos o ajenos al trámite procesal surtido en primer grado, como tampoco de asertos que no ataquen directamente la sentencia. → Es cierto que la a quo tenía 20 días para proferir la sentencia desde el momento en que ingresó el proceso al despacho para el efecto.
No obstante, debe tenerse en cuenta que el 17 de marzo de 2022 se profirió un auto para mejor proveer, por lo que el expediente ingresó nuevamente al Despacho el 4 de abril siguiente, y los 20 días para proferir la sentencia se vencieron el 9 de mayo de 2022. Entonces, como la sentencia se profirió el 28 de abril de 2022, lo fue dentro del plazo perentorio oportuno. → Si bien se alegó que la juzgadora de primera instancia no cotejó las pruebas documentales en debida forma, no se indicó respecto de cuál o cuáles documentos se predica dicha inconsistencia. Tampoco se puntualizó cuál fue el precedente judicial que presuntamente desconoció la a quo. → Si el demandante estuvo bajo la dirección y supervisión del ICA, del INVIMA y de Corpoboyacá, debió accionar en contra de aquellos.
Con todo, lo único que hicieron tales entidades fue acudir esporádicamente a realizar revisiones sanitarias y brindar información operario de la planta de beneficio. → En principio indubio pro-operario no implica que siempre se le deba dar la razón al demandante, sin consideración al material probatorio obrante en el expediente. Lo que el mismo sugiere, es que, si de una misma norma laboral surgen varias interpretaciones, debe optarse por aquella que más le favorezca al trabajador, lo cual no ocurrió en el caso bajo estudio. 54.
Por lo anterior, consideró que los argumentos de apelación no se encontraban llamados a prosperar. Intervención de la parte demandante El 27 de febrero de 2023, el apoderado de la parte demandante allegó escrito de “Alegatos de Conclusión dentro de la Segunda Instancia” (índice 17 – SAMAI). En ese respecto, dirá la Sala que el trámite del recurso de apelación que da lugar a la instancia se adelantó según las previsiones del artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, norma que, en un primer momento, sólo autoriza la presentación de alegatos de conclusión en el trámite de la alzada, cuando sea necesario decretar pruebas.
Con todo, y aun cuando en este caso no se decretaron pruebas, la Sala considerará los argumentos expuestos por el extremo accionante en el escrito de alegatos de conclusión mencionado, los cuales, reiteraron fundamentalmente los reparos formulados en el recurso de apelación. De su dicho, se destaca que el municipio accionado pretende revivir oportunidades procesales que están superadas, al alegar ante esta instancia la configuración del fenómeno jurídico de caducidad.
Asimismo, que en sede de primera instancia la a quo incurrió en un error de hecho, toda vez que, de una parte, desestimó algunas de las pruebas obrantes en el expediente, y de otra, efectuó una valoración equivocada de las restantes (pruebas). En ese orden de ideas, procedió a transcribir las declaraciones rendidas por los testigos en el marco del presente proceso, a efecto de sugerir que las mismas daban cuenta de la configuración efectiva de la relación laboral invocada, de cara al análisis de las documentales recaudadas.
Agregó que el extremo demandado faltó a su deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, en la medida que omitió allegar la totalidad del expediente administrativo que le solicitó la autoridad judicial de primera instancia, para forzar una sentencia que resultara favorable a sus intereses.
En lo demás, manifestó que, si bien existió una duda acerca de la suscripción de los contratos de prestación de servicios entre las partes, durante algunos de los periodos deprecados en la demanda, lo cierto es que la ausencia de tales documentales fue suplida con la testimonial recaudada. III. CONSIDERACIONES Competencia 61. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso7, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20078: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” “(…) Artículo 328.
Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección A, radicado interno No. 9708-2005, actor: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. doctor: Jaime Moreno García. Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)” -Negrilla fuera del original -.
De ese modo, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, que protege la situación del apelante único para que no se haga más gravosa.
Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso formulado por la parte demandante. Problemas jurídicos En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el problema jurídico a resolver en esta instancia atañe a determinar si entre el señor Henry Nelson Pérez Yanguma y el municipio de Boavita existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos de prestación de servicios para el lapso comprendido entre el 5 de abril de 2006 y el 28 de diciembre de 2015.
En caso afirmativo, procederá examinar si tiene derecho el demandante al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el glosado lapso. Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: i) el marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y la relación laboral, ii) la carga de la prueba de la subordinación laboral y, iii) el análisis del caso concreto; en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados, en el orden en que fueron propuestos.
En gracia de claridad, se dejará dicho desde ahora que en el presente asunto no se debate lo referente a la acreditación de la prestación personal del servicio por parte del demandante; ni lo relativo al pago por parte de la entidad demandada de un emolumento a manera de contraprestación por dicha actividad, por tratarse de elementos que no ofrecen duda probatoria en esta instancia. Ello, en la medida en que fueron hechos aceptados por las partes, y que se encontraron probados en la providencia recurrida, sin que, en relación con los mismos, el apelante haya formulado reparo alguno. Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al advertir que en el caso concreto no se probaron en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral.
Esto, en atención a que, si bien se configuraron los elementos de prestación personal del servicio y contraprestación económica por ello, no sucedió lo mismo con el de subordinación, pues efectuada la valoración probatoria correspondiente, no se vislumbraron actividades de vigilancia y/o dependencia constante y permanente por parte del municipio de Boavita, respecto al señor Henry Nelson Pérez Yanguma.
En ese entendido, se indicará que el demandante no cumplió con la carga procesal que le competía en aras a que se acreditara que acataba un horario estricto de trabajo, que su actividad era desarrollada bajo estricto control y vigilancia, o que desarrollaba labores idénticas a las de los funcionarios de planta de la entidad contratante. En lo demás, se precisará que como el alcance del recurso de alzada no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso; no se examinaran en esta instancia los reparos formulados por el apelante que no plantearon ningún reparo concreto contra la sentencia de primer grado, pues ciertamente no se encaminaron a atacar el análisis que motivó la decisión negativa de las pretensiones, y en esa medida, no dan lugar a revocarla.
Del contrato de prestación de servicios y la relación laboral El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contempla el contrato de prestación de servicios como aquel acto jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Sus características han sido precisadas por el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, así: “(…) - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual.
La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica” - Negrilla fuera del texto original -. De ese modo, una nota distintiva del contrato de prestación de servicios es que constituye un instrumento para atender funciones ocasionales, que no forman parte de las labores asignadas a la entidad, o que, pese a serlo, no pueden ser atendidas por los empleados de planta.
De ahí, que el último inciso del artículo 2º del Decreto No. 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en tales eventos. Tal restricción, en voces de la Corte Constitucional, se adecua a los principios inspiradores de la Carta Política, como medida de protección de la relación laboral y, como herramienta para evitar la desnaturalización de la contratación estatal, al preservar el empleo como la forma general y natural de ejercer funciones públicas.
Ahora bien, conforme al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en ningún caso el contrato de prestación de servicios genera el pago de prestaciones sociales. Sin embargo, se ha considerado que ésta no es una presunción de iure que no admita prueba en contrario, pues antes bien, faculta al afectado a demandar por vía judicial el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones a que haya lugar, cuando aquel, considere que la administración utilizó la figura contractual para encubrir una verdadera relación de este tipo (laboral).
Por su parte, el contrato de trabajo fue definido por el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, destacando como sus elementos esenciales los siguientes: i) que se presten servicios personales, ii) se pacte o ejerza una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado.
Por ello, cuando se alegue que el vínculo entre el particular y el Estado, para el caso de los asuntos debatidos en la jurisdicción administrativa, constituye una relación laboral, es indispensable que se demuestre dentro del proceso, la existencia de cada uno de ellos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables, en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando: i) se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se le pagan honorarios por los servicios prestados y, iv) la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición, vale la pena señalar, que se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual.
Para establecer lo anterior, es posible acudir a los siguientes criterios: Criterio funcional: Hace referencia a que la función contratada se encuentra relacionada con las que se deben adelantar en la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución. Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en la planta de personal de la entidad.
Criterio temporal: Está relacionado con que las funciones contratadas son cotidianas y conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, “…o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral”.
Criterio de excepcionalidad: Si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades transitorias, corresponde a un contrato de prestación de servicios. Criterio de continuidad: Hace referencia a si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. A su turno, las decisiones de los Órganos de Cierre, tanto en materia constitucional, como contenciosa administrativa, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto, esta se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. Téngase en cuenta en este punto, que la coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto del contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, sin avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos.
Ello, en tanto, constituye una obligación de las entidades públicas, vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, al estar involucrados: i) recursos públicos, ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, iii) la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y, iv) la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
Si la entidad contratante excede los glosados límites, de tal forma que el contratista queda sujeto a su mando, la coordinación de actividades claramente se desnaturaliza, por lo que puede ocurrir, que el contrato de prestación de servicios resulte desvirtuado cuando se demuestre que encubre una relación que conjunta los elementos ya mencionados y que, por tanto, es -materialmente y pese a que formalmente se califique de otra cosa- una de orden laboral.
Ello dará lugar a que, en desarrollo del mandato de primacía de la realidad sobre las formas que establece el artículo 53 Constitucional, se declare la existencia de la relación laboral, y se condene al pago de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función. Deviene relevante destacar en este punto, que el reconocimiento de la relación laboral no confiere a quien demanda la condición de empleado público, en tanto ello exige el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas para el acceso a los cargos públicos.
Asimismo, en gracia de claridad cabe mencionar que, de manera reciente, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 (9 de septiembre de 2021), en la que, al referirse a tópicos relativos al contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, y los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, estableció las siguientes reglas objeto de unificación: “(…) 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)” - Negrilla del texto original -. Lo anterior, al advertir la imperiosa necesidad de unificar jurisprudencia en torno a los siguientes temas: i) sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista.
De la misma manera, la referida providencia precisó que de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En todo caso, que la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre las cuales, destacó las siguientes: “(…) 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral (…)” – Negrilla original –.
De la carga de la prueba de la relación laboral En casos como el que ocupa ahora la atención de la Sala, para demostrar la relación laboral se requiere que el demandante otorgue elementos de juicio suficientes, a efecto de i) desvirtuar la naturaleza contractual en el ámbito de la normativa vigente en materia de contratación de la administración pública y, ii) determinar la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. Sobre ese particular, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 8 de junio de 2017, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del proceso radicado bajo el número 05001-23-31-000-201101141-01(3604-15), expuso: “(…) Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos- entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae (…) En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual (…)”- Subrayado fuera del original - 86.
Asimismo, en sentencia de 12 de julio de 2018 proferida dentro del proceso con radicación No. 47001-23-33-000-2014-90009-01(5100-16) con ponencia del Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, la Subsección “A” de la misma Sección, indicó: “(…) De conformidad con las nítidas voces de las normas previamente señaladas, esta Corporación ha protegido el derecho al trabajo y ha tutelado los derechos de quienes han sido vinculados a través de contratos de prestación de servicios con el fin de desnaturalizar la relación laboral.
Dentro de este contexto, se concluye que: i) a trabajo igual salario igual, ii) la relación laboral se estructura con los 3 elementos relacionados (prestación personal, subordinación o dependencia y remuneración); iii) es válido suscribir contratos de prestación de servicios porque así lo autoriza el artículo 32, numeral 3.º de la Ley 80 de 1993, norma que fue declarada exequible en la sentencia C-154 de 1997; y, iv) a pesar de lo expuesto, estos contratos deben celebrarse dentro del término estrictamente necesario, dada su naturaleza temporal, pues si la administración desborda tales presupuestos se estructura el denominado «contrato realidad » (…) Adicional a lo anterior, también se puede concluir que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.
En ambos casos no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable. Así las cosas, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la parte demandante debe comprobar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por la duración del contrato; y una retribución del servicio (…)” - Destaca la Sala -.
Se concluye entonces, que cuando se discute una relación laboral en virtud de un contrato de prestación de servicios de carácter estatal, la ventaja probatoria que subyace a la presunción la estableció el legislador a favor del contratante, y no como ocurre en el Código Sustantivo del Trabajo en el que, quien presta un servicio personal no está obligado a probar que lo hizo bajo la continuada subordinación o dependencia. De modo, que, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo.
En ese orden, la prosperidad de las pretensiones dependerá de que la parte demandante logre probar los supuestos de hecho y derecho que las sustentan, lo cual, encuentra fundamento en lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Téngase en cuenta, además, que el artículo 88 del CPACA, también consagró la presunción de legalidad de los actos administrativos, de manera que a quien solicite su anulación, le corresponde, igualmente, desvirtuarla. Análisis del caso concreto Tal como se señaló, corresponde a la Sala dilucidar si entre el señor Henry Nelson Pérez Yanguma y el municipio de Boavita existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos de prestación de servicios para el lapso comprendido entre el 5 de abril de 2006 y el 28 de diciembre de 2015.
En caso afirmativo procederá determinar si tiene derecho el demandante al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el glosado lapso. La jueza de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar, en términos generales, que no se advirtió la concurrencia efectiva del elemento obligatorio, esencial y estructurador del contrato realidad (subordinación).
Echó de menos la configuración de los indicios que, de acuerdo con lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, permiten establecer la existencia de la subordinación. Sin embargo, inconforme con lo resuelto, el extremo activo de la litis razonó que el elemento subordinación si se encontró demostrado, en tanto, el señor Pérez Yanguma desarrolló las actividades que le fueron asignadas por el municipio accionado en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos, sin independencia o autonomía. Sostuvo que ejecutó una misma actividad durante aproximadamente 10 años, en un horario impuesto por la entidad demandada en función del objeto contractual convenido; e indicó que, en cuanto a modo, tiempo y cantidad de trabajo, se encontró bajo permanente y continua “dirección y regulación de entes de control como el ICA, Corpoboyacá y el mismo municipio”, a fin de garantizar la operatividad de la Planta de Sacrificio Animal del municipio.
En ese entendido, lo primero que dirá la Sala, es que obran en el plenario, además del acto demandado (Págs. 34 a 37 – Archivo No. 0.02), las siguientes pruebas documentales, relevantes para desatar los problemas jurídicos planteados: → Petición presentada el 26 de enero de 2016 por el señor Henry Nelson Pérez Yanguma ante el municipio de Boavita, a fin de solicitar el reconocimiento de una relación laboral, y el pago, en su favor, de las prestaciones sociales correspondientes al periodo en que prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios (Pág. 28 a 33 ib.). → Oficio DD.A. 200.12 040 (A-MECI-GDFO-03) de 15 de febrero de 2016 suscrito por el entonces Alcalde Municipal de Boavita, en el que se dio respuesta desfavorable a la petición reseñada (Pág. 34 a 37 ib.). → Certificado expedido por la EPS Famisanar, respecto de los aportes realizados por el señor Pérez Yanguma por concepto de cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud desde el 1° de enero de 2010 hasta el 1° de octubre de 2016 (Pág. 40 a 42 ib.). → Relación de cotizaciones efectuadas por el señor Pérez Yanguma a la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos (Pág. 43 a 46 ib.). → Plantillas de jornales suscritas entre los años 2006 a 2009 por el alcalde y el Director de Planeación del municipio de Boavita, en favor del señor Henry Nelson Pérez Yanguma por conceptos de “recolección de residuos sólidos y llevado al sitio de tratamiento final” y “mano de obra - mantenimiento matadero municipal”, con sus respectivas órdenes de pago (Págs. 47 a 120 ib.). → Órdenes y/o contratos de prestación de servicios Nos.: A) 85 del 10 de agosto de 2010 (Págs. 127 a 129 ib.);
B) 059 del 9 de febrero de 2011 (Págs. 141 a 143 ib.); C) 140 del 16 de septiembre de 2011 (Págs. 145 a 147 ib.); D) 064 del 1 de febrero de 2012 (Págs. 153 a 155 ib.); E) 138 de 19 de julio de 2012 (Págs. 322 a 325 ib.); F) 172 de 1° de octubre de 2012 (Págs. 249 a 253 - Archivo No. 077); G) 026 de 17 de enero de 2013 (Págs. 156 a 160 - Archivo No. 0.02);
H) 101 28 de junio de 2013 (Págs. 161 a 165 ib.); I) 024 de 16 de enero de 2014 (Págs. 166 a 169 ib.); J) 074 de 9 de julio de 2014 (Págs. 171 a 174 ib.); K) 007 del 5 de enero de 2015 (Págs. 176 a 179 ib.) y; L) 109 de 22 de junio de 2015 (Págs. 181a 184 ib.). → Estudios previos “para la prestación de servicios mano de obra en el mantenimiento de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita”, invitación pública “Contratación de Mínima Cuantía No. AM - 015 - 2010”; oferta económica para participar en la contratación; acta de evaluación; comunicación de aceptación de la oferta al señor Henry Nelson Pérez Yanguma y; actas mensuales de recibido a conformidad (Págs. 108 a 125 – Archivo No. 077). → Invitación pública “Contratación de Mínima Cuantía No. MC-199-2010”; oferta económica para participar en la contratación; acta de evaluación y; acta de recibido a conformidad (Págs. 129 a 135 y 152 -Archivo No. 0.02.). → Certificación expedida por la Secretaria Administrativa y de Gobierno del municipio de Boavita, en la que se señaló que el señor Henry Pérez Yanguma suscribió con el municipio de Boavita, los siguientes contratos de prestación de servicios: i) 064 del 1° de febrero de 2012; ii) 172 del 1° de octubre de 2012; iii) 026 del 17 de enero de 2013; iv) 101 del 28 de junio de 2013; v) 024 del 16 de enero de 2014; vi) 074 del 9 de julio de 2014; vii) 007 del 5 de enero de 2015 y; viii) 109 del 22 de junio de 2015 (Págs. 186 a 189 ib.). → Certificaciones suscritas el 14 de enero y el 28 de junio de 2013 por el entonces Alcalde del municipio de Boavita, en las que se hizo constar que en la planta de personal de dicho ente territorial “no exis[tía] el cargo ni la persona para prestar servicios de apoyo operativo”, por lo que se hacía necesario suscribir un contrato para la “prestación de servicios de apoyo operativo para llevar a cabo actividades relacionadas con el tratamiento y disposición final de residuos sólidos que se generan en la Planta de Beneficio del municipio de Boavita Boyacá”, así como para la “prestación de servicios de apoyo operativo para llevar a cabo las actividades de operación y mantenimiento de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita” (Págs. 190 y 192 ib.). → Oficio de 16 de abril de 2012, a través del cual, el alcalde del municipio de Boavita invitó al señor Henry Nelson Pérez Yanguma a una reunión “con el fin de dar a conocer los últimos lineamientos de INVIMA (…), para el funcionamiento de la Planta de Beneficio de Ganado bovino” (Pág. 193 ib.). → Oficio C.O.P. 210.11.074 de 12 de agosto de 2015 suscrito por la jefe Oficina Asesora de Planeación del municipio de Boavita, y dirigido al aquí demandante (Pág. 194 ib.), en el que se lee: “(…) Según indicaciones del ICA (…) me permito solicitar a usted que, para el ingreso de bovinos para sacrificio, solicite a los expendedores de carne del municipio la guía de degüello, el RUV (…) y la guía de movilización; de lo contrario NO recibir de los peseros animales que no cumplan con el lleno de los requisitos; toda vez que se debe garantizar cumplimiento de normas sanitarias vigentes (sic) (…)” → Circular 200.08.05 emitida el 19 de febrero de 2014 por el alcalde y la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Boavita, dirigida a los sacrificadores de ganado y expendedores de carne, a fin de solicitarles la presentación de la Guía Sanitaria de Movilización de Animales, para el ingreso a la planta de sacrificio (Pág. 196 ib.). → Escrito presentado el 25 de febrero de 2013 por el señor Pérez Yanguma en la alcaldía de Boavita, “con el fin de dar a conocer las anomalías que se ha[bían] venido presentado (sic) con respecto a los recibos de vacunación que deben presentar los peseros para poder sacar la boleta del Ica” (Pág. 197 ib.). → Planilla para reporte de actividades del operario de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita, correspondiente a los años 2010 a 2013 (Págs. 198 a 203 ib.). → Resolución No. 035 del 17 de enero de 2013, por medio de la cual se designó al entonces jefe Asesor de Planeación o a quien hiciera sus veces, para ejercer la supervisión del contrato No. 026 de 2013 (Págs. 204 y 205 ib.). → Circular No. 001 de 9 de octubre de 2013 suscrita por el responsable de la Oficina Local ICA Soata, y dirigida a los administradores de los mataderos municipales, en la que se indicó que de conformidad con lo señalado en la Resolución No. 0047 de 2015, se impondría una multa de 50 SMLDV, a los propietarios y administradores que no exigieran una guía sanitaria de movilización para la entrada de animales a sus establecimientos (Pág. 206 ib.). → Acta de asistencia a reuniones citadas por la Oficina Local del ICA Soata, para los días 24 y 30 de septiembre de 2015, con los objetivos de: i) verificar compromisos previos, ii) brindar capacitación sobre “lineamientos y normatividad vigente respecto a registro sanitario de predios pecuarios y solicitud de guías sanitarias de movilización interna a funcionarios de la Administración Municipal de Boavita” y, iii) abordar el tema sobre las fallas presentadas en el ingreso de animales a la plantas de beneficio; en las cuales, se registró el nombre del demandante (Págs. 207 a 210 ib.). → Guías de seguimiento mensual a plantas de beneficio o frigorífico, que dan cuenta de la visita de funcionarios del ICA a la Planta de Beneficio del municipio de Boavita, en los años 2014 y 2015 (Págs. 211 a 214 ib.). → Guías Sanitarias de Movilización Interna de Animales (Págs. 215 a 221 ib.). → Constancias emitidas por la Secretaría de Salud del departamento de Boyacá, en las que se indicó que para los años 2014 y 2015, el señor Pérez Yanguma asistió a capacitaciones en manipulación de alimentos (Págs. 222 y 225 ib.). → Constancias emitidas por el SENA, que dan cuenta de que, para los años 2006, 2014 y 2015, el demandante cursó y aprobó las acciones de formación en “Actualización en Higiene, Manipulación y Conservación de Alimentos”, “Básico Salud Ocupacional”, “Materiales de construcción”, “Instalación de enchapes en muros y pisos”, “Construcción estructuras en concreto armado”, “Interpretación de Planos de Construcción”, “Instalaciones Técnicas” y, “Construcción de cubiertas”.
(Págs. 223, 224 y 226 a 229 ib.). Las mismas (pruebas), serán valoradas teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 243 a 262 del CGP, en atención a que fueron incorporadas en legal forma al expediente, y no fueron tachadas ni desconocidas por las partes en contienda. Ahora bien, en la audiencia de pruebas celebrada el 31 de enero de 2022 (Archivos Nos. 82 y 83) se recibieron los testimonios de las siguientes personas: → José Antonio Mojica Avellaneda (Min. 18:50 a 51:19): Prestó sus servicios como conductor al servicio del municipio de Boavita del año 2007 al 2015.
Declaró conocer al señor Henry Nelson Pérez Yanguma desde el 5 de abril de 2006, cuando el alcalde del municipio de Boavita se lo presentó como compañero de trabajo. Como argumentos relevantes para el caso concreto, manifestó: “(…) Preguntado: Infórmele al Despacho, ¿qué funciones, o más bien, qué labor cumplía el señor Pérez Yanguma para el municipio de Boavita, durante el tiempo que, usted señala, fueron contratados por ese municipio? Contestó: Señoría, pues él trabajaba en el matadero, porque a mí me consta.
Porque yo estaba manejando la Mitsubishi, y el alcalde me mandaba a recoger los cueros los días lunes, miércoles y el sábado en la mañana para llevarlos a una pieza de los carniceros para entregarlos. Y después del mediodía, me tocaba recoger todos los desperdicios en el matadero (…) Preguntado: Pero ¿qué hacía en el matadero el señor Pérez Yanguma? Contestó: El señor Pérez recibía las guías y las llevaba a la Policía para certificar, cada quien le entregaba una res (…) varios carniceros, y él recibía esas guías y recibía el ganado para poderlo sacrificar, porque si ellos no llevaban esas guías, él no dejaba entrar a nadie (…) Preguntado: Infórmele al Despacho, si ¿para el cumplimiento de esas labores que usted dice llevaba a cabo el señor Pérez Yanguma, se necesitaba el cumplimiento de un horario? y en caso afirmativo, dígale al Despacho ¿durante qué días y cuál era el horario que él cumplía? Contestó: Señoría, nosotros entrabamos a las 7 a.m., llegábamos ahí a la oficina y el ingeniero Prieto nos daba la orden de trabajo.
Él siempre no asistía ahí por la mañana, porque él estaba en el matadero recibiendo las guías para el sacrificio del ganado, y él siempre permanecía en el matadero. Preguntado: ¿Quién era el ingeniero Prieto? Contestó: El ingiero Prieto era el jefe inmediato de nosotros en planeación. Preguntado: ¿Era el Secretario de Planeación del municipio de Boavita? Contestó: Si señora.
Preguntado: Pero, le insisto en la pregunta. Usted dice que permanecía todo el día, pero ¿todo el día era de qué horas a qué horas laboraba el señor Pérez Yanguma en el matadero? Contestó: Pues a mí me consta que ellos recibían el ganado de 4 a.m. para empezar a matarlo, para sacrificar ese ganado, porque yo muchas veces me toco ir a llevarle razones (…) y cuando iba, iba también a medio día a recoger los cueros y él estaba ahí. Y como de 2 a 3 p.m. iba a recoger los desechos para llevarlos al basurero y él permanecía ahí, más o menos por ahí hasta las 5 p.m., a veces hasta las 6 p.m. Preguntado: Infórmele al Despacho si ¿para el cumplimiento de esas funciones que usted acaba de señalar, el señor Pérez Yanguma recibía órdenes de algún funcionario de la alcaldía de Boavita? En caso afirmativo, ¿de quién? Contestó: Del ingeniero Prieto, el de planeación, él siempre nos ordenaba que era lo que teníamos que hacer cada trabajador.
(…) Preguntado: Al señor Pérez Yanguma, las órdenes que usted dice le daba el Secretario de Planeación municipal, ¿se las daba verbalmente o por escrito? Contestó: Verbalmente señoría. Preguntado: Infórmele al Despacho, si ¿usted por estas mismas razones que está demandando el señor Pérez Yanguma, y que se le pusieron en consideración con anterioridad, tiene alguna demanda en contra del municipio de Boavita? Contestó: Señoría, sí, yo también coloqué una demanda y me salió a mi favor.
Preguntado: ¿En dónde cursó esa demanda? Contestó: En Soatá, Boyacá. (…) Apoderado demandado: ¿Cuál era el lugar concreto en el que el señor Pérez Yanguma prestaba sus servicios al municipio de Boavita, en comparación al lugar donde usted prestaba los servicios en el municipio de Boavita? Contestó: A mí me consta que él trabajaba siempre en el matadero.
Yo trabajaba con la volqueta o con la Mitsubishi. Preguntado: O sea que ¿qué era lo que usted hacía en el municipio de Boavita? Contestó: Doctora, yo llegaba a las 7 a.m. y sacaba la volqueta del municipio, y a veces me mandaban a recoger las basuras del pueblo, o muchas veces me mandaban a llevar material para el campo (…) como conductor de una volqueta y de la Mitsubishi.
(…) Apoderado demandado: ¿Usted fue operario de maquinaria en el municipio? ¿en qué periodos? Contestó: Yo operé la maquinaria los últimos años, porque yo entré primero como chofer y después me pasaron a maquinaria pesada (…) Apoderado demandado: ¿Aproximadamente cuanto era el tiempo que se demoraba el señor Pérez Yanguma en recibir los ganados? Contestó: Ahí si doctor yo no le puedo decir por ejemplo 2 horas, ni 3, ni 4 porque usted sabe que los matarifes llevan a diferentes horas el ganado (…) Apoderado demandado: ¿El sacrificio de ganado se realizaba todos los días? ¿o algunos días de la semana? Contestó: Eran 3 días de la semana, era el lunes, el miércoles y el sábado.
(…) Apoderado demandado: ¿Cuáles eran las órdenes que usted escuchó que le dieran al señor Pérez Yanguma de parte del ingeniero Prieto? ¿Qué ordenes le daba? ¿En qué consistían? Contestó: Él le decía que contara bien el ganado, que recibiera las planillas, las guías y que el matadero lo tuviera en perfectas condiciones. Que no se fuera a perder la herramienta (…) que tuviéramos cuidado con las cosas, que no se fueran a dañar.
(…) Apoderado demandado: ¿Le consta que el municipio de Boavita a través de algún funcionario, le haya llevado un proceso disciplinario, o hubiera sancionado o le hubiera llamado la atención al señor Pérez Yanguma por alguna circunstancia con fundamento en los contratos del matadero? Contestó: Pues la verdad, a mí no me consta. Nunca tuve la oportunidad de ver eso (…) Procurador: ¿Usted sabe qué hacía el señor Henry Nelson Pérez los días martes, jueves, viernes y domingo, que, según su dicho, el matadero municipal no funcionaba? Contestó: (…) El alcalde le decía que no se podía despegar de ahí (…) A él le tocaba estar en el madero (…) – Se subraya –. → Parmenio Uyaban Velasco (Min. 53:34 a 01:13:58): Dijo conocer al señor Pérez Yanguma desde hace más de 40 años, y haber sido compañeros de trabajo cuando este último prestó sus servicios en favor del municipio de Boavita.
De su testimonio, logran extraerse los siguientes argumentos: “(…) Preguntado: ¿Usted sabe o le consta, si el señor Pérez Yanguma en algún momento le prestó servicios al municipio de Boavita? En caso afirmativo, ¿durante qué época y qué hacía? Contestó: Él estuvo doctora, aquí de administrador de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita.
Preguntado: ¿Usted sabe cómo se vinculó con el municipio? Contestó: Lo metió un alcalde a trabajar ahí como en cualquier puestico, doctora (…) él trabajo sí como unos 8 o 10 años de corrido, porque él era el administrador de la Planta de Boavita; él era el que hacía aseo, él era el que recibía el ganado doctora, el que recibía guías, le tocaba reportar a la Policía la ingresión (sic) de los animales, todo eso doctora.
Y él también trabajaba ahí con servicios de agua en el municipio, de corrido, él trabajo como unos 9 años de corrido doctora (…) Preguntado: ¿Usted en el momento en que estuvo vinculado con el municipio, como haya sido, usted era compañero del señor Pérez y trabajaban juntos en el matadero? Y en caso afirmativo ¿dónde quedaba ese matadero? Contestó: Si señora, yo trabajé con él. Es un sitio denominado ‘La Granja’ del municipio de Boavita doctora, en la Planta de Sacrificio de Boavita.
Yo trabajé con él, nos íbamos a sacrificar el ganado por ahí a las 2 - 3 a.m., salíamos por ahí a eso de las 9 a.m. y él se quedaba haciendo sus aseos, sus protocolos, lo que le exige el INVIMA (…) Preguntado: Clarifíquele al Despacho su respuesta anterior, es decir ¿de qué hora a qué hora laboraba el señor Pérez Yanguma y durante que días de la semana? Contestó: Íbamos el día sábado a las 2 a.m., yo me venía con la carne por ahí a las 8 o 9 a.m. y él se quedaba haciendo aseo por ahí digamos, hasta medio día doctora, y seguíamos trabajando el día lunes, el día martes, el día jueves y a veces el día viernes doctora (…) Preguntado: ¿Y los días que usted no mencionó en su respuesta anterior, a qué se dedicaba el señor Pérez Yanguma? Contestó: A él le tocaba ir a revisar, a arreglar del agua.
Lo del agua le tocaba como a unas dos horas de la planta hacia arriba, ir a echar agua porque alguna vaina se taponaba (…) en el momento que no se sacrificaba ganado, a él le tocaba mantener los tanques limpios porque en cualquier momento llegaba sanidad, llegaban los de INVIMA y el responsable era él. Preguntado: Diga ¿cómo es cierto sí o no, entonces, de acuerdo con su respuesta anterior, que el señor Pérez Yanguma prestaba sus servicios al municipio de lunes a sábado, pero ¿de qué hora a qué hora al fin? (…) Contestó: Como él era el administrador, él iba con nosotros a abrir la Planta de Sacrificio.
Nos íbamos por ahí a las 2 a.m. el día sábado, yo me venía de la planta por ahí a las 8 a.m. y él se quedaba allá haciendo sus quehaceres, arreglando sus vainas (…) Preguntado: ¿Quién le imponía esa jornada laboral? (…) Contestó: El alcalde doctora era quien mandaba, y eso ya se tenía un horario doctora de la madrugada. Yo la hora de la salida de él no. Preguntado: ¿Es decir que quien le daba las órdenes al señor Pérez era el alcalde? Contestó: Si señora el alcalde era quien daba las órdenes (…) El ingeniero Gerardo Prieto decía entre más madruguen para que no les coja mucho la tarde, él era el patrón de Henry y de nosotros porque él era el ingeniero de planeación (…)”– Resalta la Sala –.
El testimonio del señor José Antonio Mojica Avellaneda será analizado de manera conjunta con las pruebas documentales allegadas al plenario, en tanto, su imparcialidad o credibilidad no fue tachada de acuerdo con lo previsto en el artículo 211 del CGP. Por su parte, en lo que tiene que ver con el testimonio del señor Parmenio Uyaban Velasco, también será analizado de cara a las demás pruebas que reposen en el expediente, pero con mayor rigurosidad y de acuerdo con las circunstancias propias del asunto litigioso, en tanto, su imparcialidad fue tachada por el apoderado de la entidad demandada, en consideración a que con anterioridad demandó por hechos similares al municipio de Boavita.
Establecido lo anterior, una de las primeras cosas que la Sala observa, es que como quedó acreditado en sede de primera instancia, el señor Henry Nelson Pérez Yanguma celebró múltiples contratos para la prestación de servicios de apoyo a la gestión con el municipio de Boavita, de la siguiente manera: Asimismo, que las funciones u obligaciones por aquel contraídas en la celebración de los contratos se refirieron, en términos generales, a lo siguiente: → Realizar actividades para la recolección y empaque de residuos de vísceras rojas y blancas. → Llevar a cabo tareas para la recolección, empaque, embarque y despacho de los decomisos de órganos no aptos para el consumo humano. → Apoyar actividades de operación para el tratamiento y entrega a los usuarios, de los residuos orgánicos. → Brindar asistencia en las actividades relacionadas con el tratamiento y la disposición final de los residuos sólidos derivados del proceso de faenado. → Hacer las labores de operación necesarias con el objeto de realizar el faenado y mantener en óptimas condiciones sanitarias la Planta de Sacrificio Animal para la prestación del servicio. → Solicitar las guías de degüello expedidas por las autoridades competentes. → Velar por el uso correcto de los equipos, herramientas e insumos empleados para el desarrollo de las actividades asignadas. → Realizar el aseo y la recolección de residuos sólidos en las instalaciones exteriores de la Planta de Beneficio, a fin de disponerlos de forma adecuada. → Hacer el aseo y la desinfección al interior de la Planta Beneficio Animal de acuerdo con los protocolos establecidos por el INVIMA, a efecto de evitar focos de infección que pudieran afectar la inocuidad del producto. → Obrar con la diligencia y el cuidado necesario en los asuntos asignados por el supervisor, así como presentar la información que aquel le requiriera. → Las demás que contribuyeran a garantizar el cabal cumplimiento y la ejecución del objeto del contrato, así como de las obligaciones que del mismo se derivaran. 99.
En este punto, se tiene que para resolver la controversia se efectuará el análisis correspondiente a partir de los periodos de vinculaciones contractuales, a saber: Lapso comprendido del 5 de abril de 2006 al 30 de diciembre de 2009 En el escrito de demanda se señaló que el señor Henry Nelson Pérez Yanguma prestó sus servicios en favor del municipio de Boavita del 5 de abril de 2006 al 28 de diciembre de 2015; inicialmente mediante contratos verbales (del 5 de abril de 2006 al 30 de diciembre de 2009) y luego mediante órdenes de prestación de servicios.
Al respecto, la Sala memora que en los términos del artículo 1500 del Código Civil, los contratos pueden ser solemnes, consensuales o reales, siendo los primeros, aquellos en los que para su perfeccionamiento es necesaria la formalidad prevista por el legislador. En tales eventos, la solemnidad exigida perfeccionarlo cumple la función de demostrar su existencia, al punto que, si consiste en un escrito o documento, el mismo adquiere la característica de ser la única prueba admisible para ello, por lo que cumple no sólo una función constitutiva sino además probatoria.
Así lo sostiene la jurisprudencia del Consejo de Estado, al afirmar que, en tratándose de contratos de prestación de servicios suscritos con el Estado, la prueba es solemne, lo que quiere decir que no se puede suplir con la sola afirmación de las partes en ese sentido, sino que se hace necesario contar con el contrato (documento) a fin de establecer si realmente existió un vínculo contractual.
Esto, en consonancia con el artículo 256 de la Ley 1564 de 2012, conforme al cual, la falta de documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato, no podrá suplirse por otra prueba. En ese entendido, se dirá que el demandante, a quien le correspondía la carga de demostrar la existencia de los contratos de prestación de servicios que, a su juicio, encubrieron una verdadera relación laboral por el periodo que ahora reclama, omitió acreditar con documento idóneo la existencia del contrato que dice haber celebrado, circunstancia que imposibilita a la Sala examinar para ese lapso (del 5 de abril de 2006 al 30 de diciembre de 2009), las pretensiones de la demanda.
Y si bien obran en el plenario medios de prueba referidos a las actividades por él desplegadas durante el interregno examinado, así como de los pagos realizados por el municipio a título de contraprestación; lo cierto es que como se acaba de señalar, para demostrar la celebración de un contrato solemne, cuando la solemnidad constitutiva es un documento, no es admisible ningún otro medio probatorio.
Luego, es la orfandad probatoria descrita, la que impone, por sí misma, la decisión de no acceder a las pretensiones de la demanda, en lo que al periodo examinado se refiere. Lapso comprendido del 21 de enero de 2010 al 28 de diciembre de 2015 Apreciadas las pruebas en conjunto y de acuerdo con la sana crítica, se advierte que el aquí demandante prestó sus servicios en favor de la entidad demandada por el periodo comprendido del 21 de enero de 2010 al 28 de diciembre de 2015, con ocasión de la suscripción de múltiples contratos con un objeto común, referido a la prestación de servicios de apoyo a la gestión para llevar a cabo actividades relacionadas con: i) la operación, mantenimiento y administración de la Planta de Beneficio del municipio de Boavita y, ii) el tratamiento y la disposición final de residuos sólidos que en aquella se generaban.
Esto, según se lee en el cuerpo de los contratos, en atención a las necesidades del servicio de la entidad accionada, en tanto, “no [contaba] con personal suficiente y capacitado en la planta de personal que pu[diera] desarrollar las actividades” contratadas. Tan ello es así, que incluso previo a la suscripción de algunos contratos, el alcalde del municipio hizo constar que “revisada la planta de personal del Municipio de Boavita, se enc[ontró] que no exis[tía] el cargo ni la persona para prestar servicios de apoyo operativo”, ante lo cual, se hacía necesaria la contratación para llevar a cabo las actividades de operación, disposición de residuos sólidos y mantenimiento de la planta de sacrificio del ente territorial.
Ahora, se recuerda que la negativa de las pretensiones en sede de primera instancia se fundó en la falta de acreditación del elemento subordinación, propio de la relación laboral. Esto bajo el entendido que se trata de uno de los componentes de mayor importancia a la hora de acreditar la existencia de una relación laboral enmascarada bajo contratos de prestación de servicios, el cual, sea dicho desde ahora, tal como lo sostiene la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción, debe mantenerse durante la vigencia del vínculo respectivo, en igualdad de condiciones que los demás servidores públicos.
No obstante, en criterio del recurrente el elemento de subordinación si se encontró demostrado, porque se evidenció que durante el periodo en que prestó sus servicios en favor de la entidad territorial demandada: i) se halló sometido al cumplimiento de un horario impuesto en función del objeto contractual convenido y, ii) contó con permanente y continua “dirección y regulación de entes de control como el ICA, Corpoboyacá y el mismo municipio”, en cuanto a modo, tiempo y cantidad de trabajo.
Concretamente en cuanto a la dirección y control o poder disciplinario, pidió que se examinaran en debida forma algunas de las documentales obrantes en el expediente, que en su criterio daban cuenta de la subordinación en el desarrollo de la actividad contratada, fuera de los linderos de la coordinación. En ese respecto, lo primero a señalar será que los testimonios vertidos en la audiencia de pruebas no fueron claros ni coincidentes respecto de cada uno de los asuntos del interrogatorio, por lo que no ofrecen un grado mínimo de certeza sobre las labores ejecutadas por el demandante, ni sobre el horario que presuntamente cumplió o las órdenes que recibió para desempeñarlas.
Del testimonio del José Antonio Mojica Avellaneda, se extrae que el señor Henry Nelson Pérez Yanguma: i) “trabajaba en el matadero”; ii) recibía órdenes verbales por parte del Secretario de Planeación del municipio de Boavita; iii) admitía el ganado para sacrificio a las 4:00 a.m.; iv) solicitaba las guías y autorizaciones requeridas para llevar a cabo el proceso de faenamiento y, v) permanecía en el matadero hasta las 5:00 p.m. o 6:00 p.m., particularmente durante los días en que se sacrificaba el ganado (lunes, miércoles y sábado).
Sin embargo, tales afirmaciones no dan cuenta de la continuada subordinación y/o dependencia en las actividades desarrolladas, como elemento esencial de la relación laboral. De su declaración no es posible colegir las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se ejecutaron las actividades asignadas al señor Pérez Yanguma, puesto que no se trata de una persona que haya presenciado el diario devenir de los contratos de prestación de servicios.
Aquel mismo reconoció que mientras el demandante ejecutaba las tareas a su cargo en las instalaciones de la Planta de Beneficio Animal del municipio (ubicada en zona rural), él era conductor y operario de maquinaria pesada en dicho ente territorial, lo cual da cuenta de la falta de cercanía en el desarrollo de las labores entre uno y otro, e impide al testigo tener conocimiento de primera mano sobre la forma como el accionante prestó sus servicios.
Súmese a lo anterior, que él mismo mencionó que no le constaba cuánto tiempo tardaba el señor Pérez Yanguma en recibir el ganado que iba para sacrificio, y que tampoco evidenció que el municipio accionado le haya adelantado algún proceso disciplinario, lo haya sancionado o le haya llamado la atención por alguna circunstancia derivada de la ejecución de los contratos entre ellos celebrados.
Por su parte, en cuanto a las órdenes que dijo haber escuchado que el secretario de Planeación del municipio le dio al demandante, se dirá, de una parte, que versaron sobre las obligaciones por aquel contraídas en los contratos; y de otra, que no se precisó la manera en que las mismas se le daban, ni las consecuencias de su incumplimiento.
Es así, que no se refirió algún llamado de atención específico (manifestado en cuanto fecha, modo y lugar), relacionado con el incumplimiento de sus obligaciones o la ejecución de sus labores. De la misma manera, en lo que tiene que ver con el testigo Parmenio Uyaban Velasco, se dirá que incurrió en inconsistencias en su relato, particularmente en lo que tiene que ver con las horas y los días en los que el demandante prestaba sus servicios, así como en las razones por las que podía dar fe de sus aseveraciones.
Aun cuando afirmó que en la prestación de sus servicios en la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita, el señor Pérez Yanguma recibía órdenes, tanto del alcalde como del secretario de Planeación; aseguró que no le constaba el contenido de las mismas, ni la forma en que se le imponían. De ahí, que no puede concluirse que se hayan referido al modo, tiempo o cantidad de trabajo, como tampoco que se hayan tratado de aquellas que sólo pueden dirigirse hacia personas vinculadas mediante un contrato de trabajo, o por relación legal y reglamentaria, que puedan llevar a concluir la subordinación como elemento esencial de la declaratoria de la relación laboral deprecada.
Por otra parte, advierte la Sala que en el proceso no obra prueba documental alguna que corrobore la exigencia o imposición de un horario al demandante, ni ningún otro elemento que demuestre que el ente territorial ejerció sobre él un poder disciplinante, como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral.
Ahora, las documentales que el recurrente pide analizar con mayor detalle porque presuntamente dan cuenta de la subordinación en el desarrollo de la actividad contratada (fuera de los linderos de la coordinación), corresponden a: Actas de recibido de algunos de los contratos suscritos entre las partes. Cuentas de cobro elaboradas por el demandante con ocasión a los servicios prestados en favor de la accionada.
Una invitación efectuada por el alcalde Municipal de Boavita al señor Pérez Yanguma a una reunión para darle a conocer los últimos lineamientos del INVIMA para el funcionamiento de las Plantas de Sacrificio Animal. Un oficio en el que el jefe de la Oficina Asesora de Planeación del municipio le solicitó al accionante que, para el ingreso de bovinos para sacrificio, requiriera además de la guía de degüello, el registro único de vacunación y la guía de movilización, o de lo contrario, no lo permitiera.
Una circular suscrita por el alcalde del municipio de Boavita, dirigida a los sacrificadores de ganado y expendedores de carne, a fin de solicitarles la presentación de la guía sanitaria de movilización de animales para el ingreso a la planta de sacrificio, so pena de la imposición de la sanción respectiva. Escrito presentado por el accionante ante la alcaldía del municipio de Boavita para dar a conocer las anomalías respecto a los recibos de vacunación que deben presentar los peseros.
Acta de asistencia del actor a reuniones citadas por la Oficina Local del ICA Soata. Guías de seguimiento mensual a la Planta de Beneficio de Boavita, por parte de los funcionarios de la Oficina Local del ICA. Circular emitida por el responsable de la Oficina Local del ICA Soatá, y dirigida a los administradores de los mataderos municipales, en la que se precisó que de conformidad con la Resolución 0047 de 2005, a los propietarios y administradores de plantas de sacrificio que no exigieran la guía sanitaria de movilización para la entrada de animales, se les impondría una multa equivalente a 50 SMDLV.
Guía Sanitaria de Movilización Interna de Animales. Sin embargo, en criterio de la Sala, tales pruebas no dan cuenta de la continuada subordinación y/o dependencia que pretende poner de presente el demandante; pues revisado su contenido, no se extraen circunstancias concretas que sugieran la imposición de órdenes e imperativos al señor Pérez Yanguma por parte de la entidad accionada en cuanto a calidad, cantidad, modo y tiempo de la prestación de sus servicios durante la vigencia de la relación, que se estima entonces, como estrictamente contractual.
Por el contrario, los mismos responden en su mayoría a documentos propios del trámite contractual, así como a comunicados, actas y circulares emitidas por el INVIMA y el ICA en el ejercicio de sus funciones, pues mientras al primero le corresponde la inspección, vigilancia y control la cadena productiva de la carne, al segundo le corresponde ejercer control en plantas de sacrificios y mataderos autorizados para verificar la legalidad de la procedencia del ganado.
Con todo, ello no quiere decir desde ningún punto de vista, que dichas autoridades administrativas hayan ejercido una constante y/o permanente subordinación sobre el demandante. En este punto, recuerda la Sala que como se indicó líneas atrás, la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021) reconoció que la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.
De ahí, que estableció como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, a saber: 1) el lugar de trabajo, 2) el horario de labores; 3) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y; 4) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta; este último, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Así, frente a tales indicios y la concurrencia efectiva de los mismos en el asunto sub judice, la Sala advierte lo siguiente: En cuanto al lugar de trabajo, se encuentra plenamente acreditado que el demandante prestó sus servicios en las instalaciones de la Planta de Sacrificio Animal del municipio de Boavita, siendo este el sitio o espacio físico facilitado por la entidad demandada para que aquel desarrollara sus actividades.
No existe prueba de que el municipio le exigiera al demandante el cumplimiento estricto de un horario para el desarrollo de sus actividades. Si bien obran en el plenario planillas para reporte de actividades suscritas por el actor como operario de la Planta de Sacrificio del municipio de Boavita, correspondiente a los años 2010 a 2013 (Págs. 198 a 203 ib.), lo cierto es que además de no referirse a la totalidad del interregno bajo estudio (21 de enero de 2010 al 28 de diciembre de 2015), no cuentan con el vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral.
Aunado a ello, se destaca que, de acuerdo con el dicho de los testigos, el actor prestaba sus servicios los días en que se sacrificaba el ganado (lunes, miércoles y sábado) desde muy temprano, pero sin precisar hasta qué hora. Y el resto de los días cumplía funciones de aseo y limpieza en el matadero, pero no se acreditó en qué horario. No obstante, se recuerda que el cumplimiento de un horario no constituye plena prueba de todos los elementos que configuran una verdadera relación laboral, por cuanto, hay actividades que requieren la incorporación de jornadas para atenderlas.
Frente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, se dirá que no se encuentra acreditado que la relación entre las partes en litigio, lejos de enmarcarse en la autonomía propia de los contratos de prestación de servicios, haya estado regida con un trato vertical de dependencia continua. De las pruebas recaudadas no se extraen circunstancias concretas que sugieran la imposición de órdenes e imperativos por parte de la accionada al demandante, en cuanto a la calidad, cantidad, modo y tiempo de la prestación de sus servicios.
En lo que concierne a los requerimientos efectuados a fin de que el accionante solicitara a los sacrificadores de ganado y a los expendedores de carne, la presentación de la guía sanitaria para la movilización de animales, la guía de degüello y el registro único de vacunación para el ingreso a la Planta de Beneficio; bastará con señalar responden a circunstancias que no se alejan de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, por razón de la naturaleza de las funciones que desarrolló como encargado del funcionamiento de la planta de sacrificio mencionada.
Asimismo, atendieron efectivamente al cumplimiento de las obligaciones contractuales que aquel adquirió al suscribir los contratos, ya que, a manera de ejemplo, se obligó a realizar aseo y la desinfección de las instalaciones, pero ello, de acuerdo con los protocolos establecidos por el INVIMA. Ninguno de los medios de prueba recaudados, exhibieron que las actividades o tareas contratadas al demandante, correspondieran a aquellas asignadas a los servidores de planta de la entidad demandada.
Y en todo caso, aun si se aceptara que el demandante en su calidad de contratista cumplió las mismas funciones que un empleado de planta ello no significaría per se que estuvo subordinado, puesto que es necesario que se aporte el material probatorio suficiente para que no exista duda acerca de la configuración de este elemento, circunstancia que no ocurrió en el sub examine.
Así las cosas, aun cuando a la Sala no le no queda duda de que el demandante prestó sus servicios en favor de la entidad demandada del 21 de enero de 2010 al 28 de diciembre de 2015, lo cierto es que tal circunstancia por sí misma no permite presumir que su vinculación constituyera una verdadera relación laboral, pues las probanzas allegadas no dan cuenta de indicadores que orienten a concluir la prosperidad de la pretensión invocada en la demanda.
Se precisa que la permanencia en la labor a la que alude insistentemente el extremo apelante en su recurso, al reseñar que el accionante prestó sus servicios en favor del accionado por aproximadamente 10 años en función del desarrollo de una misma labor, no constituye un indicio necesario de subordinación, pues esa circunstancia fáctica debe acompañarse de otras pruebas que, como se dejó expuesto, no fueron aportadas al plenario.
Razonablemente, el demandante no demostró fehacientemente los elementos que dan lugar a la declaratoria de existencia de la relación laboral, y tratándose concretamente del elemento subordinación, de los indicios que, en voces de la jurisprudencia del Consejo de Estado, permiten determinar su existencia. Sin embargo, ello no ocurrió, en tanto, aquel no cumplió con la carga procesal que le competía en aras a que se acreditara que cumplió un horario estricto de trabajo, que su actividad fue desarrollada bajo estricto control y vigilancia, o que desarrolló labores idénticas a las de los funcionarios de planta de la entidad contratante, como se acaba de señalar.
Aunado a ello, es del caso acotar que el indicio es una prueba indirecta que construye el juez mediante un análisis crítico y lógico, a partir de la existencia de unos hechos debidamente acreditados en el proceso, que permiten deducir determinadas consecuencias. Entonces, si bien el apelante sugiere que la a quo pasó por alto los indicios que dan cuenta de la configuración de la relación laboral que reclama; la Sala considera que los hechos que se encontraron probados en el plenario, no permiten deducir o inferir razonablemente la existencia de la misma.
Esto, porque los indicios deben estar cimentados en hechos plenamente probados, y de los supuestos de facto que se probaron en el proceso, no se deduce la continua subordinación y/o dependencia que echó de menos a jueza de primera instancia, y que soportaron la negativa de las pretensiones. Súmese a ello, que el apelante no precisó cuál o cuáles eran los hechos indicadores o indicantes que daban lugar a la configuración de la prueba indiciaria a la que alude en la alzada, es decir, los hechos conocidos que se encontraron debidamente probados en el proceso, que, a través de la aplicación de las reglas de la experiencia, daban lugar a tener por acreditada la mencionada relación laboral.
En esas condiciones, se colige que como lo consideró la primera instancia, en el caso bajo estudio no se probaron en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral. En este punto, vale precisar que no le asiste razón al apelante en asegurar que jurisprudencialmente se “ha hecho énfasis en la obligación que tiene el Juez Contencioso Administrativo, que aún en el caso de negar las pretensiones de la demanda o de presentarse la eventualidad de no ser solicitadas;
(…) debe pronunciarse y condenar las cotizaciones en pensión”. Esto, porque si bien es cierto que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez contencioso – administrativo tiene el deber de pronunciarse, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones; también lo es, que debe proceder de esa manera una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada.
Por tanto, en el evento en que, como ocurrió en el caso concreto, no se determine la existencia de vínculo laboral entre las partes, el juez no tendrá el deber de pronunciarse frente al pago de cotizaciones a pensión. Así, no se discute que como lo indicó el recurrente, en este tipo de controversias (contrato realidad) se encuentran involucrados derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles; pero no puede perderse de vista que los mencionados derechos derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
Luego, si no se realiza dicho reconocimiento y se declara la nulidad el acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral, no hay lugar a ordenar a título de restablecimiento del derecho, el pago de las prestaciones derivadas de esta. Ello, atendiendo a que la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral que se ocultó bajo el ropaje de un contrato estatal.
De otro lado, no pasa por alto la Sala que, en criterio del extremo impugnante, la jueza de primera instancia aplicó indebidamente el principio de indubio pro-operario, en tanto, desconoció que en el marco del ordenamiento jurídico colombiano toda duda debe resolverse en favor del trabajador. Empero, en ese sentido lo único que se dirá es que en el caso concreto la a quo no puso de presente una duda sobre cuál era la disposición jurídica aplicable al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, y que, como consecuencia, hubiera dado lugar a la aplicación del principio mencionado consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
En tal virtud, los reparos formulados en el recurso de apelación que dieron lugar a la alzada y que se acaban de examinar, no se encuentran llamados a prosperar. Por último, la Sala debe recordar que el recurso de apelación es un instrumento judicial para impugnar, en este caso, una sentencia, controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y que sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. En esa medida, el alcance del recurso de alzada no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico.
En el presente caso, tal como se anticipó, el extremo recurrente indicó en el recurso de apelación, que en el trámite de la primera instancia se infringieron algunas normas procesales, en tanto la a quo: 1) decretó un medio de prueba cuando ya se encontraba fenecida la etapa legal prevista para ello y, 2) no tuvo en cuenta, al momento de proferir la sentencia, los alegatos de conclusión por aquel presentados.
Asimismo, reseñó que: i) con sus llamados de atención imprimió una suerte de terror al testigo Uyaban Velasco, que influyó en la coherencia y espontaneidad de su relato; ii) en el trámite del proceso requirió al apoderado del municipio de Boavita para que allegara el expediente administrativo correspondiente, pero que él se limitó a reproducir en su mayoría los documentos incorporados con la demanda y; iii) esta Corporación en la acción de tutela incoada por el municipio accionado contra la providencia que dispuso tener por no contestada la demanda: i) “omitió recibir el escrito del suscrito apoderado del demandante que atacaba el fundamento de tutela” y, ii) presentó una “extensa demora en el envió (sic) del expediente del tribunal al juzgado”.
Sin embargo, estima la Sala que con base en dichos argumentos no es posible revocar la providencia impugnada, toda vez que no plantearon ninguna inconformidad concreta contra la sentencia, sino que se refirieron a otros aspectos que no sirvieron de fundamento a la decisión de negar la nulidad del acto acusado. La jueza de primera instancia negó las pretensiones del libelo al considerar, en términos generales, que no se advirtió la concurrencia efectiva del elemento obligatorio, esencial y estructurador del contrato realidad (subordinación); y echó de menos la configuración de los indicios que, de acuerdo con lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, permiten determinar la existencia de la subordinación. Por ende, no suscita duda que con los argumentos reseñados el apelante no refutó el análisis fáctico y jurídico efectuado por la falladora de instancia para negar la nulidad del acto administrativo demandado.
En todo caso, en gracia de claridad se precisa que revisada la actuación no se evidencia la configuración de una irregularidad procesal de tal magnitud, que tenga alguna incidencia en la decisión final, de suerte que de no haberse presentado o haberse corregido a tiempo, hubiese existido la posibilidad de variar sustancialmente la decisión. Por manera que no se proyecta una propuesta novedosa sobre un punto no decidido o decidido erróneamente por la juez a quo.
Igual razonamiento aplica frente al argumento según el cual la providencia recurrida se profirió casi mes y medio después del término legal previsto para el efecto (20 días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos). Esto, de una parte, porque no ataca el sentido del fallo, y de otra, porque en general, los términos procesales que tiene el Estado – Juez para proferir las decisiones correspondientes son de tipo perentorio (como en el caso del plazo señalado para dictar la sentencia que instituye el CPACA), pero no necesariamente preclusivos; de modo que así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición. Finalmente, frente a la solicitud elevada por el extremo accionante, en relación con la apertura de una investigación disciplinaria en contra del empleado judicial que sustanció el proceso en primer grado, por considerar que actuó de manera errónea, la Sala indicará que con la entrada en vigor del Acto Legislativo 02 de 2015, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus Comisiones Seccionales entraron a ejercer la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados judiciales, según lo dispuesto por el 111 de la Ley 270 de 1996 y por el primer inciso del artículo 257A de la Constitución Política.
De modo que, en caso de considerarlo, podrá acudir ante dichas instancias para formular la queja correspondiente, y solicitar que se adelanten las investigaciones a que haya lugar. Conclusión 143. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, y al no prosperar los cargos de disenso formulados por el extremo recurrente, la Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda.
IV. COSTAS Costas en primera instancia 144. En la sentencia de primera instancia, la A quo se abstuvo de imponer condena en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. Costas en segunda instancia En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que como el recurso de apelación que dio lugar a esta instancia fue presentado el 3 de mayo de 2022 (Archivo No. 095), le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 2080 de 2021, que entró a regir el 25 de enero de 2021.
El artículo 47 de dicha norma, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado HOJA DE FIRMAS Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Henry Nelson Pérez Yanguma Demandado: Municipio de Boavita Expediente: 15238-33-33-002-2019-00169-02