PRIMA DE MEDIO AÑO PARA LOS DOCENTES OFICIALES - No es acumulable con la mesada 14 y a ambas les son aplicables las restricciones que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005. Ahora bien, al tratarse de beneficios asimilables equivalentes, la prima de medio año y la mesada 14 no son acumulables, ya que admitir lo contrario significaría que los docentes devengarían 15 mesadas en el año, en contravía de la intención del legislador de introducir solo una mesada adicional a mitad de año a manera de medida correctiva para compensar la pérdida del poder adquisitivo.
Y, así las cosas, la prima de medio año también está sometida a las limitaciones que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual preceptúa en lo pertinente: (…) En este orden de ideas, a partir de la entrada en vigencia del citado acto legislativo (25 de julio de 2005), las personas que cumplan los requisitos para consolidar su derecho pensional (incluidos los docentes oficiales) no pueden devengar más de 13 mesadas pensionales al año, salvo que perciban una pensión igual o inferior a 3 SMLMV, siempre que la prestación se cause antes del 31 de julio de 2011.
Teniendo en cuenta lo anterior, en este caso no está en discusión que la señora Mercedes Rincón Montañez adquirió el estatus de pensionada el 2 de febrero de 2014 (es decir, con posterioridad al 31 de julio de 2011) y que el Fomag reconoció a su favor una pensión de jubilación a través de la Resolución 003968 del 26 de junio de 2014. Por lo tanto, su situación se enmarca en el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, de forma que no tiene derecho a devengar más de 13 mesadas al año. Esto sin mencionar que el monto de su mesada inicial ascendió a $2.458.678, que para el año 2014 equivalían a 3,99 SMLMV.
Por lo tanto, la Sala considera que los cargos de apelación no prosperan, así que confirmará la sentencia de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.
No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tunja, veinticinco (25) de julio de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2022, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES DEMANDA DECLARACIONES Y CONDENAS La señora Mercedes Rincón Montañez, a través de apoderada judicial, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto que se configuró el 22 de septiembre de 2019, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó el reconocimiento a su favor de la prima de junio que establece el artículo 15-2 literal b) de la Ley 91 de 1989.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le reconozca y pague la prima en mención, equivalente a una mesada pensional anual, a partir del 2 de febrero de 2014 (fecha de consolidación de su estatus pensional), con los ajustes al valor a que haya lugar. Finalmente, pidió que se disponga que la sentencia debe cumplirse en los términos de los artículos 187, 192 y siguientes del CPACA, con la correspondiente actualización de las mesadas atrasadas y la causación de intereses moratorios.
Además, solicitó que se condene en costas a la parte demandada.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS La apoderada de la parte demandante enunció los fundamentos fácticos relevantes que se resumen enseguida: Que la señora Mercedes Rincón Montañez se vinculó por primera vez como docente oficial después del 1.º de enero de 1981 (no especificó la fecha), motivo por el cual no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Que el Fomag reconoció a favor de la demandante una pensión de jubilación a través de la Resolución 003968 del 26 de junio de 2014.
Que el 21 de junio 2019 la accionante solicitó el reconocimiento de la prima de junio al Fomag, pero este no se pronunció al respecto.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La apoderada de la parte actora, en síntesis, explicó que el artículo 15-2 literal b) de la Ley 91 de 1989 creó una mesada pensional especial, pagadera en el mes de junio de cada año, a favor de los docentes oficiales que ingresaron por primera vez al servicio luego de su entrada en vigor y no fueran beneficiarios de la pensión gracia. Consideró que el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 no modificó ni derogó este beneficio, que la prima de junio no se identifica con la mesada adicional que prevé dicha ley (mesada 14) y que tampoco se ve afectada por el Acto Legislativo 01 de 2005.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda. Hizo alusión al régimen prestacional aplicable a los docentes oficiales y al concepto 1857 del 22 de noviembre de 2007, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para referir que el Acto Legislativo 01 de 2015 aplica a todos los educadores, sin importar la clase de vinculación ni régimen pensional, de manera que los cobija la eliminación de la mesada adicional de mitad de año (mesada 14) en los términos allí establecidos.
Sostuvo que la accionante obtuvo el reconocimiento de su pensión de jubilación a través de la Resolución 3968 del 26 de junio de 2014, con efectividad a partir del 3 de febrero de 2014 y en cuantía de $2.458.678, lo que significa que la mesada supera los 3 SMLMV. Por ende, concluyó que aplica la restricción que prevé el Acto Legislativo 01 de 2015 (solo 13 mesadas en el año).
Formuló como excepciones de fondo los argumentos que denominó “presunción de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad inexistencia de la obligación demandada por inexistencia de causa jurídica”, “cobro de lo no debido”, “prescripción” e “inexistencia de la obligación por falta de requisitos para ser beneficiario de la prima de mitad de año (mesada 14)”.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso, mediante sentencia proferida en audiencia, el 6 de diciembre de 2022, resolvió: “(…)
PRIMERO: Declarar probada la excepción de mérito denominada ‘INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN POR FALTA DE REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DE LA PRIMA DE MITAD DE AÑO (MESADA 14)’, planteada por la entidad demandada. En consecuencia, se niegan las pretensiones de la demanda, conforme se expuso en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Para tal fin, se fija como agencias en derecho la suma de doscientos cincuenta mil pesos ($250.000). (…)” Para adoptar esta determinación, la jueza de primera instancia plasmó el marco jurídico aplicable al asunto, para luego relacionar las pruebas recaudadas y abordar el caso concreto. Sostuvo que las personas que adquirieron su estatus pensional después del 25 de julio de 2005 (fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 del 2005) tienen derecho a devengar 13 mesadas al año, a excepción de quienes perciben una mesada igual o inferior a 3 SMLMV, siempre que se causara antes del 31 de julio de 2011.
Por ende, después de esta última fecha ningún trabajador tiene derecho a la mesada 14. Afirmó que esta regulación no excluyó de su aplicación ninguna categoría específica de pensionados, de modo que comprende a los docentes oficiales. Refirió que en este caso la demandante se vinculó como docente el 29 de junio de 1984 y el reconocimiento de su pensión se hizo efectivo a partir del 3 de febrero de 2014.
Concluyó que, como la actora consolidó su derecho pensional después del 31 de julio de 2011, solo puede percibir 13 mesadas al año. Adicionalmente, agregó que el monto de la prestación supera los 3 SMLMV. Por lo tanto, negó las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte demandante apeló la sentencia con fundamento en lo siguiente: Reiteró que la accionante no es beneficiaria de la pensión gracia debido a su fecha de vinculación al servicio docente y que su derecho pensional se consolidó bajo las Leyes 91 de 1989 y la 33 de 1985.
Acotó que, en materia de pensión de jubilación, los docentes carecen de un régimen especial, pues que no cuentan con normas expresas que establezcan condiciones propias en cuanto a edad, tiempo de servicio y cuantía de la mesada, por lo que en estos aspectos debe acudirse a las condiciones que fija el régimen general de pensiones para el sector público (la Ley 33 de 1985 para los vinculados con anterioridad a la Ley 812 de 2003 y la Ley 100 de 1993 para los vinculados con posterioridad a ella).
Hizo alusión a varios apartes de la Ley 91 de 1989, en especial el artículo 15-2, para resaltar la distinción existente de acuerdo con la fecha de vinculación del docente al servicio educativo oficial, así: si el docente se vinculó hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplía los requisitos pertinentes, tendría derecho al reconocimiento de una pensión gracia, compatible con la pensión ordinaria de jubilación; y si se vinculó a partir del 1.º de enero de 1981, no tendría derecho a la pensión gracia, sino únicamente a la pensión de jubilación, pero con un beneficio adicional consistente en una prima de medio año, la cual equivale a una mesada pensional, “que se ha entendido como una especie de compensación por la pérdida del derecho a la pensión gracia”.
Señaló que la prima de medio año no puede equipararse a una mesada adicional, pues el legislador determinó expresamente que su naturaleza sería la de una prima, independientemente de su monto. Insistió en que, si bien existen similitudes entre la mesada 14 y la prima de mitad de año en cuanto a su monto y forma de pago (ambas equivalen a una mesada pensional que se paga en el mes de junio de cada anualidad), lo cierto era que son diferentes en cuanto a su consagración normativa, naturaleza y temporalidad.
Expuso que, en consecuencia, la mesada 14 y la prima de medio año son compatibles y los docentes tienen derecho a devengarlas incluso simultáneamente, si cumplen los requisitos para ello. Explicó la regulación de las costas procesales y aseguró que en este caso el juzgado de primera instancia no efectuó un análisis que mostrara la configuración de maniobras temerarias o dilatorias por parte del extremo demandante, de modo que no era procedente su imposición. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA El juzgado concedió el anterior recurso mediante auto del 27 de enero de 2023 y esta Corporación lo admitió con providencia calendada del 16 de marzo del presente año. Las partes no se pronunciaron en la oportunidad que prevé el artículo 247-4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD De conformidad con el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.
PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala establecer: ¿La prima de medio año que prevé la Ley 91 de 1989 es equivalente a la mesada 14 establecida en la Ley 100 de 1993? A partir de la conclusión del anterior interrogante, ¿la accionante tiene derecho a devengar dicha prima? De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: TESIS ARGUMENTATIVA PROPUESTA POR LA SALA De acuerdo con la jurisprudencia, la prima de medio año (art. 15-2 lit. b) L. 91/1989) y la mesada 14 (art. 142 L. 100/1993) son beneficios asimilables, tanto por su naturaleza como por sus características.
Por esa razón, ambas son incompatibles y les son aplicables las restricciones que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005. En este caso, la accionante consolidó su estatus pensional en vigencia de dicho acto legislativo e incluso después del 31 de julio de 2011, momento a partir del cual la mesada adicional de junio desapareció para todos los pensionados, motivo por el cual no tiene derecho al beneficio que pretende judicialmente.
Por otra parte, el juzgado de primera instancia condenó en costas a la parte demandante adecuadamente, en la medida que se causaron agencias en derecho. En cambio, en esta instancia no procede la condena al no acreditarse su causación y porque la demanda no careció de fundamento legal. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada en su integridad.
ANÁLISIS DE LA SALA Pese a que la parte demandante insiste en que la prima de medio año y la mesada 14 son diferentes y, por ende, la naturaleza de la primera la hace ajena a las restricciones que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005, la Sala no comparte ese criterio. Al respecto, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 fijó el régimen pensional de los docentes oficiales de la forma que sigue: “(…)
ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por su parte, el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, al establecer las reglas del Sistema General de Pensiones, previó lo siguiente:
ARTÍCULO 142. MESADA ADICIONAL PARA ACTUALES PENSIONADOS. <Expresiones tachadas Inexequibles> Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Estas normas exponen que, en materia de pensiones, los docentes nacionales y nacionalizados que se vincularon a partir del 1.º de enero de 1981 y, en general, todos los educadores oficiales nombrados a partir del 1.º de enero de 1990, recibirían una prima de mitad de año equivalente a una mesada pensional.
Y, por su parte, dentro del sistema general los pensionados tendrían derecho al pago de una mesada adicional, pagadera en el mes de junio. La Corte Constitucional analizó estos beneficios en la sentencia C-461 de 1995, con el fin de determinar si la mesada adicional del Sistema General de Pensiones podía extenderse a los docentes, a pesar de estar expresamente excluidos de su aplicación en virtud de su artículo 279.
Dicha providencia sostuvo: “(…) Como puede verse, quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. En efecto, la Corte advierte que el beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º de enero de 1981, ‘gozarán ( ) adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional’, puede asimilarse a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este sentido, el alto tribunal consideró que la prima de mitad de año que prevé la Ley 91 de 1989 y la mesada 14 que prescribe la Ley 100 de 1993 son beneficios asimilables en su naturaleza y características, como lo enfatiza el siguiente aparte: “(…) El monto de la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe equivalencia entre ‘una mesada pensional’ (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y ‘30 días de pago de la pensión’ (monto de la mesada adicional de la Ley 100), teniendo en cuenta que como mesada pensional se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su derecho a la pensión. Los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley 91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de 1993), que son prestaciones equivalentes.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Ahora bien, al tratarse de beneficios asimilables equivalentes, la prima de medio año y la mesada 14 no son acumulables, ya que admitir lo contrario significaría que los docentes devengarían 15 mesadas en el año, en contravía de la intención del legislador de introducir solo una mesada adicional a mitad de año a manera de medida correctiva para compensar la pérdida del poder adquisitivo.
Y, así las cosas, la prima de medio año también está sometida a las limitaciones que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual preceptúa en lo pertinente: “(…) Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.
(…) Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo [el que se cita en precedencia], aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este orden de ideas, a partir de la entrada en vigencia del citado acto legislativo (25 de julio de 2005), las personas que cumplan los requisitos para consolidar su derecho pensional (incluidos los docentes oficiales) no pueden devengar más de 13 mesadas pensionales al año, salvo que perciban una pensión igual o inferior a 3 SMLMV, siempre que la prestación se cause antes del 31 de julio de 2011.
Teniendo en cuenta lo anterior, en este caso no está en discusión que la señora Mercedes Rincón Montañez adquirió el estatus de pensionada el 2 de febrero de 2014 (es decir, con posterioridad al 31 de julio de 2011) y que el Fomag reconoció a su favor una pensión de jubilación a través de la Resolución 003968 del 26 de junio de 2014. Por lo tanto, su situación se enmarca en el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, de forma que no tiene derecho a devengar más de 13 mesadas al año. Esto sin mencionar que el monto de su mesada inicial ascendió a $2.458.678, que para el año 2014 equivalían a 3,99 SMLMV.
Por lo tanto, la Sala considera que los cargos de apelación no prosperan, así que confirmará la sentencia de primera instancia. CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante también cuestionó la condena en costas que le impuso la sentencia de primera instancia, alegando que no actuó con temeridad ni adelantó prácticas dilatorias.
Sin embargo, el Tribunal resalta que esos aspectos son intrascendentes a efectos de dictar dicha condena. Esta Sala de Decisión, a partir del 8 de marzo de 2022, acogió el criterio del Consejo de Estado según el cual el artículo 188 del CPACA, con la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, contempla los siguientes criterios para efectos de la condena en costas: Hay una regla general (criterio objetivo-valorativo), que remite a los artículos 365 y 366 del CGP, esto es, que se encuentren causadas y en la medida de su comprobación. Hay una excepción a la regla, que son los procesos en los que se ventile un interés público, donde en principio no debe imponerse la condena.
Hay una excepción a la excepción que, en todo caso, habilita su procedencia cuando la demanda carezca de fundamento legal. Adicionalmente, el criterio objetivo-valorativo al que debe acudirse para disponer sobre la condena en costas implica prescindir de valoraciones subjetivas, como la temeridad o mala fe. En cambio, requiere analizar las resultas del proceso y si las costas (expensas y agencias en derecho) se causaron efectivamente.
Bajo este entendido, la sentencia de primera instancia justificó adecuadamente la imposición de la condena a la parte demandante, así: “(…) Así, atendiendo lo dispuesto en los artículos 361, 365 y 366 del Código General del Proceso, se condenará en costas a la parte demandante, por resultar vencida en el proceso y porque en el expediente está demostrado que, para ejercer su derecho de defensa, la entidad demandada tuvo que contratar los servicios de una abogada, quien intervino para contestar la demanda, circunstancia que conlleva erogaciones a cargo de la parte accionada.
(…)” Entonces, la jueza dictó la condena al verificar que se causaron agencias en derecho, que es uno de sus componentes (art. 361 CGP), pese a que no advirtiera expensas u otros gastos. Si bien para las aludidas agencias en derecho resulta indiferente la generación de erogaciones con el ejercicio de defensa técnica, tan es así que estas surgen aunque se litigue sin apoderado (art. 366-3 CGP), lo cierto es que la conclusión del componente valorativo del ejercicio fue acertada, así que no hay lugar a revocar este punto de la decisión. En cambio, en esta instancia no se impondrá condena en costas al no evidenciarse su causación y en la medida que la demanda no careció de sustento legal, sino que la parte demandante dio una trascendencia inadecuada a la norma con base en la cual perseguía el reconocimiento de la prima de mitad de año. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2022, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por secretaría, REMITIR copia de la presente providencia a la ANDJE, de conformidad con el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.