1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2021-00062-00 Demandante: Juan César Mojocoa Alarcón Apoderado: Teresita Ciendua Tangarife Demandado: Colpensiones Apoderado: Sebastián Torres Ramírez Tema: Pensión de jubilación ASUNTO Dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso antes identificado. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Juan César Mojocoa Alarcón1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, a fin de que se acojan las súplicas que en los apartados siguientes se precisan. 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020, a través del cual COLPENSIONES ordenó al actor reintegrar $165.976.377, “por el mayor valor de la mesada pensional desde el 05 de noviembre de 2012 y el 30 de julio de 2020”.
Asimismo, pide que se declare la nulidad de las Resoluciones SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, que confirmaron la decisión anterior en sede de reposición y apelación, respectivamente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita que la entidad demandada se abstenga de cobrar la obligación impuesta en los actos acusados.
También, reclama que se condene en costas a la demandada. 1 A través de apoderado judicial. 2 1.1.2. Hechos Indicó que por medio de la Resolución 18802 del 23 de mayo de 2012 el extinto Instituto de Seguros Sociales le negó al señor Juan César Mojocoa Alarcón el reconocimiento de la pensión de jubilación, en razón a que no tenía el número de semanas requeridas.
Señaló que contra la anterior decisión se formularon los recursos de reposición y apelación. Manifestó que a través de la Resolución GNR 303413 del 14 de noviembre de 2013 COLPENSIONES revocó el acto administrativo contenido en la Resolución 18802 del 23 de mayo de 2012 y, en su lugar, dispuso el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor del señor Juan César Mojocoa Alarcón, en cuantía de $2.043.956, con efectos a partir del 21 de octubre de 2007.
Anotó que con la Resolución VPB 7680 del 09 de diciembre de 2013, expedida por COLPENSIONES, se confirmó en todas sus partes la Resolución 18802 del 23 de mayo de 2012, cuando debió confirmarse la Resolución GNR 303413 del 14 de noviembre de 2013, que reconocía el derecho pensional, pero sin la inclusión de todos los factores devengado durante el último año de servicios.
Mencionó que el señor Juan César Mojocoa Alarcón promovió proceso judicial para obtener la nulidad parcial de los actos de reconocimiento pensional por la no inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios y que las pretensiones prosperaron en primera instancia, pero que el Consejo de Estado, al desatar el recurso de apelación formulado por COLPENSIONES, dispuso: “modificar dicha decisión primigenia en el sentido de ordenar la revisión de la citada prestación en el monto del 75% del promedio mensual de aquellos factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales efectivamente hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional”.
Expuso que, en virtud a la decisión que puso fin al proceso antes mencionado, COLPENSIONES a través de la Resolución SUB 151378 del 15 de julio de 2020, “disminuyó ostensible y erradamente su mesada pensional”, y con la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020 lo requirió para que reintegrara la suma de $165.976.377, por concepto del mayor valor de la mesada reconocida y pagada desde el 05 de noviembre de 2012 hasta el 30 de julio de 2020.
Refiere que contra la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020 se formularon los recursos de reposición y apelación, que fueron desatados desfavorablemente por intermedio de las Resoluciones SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, respectivamente. 1.1.3. Concepto de violación Citó como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53, 54, 83, 90 y 209 de la Constitución Política, y el 164 del CPACA.
Por concepto de violación, aduce que los actos demandados infringen el ordenamiento jurídico por cuanto no hay lugar a recuperarse las prestaciones pagadas a los particulares de buena fe. 3 1.2. Contestación de la demanda COLPENSIONES, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos.
Explicó que las más recientes sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado van encaminadas a interpretar la forma de liquidación de las pensiones otorgadas bajo el régimen dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, e incluso en regímenes especiales como el de la Ley 33 de 1985, en el sentido de que solo se es aplicable lo concerniente a edad, tiempo de servicios o cotizaciones y monto, pero que el IBL se establece con base en la ley del Sistema General de Pensiones.
Mencionó que el reajuste pensional efectuado en el caso del demandante obedeció a las resultas del proceso tramitado en segunda instancia ante el Consejo de Estado, quien ordenó que la mesada bebía ajustarse a los criterios de interpretación antes referidos. Dijo que la entidad al dar cumplimiento a la mencionada decisión judicial, evidenció que existe una diferencia entre la prestación que venía devengando el accionante, y la que debía recibir, pues la primera de ella era muy superior a la que realmente correspondía estar percibiendo.
Comentó que, en esa medida, al existir un pago en exceso realizado por COLPENSIONES, era evidente que el actor debía reintegrar este rubro por percibir mesadas de forma irregular. Refirió que, conforme lo anterior, el actor de esta litis se encuentra en un enriquecimiento sin causa, pues adquirió unas mesadas por valor superior a lo correspondiente, generándose así un enriquecimiento a su favor, y un empobrecimiento para el sistema pensional.
Concluyó que, en orden a lo expuesto, el actor debía devolver a la entidad $165.976.377, por concepto de la diferencia causada por percibir una mesada superior al monto que en la realidad le correspondía. Adicionalmente, propuso las excepciones que denominó: “PROCEDENCIA DEL COBRO POR PARTE DE COLPENSIONES”, “PRESCRIPCIÓN”, “BUENA FE” y “GENERICA”. 1.3.
Fijación del litigio Con auto del 28 de marzo de 2023, en que se dispuso la no realización de la audiencia inicial por tratarse de un asunto en que las pruebas fueron aportadas al expediente por las partes, se determinó que el proceso se encargaría de establecer si los actos demandados, contenidos en las Resoluciones SUB 168363 del 06 de agosto de 2018, SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, que ordenan al actor el reintegro de $165.976.377, “por el mayor valor de la mesada pensional desde el 05 de noviembre de 2012 a 30 de julio de 2020 a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones” (sic), infringen el ordenamiento jurídico por desconocimiento de los postulados de buena fe, que se presume de todas las gestiones que los particulares adelantan ante las autoridades públicas. 4 1.4.
Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró que no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe; e indicó que en el presente asunto no se acreditó que el actor haya desplegado comportamientos que quebrantaran el principio constitucional de buena fe. La entidad demandada insistió en las razones de defensa que expuso en la contestación de la demanda.
El Ministerio Público rindió concepto a favor de que se acceda a las pretensiones de la demanda y se ordene la cesación de cualquier acción de cobro que tenga en curso COLPENSIONES contra el actor. Argumentó que COLPENSIONES no tiene ningún título habilitante para ordenar al demandante la devolución de suma de dinero alguna; y que la entidad demandada tampoco demostró judicialmente que el actor haya actuado de mala fe para quedarse con las sumas reconocidas con la diferencia causada por el mayor valor reconocido en su mesada pensional.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Saneamiento No se observa causal que invalide la actuación hasta ahora surtida. 2.2. Competencia y procedencia De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 152-2 de la Ley 1437 de 2011 corresponde a los Tribunales Administrativos conocer en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como éste sometido a estudio de la Corporación. Conforme a la preceptiva del artículo 182A del CPACA, agotadas las etapas fijadas en el trámite de la sentencia anticipada, acogido en este asunto con auto del 30 de marzo de 2023, corresponde a la Sala dictar el fallo que en derecho corresponda.
Ahora, por mandato del artículo 125 ibidem, la citada providencia se expedirá de Sala. 2.3. Problema jurídico De conformidad con lo antepuesto, corresponde a la Sala establecer si los actos demandados, por medio de los cuales se ordena al actor reintegrar los dineros percibidos por la diferencia entre el monto de la pensión que debió percibir y el mayor valor que se le reconoció entre el 02 de noviembre de 2012 y el 30 de julio de 2020, se ajustan o no al ordenamiento jurídico. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se accederá a las pretensiones de la demanda en consideración a que no se acreditó mala fe por parte del demandante para obtener un mayor valor en la mesada pensional al que en realidad le correspondía, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, en otros términos, COLPENSIONES no acreditó una aptitud inmoral o ilegal del pensionado. 5 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. El principio de buena fe en la devolución de prestaciones periódicas La Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 20042, definió el principio general de buena fe, así: “En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho3, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.” Igualmente, la misma Corporación4 ha reiterado: “El artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas5, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden6.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares7 ante las autoridades públicas8, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares9.
Se trata de una medida de protección 2 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 3 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch. Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat», París, LGDJ, 1980. 4 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. 5 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 6 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 7 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 8 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 9 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por 6 de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos10.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.” (Se subraya). Ahora, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Por su parte, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, al estar ante un caso de prestaciones periódicas, “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Con base en la norma referida, la Sección Segunda del Consejo de Estado11 ha sostenido que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho.” En ese sentido, se pronunció la misma Corporación el 23 de marzo de 201712, al estimar que “(…) la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno”, dado que “el concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. La referida posición jurisprudencial fue reiterada por nuestro órgano de cierre el 16 de agosto de 201813, al considerar que “(…) la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional”. ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 10 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 12 Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792- 2017), C. P. César Palomino Cortés. 7 2.4.2.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes: -. A través de la Resolución GNR 303413 del 14 de noviembre de 2013 COLPENSIONES revocó la Resolución 18802 del 23 de mayo de 2012 y, en su lugar, reconoció pensión de vejez al señor Juan César Mojocoa Alarcón, en cuantía de $2.600.924 para el año 2013.14 -.
Por medio de la Resolución VPB 7680 del 09 de diciembre de 2013 se resuelve un recurso de apelación formulado contra la Resolución 18802 del 23 de mayo de 2012, confirmándola en todas sus partes.15 -. El señor Juan César Mojocoa Alarcón acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho16 para cuestionar la legalidad de las Resoluciones GNR 303413 del 14 de noviembre de 2013 y VPB 7680 del 09 de diciembre de 2013.17 -.
El Consejo de Estado al desatar la segunda instancia dentro del referido proceso judicial confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda; pero, ordenó: “MODIFICAR el numeral TERCERO de la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Juan Cesar Mojocoa Alarcón contra la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES, para la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, la cual quedara así: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, a RECONOCER y PAGAR la pensión de jubilación del señor Juan Cesar Mojocoa Alarcón, a partir de la fecha en que alcanzó el estatus pensional, esta es, el 24 de junio de 2006, en monto del 75% del promedio mensual de aquellos factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales efectivamente hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, entendidos estos como aquellos relacionados con los servicios prestados al Estado, prestación que tendrá efectos fiscales a partir del 5 de noviembre de 2012 por prescripción trienal, y será indexada, en las condiciones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.” (…)” -.
En cumplimiento a las mencionadas decisiones judiciales, COLPENSIONES expidió la Resolución SUB 151378 del 15 de julio de 2020 en la que dispuso:18 14 SAMAI, actuación Expediente digital, documento 8_ED_7300123330002021(.zip) Nr oActua 34, archivo 003_DemandaAnexos.pdf, páginas 19 a 28. 15 Ibidem. 16 Proceso con radicación 73001-23-33-000-2015-00660-00. 17 SAMAI, actuación Expediente digital, documento 8_ED_7300123330002021(.zip) Nr oActua 34, archivo 003_DemandaAnexos.pdf, páginas 29 a 49. 18 SAMAI, actuación Expediente digital, documento 8_ED_7300123330002021(.zip) Nr oActua 34, archivo 003_DemandaAnexos.pdf, páginas 50 a 57. 8 (…) -.
A su vez, con la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020 COLPENSIONES dispuso que el señor Juan César Mojocoa Alarcón debía reintegrar a la entidad la suma de $165.976.377, “por el mayor valor de la mesada pensional desde el 05 de noviembre de 2012 a 30 de julio de 2020”.19 -. Contra la decisión antepuesta el actor formuló recursos de reposición y apelación que fueron desatados desfavorablemente a través de las Resoluciones SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, respectivamente.20 2.4.2.
Caso concreto De acuerdo con el recuento probatorio que antecede al actor se le había reconocido pensión de jubilación en una suma superior a la que le correspondía, si la mesada pensional se hubiera establecido en el 75% del promedio mensual de aquellos factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales efectivamente hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, y no como se hizo en un principio, con el promedio de los salarios del año anterior al estatus pensional.
En virtud a lo anterior, COLPENSIONES, con la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020, le ordenó al aquí demandante que devolviera las sumas que recibió como consecuencia de la diferencia causada entre el valor de la mesada que percibió y la que debió devengar si se hubiera establecido correctamente el monto de la misma cuando se otorgó el derecho pensional.
Esta decisión fue confirmada en reposición y apelación a través de las SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, respectivamente. Los actos referidos en el párrafo anterior fueron acusados de ilegalidad por parte del señor Juan César Mojocoa Alarcón por infracción de las normas en que debían fundarse, como quiera que desconocen que el ordenamiento jurídico dispone que 19 SAMAI, actuación Expediente digital, documento 8_ED_7300123330002021(.zip) Nr oActua 34, archivo 003_DemandaAnexos.pdf, páginas 58 a 74. 20 SAMAI, actuación Expediente digital, documento 8_ED_7300123330002021(.zip) Nr oActua 34, archivo 003_DemandaAnexos.pdf, páginas 75 a 100. 9 no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, como ocurre en este asunto donde no se desvirtuó probatoriamente tal presunción. Por su parte COLPENSIONES indicó que el actor se enriqueció sin justa causa y empobreció las arcas del sistema general en pensiones, al recibir una mesada superior a la que legalmente le correspondía, así que estaba en la obligación de reintegrar tales dineros.
Como ya se anotó en líneas precedentes, al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. A su vez, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, dispone que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
En esa medida, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente (i) que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega21 y (ii) que la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno22.
Pues bien, en este caso COLPESIONES debía acreditar que el aquí demandante había actuado de mala fe para el reconocimiento de una pensión en mayor valor al que legalmente le correspondía, pero no ocurrió así, pues, no hay en el expediente ni siquiera prueba sumaria de que el actor haya acudido a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración, con el fin de obtener una pensión más alta a la que le correspondía. Así las cosas, la Sala concuerda con el agente del Ministerio Público en que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que si la accionada pretendía recuperar las diferencias pagadas al actor, no bastaba con que expusiera que tales sumas causaban un detrimento patrimonial del Estado, sino que era necesario que se acreditara que la conducta de demandante se apartó del postulado de la buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y dignidad humana, lo que, como ya se mencionó, se echa de menos dentro del expediente23.
En consecuencia, se declarará la nulidad de las Resoluciones SUB 168363 del 06 de agosto de 2020, SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, mediante las cuales COLPENSIONES le ordenó al señor Juan César Mojocoa Alarcón el reintegro de la diferencia causada entre el valor de la mesada que percibió y la que debió devengar si se hubiera establecido correctamente el monto de su pensión de jubilación desde un principio, estimada en la suma de $165.976.377.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, COLPENSIONES se abstendrá de cobrar al demandante las sumas dispuestas en los actos mencionados en el numeral antepuesto. 21 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792- 2017), C. P. César Palomino Cortés. 22 Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, proceso con radicación 25000-23-42-000-2017-03459-01 (2581-2022), sentencia del 02 de marzo de 2023. 10 2.5.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217)24, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la 24 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 11 demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, en los que cabe juicios de ponderación que pueden ir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, así en el proceso no se haya acreditado que la parte demandada hubiera actuado bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que el demandante debió constituir apoderado para la consecución de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, lo que sin duda acarrea gastos, como el de pagar honorarios a un abogado que le proporcione defensa técnica, en esa medida, se encuentra que está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandante, además las agencias en derecho también está soportadas en la medida en que ante esta jurisdicción debe hacerse por conducto de apoderado y así lo hizo la accionada, según consta en el expediente.
Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la demandante, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución SUB 168363 del 06 de agosto de 2020, con la que COLPENSIONES ordenó al señor Juan César Mojocoa Alarcón el reintegro de $165.976.377, “por el mayor valor de la mesada pensional desde el 05 de noviembre de 2012 a 30 de julio de 2020”. También, se DECLARA la nulidad de las Resoluciones SUB 204086 del 23 de septiembre de 2020 y DPE 13110 del 25 de septiembre de 2020, que desataron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación, respectivamente, formulados contra el acto anterior (Resolución SUB 168363 de 2020).
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, COLPENSIONES se abstendrá de cobrar al demandante las sumas dispuestas en los actos mencionados en el numeral antepuesto.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandada, y a favor de la demandante, las cuales se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes 12 del Código General del Proceso. Se fijan las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la parte demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA