CESIÓN DE BIENES PARA DESTINACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO POR PARTE DE URBANIZADORES- Construcción de andenes/ RESPONSABILIDAD DEL ENTE TERRITORIAL -Plazo para realizar el proceso administrativo de planeación/CONDENA EN COSTAS COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA REALIZAR LA CONSTRUCCIÓN DE ANDENES- si bien es cierto que la entidad territorial tiene la facultad de realizar la acción urbanística para la ejecución de obras de infraestructura para el transporte peatonal directamente o por medio de entidades mixtas o privadas, esta potestad requiere de un acto administrativo que así lo disponga o de un acuerdo suscrito con el urbanizador, en el cual se establezca claramente la obra a ejecutar en virtud de las cargas urbanísticas que deben ser asumidas, situación que no se presenta en este asunto, pues no fue aportado en el expediente documento que contenga tal obligación y según informe presentado por la misma entidad demandada, la única actuación que se ha realizado con el urbanizador es la cesión de los bienes para el espacio público, sin que se haya estipulado en ellos la construcción de los andenes, específicamente en la vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, hacía el sector de La Romelia.
En este punto se resalta que obligar al urbanizador a ceder parte del bien inmueble para el espacio público y además de construir el mismo sin previo acuerdo, constituiría un reparto inequitativo de cargas y beneficios en el desarrollo urbanístico conforme lo estipula los artículos 38 y 39 de la Ley 388 de 1997, sumado a que el costo de infraestructura vial principal son distribuidos entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas, los cuales son recuperados por parte del ente territorial mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones, por lo que no encuentra la Sala procedente el argumento de la entidad territorial en el sentido de incluir en la cesión la obligación de construcción del andén, pues dicha obra es de competencia de la entidad territorial.
La orden de adelantar los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes no ampara de manera integral los derechos colectivos afectados; por lo tanto, la Sala adicionará el ordinal 2 de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar dentro del mismo término la construcción del andén que contenga las especificaciones técnicas y legales para el desplazamiento seguro de los peatones y de la comunidad.
DISMINUCIÓN DE LOS PLAZOS OTORGADOS POR EL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA- No es procedente disminuir los plazos otorgados por el juez de primera instancia, considerando razonable el término otorgado por el a quo. CONDENA EN COSTAS- Es procedente la condena en costas de primera instancia a favor del accionante, en contra del municipio de Dosquebradas y no es procedente reconocer las agencias en derecho a favor de la parte coadyuvante, por lo que se revocará el ordinal 3 de la sentencia de primera instancia y se condenará en costas, conforme a las indicaciones anteriormente explicadas.
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, treinta de marzo de dos mil veintitrés Providencia Sentencia de segunda instancia Radicado 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Mecanismo Protección de derechos e intereses colectivos Accionante XXXXXX Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 2 Coadyuvantes de la parte accionante: XXXXX y XXXXX Accionado Municipio de Dosquebradas.
Vinculado Unión temporal San Francisco Campestre Interviniente Defensoría del Pueblo Regional Risaralda Temas ➢ Cesión de bienes para destinación del espacio público por parte de urbanizadores. ➢ Construcción de andenes ➢ Responsabilidad del ente territorial ➢ Plazo para realizar el proceso administrativo de planeación ➢ Condena en costas Decisión del juzgado Accede Recurrentes Demandante, demandada y coadyuvante XXXXX Apelación adhesiva Coadyuvante XXXXX Decisión del Tribunal Adiciona y revoca la negativa de las costas 1.
ANTECEDENTES 1 Como fundamento fáctico refiere que en la vía urbana que sirve de acceso a la vereda Agua Azul, entre la vía principal de los barrios La Romelia y Villa Carola y el complejo deportivo o canchas sintéticas, sus habitantes no tienen más alternativa que compartir la vía con los automotores que transitan por el sector cuando tienen la necesidad de salir o entrar a sus residencias, dado que no existen andenes.
La vía es destapada y dificulta la caminata para adultos mayores, niños y personas en situación de discapacidad. Solicita que se ampare los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Como pretensiones, solicita que se ordene la construcción de un andén que contenga las especificaciones técnicas y legales para el desplazamiento seguro de los peatones y de la comunidad ubicada en el área de afectación y se condene en costas y las agencias en derecho.
2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y VINCULADA 2.1 El municipio de Dosquebradas presentó escrito de contestación visible en el archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital de primera instancia, en el cual manifiesta que no existe quebranto a Los derechos colectivos por cuanto la administración municipal no ha impedido la libre circulación o ha evitado el uso común del tramo rural para acceso de los residentes del sector o de cualquier ciudadano al sector, tampoco ha entregado el espacio público para uso de un particular, ni ha impedido el uso, goce, disfrute visual y libre tránsito sobre la zona; igualmente, no hay amenaza a rango de calamidad o desastre natural, ni se enuncia 1 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 3 algún tipo de amenaza por la generación de algún tipo de delito, no existe amenaza por condiciones sanitarias o por epidemia, ni existe una alteración de las condiciones de vida de los habitantes del sector. 2.2.
La Unión Temporal San Francisco Campestre en escrito de contestación visible en el archivo en PDF con consecutivo 13 del expediente digital de primera instancia expone que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto se está ejecutando en 2 etapas el proyecto de vivienda de interés social denominado San Francisco Campestre donde no se encuentra como áreas de cesión los andenes objeto de la acción popular.
3. PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 29 de octubre de 2020 (archivo en PDF con consecutivo 17 del expediente digital de primera instancia), se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 11 de febrero de 2021, la cual fue declarada fallida por ausencia de presentación de fórmula de pacto (archivo en PDF con consecutivo 23 ibidem).
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, mediante providencia del 11 de octubre del 2021,2 decidió: «[…] 1°. Declarar la amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo. 2°.
Ordenar al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS que, en el término de dieciocho meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes necesarios en la vía de acceso de los Barrios VILLA CAROLA y GALAXIA, el conjunto residencial SAN MARCOS y la Vereda AGUA AZUL, hacía el sector de LA ROMELIA. 3°.
No condenar en costas, por las razones consignadas en este proveído. 4°. Conformar el comité para verificación del cumplimiento de la sentencia, integrado por la PERSONERÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS y el Procurador Judicial I para Asuntos Administrativos N° 210, para cuyo efecto se entregará copia del presente fallo […]». Consideró que la vía que permite el acceso a los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, entre otros, al sector de la Romelia del municipio de Dosquebradas, no cuenta con áreas seguras para el desplazamiento de los peatones, ante la inexistencia de andenes, debiendo movilizarse por la vía vehicular, lo que demuestra la afectación al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, como quiera que dicha situación pone en riesgo la vida e integridad personal de las personas que transitan por el sector. 2 Archivo en PDF con consecutivo 44 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 4
5. RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. El municipio de Dosquebradas presentó recurso de apelación visible en el archivo en PDF con consecutivo 46 del expediente digital de primera instancia, por medio del cual solicita se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto no es la entidad responsable de la vulneración de los derechos colectivos, pues de las pruebas allegadas al expediente se demostró que la construcción de los andenes le compete a las constructoras y unión temporal, en conjunto con el Instituto de Desarrollo Municipal; por lo tanto, como no existe una acción u omisión por parte de la entidad territorial no quedó acreditado el nexo de causalidad con los derechos colectivos amenazados.
Adicionalmente, considera que las órdenes dadas desnaturalizan el concepto ejecución del presupuesto, pues al tratarse de una ejecución de una obra pública, se debe tener en cuenta las normas y leyes vigentes que imperan para orientar la gestión administrativa, teniendo en cuenta el elemento presupuestal de los entes territoriales. 5.2.
El accionante presentó recurso de apelación visible en el archivo en PDF con consecutivo 47 del expediente digital de primera instancia, por medio del cual solicita que se modifiquen los numerales 2 y 3, en el sentido que se ordene directamente la construcción del andén, pues el solo hecho de adelantar las actuaciones administrativas no conllevan efectivamente a la realización de la obra; igualmente, solicita que se reconozcan las costas, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado que las reconoce para este tipo de acción. 5.3.
El coadyuvante XXXX presentó recurso de apelación, archivo en PDF con consecutivo 27 del expediente digital de primera instancia, mediante el cual solicitó que se orden la construcción de los andenes en un término no mayor a 2 meses y se condene en costas. 5.4. La coadyuvante XXXX presentó recurso de apelación adhesiva, archivo en PDF con consecutivo 56 del expediente digital de primera instancia, mediante el cual solicitó se reconsidere la condena en costas y se otorgue el monto máximo a favor de la parte actora y del coadyuvante, argumentando que constituye un desincentivo no reconocer ninguna suma de dinero a las comunidades, que, sin conocimiento jurídico y legal, incurren en la presentación de acciones constitucionales. 6.
CONSIDERACIONES 6.1. Competencia: El Tribunal es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. 6.2. Objeto de decisión Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 5 6.2.1.
Problemas jurídicos: ¿Las entidades territoriales municipales son competentes para realizar la construcción de andenes? ¿La orden de adelantar los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes ampara de manera integral los derechos colectivos afectados? ¿Es procedente disminuir los plazos otorgados por el juez de primera instancia? ¿Procede el reconocimiento de costas procesales y agencias de derecho a favor de la parte actora y coadyuvante? 6.2.2 Asunto a resolver: Procede el Tribunal determinar si el municipio de Dosquebradas es el responsable de la afectación de los derechos colectivos, pues es la entidad competente para construir los andenes o si dicha competencia radica en la unión temporal vinculada en virtud de la cesión de bienes para el espacio público realizada en razón al proyecto de vivienda San Francisco Campestre; igualmente, si es necesario adicionar la sentencia en el sentido de ordenar directamente la construcción del andén y, si es posible reducir el tiempo otorgado para el cumplimiento de la sentencia, teniendo en cuenta que se trata de la ejecución de una obra pública, que requiere de un trámite administrativo previo con una asignación presupuestal específica.
Finalmente, se analizará si procede la condena en costas, incluidas las agencias de derecho a favor de la parte actora y del coadyuvante. 6.3. Respuesta al primer problema jurídico: ¿Las entidades territoriales municipales son competentes para realizar la construcción de andenes? Según la Ley 769 de 2002, regula, entre otros, la circulación de peatones y dispone que el cruce de éstos por las vías se debe realizar por los denominados pasos peatonales, que pueden ser a nivel (zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones) o a desnivel (puente o túnel diseñado especialmente para que los peatones atraviesen una vía).
Esta normativa en su artículo 2 también define los andenes como la franja longitudinal de la vía urbana destinada exclusivamente a la circulación de peatones ubicada a los costados de ésta. Por su parte el Decreto 1504 de 1998 acoge en su artículo 2 la definición antes trascrita, estableciendo en el artículo 3 que comprende: «[ ] Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto [ ]», determinando además en el artículo 5 los elementos constitutivos de dichas áreas, entre los cuales se encuentran las áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por andenes.
El mismo Decreto en el artículo 1o dispone: «[ ] Es deber del estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo [ ]».
(Negrilla fuera de texto). Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 6 En igual sentido, el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 se refiere a la definición del espacio público como «[…] el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes […]».
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-360 de 19993 estableció: «[…] [L]o que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general4 y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes «privados» del Estado) […] “Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: “a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos – […] “c- Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-. […] 3.
El trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes, puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene.
En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas. […] Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta […]».
El artículo 82 de la Constitución Política preceptúa que «[…] Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]». Ahora bien, con relación a lo anterior el artículo 5, los numerales 3 y 8 del artículo 8, numeral 2 del artículo 13, artículos 37, 38 y 39 de la Ley 388 de 1997, establecen lo siguiente: «[…] Artículo 5º. - Concepto.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. […] 3 Magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero. 4 Cita de cita.
La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff) Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 7 Artículo 8º.- Acción urbanística. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.
Son acciones urbanísticas, entre otras: […] 3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. […] 8.
Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. […] Artículo 13º.- Componente urbano del plan de ordenamiento. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.
Este componente deberá contener por lo menos: […] 2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras. […] Artículo 37º.- Espacio público en actuaciones urbanísticas.
Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley. […] Artículo 38º.- Reparto equitativo de cargas y beneficios.
En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. Las unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito.
Artículo 39º.- Unidades de Actuación Urbanística. Los planes de ordenamiento territorial podrán determinar que las actuaciones de urbanización y de construcción, en suelos urbanos y de expansión urbana y de construcción en tratamientos de renovación urbana y redesarrollo en el suelo urbano, se realicen a través de unidades de actuación urbanística.
Como Unidad de Actuación Urbanística se entiende el área conformada por uno varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 8 infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios.
Parágrafo.- Las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico que serán objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuación incluirán entre otros componentes las cesiones y la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios.
Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas y deberán ser recuperados mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones. […]» Asimismo, el aparte subrayado del artículo 37 anteriormente descrito, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-495 de 1998, providencia que respecto a las cesiones gratuitas como componente del espacio público explicó: «[…] Debe tenerse en cuenta que las referidas cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios.
En tal virtud, se reiteran los criterios que sobre la plusvalía se expusieron anteriormente. Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Ya esta Corte definió en la sentencia C-346/97, que todo lo concerniente a la integración y protección de los bienes que conforman el espacio público y los bienes colectivos de uso común, es asunto que "concierne a los llamados intereses colectivos y sociales que corresponde regular el legislador".
Si en esa oportunidad, la Corte no consideró violatoria de la autonomía un proyecto de una norma que hoy hace parte de la ley 428/98 que reglamenta las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, en cuanto consideró para los municipios la obligación de señalar un impuesto predial diferencial para el espacio público interno de dichas unidades, mucho menos puede ahora considerarse que viola la referida autonomía una norma destinada a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución […]».
Igualmente, El Decreto 1538 de 2005 en los artículos 5 y 7 literal A numerales 8 y 9 consagran lo siguiente: «[…] Artículo 5°. Adaptación del espacio público. Los espacios de uso público de que trata el Capítulo Segundo del presente decreto serán adaptados en la forma que establezcan los municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en sus Planes de Adaptación para Espacios Públicos, Edificios, Servicios e Instalaciones Dependientes, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 361 de 1997.
Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 9 Artículo 7°. Accesibilidad al espacio público. Los elementos del espacio público deberán ser diseñados y construidos dando cumplimiento a los siguientes parámetros: A. Vías de circulación peatonal […] 8. Se deberán eliminar todos los elementos y estructuras que obstaculicen la continuidad de la franja de circulación peatonal. 9.
Los espacios públicos peatonales no se podrán cerrar ni obstaculizar con ningún tipo de elemento que impida el libre tránsito peatonal […]». Cabe señalar que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado sobre el goce del espacio público de la siguiente manera: «[…] Así las cosas, tanto las vías, como los andenes y los antejardines constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar y preservar al uso común, y a nivel territorial a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, de conformidad con su particular reglamentación.” 5 […] Así las cosas, tanto los andenes como los antejardines constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar y preservar su uso común, lo que, a nivel local, compete a los municipios, en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal por las respectivas zonas habilitadas para ello, de conformidad con su particular reglamentación. Además, al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá se le fija como atribución la de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común en el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 38 numeral 16, y en la misma normativa en el numeral 7° del artículo 86 se establece como atribución de los Alcalde Locales “Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público […]».6 Y en otro pronunciamiento señaló: «[…] Es deber del Estado, a través de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Es deber de las autoridades hacer efectiva la prevalencia del uso común del espacio público sobre el interés particular.
Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. Es un derecho e interés colectivo. Constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas […]». 7 Estima la Sala que las normas transcritas contienen deberes claros en determinar que los andenes constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de preservar y proteger con destino al uso común, en pro de garantizar la libre y segura circulación peatonal, mediante la disposición de espacios sin 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de mayo 10 de 2007, radicado 68001-23-15-000-2003- 01653-01, actor Daniel Villamizar Basto. 6 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de septiembre 13 de 2007, radicado 25000-23-24-000-2005- 00371-01(AP), actor Ronald Gordillo Álvarez. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de enero de 2011, consejera ponente Olga Mélida Valle de La Hoz, radicación 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP).
Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 10 obstáculos y construidos con materiales de alta durabilidad que garanticen seguridad en el desplazamiento de las personas. Finalmente, el Plan de Ordenamiento Territorial de Dosquebradas adoptado mediante el Acuerdo 014 del 29 de junio de 2000, vigente para la fecha de presentación de la acción popular, referente al espacio público en el artículo 81 señaló: «[…]
ARTICULO 81. - Para el Sistema Estructurante del Espacio Público y Equipamientos Colectivos. Características, Dimensiones, Localización y Descripción de sus Planes. El Sistema de Espacios Públicos y Equipamiento Colectivo del municipio de Dosquebradas se caracteriza por: • Estar sujeto a las previsiones del Plan de Ordenamiento Territorial. • Prever la reserva de áreas necesarias para superar los problemas que por causa del déficit de espacio público tiene la ciudad. • Emprender programas tendientes a la consecución de áreas necesarias para espacio público y equipamiento colectivo, según las determinaciones del plan de ordenamiento territorial. • Integrar el Sistema de Espacio Público y Equipamiento Colectivo al Sistema Vial y de Transporte, de manera que se genere una unidad de estructura de ciudad que permita un crecimiento ordenado de la misma, garantizando el disfrute y bienestar general. • Establecer políticas claras para el manejo y disfrute del Sistema de Espacios Públicos y Equipamientos Colectivos. • Definir políticas claras que garantizan la consecución de espacios públicos y equipamientos colectivos de disfrute público, de acuerdo a las previsiones del plan de ordenamiento territorial. ➢ Dimensiones.
Las dimensiones para la determinación del Sistema de Espacios Públicos y Equipamiento Colectivo en el municipio de Dosquebradas obedecen a los siguientes parámetros: • Las áreas requeridas para suplir el déficit según las consideraciones del Plan de Ordenamiento territorial, aparecen consignadas en el plano del Sistema de Espacios Públicos, el cual hace parte integral de este acuerdo. • Las secciones viales que forman parte del Sistema de Espacio Público, se definen en el plano referido al sistema vial, así también se establece una jerarquía de acuerdo al tráfico que soportan sea vehicular o peatonal. • La definición de elementos arquitectónicos e históricos que hacen parte del sistema de Espacios Públicos, aparecen debidamente relacionados en el documento técnico soporte, el cual hace parte integral de este acuerdo. ➢ Localización. La localización de los elementos constitutivos del Sistema de Espacios públicos y Equipamiento Colectivo, obedece a los siguientes parámetros: • Aprovechamiento de áreas que por naturaleza deben ser de conservación o protección ambiental, siendo aptas para integrarlas al sistema de Espacios Públicos debido a que representan un valor paisajistico y ambiental considerable. • La definición del sistema vial que se integra al de espacios públicos, obedece a razones topográficas, de desarrollo de ciertos sectores y porque los grandes Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 11 parque y zonas de esparcimiento público, definen la ruta que se debe considerar para poder acceder a ellos. • Las áreas de cesión son predeterminadas en su localización por el plan de ordenamiento territorial debido a que en ciertos sectores se tienen ventajas topográficas, de cobertura vegetal, hídrica, de accesibilidad a la comunidad, de valor histórico o arquitectónicos, o simplemente por ser bondades de la misma naturaleza o historia de la ciudad y que merecen ser definidas como espacio público. • La definición de localización de áreas para equipamientos colectivos, responde a parámetros de la cobertura que éstos den a la comunidad, debido a que se definen en sitios estratégicos para garantizar la fácil accesibilidad de la gente que reside en los radios de acción de los equipamientos.
También se consideran las bondades topográficas, naturales, históricas o arquitectónicas que se tengan en el momento de definirlos. ➢ Descripción del Plan de Espacio Público y Equipamiento Colectivo: Dentro del plan para la consecución y manejo de áreas para el sistema de Espacios Públicos y Equipamiento Colectivo, se considera: • Las áreas de cesión obligatorias entregadas por el particular en el momento de adelantar una actuación urbanística. • La declaración del patrimonio histórico y arquitectónico • El plan apunta a la consecución en primera instancia de las áreas aptas para esparcimiento público que requieren las zonas urbanas para disminuir el déficit de áreas libres.
Sin embargo en la medida que se determinen actuaciones urbanísticas se deberá garantizar la reserva de áreas libres para el sistema de espacios públicos y equipamiento colectivo futuro. • Los parques que conforman el sistema de espacios públicos determinada en este Componente, deben tener las siguientes características […]». Para la determinación de las áreas de cesión y las unidades de actuación urbanística para construcción de las vías peatonales y vehiculares en el espacio público, los artículos 87, 88 y 90 del POT indicaron: «[…]
ARTICULO 87. - Parámetros Generales para la Determinación Posterior de las Áreas de Cesión. Para La determinación de las áreas de cesión se tendrá en cuenta los siguientes parámetros sin importar la clasificación del territorio: 1. Localización: La Secretaría de Planeación Municipal o quien haga sus veces, velará que las áreas de cesión obligatorias cumplan con los siguientes parámetros: • Su localización coincida con el Sistema de Espacios Públicos y Equipamientos Colectivos. • Tenga una vía pública como acceso. • No se fraccione dé manera que su utilización posterior resulte inoperante para la ciudad. • Cumpla con las condiciones para su ponderación contempladas en este acuerdo. • Que sea funcional para la ciudad porque su ubicación permite accesibilidad, no se encuentra en zona de riesgo, de inundación o de deslizamiento, que tenga un radio de cobertura que corresponda con las necesidades de un sector. 2.
Tradición: De manera general la tradición de las áreas de cesión se hará mediante la inscripción de la escritura pública correspondiente en la oficina de instrumentos públicos de Dosquebradas. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 12 3. Incorporación de Áreas públicas: El espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos. 4.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. 5. Verificación de entrega: La entidad competente de otorgar la licencia de construcción respectiva concederá ésta, una vez se demuestre que las áreas de cesión correspondiente se han entregado real y materialmente de conformidad con los títulos de propiedad y la localización fijada por la Secretaría de Planeación Municipal, o la entidad que la Administración Municipal designe para recibir dichas áreas. 6.
Área para vías del plan vial: El área para vías requeridas para conformar el plan vial, serán entregadas en su totalidad a título gratuito, sin detrimento del porcentaje de área que se exige para la conformación del sistema de espacios públicos y equipamientos colectivos. 7. En caso de efectuarse una unidad de actuación urbanística dentro de un plan parcial, será cedida a título gratuito el área de terreno, requerida por el plan parcial para la construcción de equipamiento colectivo y sistema vial.
En este caso el área de cesión no podrá ser menor que la que se exige según la zona donde se vaya a realizar el plan parcial. 8. Consideración de entrega de áreas de cesión anteriores a un plan parcial: Cuando por efecto de un plan parcial se exijan áreas de cesión obligatorias a título gratuito, para la conformación de espacio público, se tendrán en cuenta las áreas entregadas por los propietarios en procesos anteriores en la zona comprendida dentro del plan parcial.
Dichas áreas serán consideradas como aporte en el reparto de cargas y beneficios.
ARTICULO 88. - Parámetros de Aplicación para Determinación de Cesiones Gratuitas en Suelo Urbano: Las condiciones de entrega de áreas de cesión, se establecen de acuerdo a la clasificación del territorio, de la siguiente manera: […] 16. La construcción de vías futuras del plan vial, será motivo de actuaciones urbanísticas, por propietarios individuales en forma aislada, por grupos de propietarios asociados voluntariamente, o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística; tal como se refiere la ley 388 de 1997.
Esto para aclarar que el solo hecho de desenglobe de un predio no genera obligatoriedad por parte del particular en la construcción de la vía. 17. Cuando un propietario adelante procesos de urbanización o construcción frente a una vía del plan vial, deberán construir el 50% de la calzada; siempre y cuando este proceso de urbanización o construcción no se realice mediante una unidad de actuación urbanística.
ARTICULO 90. - Parámetros para la Determinación de Cesiones Gratuitas en Suelo de Expansión Urbano y Suburbano […] 5. En caso de efectuarse una unidad de actuación urbanística y las áreas de cesión obligatorias a entregar al municipio, para la construcción de equipamiento colectivo y sistema vial, superen el porcentaje de área que deben entregar según la norma anterior, entonces el excedente se entregará en las áreas determinadas por el plan para la conformación de dicho espacio público, el cual se distribuirá Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 13 proporcionalmente entre los propietarios que intervengan en dicha actuación. […] 8.
Las áreas de cesión localizadas dentro del perímetro de expansión urbano y suburbano se entregan además bajo las siguientes consideraciones: - La construcción de vías futuras del plan vial, será motivo de actuaciones urbanísticas, por propietarios individuales en forma aislada, por grupos de propietarios asociados voluntariamente, o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística; tal como se refiere la ley 388 de 1997.
Esto para aclarar que el solo hecho de desenglobe de un predio no genera obligatoriedad por parte del particular en la construcción de la vía. - Cuando un propietario adelante procesos de urbanización o construcción frente a una vía del plan vial, deberán construir el 50% de la calzada; siempre y cuando este proceso de urbanización o construcción no se realice mediante una unidad de actuación urbanística […]».
Ahora bien, el municipio de Dosquebradas considera que no es la entidad responsable de la construcción del andén en la vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul hacía el sector de La Romelia, pues en dicho sector no existe plan parcial y se incluyó dicha construcción en las actuaciones urbanísticas realizadas con la urbanización San Francisco, en virtud de las cesiones gratuitas para el sistema vial autorizadas por el POT.
En efecto, en el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: • Acta 51 del 1 de agosto de 2013, del Comité de áreas de Cesión y Usos del Suelo del municipio de Dosquebradas,8 punto 1, donde se aprueban las áreas de cesión propuestas, así: 8 Páginas 15 a 18, 23 y 26 del archivo en PDF con consecutivo 13 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 14 […] Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 15 • Acta 85 del 26 de junio de 2019, del Comité Técnico Evaluador de Área de Cesión y Usos del Suelo del municipio de Dosquebradas,9 punto 8, donde se solicitó aclaración de las áreas cedidas y entregadas anticipadamente, debido a que entregó un área de la quebrada que está dentro de los corredores ambientales, superando los metros que la norma indica que se deben ceder, específicamente se dijo: 9 Páginas 6 a 35 del archivo en PDF con consecutivo 34 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 16 • Acta 86 del 25 de julio de 2019, del Comité Técnico Evaluador de Área de Cesión y Usos del Suelo del municipio de Dosquebradas,10 punto 3, donde explican que no pueden recibir el lote como área de cesión, debido a que no se cumple con la norma, en general se dijo: 10 Páginas 36 a 73 del archivo en PDF con consecutivo 34 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 17 Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 18 • Otrosí integral al contrato de fiducia mercantil de administración inmobiliaria – Fideicomiso San Francisco Campestre, antes Fideicomiso Firenze etapa 1,11 en el cual se especifica que se cedió el 100% de la participación en el fideicomiso a la a la unión temporal San Francisco Campestre por parte de las sociedades fideicomitentes (Covín SA y Urbanismo Sostenible SAS), el 5 de abril de 2018 y por parte de la beneficiaria tradente (Marta María Agudelo Castaño), el 7 de junio de 2019, siendo en la actualidad dicha unión temporal la única fideicomitente y beneficiaria del fideicomiso. • Resolución 66170-2-19-0179 del 11 de septiembre de 2019, por el cual se concede la modificación a la Licencia de Construcción 66170-2-19-0019 del 29 de enero de 2019 y Licencia de Construcción Modalidad Obra Nueva para el proyecto San Francisco Campestre,12 donde se especifica que la solicitud acoge los requisitos establecidos por el Acuerdo Municipal 014 del 29 de junio de 2000 y los que exige el Decreto 1077 de 2015, debiendo cumplir con las especificaciones del plan vial y demás disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial, autorizando la construcción del proyecto en 8 etapas y como áreas autorizadas las siguientes: 11 Páginas 55 a 58 del archivo en PDF con consecutivo 29 del expediente digital de primera instancia. 12 Páginas 96 a 109 del archivo en PDF con consecutivo 29 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 19 • Oficio SPDM-282-1469 del 28 de junio de 2021 proferido por la Dirección de Ordenamiento Territorial del municipio de Dosquebradas,13 mediante el cual informa lo siguiente: «[…] 1.
Remitir el plan parcial acogido por el municipio de Dosquebradas frente a los desarrollos urbanísticos que se desarrollan en “la vía urbana que sirve de salida a la vereda AGUA AZUL, entre la vía principal del Barrio LA ROMELIA y el Barrio VILLA CAROLA, complejo deportivo o canchas sintéticas del Municipio de DOSQUEBRADAS.” donde se evidencie las cargas urbanísticas impuestas a los constructores que desarrollen proyectos urbanísticos en esa zona.
Respuesta No existe formulación Ni acto administrativo de decreto de plan parcial promovido en el sector comprendido entre el barrio la Romelia y el barrio Villa Carola expedido por la Alcaldia municipal Dosquebradas. Las actuaciones urbanísticas realizadas en la vía urbana que sirve de salida a la vereda Aguazul, son las gestionadas por los promotores de Urbanización SAN MARCOS -IDM instituto municipal de Dosquebradas y Urbanización San Francisco estudiadas, tramitadas y expedidas por las Curadurías Urbanas que son las entidades de desarrollar dichas funciones, en este caso se realizaron a través de licencias urbanísticas de Urbanización y construcción […]».
Del material probatorio se logra establecer que en el sector donde se requiere la construcción de los andenes (vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, hacía el sector de La Romelia), se realizó una cesión de áreas para vías y andenes en virtud del proyecto San Francisco Campestre, sin que se logre demostrar si la unión temporal San Francisco Campestre quedó con la obligación de entregar construido el andén objeto del presente asunto, pues conforme a la normativa y jurisprudencia anteriormente descrita, la cesión es la figura a través de la cual los urbanizadores deben entregar real y materialmente áreas que integran el espacio público que se incorporan al patrimonio municipal con ocasión de la actividad urbanística, sin que ello implique necesariamente la pavimentación y/o construcción del andén, como lo explica los ordinales 5 y 8 del POT del municipio de Dosquebradas. 13 Páginas 3 y 4 del archivo en PDF con consecutivo 34 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 20 En este sentido, se resalta que la sola entrega de las áreas de cesión que deben ser destinadas para la construcción del sistema vial no conlleva obligatoriamente a la pavimentación del andén por parte del urbanizador, quedando con la responsabilidad en la realización de la obra el municipio de Dosquebradas, pues al constituir los andenes el espacio público, el ente territorial tiene la obligación de preservarlo y protegerlo con destino al uso común, garantizando la libre y segura circulación peatonal, debiendo disponer de espacios sin obstáculos y construidos con materiales de alta durabilidad que garanticen seguridad en el desplazamiento de las personas.
Al respecto, se observa en el expediente el oficio de la Dirección de Ordenamiento Territorial del municipio de Dosquebradas, por medio del cual se informa que dicho sector no hace parte de un plan parcial, no demostrando el ente territorial si el tramo objeto de la acción popular se encuentra o no en el plan vial, aunado a que no se está incluido en los artículos 57 a 60 del POT, no encontrando la Sala una obligación normativa de la unión temporal San Francisco Campestre en la construcción del andén ya mencionado, toda vez que, se reitera, el solo hecho de realizar la cesión de las áreas destinadas para el tránsito de peatones, no genera la obligatoriedad por parte del particular en la construcción de la vía (artículo 88 y 90 del POT).
Ahora, si bien es cierto que la entidad territorial tiene la facultad de realizar la acción urbanística para la ejecución de obras de infraestructura para el transporte peatonal directamente o por medio de entidades mixtas o privadas, esta potestad requiere de un acto administrativo que así lo disponga o de un acuerdo suscrito con el urbanizador, en el cual se establezca claramente la obra a ejecutar en virtud de las cargas urbanísticas que deben ser asumidas, situación que no se presenta en este asunto, pues no fue aportado en el expediente documento que contenga tal obligación y según informe presentado por la misma entidad demandada, la única actuación que se ha realizado con el urbanizador es la cesión de los bienes para el espacio público, sin que se haya estipulado en ellos la construcción de los andenes, específicamente en la vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, hacía el sector de La Romelia.
En este punto se resalta que obligar al urbanizador a ceder parte del bien inmueble para el espacio público y además de construir el mismo sin previo acuerdo, constituiría un reparto inequitativo de cargas y beneficios en el desarrollo urbanístico conforme lo estipula los artículos 38 y 39 de la Ley 388 de 1997, sumado a que el costo de infraestructura vial principal son distribuidos entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas, los cuales son recuperados por parte del ente territorial mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones, por lo que no encuentra la Sala procedente el argumento de la entidad territorial en el sentido de incluir en la cesión la obligación de construcción del andén, pues dicha obra es de competencia de la entidad territorial.
Por otra parte, se aclara a la entidad recurrente que si bien la carga probatoria en relación con la afectación de los derechos colectivos vulnerados recae Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 21 principalmente sobre la parte demandante, la cual se cumplió y no es objeto de recurso, lo cierto es que la prueba sobre la ausencia de responsabilidad en la afectación recae sobre la entidad territorial, pues como se indicó anteriormente, la regla general de competencia sobre la construcción de los andenes recae en el municipio, debiendo éste demostrar que realizó alguna acción urbanística con la unión temporal San Francisco Campestre tendiente a la construcción del andén, que iría más allá de la cesión del área para el espacio público, lo que no quedó acreditado en el sub examine.
Conclusión: El municipio de Dosquebradas es la entidad competente para realizar la construcción de andenes en la vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, hacía el sector de La Romelia. 6.4. Respuesta al segundo problema jurídico: ¿La orden de adelantar los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes ampara de manera integral los derechos colectivos afectados? En el caso sub examine la sentencia de primera instancia ordenó al municipio de Dosquebradas lo siguiente: «[…] 2°.
Ordenar al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS que, en el término de dieciocho meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes necesarios en la vía de acceso de los Barrios VILLA CAROLA y GALAXIA, el conjunto residencial SAN MARCOS y la Vereda AGUA AZUL, hacía el sector de LA ROMELIA […]».
Decisión en la que no se encuentra de acuerdo el accionante, pues considera que el solo hecho de adelantar las actuaciones administrativas no conllevan efectivamente a la realización de la obra que requiere el sector, debiéndose ordenar directamente la construcción del andén. Al respecto, observa la Sala que el verbo rector de la orden dada por el a quo es “adelantar”, término que según la RAE14 significa: «[…] 1. tr.
Mover o llevar hacia adelante […] 2. tr. Acelerar, apresurar […]»; igualmente, la acción ordenada fue los “trámites administrativos”, por lo que el fallo se entendería cumplido si el municipio inicia el trámite para la construcción de los andenes; ahora bien, según la sentencia recurrida, se encontró demostrada la afectación al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pues en la vía que permite el acceso a los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, entre otros, al sector de la Romelia del municipio de Dosquebradas no existen andenes que permitan el desplazamiento de los peatones de manera segura, lo que pone en riesgo la vida e integridad personal de las personas que transitan por el sector.
Por consiguiente, encuentra la Sala que le asiste razón parcialmente a la parte accionante, debido a que si bien se debe ordenar adelantar los trámites administrativos para la ejecución de la obra, la orden debió incluir también la 14 adelantar | Definición | Diccionario de la lengua española | RAE - ASALE. Fecha de consulta 28/03/2023.
Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 22 construcción de los andenes en el sector, pues solamente con la existencia de los andenes, debidamente construidos, se permitiría el desplazamiento de los peatones de manera segura, sin que expongan la vida e integridad personal al tener que transitar por la vía vehicular.
Conclusión: La orden de adelantar los trámites administrativos requeridos que conlleven a la construcción de los andenes no ampara de manera integral los derechos colectivos afectados; por lo tanto, la Sala adicionará el ordinal 2 de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar dentro del mismo término la construcción del andén que contenga las especificaciones técnicas y legales para el desplazamiento seguro de los peatones y de la comunidad. 6.5.
Respuesta al tercer problema jurídico: ¿Es procedente disminuir los plazos otorgados por el juez de primera instancia? En la sentencia de primera instancia el término otorgado al municipio de Dosquebradas fue de 18 meses, término en que el coadyuvante no se encuentra de acuerdo, considerando que es suficiente 2 meses, por otra parte, el municipio de Dosquebradas sustenta que 2 meses es un lapso muy corto teniendo en cuenta que se trata de la ejecución de una obra pública que requiere de una actuación administrativa previa, con asignación presupuestal.
Al respecto, considera la Sala que no puede desconocerse la situación actual y el trámite administrativo, jurídico, financiero, presupuestal y técnico que conlleva la ejecución de obras públicas, no siendo justificable la solicitud de disminución del plazo concedido para efectos del cumplimiento de las órdenes dadas, pues en realidad se estaría dando un plazo imposible de cumplir para la entidad, quien debe ejecutar las acciones conforme a las normas de contratación estatal vigentes para la efectiva construcción de los andenes conforme a las normas técnicas de desplazamiento de toda la comunidad.
Conclusión: No es procedente disminuir los plazos otorgados por el juez de primera instancia, considerando razonable el término otorgado por el a quo. 6.6. Respuesta al cuarto problema jurídico: ¿Es procedente la condena en costas y las agencias en derecho a favor de la parte accionante y coadyuvante? El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 referente a las costas indicó: «[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]».
De la norma en cita, se pueden establecer que en materia de costas se aplican las normas del Código General del Proceso CGP y en relación con el demandante, se Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 23 limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de mala fe.
Igualmente, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación, normativa que señala: «[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]». (Negrilla fuera de texto). Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho.
En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 24 de la parte contraria y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 6 de agosto de 2019,15 precisando el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: «[…] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho.
Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 25 claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del CGP que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, de lo cual se destaca entre las reglas de la sentencia de unificación, que la condena en costas será a cargo de las partes así: (i) Se condenará en costas a la parte demandada en favor de la parte actora que obtuvo sentencia estimatoria y las mismas comprenden, por una parte, lo referente a gastos asumidos para el trámite de la acción popular y, por otra parte, lo referente a las agencias en derecho como parte integrante de las costas junto con los gastos del proceso, que se pueden reconocer, incluso si el demandante no es abogado o no fue representado por un apoderado en la acción constitucional de protección de los derechos colectivos.
(ii) Se condenará en costas al accionante popular únicamente cuando actuó con temeridad o mala fe. Conforme a lo expuesto, considera la Sala que es procedente la condena en costas dentro del presente asunto a favor del accionante, ya que la sentencia de primera instancia es estimatoria de las pretensiones, las cuales están a cargo de la entidad demandada, municipio de Dosquebradas, dada la responsabilidad endilgada por el juez de primera instancia y en esta providencia. Ahora bien, respecto de gastos o expensas, el accionante allegó los siguientes memoriales: • El 3 de febrero de 2020 informando que para la presentación de la demanda asumió los siguientes gastos:16 Transporte Manizales – Pereira: $12.500 Fotocopias y papelería: $5.200 y $15.000 Para tal efecto aportó los siguientes recibos: 16 Archivo e PDF con consecutivo 6 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 26 Recibos que no tienen el nombre del accionante, ni detalla la cantidad de copias tomadas, el valor unitario y lo que se debe entender por papelería, no siendo posible comprobar que dichas sumas fueron causadas por el actor como consecuencia de un gasto asumido en virtud del presente proceso. • El 12 de febrero de 2020 allegando la publicación en periódico en virtud de la orden dada en el auto admisorio, así:17 17 Archivo e PDF con consecutivo 8 del expediente digital de primera instancia. Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 27 Factura que tiene el nombre y cédula del accionante, detalla la publicación efectuada, el valor pagado y allega el ejemplar del periódico que consta la publicación realizada, quedando comprobada la suma de $47.059 como gasto asumido por el actor en el trámite del presente proceso.
En consecuencia, es procedente únicamente reconocer costas por gastos o expensas por valor de $47.059 a favor del accionante, acorde con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, sin que sea procedente reconocer suma adicional, pues no fue posible su comprobación. Y en cuanto a las agencias en derecho se condenará a la demandada al pago de las mismas, las cuales se fijan de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 del año 2016, cuyo artículo 5 numeral 1, literal b) establece como criterio «[…] la naturaleza del asunto.
En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias […]» y prevé para la primera instancia «[…] entre 1 y 10 S.M.M.L.V. […]». Ante lo cual se fijan las agencias en derecho en primera instancia en 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por otra parte, no hay lugar a reconocer costas en favor de la coadyuvante de forma independiente, toda vez que su intervención en el presente asunto se deriva del Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 28 interés propio de la parte accionante y no en forma autónoma respecto de la parte a quien coadyuva, siendo claro el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 en determinar que la condena en costas es a favor de las partes y no de terceros, teniendo en cuenta que el coadyuvante tiene tal calidad al tenor del artículo 71 del Código General del Proceso.
En conclusión: Es procedente la condena en costas de primera instancia a favor del accionante, en contra del municipio de Dosquebradas y no es procedente reconocer las agencias en derecho a favor de la parte coadyuvante, por lo que se revocará el ordinal 3 de la sentencia de primera instancia y se condenará en costas, conforme a las indicaciones anteriormente explicadas. 7.
Costas en segunda instancia Atendiendo lo esbozado en acápites anteriores y teniendo en cuenta que la Policía Nacional fue una de las partes vencidas en el proceso y como fue la única que interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto de manera desfavorable, es procedente la condena en costas en segunda instancia en su contra y a favor de la parte accionante.
Ahora bien, no se encuentra acreditado que en el trámite de esta instancia el accionante hubiera incurrido en gastos o expensas, razón por la cual no se reconocerá condena en costas por este ítem, acorde con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del código general del proceso, según el cual solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, presupuesto legal que no es posible establecer en el proceso de la referencia. Y en cuanto a las agencias en derecho se condenará a la Policía Nacional al pago de las mismas al actor popular, las cuales se fijan de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 del año 2016, cuyo artículo 5 numeral 1, literal b) establece como criterio «[…] la naturaleza del asunto.
En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias […]» y prevé para la segunda instancia «[…] entre 1 y 6 S.M.M.L.V. […]». Ante lo cual se fijan las agencias en derecho en segunda instancia en 1 salario mínimo legal mensual vigente. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Adicionar el ordinal 2 de la sentencia proferida el día 11 de octubre de 2021 dentro del presente proceso por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, el cual quedará así: 2°. Ordenar al municipio de Dosquebradas que, en el término de dieciocho meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante Expediente 66001-33-33-003-2020-00015-01 (L-0182-2022) Protección de derechos e intereses colectivos 29 los trámites administrativos requeridos y construya el andén en la vía de acceso de los barrios Villa Carola y Galaxia, el conjunto residencial San Marcos y la vereda Agua Azul, hacía el sector de La Romelia, obra que debe contener las especificaciones técnicas y legales para el desplazamiento seguro de los peatones y de la comunidad. 2.
Revocar el ordinal 3 de la sentencia de primera instancia, de acuerdo a lo considerado. 3. Condenar en costas de primera instancia a favor de la parte demandante y a cargo del municipio de Dosquebradas, así: por concepto de gastos o expensas por valor de $47.059 y por agencias en derecho, las cuales se fijan en dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, conforme a lo motivado. 4.
Confirmar en lo demás la sentencia apelada, conforme a los argumentos anteriormente expuestos. 5. Condenar en costas de segunda instancia a favor de la parte demandante y a cargo del municipio de Dosquebradas únicamente en cuanto a agencias en derecho, las cuales se fijan en un salario mínimo mensual legal vigente, conforme a lo expuesto. 6.
Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen. Sin pasos a despacho con memoriales dilatorios o legalmente improcedentes, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia de segunda instancia que resuelve un recurso de apelación, contra la cual no proceden más recursos. Notifíquese y cúmplase, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co