SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Casanare

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CLOROMIRO BETANCOURT GUIBAY Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Asunto: Contrato realidad.

Confirma sentencia desestimatoria Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO I.- OBJETO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 29 de marzo de 2023, a través de la cual negó a las pretensiones dentro del medio control de la referencia. II.- ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 23-03-2017 Cons. 004 C. primera instancia expediente digital.

Auto que declara impedido para continuar conociendo el proceso 7-09-2017 Cons. 006 C. primera instancia expediente digital. Auto que declara infundado el impedimento 23-11-2017 Cons. 010 C. primera instancia expediente digital. Admisión de la demanda 25-01-2018 Cons. 015 C. primera instancia expediente digital. Notificación demandada 16-08-2018 Cons. 020 C. primera instancia expediente digital.

Contestación de la demanda 31-10-2018 Cons. 021 C. primera instancia expediente digital. Audiencia inicial 16-10-2019 Cons. 028 y 30 C. primera instancia expediente digital. Audiencia de prueba 5-02-2021 Cons. 038 C. primera instancia expediente digital. Auto que remite el expediente al Juzgado Tercero Administrativo de Yopal 8-02-2021 Cons. 044 C. primera instancia expediente digital.

Auto que avoca conocimiento 5-08-2021 Cons. 049 C. primera instancia expediente digital. Auto que incorpora prueba- corre traslado alegatos- cierra incidente de actuación correctiva 14-07-2022 Cons. 054 C. primera instancia expediente digital. Alegatos de conclusión parte demandante 1-08-2022 Cons. 057 C. primera instancia expediente digital.

Sentencia primera instancia 29-03-2023 Cons. 059 C. primera instancia pruebas expediente digital. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 2 Recurso de apelación parte demandante 17-04-2023 Cons. 061 C. primera instancia expediente digital. Auto concede recurso de apelación 11-05-2023 Cons. 063 C. primera instancia expediente digital.

Admite recurso de apelación en segunda instancia 29-05-2023 Cons. 004. C. segunda instancia expediente digital. Notificación auto que admite el recurso de apelación 30-05-2023 Cons. 005. C. segunda instancia expediente digital. Ingresa proceso para fallo 20-06-2023 Cons. 006 C. segunda instancia expediente digital. III.

ANTECEDENTES 1.- En resumen, la parte actora pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 0340 del 28 de julio de 2016, por medio de la cual el departamento de Casanare no accedió a las peticiones hechas por el actor durante el agotamiento de la actuación administrativa del 22 de junio de 2016 y el acto administrativo a través del cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto administrativo. 2.- Consecuencialmente solicitó el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones que en concepto del apoderado del actor tiene derecho su prohijado. 3.- Para fundamentar esas pretensiones adujo que, los contratos de servicio suscritos entre el departamento de Casanare y el accionante sirvieron para disfrazar una relación laboral subordinada. 4.- El departamento de Casanare se opuso a cada una de las pretensiones aduciendo que no existió relación laboral subordinada alguna; propuso las siguientes excepciones: inexistencia de los elementos esenciales que configuran la relación laboral, contrato de prestación de servicios -presunción de legalidad, buena fe y la prescripción. IV.

LA SENTENCIA RECURRIDA Es la proferida el 29 de marzo de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva en lo pertinente dispuso:

PRIMERO: DECLARAR no probada la existencia de una relación de carácter laboral entre el señor CLOROMIRO BETANCOURT GUIBAY y el DEPARTAMENTO DE CASANARE, en el periodo comprendido entre el 28 de mayo de 2012 y el 11 de diciembre de 2015.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en esta providencia.

TERCERO: NO Condenar en costas en esta instancia, por las razones indicadas en las consideraciones. 1.- Para adoptar esas decisiones analizó el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, igualmente el Decreto 1737 de 1998 modificado por el Decreto Nacional 2209 de 1998, artículos 3 y 4, los artículos 22, 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo y citó apartes de varias sentencias de la Corte Constitucional1 y del Consejo de 1 Corte Constitucional.

Sentencia C-154 de 1997, a través de la cual se decidió una demanda contra el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, expediente D-1430 Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 3 Estado2 sobre las características del contrato de prestación de servicios y la prescripción. 2.- Señaló que de las pruebas obrantes en el expediente se infiere que la relación originada entre las partes no se dio de manera continua; que los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con el departamento de Casanare permiten establecer que existieron 4 interrupciones mayores a los 30 días hábiles, superando el término establecido en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021; sin embargo, como la reclamación administrativa se presentó el 22 de junio de 2016, interrumpió el término de prescripción desde el 7 de febrero de 2013, situación que no se presenta con la interrupción del 23 de diciembre de 2012 al 6 de febrero de 2013, sin que se evidencie circunstancia alguna que permita predicar la flexibilización de este término, por lo que los periodos del 28 de mayo de 2012 al 22 de diciembre de 2012, estarían prescritos. 3.- Indicó que de las declaraciones de los testigos no es posible identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar que permitan tener certeza sobre las prestaciones del servicio durante los periodos en que no se contaba con contrato. 4.- En relación con la remuneración, con base en las pruebas aportadas, dedujo que el demandante percibió una contraprestación económica por la labor personal realizada, es así, que en cada contrato se pactó un pago por los servicios, que en la mayoría de los casos se recibió en mensualidades vencidas durante el plazo de ejecución, lo que es consecuente con lo afirmado en la demanda y aceptado por el ente demandado en la contestación. 5.- Hizo referencia una sentencia del Consejo de Estado3 en relación al elemento de subordinación de la relación laboral. 6.- Adujo que el demandante, de conformidad con la prueba documental y los testimonios recepcionados, cumplía labores de vigilancia e inspección de obras relacionadas con los proyectos de vivienda, así como el análisis y verificación de información de un número determinado de subsidios de vivienda, actividades que eran cuantificadas en los contratos, y exigibles como metas o productos entregables de manera mensual en los informes de actividades. 7.- Indicó que con la prueba testimonial recepcionada, analizada en conjunto, se estableció que el actor ocasionalmente prestaba su servicio en actividades logísticas, las cuales, de acuerdo a las declaraciones, no pueden tomarse como Sentencias: C-326/97, C-665/98, T-523/98, T-159/00, T-500/00, T-824/00, T-890/00, T-1041/00, T-1425/00, T- 762/01, T- 033/01, T-101/02, y otras.

C-555 DE 1994. 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”. Sentencia del 12 de febrero de 2009, C.P ALFONSO VARGAS RINCÓN, Radicación número: 680012315000199801136 01 No. Interno: 0869-07 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Subsección B. Sentencia del 18 de septiembre de 2014, radicación 68001-23-33-000-2013-00161-01.

C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN “B”. Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2- 005-16 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de marzo de 2018, radicación 25000234200020130411701, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Sección Segunda, Subsección B, del 5 de diciembre de 2019, radicación 08001-23-31-000-2003-02224- 01(1667-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sección Tercera, Subsección C, del 29 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-04730- 00(AC), emitida dentro de una acción de tutela, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas Contencioso Administrativo, profirió la sentencia dentro el proceso con radicación No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01(1317-2016), el 9 de septiembre de 2021 3 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de unificación jurisprudencial CESUJ2 No. 5 de 2016, conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. Expediente No. 23001233300020130026001 (00882015) Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 4 permanentes, requisito indispensable para que ellas por sí solas configuren el requisito de la subordinación. 8.- Agregó que sobre el horario, que algunas declaraciones indicaron se cumplía de 7:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:00 p.m., tanto, la naturaleza de las actividades, como el testimonio del señor Sánchez Gama demuestran que no existía un control o límite para ejecución en estos periodos, pues de acuerdo a las pruebas, las actividades se realizaban por fuera de las oficinas del departamento de Casanare y hasta el cumplimiento de las metas; no se evidencia que tuviera asignado un lugar o puesto de trabajo en estas instalaciones, y solo cuando requería algún tipo de instrucción o insumo para el desarrollo de sus actividades debía desplazarse hasta las oficinas, por lo que no está demostrado el cumplimiento de un horario laboral. 9.- El a-quo resaltó que no está demostrada la subordinación del demandante en la ejecución de sus labores, pues cada vez que se preguntó a los testigos si el actor cumplía órdenes, respondieron que sí, pero al solicitarles aclararan en qué condiciones se les daban estas órdenes, tan solo indicaban que consistían, o en la programación de las actividades que debían desarrollar, o en los listados de los subsidios que debían verificar; igualmente, respecto de quien les impartía estas determinaciones, no se refirieron a la supervisora del contrato si no a otras personas cuyo vínculo directo como funcionarios de las administración no quedó establecido; por todo lo anterior contrario, a lo manifestado por los testigos respecto de las órdenes, lo que se evidencia es la coordinación necesaria por parte de la administración para la ejecución integral de sus proyectos. 10.- Sobre el uso de carnet y ropa que los identificara, dijo que tienen plena relación con las actividades desarrolladas, que consistían en visitas de verificación de subsidios en el campo o por fuera de las instalaciones de la administración, situación que lógicamente requería de algún tipo de identificación. 11.- Así mismo señaló que la única persona que se identificó como personal de planta en la dependencia donde trabajó el accionante, adujo que no cumplía las mismas funciones que el demandante, descartando el criterio de similitud de funciones.

Y con base a lo anterior concluyó no declarar la existencia de una relación laboral de carácter subordinado entre el demandante y la entidad demandada V. El RECURSO DE APELACIÓN 1.- La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque en su integridad y en su lugar que se declare la existencia del contrato realidad sin solución de continuidad, es decir, desde el 28 de mayo de 2012 al 11 de diciembre de 2015 en una sola relación laboral, y, en consecuencia, no declarar la prescripción trienal de los derechos laborales puesto que el reconocimiento de la existencia del contrato realidad se da desde la ejecutoria de la sentencia, así mismo, conceder las demás pretensiones enlistadas en el libelo demandatorio.

En síntesis, los fundamentos del recurso son los siguientes: 1.1.- Citó aparte de una sentencia del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021 de fecha 9 de septiembre de 2021. 1.2.- Sobre la prueba por informe indicó que, quien en realidad contestó dicha prueba no fue el gobernador como lo señala la ley, fue el abogado Sebastián Mesa, documento revisado por el abogado Luis Robert Heredia jefe de la Oficina Defensa Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 5 Judicial, la abogada Beatriz Guarnizo Tibaduiza profesional de despacho, además del visto bueno de la abogada Carmen Himelda González Pinilla en calidad de jefe de la Oficina Jurídica; ello demuestra la evidente desigualdad entre el demandante y demandado, la posición dominante en que éste último se encuentra y la obviedad de recurrir a los indicios, los cuales analizados en conjunto dejan al descubierto la realidad para administrar justicia. 1.3.- En relación al requisito de la subordinación señaló: a.- Los 8 contratos sucesivos celebrados con un mismo contratista de manera continua visibles de los folios 26 a 59 de la carpeta digital 002 demanda demuestran que la relación laboral perduró desde el año 2012 a 2015, para un total de 3 años, 6 meses y 14 días; no es un término estrictamente indispensable, pero sí es un indicio de la necesidad del servicio y la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral; además se continuó contratando personas para el cumplimiento de tales funciones de apoyo, es decir, no se trató de actividades nuevas ni que requerían de conocimientos especializados, así: b.- Los contratos guardan entre sí rasgos inequívocos de similitud que permite concluir que todos forman parte de una misma cadena o tracto negocial que desborda el término estrictamente indispensable.

Adujo que 3 años, 6 meses y 14 días no es un término indispensable, aun cuando se continúa contratando personas para el desarrollo de funciones propias y misionales de la Dirección de Vivienda. Transcribió parcialmente uno de los contratos. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 6 Igualmente transcribió el artículo 37 del Decreto departamental No. 0323 de 2019 por el cual se estableció la estructura administrativa de la gobernación del departamento de Casanare y se señalan las funciones generales de sus dependencias.

Y manifestó que los contratos visibles de los folios 26 a 59 de la carpeta digital 002 demuestran que los objetos contractuales fueron encaminados a satisfacer las funciones propias de la Dirección de Vivienda y contribuyeron al normal funcionamiento de dicha dependencia, así: Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 7 c.- La suscripción de contratos sucesivos, se debió a la necesidad del servicio para el desarrollo de actividades permanentes a consecuencia de la insuficiencia de personal de planta y que los contratos visibles en folios 26 a 59 de la carpeta digital 002 de la demanda que, fueron de apoyo a la gestión - nivel asistencial, indicio irrefutable que las actividades para las que el accionante fue contratado, son de las que normalmente debe desarrollar la entidad demandada, de ahí su necesidad, así mismo es indicio de la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral que se extendió por más de 3 años. d.- Las funciones desarrolladas por el actor son similares o equivalentes a las de un funcionario de planta, ya que está acreditado que la Dirección de Vivienda cuenta con personal del nivel asistencial, así: Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 8 Agregó que hay una planta de personal global y flexible, la gobernación de Casanare cuenta con inspectores de obra en la Secretaría de Obras Públicas, auxiliares administrativos y técnicos administrativos asignados a cada dependencia, y movibles todos de una oficina a otra según la necesidad del servicio, está más que demostrado que si hay una necesidad en el servicio así lo indican los contratos, pues siendo la Dirección de Vivienda lógicamente requiere (no es opcional) de los inspectores de obras así como de personal que haga las visitas a los beneficiarios y postulantes de los proyectos de vivienda para la recolección de información. e.- Adujo que el demandante tenía una carga laboral que requería de disponibilidad de tiempo completo, además del desplazamiento hasta cada vivienda en todo el departamento, debía ubicar la dirección de éstas, hacer la verificación de datos del núcleo familiar por persona en cada formato (económica, social, comunitaria), realizar el registro fotográfico por cada vivienda y/o núcleo familiar, brindar información del estado de cada proceso a las familias, realizar la medición de áreas y cantidades, y en caso de que las personas no estuvieran en la vivienda, el actor debía llamarlos, ubicarlos y esperarlos hasta que llegaran para cumplir con la programación ordenada por la Dirección de Vivienda; de no acatarse lo ordenado por ellos, el supervisor no le daba el visto bueno, y el mismo revisaba la calidad y Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 9 cantidad de trabajo para proceder al pago como retribución a la prestación personal del servicio. f.- El actor acataba órdenes diarias de forma continua, pues quedó probado con los testimonios que, al inicio de cada jornada laboral, el demandante debía presentarse en las instalaciones para que le entregaran el listado de las personas, lugares y actividades a ejecutar, junto con los formatos a diligenciar, salvo, cuando debía viajar a otros municipios; el desplazamiento implicaba la ampliación del horario, dado que debían viajar en horas de la madrugada y por obvias razones no podía hacer presencia en las instalaciones de la entidad demandada, viajes que eran planeados, suministrado el transporte, y organizados en días, fechas y horas que la entidad quisiera a su arbitrio, sin pedir el consentimiento del demandante; gracias a ello, perdió la celebración de fechas especiales, cumpleaños y aniversarios con sus familiares y seres queridos, pues, en caso de no acatar dichas órdenes, su contrato no sería renovado y el sustento de su familia sería gravemente afectado.

Señaló las funciones que realizó el señor Cloromiro Betancourt Guibay: “1. Analizar y verificar el cumplimiento de la información económica, social y comunitaria de los núcleos familiares postulantes y beneficiarios. 2. Efectuar Visita domiciliaria a los núcleos familiares postulantes y beneficiarios. 3. Consolidar los requerimientos de información de cada uno de los núcleos familiares postulantes y beneficiarios. 4.

Realizar visitas sociales para establecer el nivel de Necesidades Básicas, Insatisfechas de postulantes y beneficiarios. 5. Diligenciar formatos de caracterización NBI de los postulantes y beneficiarios 6. Brindar información del estado del proceso de postulación a postulantes y beneficiarios de los proyectos de vivienda de interés social. 7.

Realizar vigilancia e inspección de las obras. 8. Apoyar a la oficina de vivienda departamental, revisando, inspeccionando y realizando visita para corroborar datos, información, documentos y desarrollo de la obra. 9. Realizar base de datos de conformidad con la información recopilada. 10. Apoyar a la oficina de vivienda departamental revisando inspeccionando y realizando visita para corroborar datos. 11. realizar informes en el formato de visita técnica por beneficiario. 12.

Realizar acompañamiento a los técnicos de obra en las visitas que se realizan a los diferentes proyectos de vivienda. 13. Realizar acompañamiento a los profesionales y técnicos de obra a las visitas con el fin de prestar asistencia en las tareas de medición de áreas y cuantificación de cantidades de obra y materiales ejecutadas o por ejecutar. 14.

Realizar acompañamiento a los profesionales y los técnicos de obra a las visitas que se presenten por reclamaciones de los postulantes y beneficiarios. 15. Diligenciar los formatos técnicos básicos que se requieran en las visitas de obra como apoyo a los técnicos de obra o profesionales responsables 16. Brindar soporte al área técnica para la presentación de informes solicitados por los entes de control sobre el avance de los subsidios ejecutados y en ejecución. 17.

Realizar análisis y verificación de la Información entregada por el área técnica subsidios ejecutados y en ejecución en los diferentes proyectos de Vivienda. 18. registrar los avances de construcción ejecutados y en ejecución en el desarrollo de los diferentes proyectos de Vivienda. 19. El contratista debe aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control Interno de Gestión y la secretaria general impulsan para Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 10 el fortalecimiento y mejoramiento continuo del Sistema de Gestión Integrado MECI-Calidad. 20.

Rendir los informes que le sean requeridos. 21. Las demás actividades relacionadas y que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio. Agregó que las funciones ejercidas por el señor Cloromiro Betancourt Guibay fueron de apoyo, no tenía libertad ni autonomía en escoger las personas a visitar, preguntar lo que considerara y mucho menos cambiar, modificar o dejar de llenar los formatos suministrados por el demandado, tampoco tenía la libertad de incluir personas o retirarlas de las listas sin la autorización de su superior, pues en caso que ello ocurriera, corría el riesgo de no recibir el pago mensual, dado que su trabajo era calificado en calidad y cantidad por el supervisor del contrato, lo que evidencia el poder subordinante del verdadero empleador, que rompe las alas de la autonomía e independencia, tan es así que, el mismo contrato al relacionar las actividades cataloga como obligación. Agregó que el accionante no tenía la libertad de desarrollar sus funciones desde donde él quisiera, ni en la forma que deseara; además la Dirección de Vivienda era quien determinaba la población a visitar, el lugar, la hora, el día y el municipio; circunstancia que guarda absoluta coherencia con lo señalado por los testigos de la parte activa.

Y transcribió la siguiente imagen: Indicó que había poder subordinante ejercido por la entidad demandada sobre el demandante, ya que, pese a la ardua carga laboral, cuando la entidad quería, ordenaba al señor Betancourt Guibay (en cualquier tiempo, modo y lugar) desarrollar funciones que no estaban previstas en su contrato como capacitaciones y actividades de logística; además, esas órdenes debieron ser analizadas en conjunto y no de forma aislada, como equivocadamente lo hizo el a-quo, las órdenes siempre fueron permanentes.

Hizo referencia al artículo 53 de la Constitución; así mismo indicó que la administración debería actualizar su planta de personal y evitar las nóminas paralelas, quedó acreditado con el testimonio que todos manifestaron que eran más las personas de CPS (entre 8 y 15 personas) en la Dirección de Vivienda que las de planta (entre 1 o 2 personas). g.- Señaló que está probado que con el carnet visible a folio 72 de la carpeta digital 002 demanda, que es personal e intransferible, el demandante fue reconocido como un servidor público porque hay indicio que demuestra que las funciones por éste desarrolladas son de carácter permanente asignadas a los funcionarios de planta; además dichas funciones no desaparecieron a la presunta terminación de cada contrato, son actividades requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad, sin embargo el indicio de la prestación personal del servicio. h.- Recalcó que las actividades de inspección, vigilancia y actualización de datos para los proyectos de vivienda de la Dirección de Vivienda, el demandado, al igual que los trabajadores del banco de maquinaria, debían estar en campo, es decir, en cada unidad de vivienda con los postulantes y Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 11 beneficiarios; para tales labores, el accionado suministró desde el transporte y/o vehículo, conductor, combustible, hasta los formatos a diligenciar, así como el carnet de identificación, el chaleco y la cachucha, tal como lo manifestaron los testigos, lo que guarda coherencia con la prueba documental; además indicó que, en los contratos de prestación de servicios se manifiesta en la cláusula tercera que los elementos facilitados para el desarrollo del contrato, debían ser devueltos en buen estado. i.- Los testigos indicaron que, por día, se evacuaban entre 20 y 25 unidades de vivienda, por tanto, al tener que cumplir una carga laboral tan pesada, es evidente la dedicación de tiempo, al igual que la falta de autonomía para ausentarse de sus funciones sin el permiso correspondiente, dado que a diario tenía que rendir cuentas de lo hecho en la jornada laboral, lo que expone como la subordinación a la que estaba sometido el demandante.

Adujo que la disponibilidad dentro de la jornada laboral, aunado al cumplimiento del horario de trabajo como lo señalaron los testigos, la identificación como trabajador ante la sociedad con el carnet y el deber de pedir permiso para ausentarse de su horario de trabajo, acredita la subordinación a la que fue sometido el señor Cloromiro Betancourt Guibay. j.- El señor Cloromiro Betancourt Guibay no gozaba de autonomía para nada, estaba sometido a procesos, procedimientos, el primero, a lo establecido en el manual de procedimientos de la Dirección de vivienda, además del sistema integrado MECI- CALIDAD, las funciones desarrolladas por el demandante corresponden a un cargo del nivel asistencial. k.- La prueba documental allegada al proceso no fue objetada y guarda relación con los testimonios recibidos en audiencia. El señor Cloromiro Betancourt Guibay estuvo bajo subordinación y dependencia. 2.- Frente al término de interrupción de los contratos y la solución de continuidad adujo que el a-quo interpretó erróneamente la sentencia de Unificación SUJ-025- CE-S2- 2021 de fecha 9 de septiembre de 2021, por cuanto tomó como límite inexcusable el término de 30 días hábiles, cuando allí se señala que, ello no es camisa de fuerza y que, podrá tenerse en cuenta un periodo mayor.

Manifestó que se procedió a contar los días hábiles sin incluir festivos entre la finalización de un contrato y la suscripción del siguiente, evidenciando que, al aplicar el criterio actual del máximo órgano de cierre Contencioso Administrativo, solo hubo dos interrupciones superiores a 30 días, no obstante, dicho término no es camisa de fuerza, dado que el contrato siguiente fue para el desarrollo de las funciones que venía realizando.

Solicitó que se declare la existencia de una única relación laboral sin solución de continuidad, máxime cuando a la fecha no han desaparecido tales funciones y así como lo indicaron los testigos, el señor Betancourt Guibay prestó el servicio de forma personal, continua y permanente desde el año 2012 a 2015. Y presentó el siguiente cuadro: Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 12 Agregó que, al analizar la sentencia de primera instancia, da la sensación que, los testigos, por tratarse de personas del común, sin mayor nivel profesional, se expresaron con un lenguaje coloquial, pero sus palabras fueron tomadas en un contexto que no se ajusta a la realidad, de una parte, en lo referente a las órdenes diarias a las que fue sometido el demandante, y el a-quo eligió desestimar sin razón alguna; y por otra, respecto a la continuidad del servicio, pues quien más que sus compañeros de trabajo para indicar que ellos vieron a su compañero trabajar del 2012 a 2015 tuviera o no contrato, máxime cuando no existe prueba legal tarifaria para demostrar la continuidad en la prestación del servicio y en consecuencia, es válida la prueba testimonial. 3.- Respecto a la mala fe por parte del departamento de Casanare adujo que ella resulta de que la contraparte no se haya hecho presente en la diligencia de pruebas, que el a-quo tuviera que iniciar una actuación correctiva para que allegara algunas pruebas, y que el abogado defensor contestara la prueba por informe con ayuda de 3 abogados más, y que dicha prueba presente contradicciones y evasivas en sus respuestas.

Reiteró que en la prueba por informe, el abogado del demandante señaló (respuesta 6) que no existen empleos de planta con funciones similares, (descartando los inspectores de obras y los técnicos administrativos de otras dependencias) mientras que en la respuesta 7, indica que se continuó contratando más personas por falta de personal de planta; por tanto, es evidente la necesidad del servicio, la creación de nuevos cargos y el sometimiento de éstos a concurso, dicho en otras palabras, está demostrada la existencia de nóminas paralelas.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 13 Recalcó que el abogado de la entidad demandada evadió la respuesta a la pregunta 8 y de otras más, lo que hizo incurrir en error al a-quo, pero que, sumados a la actitud en juicio, dejan ver con claridad la mala fe; así: Indicó que, la mayor prueba de la mala fe, es en la prueba por informe, pues ésta fue escrita por el mismo abogado que representa al departamento, junto con tres abogados, más no es equitativo, ni existe igualdad de armas, pues como apoderado, no puedo presentar el interrogatorio de parte por el señor Cloromiro Betancourt Guibay, el abogado del departamento tampoco debió contentar la prueba por informe y peor aún contestar con evasivas, pues ello es inducir en error al a-quo.

E hizo referencia al artículo 13 de la Constitución. 3.- El Ministerio Público no emitió concepto. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 14 VI. CONSIDERACIONES 1.- PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES, PRESUPUESTOS PROCESALES, REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD y CADUCIDAD a.- Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad establecido en el 132 del C.G.P., no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.

Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento previsto en los artículos 247, siguientes y concordantes del CPACA, es decir, se agotó el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. b.- Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma). c.- Se adelantó la conciliación previa ante la Procuraduría y no opera la caducidad por las siguientes razones: ➢ El último contrato finalizó el 11 de diciembre de 2015. ➢ La solicitud de declaración de relación laboral subordinada y sus consecuenciales se presentó el 22 de junio de 2016. ➢ La respuesta a esa petición se dio mediante Resolución No. 0340 del 28 de julio de 2016; y se notificó el 10 de agosto de 2016. ➢ El 24 de agosto de 2016 interpuso recurso de reposición contra dicha resolución; la respuesta se efectuó el 31 de agosto del mismo año a través de la Resolución No. 0389, que fue notificada el 4 de octubre del año en cita. ➢ A pesar de que la conciliación prejudicial es voluntaria, cuando ello se presenta, interrumpe el término de caducidad; aquí se presentó el 19 de diciembre de 2016, la audiencia se realizó el 6 de febrero de 2017, la certificación se expidió el mismo día y la demanda se presentó el 23 de marzo de 2017. 2.- LÍMITE DE LA DECISIÓN SOBRE LA APELACIÓN Por tratarse de un fallo de segunda instancia la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados por la parte apelante y sin vulnerar el principio de la no reformatio in pejus. 3.- PROBLEMAS JURÍDICOS.

Del examen de la sentencia de primera instancia, con relación al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se deduce que, el problema jurídico a dilucidar en el presente caso es el siguiente: ¿Debe confirmarse el fallo recurrido, a través del cual el a – quo no accedió a las pretensiones de la demanda, o por el contrario, debe revocarse la decisión recurrida y acceder a las pretensiones, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación que ya se sintetizaron? Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 15 Para resolverlos trataremos los temas que se indican a continuación 4.-MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

El contrato de prestación de servicios, las diferencias con el contrato de trabajo y la necesidad de probar la relación laboral subordinada A raíz de la expedición de la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 32 consagró el contrato de prestación de servicios, los jueces de la República han tenido que resolver, bien dentro de las acciones ordinarias, ora como jueces constitucionales de tutela, asuntos relacionados con esta institución jurídica, donde se han fijado posiciones y establecido diferencias entre el contrato de prestación de servicios con relación al contrato de trabajo y las relaciones de trabajo subordinado de los servidores públicos.

A continuación, exponemos una síntesis de esas posiciones que nos servirá de marco para decidir el presente asunto y otros similares mientras la jurisprudencia permanezca constante, pues una característica esencial de ella es su permanente movilidad, dependiendo no solo de los casos particulares sino también de las variaciones constitucionales y legales, así como el cambio social. 4.1.- Posición de la Corte Constitucional Esta Corporación, en cuanto concierne al tema que nos ocupa, ha señalado las características del contrato de prestación de servicios, las diferencias con el contrato de trabajo y la necesidad de probar la relación laboral subordinada4, así Características: El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

Por último, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

Diferencias: El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. Para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como 4 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997, a través de la cual se decidió una demanda contra el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, Expediente D-1430.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 16 contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. El elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Demostración de la relación laboral subordinada: La contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.

Si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público Cuando se revisa la jurisprudencia del Máximo Órgano constitucional colombiano se observa que, en esencia, esta interpretación constitucional y por lo mismo de obligatorio cumplimiento, se ha mantenido5 Hace más de 25 años, en la Sentencia C-555 de 1994, la Corte Constitucional se refirió ya a la imposibilidad jurídica de equiparar contrato realidad con relación legal y reglamentaria. 5 Sentencias: C-326/97, C-665/98, T-523/98, T-159/00, T-500/00, T-824/00, T-890/00, T-1041/00, T-1425/00, T-762/01, T-033/01, T-101/02, y otras Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 17 La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional.

Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario.

El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal.

El mencionado principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades sustanciales de derecho público 4.2- Posición del Consejo de Estado sobre el contrato realidad El Supremo Juez de la jurisdicción contencioso administrativa es quizá el que más ha aportado en esta materia, precisamente porque ha tenido que resolver infinidad de veces conflictos de esta naturaleza.

En sus sentencias se observa variaciones y tonalidades, como lo indica el fallo que en su parte pertinente transcribimos a continuación6 La Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con el tema inicialmente señaló que por estar desvirtuados los elementos esenciales de este tipo de relación contractual, emergía una relación laboral de derecho público, sin que existiera diferencia entre ella y la que desarrollan otros sujetos como empleados públicos que laboran para la misma Entidad.

Lo anterior, bajo el supuesto de que desarrollaban idéntica actividad, cumplían órdenes, horario y prestaban servicios de manera permanente, personal y subordinada. Se definió entonces, en atención a lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, que primaba la realidad sobre las formalidades y por no tratarse de una relación laboral formalmente establecida, no se accedía al reconocimiento de prestaciones sociales propiamente dichas, sino que, a título de "indemnización" para restablecer el derecho, se ordenaba el pago del equivalente a las prestaciones sociales que percibían los docentes oficiales que prestaban sus servicios en el mismo centro educativo, tomando como base el valor pactado en el contrato.

Igualmente se argumentaba la irrenunciabilidad de los derechos contra expresa prohibición legal (artículo 53 de la Constitución Política) y que al desnaturalizarse una relación laboral para convertirla en la contractual regulada por la Ley 80 de 1.993, tales cláusulas no regían para el derecho por falta de existencia, caso en 6 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”.

Sentencia del 12 de febrero de 2009, C.P ALFONSO VARGAS RINCÓN, Radicación número: 680012315000199801136 01 No. Interno: 0869-07, Actor: EMILCEN VARGAS PATIÑO, Demandado Municipio de Pie de Cuesta- Santander Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 18 el cual no se requería de pronunciamiento judicial. El criterio jurisprudencial anteriormente mencionado fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de noviembre 18 de 2003, expediente No. 13-0039, actor: María Zulay Ramírez.

Para mayor ilustración resulta pertinente transcribir los aportes de mayor relevancia jurídica de tal sentencia. 1.- El vínculo contractual que subyace en los contratos de prestación de servicios no es contrario a la ley. 2.- No existe identidad de la relación jurídica derivada del contrato con la situación legal y reglamentaria, ya que, entre otras razones, el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. 3.- No existe violación del derecho de igualdad por el hecho de la suscripción de los contratos de prestación de servicios, puesto que la situación del empleado público que se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica (artículo 122 de la Constitución Política), es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios.

Esta última no genera una relación laboral ni prestaciones sociales. Igualmente, la mencionada situación del empleado público es diferente a la que da lugar al contrato de trabajo que con la administración sólo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas. Cada una de estas situaciones, según la decisión de Sala Plena, "es fuente de obligaciones bien diferenciadas por el derecho positivo, por haberse regulado por ordenamientos distintos; razón por la cual surge como corolario obligado que los conflictos de interés que aparezcan deben medirse con la normatividad pertinente, que no es por un mismo rasero ".

Ahora bien, la obligación del juez de aplicar e interpretar las normas con el fin de impartir justicia, acorde con la realidad del momento, ha impuesto a la Sección Segunda, replantear el criterio anteriormente mencionado para introducirle algunas precisiones tal como se verá a continuación. El tema de la prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales, con el resultado de la definición de la diferencia entre el primero y el contrato y el de carácter laboral, que es la existencia de tres elementos: la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.

Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1.997 con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara. La comparación le permitió a la Corte establecer que en el contrato de prestación de servicios se desarrolla una actividad independiente que puede provenir de una persona jurídica con respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral que se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 19 Así, en la mencionada sentencia se determinó que, debido a lo anterior, quien celebra un contrato de prestación de servicios tiene la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales y quien celebra un contrato de trabajo tiene el derecho al pago de éstas. Así mismo, que aunque se haya realizado una vinculación bajo la forma de contrato de prestación de servicios, si el interesado logra desvirtuar su existencia al demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, tendrá derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

(Art. 53 C.P.) Criterio que esta Corporación ha compartido en los siguientes términos, insistiendo en la importancia de la subordinación: (como los del 23 de junio del año en curso, exps. 0245 y 2161, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante) "De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

( ) Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación Así se dijo en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, M.-P. Nicolás Pájaro Peñaranda: " si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales." (Se resalta). Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 20 Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales 4.3.- Esta posición se ha mantenido tal como lo demuestra una sentencia más reciente en la cual se señaló7 “Por su parte, esta Corporación en varias decisiones ha reiterado la necesidad de que, cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada.

Tal posición se complementa con la expuesta en sentencia de su Sala Plena, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario, el acogimiento de las instrucciones impartidas por los superiores o el reporte de informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación En la actualidad se tiene que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, especialmente que el contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia continuada que sujetan a un servidor público.

Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, caso en el cual el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, recibe el pago de honorarios por los servicios prestados por una labor convenida que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.

Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, cabe señalar que se restringe a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues si contrata por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual.

Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral que se ocultó bajo el manto solapado de un contrato administrativo estatal. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2018, radicación 68001-23- 33-000-2014-00483-01(0265-16).

C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 21 Ello en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental. De tal manera se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados. 4.4- De la prescripción en el contrato realidad El Superior Funcional en sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, dentro de la radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005- 16, con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, estableció lo siguiente: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.

En el mismo fallo se trató lo relacionado con la continuidad entre un contrato y otro, los efectos de la sentencia de nulidad y la devolución de aportes, en los siguientes términos: Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por. consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 22 autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

(…) Con sentencia de 6 de septiembre de 2013 proferida en sede de tutela, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado estimó que la respectiva reclamación debe realizarse dentro de los tres años siguientes a la finalización del contrato so pena de declararse la prescripción de los derechos que se piden por la inactividad del solicitante8.

Este criterio jurisprudencial fue reiterado con fallo de 9 de abril de 20149, por la misma subsección A de la sección segunda, cuando al decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó que " en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.

Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan".

(…) Por último, resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional, por lo tanto, la Administración deberá determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

No obstante que estos temas ya habían sido tratados en las sentencias trascritas parcialmente en precedencia, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Segunda, volvió a emitir fallo de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 9 de septiembre de 2021, dentro de la radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la cual, por su importancia hemos tomado los siguientes apartes: 206.

La jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en la garantía del principio de primacía de la realidad sustancial sobre la 8 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 6 de septiembre de 2013, M.P. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 11001031500020130166200, demandante: Rosa Istmenia Moreno de Palacios, demandado: Tribunal Administrativo del Chocó. 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 9 de abril de 2014, expediente: 20001233100020110014201(013113), actora: Rosalba Jiménez Pérez, demandado: departamento del Cesar.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 23 forma a la hora de determinar el tipo de vinculación realmente existente, de conformidad con el artículo 53 constitucional. Por lo tanto, si se llegan a constatar los elementos materiales para que exista una relación de trabajo, se debe determinar y declarar el vínculo laboral, independientemente del nomen iuris que se le haya dado, pues los contratos tienen la naturaleza que se deriva de su contenido real. 207.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala sostendrá la siguiente tesis: en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas (artículo 53 de la Constitución Política), la relación jurídica que unía a las partes es la de una relación laboral encubierta o subyacente, toda vez que en el plenario se probaron los elementos esenciales de esta y, además, la referida vinculación se extendió en el tiempo a través de diversos contratos sucesivos con un objeto semejante. 208.

Antes que nada, procede recordar que aunque la demandante es abogada, y dado que este tipo de profesiones liberales están sujetas a la libertad e independencia del profesional (comoquiera que su ejecución se deriva del contenido intelectual que rige el título universitario obtenido), si la realidad fáctica demuestra que quien ejerce esta profesión lo hace con sometimiento a las directrices de otro, es decir, bajo subordinación o dependencia, nada impide afirmar que se puede configurar una auténtica relación laboral encubierta o subyacente. 209.

Sentado lo anterior, se tiene que la demandante, que estuvo vinculada por más de seis años con la entidad demandada, desarrollando un objeto similar en cada contrato (indicio del carácter permanente de sus funciones), allega al plenario un cúmulo de piezas probatorias, tanto documentales como testimoniales, con el propósito de revelar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, por lo que su valor y pertinencia habrán de examinarse en orden a determinar su derecho a las prestaciones sociales, conforme al pluricitado principio de la primacía de la realidad sobre las formas, que consagra el artículo 53 de la Constitución. 3.2.

El término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios: la solución de continuidad 136. El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137.

Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. 10Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose. 10 https://dle.rae.es/solución#3jeYZlZ Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 24 138.

Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los11 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte.

Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día»,12 «15 días hábiles»;13 y, unas menos, hasta más de un mes inclusive.14 De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139.

Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.

Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.

En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso- administrativo.15 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) 10 Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo. 12 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.

Radicado 68001 23-33-000- 2013-00689- 01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23-31-000- 2010-00799- 01. C.P. César Palomino Cortés 14 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015. Radicado 680012331000200900636 01.

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 CPACA, «ARTICULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 25 días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes. 16 141.

De igual manera, para una mayor coherencia del sistema jurídico nacional, y en virtud de los imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos,17 esta Sala, acudiendo a un diálogo entre tribunales (o diálogo judicial),18 resalta y acoge la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura», que en los asuntos de su competencia, ha aplicado para desvirtuar las formalidades empleadas, en algunos casos, para simular la ruptura de la unidad contractual; esto con el propósito de identificar con mayor certeza si las suspensiones en los contratos de prestación de servicios reflejan la intención real de las partes de detener la continuidad del vínculo laboral subyacente. 142.

En ese sentido, respecto de los interregnos «amplios o relevantes» que deben presentarse «entre la celebración de uno y otro contrato», para declarar la solución de continuidad, la Corte Suprema de Justicia, en su respectiva jurisdicción ordinaria laboral, ha considerado, como plazo de interrupción entre contratos, uno semejante al que aquí se formula.

Así, en los siguientes términos: En torno al desarrollo lineal y la unidad del contrato de trabajo, resulta pertinente recordar que cuando entre la celebración de uno y otro contrato median interrupciones breves, como podrían ser aquellas inferiores a un mes, estas deben ser consideradas como aparentes o meramente formales, sobre todo cuando en el expediente se advierte la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral, como aquí acontece. [Negrillas fuera del texto] 143.

El mismo criterio lo empleó en la sentencia CSJ SL4816-2015 (…) 3.3.3. Improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de Seguridad Social en salud 163. En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.» 16 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.

Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Véase la sentencia de la Corte Constitucional C-621 de 2015 sobre el «deber del juez de exponer las razones por las cuales se aparta de la doctrina probable». 18 A este respecto ver: Rafael Bustos Gisbert, «XV proposiciones generales para una teoría de los diálogos judiciales», Revista española de Derecho Constitucional, n.º 95, (2012), 13 a 63 Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 26 recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».

Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164.

Las anteriores razones han conducido a esta Sección19 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,20 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».21 165.

Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,22 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.

En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.

Y con base en las anteriores y otras consideraciones, unificó la jurisprudencia en los siguientes temas:

PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: 19 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 27 (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 5.- RELACIÓN Y SÍNTESIS DE LAS PRUEBAS RELEVANTES 5.1.- El gobernador de Casanare, el 28 de julio de 2016, expidió la Resolución No. 0340, por medio del cual negó en sede administrativa, la reclamación hecha el 22 de julio de 2016, para que se declare la existencia de una relación laboral subordinada con el demandante desde el 28 de mayo de 2012 hasta el 15 de diciembre de 2015.

(Consecutivo 002 expediente digital págs. 80 a 86 cuaderno principal). La resolución se notificó por aviso al demandante el 10 de agosto de 2016, (consecutivo 02 expediente digital pág. 87). 5.2.- El actor, el 24 de agosto de 2016, interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0340 del 28 de julio de 2016 (consecutivo 02 expediente digital págs. 89 a 91), el que fue resuelto por el gobernador citado, manteniendo lo decidido en el acto recurrido, mediante la Resolución No. 0389 del 31 de agosto de ese año (consecutivo 02 expediente digital págs. 92 a 100).

Fue notificada por aviso el 4 de octubre de 2016. (consecutivo 02 expediente digital pág. 101). 5.3.- Se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación previa (la solicitud se presentó el 19 de diciembre de 2016, la audiencia se realizó el 6 de febrero de 2017, la certificación se expidió el mismo día) 5.4.- La demanda se presentó el 23 de marzo de 2017. 5.5.- Se aportaron los contratos de prestación de servicios suscritos entre la entidad demandada y el señor Cloromiro Betancourt Guibay, cuyas características esenciales, se sintetizan enseguida, aclarando que la contabilización del término de interrupción entre contrato y contrato se hizo por este Tribunal en días hábiles, tal como lo señaló el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en fallo de unificación emitida el 9 de septiembre de 2021, dentro de la radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016): Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 28 Número y fecha de contrato Duración Desde Hasta Honorarios pactados Intervalo sin contrato en días hábiles Objeto del contrato 1018 del 28 de mayo de 2012 5 meses 28-5-12 28-10- 1223 $ 6.000.000, pagaderos mensualmente a razón de $ 1.200.000 0 Efectuar trabajo social a 122 núcleos familiares y beneficiarios para la complementación y estructuración de los proyectos de vivienda de interés social Vila de San Juan y Urbanización Cristo Rey en el municipio de Trinidad Casanare. 2053 del 7 de noviembre de 2012 1 mes y 15 días 7-11-12 22-12- 1224 $ 1.800.000, pagaderos mensualmente a razón de $ 1.200.000 y proporcionalmente por fracción de mes. 6 Realizar visitas sociales que determine el NBI respecto de sesenta (60) postulantes y beneficiarios de vivienda en el municipio de Trinidad en desarrollo del proyecto construcción de vivienda nueva y mejoramiento de vivienda en el departamento de Casanare 0842 del 7 de febrero de 2013 5 meses 7-02-13 7-7-1325 $ 6.000.000, pagaderos mensualmente a razón de $ 1.200.000.

Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo. Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental 30 Prestar apoyo a la oficina de vivienda para realizar la vigilancia e inspección de las obras que se ejecuten en el desarrollo de las construcción de 77 viviendas nuevas en el municipio de Yopal, dando cumplimiento contrato asociativo de vivienda No. 443 de 2009 en el departamento de Casanare. 2008 del 31 de octubre de 2013 2 meses 31-10- 13 31-12- 1326 $ 2.200.00 pagaderos mensualmente a 80 Prestar servicios de apoyo a la gestión para la inspección y 23 En el contrato se indicó que el plazo se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada; por ese motivo, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato. 24 En el contrato se indicó que el plazo se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada; por ese motivo, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato 25 En el contrato se indicó que el plazo se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada; por ese motivo, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato. 26 En el contrato se indicó se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada, por lo tanto, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 29 Número y fecha de contrato Duración Desde Hasta Honorarios pactados Intervalo sin contrato en días hábiles Objeto del contrato razón de $ 1.100.000. Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo.

Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental vigilancia de la ejecución de los proyectos de vivienda VIS y VIP del Convenio 076 de 2010. 0492 del 23 de enero de 2014 6 meses 23-01- 14 23-6- 1427 $ 8.400.000 pagaderos mensualmente a razón de $ 1.400.000.

Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo. Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental 14 Prestar soporte asistencial a las actividades propias de las visitas de obra a realizar en los diferentes proyectos de vivienda de interés social que se ejecutan en los municipios de la zona norte del departamento de Casanare. 1621 del 26 de agosto de 2014 3 meses y 15 días 26-08- 14 11-12- 1428 $ 4.900.000 pagaderos mensualmente a razón de $ 1.400.000 y proporcionalmente por fracción de mes.

Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo. Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental 43 Prestar soporte asistencial a las actividades propias de las visitas de obra a realizar en los diferentes proyectos de vivienda de interés social que se ejecutan en los municipios de la zona norte del departamento de Casanare. 27En el contrato se indicó se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada, por lo tanto, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato. 28 En el contrato se indicó se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada, por lo tanto, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 30 Número y fecha de contrato Duración Desde Hasta Honorarios pactados Intervalo sin contrato en días hábiles Objeto del contrato 0755 del 2 de marzo de 2015, adición y plazo del 30 de junio de 2015 4 meses 2 meses 2-03-15 30-06- 15 2-09- 1529 $ 7.200.000 pagaderos mensualmente a razón de $ 1.800.000.

Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo. Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental $ 3.600.000 pagaderos mensualmente a razón de $ 1.800.000 53 Realizar el análisis y verificación, de la información de 1.000 subsidios ejecutados y en ejecución de los programas de vivienda VIS y VIP en sus diferente modalidades en las vigencias 2012 a 2014, conforme al sistema de información en el componente técnico de obra, en desarrollo del proyecto "construcción y mejoramiento de vivienda en el departamento de Casanare. 1710 del 11 septiembre de 2015 3 meses 11-09- 15 11-12- 1530 $ 5.400.000 pagaderos mensualmente a razón de $ 1.800.000.

Incluye los gastos que directa e indirectamente en el deba incurrir el contratista para la ejecución del mismo. Del valor del contrato, el departamento hará los descuentos de ley del orden nacional y departamental 6 Realizar el análisis y la verificación del componente técnico de obra de 875 subsidios ejecutados y en ejecución de los programas de vivienda VIS y VIP, en desarrollo del proyecto” construcción y mejoramiento de vivienda en el departamento de Casanare 5.7.- Informe rendido por el representante legal de la parte demandada bajo la gravedad de juramento31 (consecutivo 03 C. incidente correctivo -04 contestación correctiva expediente digital) donde señaló lo siguiente: 29 En el contrato se indicó se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada, por lo tanto, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato. 30 En el contrato se indicó se contaría desde el acta de inicio, la cual no fue allegada, por lo tanto, la Corporación contabilizó el término desde la firma del contrato 31 También aparece firmado por el abogado de la defensa judicial, el jefe de la Oficina de la Defensa Judicial y con el visto bueno del jefe de la Oficina Juridíca.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 31 Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 32 5.8.- Formato inspección técnica de reconocimiento de predios y construcciones, que utilizaba el demandante cuando hacía las visitas a los beneficiarios. (consecutivo 02 expediente digital pág. 65). 5.9.- Carnet del demandante (consecutivo 72 expediente digital pág. 65).

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 33 5.10.- Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho que nos ocupa, se recibieron declaraciones con los resultados que se sintetizan enseguida: i.- José Vicente Neme Acevedo. Conoció al actor entre el 2012 al 2015, trabajó con él en Vivienda Departamental como inspector de obras y el demandante era técnico en el área de obra, fueron compañeros de trabajo; él hacía las funciones de revisión de viviendas, hacía el filtro de viviendas en los diferentes municipios o en Yopal, también hacía diferentes actividades en eventos, ellos eran los encargados de armar las carpas y desarmarlas, todo lo que era la parte de logística; los filtros consistían en diligenciar unas planillas que daba el departamento, los contratistas vistaban las viviendas y constataban si los residentes podían ser beneficiarios de asignación para mejoramiento de vivienda nueva o simplemente un mejoramiento de la vivienda que ya existía, se hacía el filtro, se tomaba el nombre de las personas, todos los datos de las personas que conformaban el núcleo familiar, se llenaban unas planillas con dichos datos y se entregaba esa información a Vivienda a los jefes y ellos hacían el filtro con base en la información recopilada.

Los listados de las personas a visitar los daba la coordinadora de Vivienda Narda Perilla y ella a su vez tenía unos supervisores que eran los arquitectos; ellos asignaban 3 inspectores para que fueran a realizar ese trabajo; el demandante visitaba en el día entre 25 o 30 familias dependiendo del lugar donde debía desplazarse, llegaban a la a las 7 a.m. reclamábamos las planillas y ya sabían a qué barrio ir porque los supervisores ordenaban en qué barrio tenían las visitas, y se regresaban a las 4 o 5 p.m. o se devolvían a las casas a organizar las planillas para entregarlas al otro día, las planillas de visitas la entidad se las entregaban diarias, cuando tenían plata ellos sacaban copias y no pedían las planillas.

El Horario era de 7 a.m. a 12 m. y de 2 p.m. a 4:30 o 5 p.m., llegaban a la Dirección de Vivienda, se presentaban se reportaban en una DF o muchas veces se llamaba y se decía ya terminé, le decían váyase a la casa o si no le decía que se devolviera. Manifestó que tenía demandado al departamento de Casanare. El supervisor del señor Cloromiro era diferente al del testigo.

Cuando les entregaban las planillas les daba órdenes el supervisor para que continuaran con la elaboración de las planillas y las visitas. El testigo tenía que presentarse a las 7:00 en la oficina, excepto cuando realizaban las visitas en los municipios de la Salina y Orocué, pues tenían que madrugar a las dos de la mañana y se llegaba 11 de la noche, se extendía el horario, el horario era el mismo que los trabajadores de planta.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 34 La entidad les tenía un tope de 40 visitas en el día, pero no se alcanzaba, se realizaba 25 o 30. El actor todo el tiempo se presentó al trabajo; el transporte para las visitas lo suministraba la administración, se utilizó el carnet y el chaleco para identificarse, todos los que trabajan en la entidad de planta o por contrato utilizaban el carnet, si no llevaba el carnet la administración no lo dejaban ingresar, y en las visitas también porque si no tampoco lo atendían.

El demandante para ausentarse del trabajo tenía que pedir permiso al supervisor, si el accionante salía sin permiso no le pagaban o no le renovaban la orden cuando se le cumpliera el contrato. En todos los 19 municipios había proyecto de vivienda, las actividades que realizaba el señor Cloromiro eran diarias; los formatos que se utilizaban para las visitas los suministraba la jefa de Vivienda y se lo entregaba al supervisor y el los entregaba no se podían modificar; había 15 a 16 inspectores haciendo el mismo trabajo con contrato de prestación de servicios, aunque de planta solo había una sola persona que era el señor Belisario que maneja el archivo y no hacía las mismas funciones, cuando no había contrato tocaba seguir cumpliendo porque si no se trabajaba no se renovaba la orden.

Nadie se podía negar a una orden porque no lo tenían en cuenta para el próximo contrato. Se presentaban los informes de actividades mensuales al supervisor y él los presentaba al director de Vivienda para que paguen; las metas de visitas eran requisitos para pagar, si no se cumplían no le pagaban, no lo volvían a contratar. Señaló que en una ocasión el director de Vivienda obligó a los empleados de orden de servicios a firmar una bitácora de la hora de entrada y salida allí en Vivienda, eso lo controlaba el vigilante de turno. El testigo trabajó hasta el 2016 en la entidad. ii.- Guillermo Sánchez Gama.

Conoció al actor porque trabajó en el mandato de Marco Tulio en la gobernación; era conductor y transportaba a los funcionarios, ahí distinguió a Cloromiro, laboró del año 2012 al 2014 en Vivienda Departamental; en la semana unas 3 o 4 veces trasportaba al demandante, una de las actividades que realizó el señor Cloromiro era inspeccionar las obras a verificar si se construían, armar carpas lo que había que hacer se hacía. El horario de ingreso en Vivienda Departamental era de 7 a.m. hasta que se terminara la actividad, podía ser 5, 6 y 7 de la noche.

Los ingenieros o los arquitectos programaban las visitas a terreno y luego la directora las aprobaba y se le daban a conocer al demandante las salidas. Siempre el demandante estuvo laborando, utilizaban un chaleco amarillo y un carnet que los identificaba, si no se utilizaba el carnet había llamado de atención y podía perder su contrato; si no cumplía con el horario podría cancelar el contrato o no renovar la orden de servicio.

Los funcionarios de planta entran a las 8 a.m. y salen a la 5 p.m. Las actividades fuera del municipio eran diferentes, se salía a veces a las 4 de la mañana, si se podía se regresaba ese mismo día, si no al otro día, dependiendo la labor que habían mandado; se verificaban esas actividades mediante los informes que se presentaban con registro fotográfico y también se llamaba a la directora para para que verificara la visita delante del usuario; los ingenieros o los arquitectos programaban los viajes a los municipios y los aprobaba la directora; el demandante no podía modificar esos viajes, tampoco disponer de su tiempo y no podía Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 35 ausentarse de su trabajo, indicó que se debía pedir permiso a la directora para ausentarse, y si se iba sin permiso le podrían cancelar la orden de servicio o que no renovaran el contrato.

El accionante prestó otras funciones como armar carpas e inflar bombas, a decorar las carpas y lo que le pedían; tenía que estar disponibles para las actividades que nos mandaran; el transporte para visitas a los otros municipios y las veredas lo suministraba la gobernación y cuando era en el municipio de Yopal a ellos les tocaba con sus propios medios.

Los formatos eran suministrados por la gobernación y el demandante no podía modificarlos; diligenciados los formatos se los entregaba a la directora, no se podía agregar nada a esos formatos, solo lo que era, e indicar los beneficiarios que él visitó, había varios inspectores de obras que realizaban la misma actividad, personas con contrato prestación de servicio.

Manifestó que debía seguir laborando sin contrato para que le dieran la orden de servicio; el testigo indicó que siempre vio al señor Cloromiro trabajando, con o sin contrato seguía cumpliendo con sus actividades. Las capacitaciones las realizaban los supervisores, los ingenieros o los arquitectos y se las hacían en horario laboral. Nunca el señor Cloromiro se negaba hacer lo que le mandaban, siempre tenía disponibilidad para hacer las cosas.

El señor William Vásquez verificaba las actividades, muchas veces cuando estaban en terreno. El accionante presentaba los informes de las actividades a la directora, si no cumplía con las metas no había pago, con los informes se verificaba la calidad de trabajo iii.- Juan María Lombana Pidiache. No tiene parentesco con el demandante, lo conoció porque fueron compañeros de trabajo entre el año 2012 al 2015 en Vivienda Departamental.

Hacían inspección de obra civil en los diferentes municipios del departamento o en Yopal; las visitas diarias se realizaban según la programación que les diera, dependiendo si fuera en el municipio o fuera; la programación se hacía diariamente, por parte del señor William Vásquez, las órdenes eran sobre los proyectos de Vivienda Departamental, por ejemplo 5 visitas técnicas.

Había un horario de 7 a.m. a 12m y de 2 p.m. a 5 p.m., cuando salían fuera del municipio, el horario cambiaba porque a veces eran de 3 o 4 de la mañana las visitas, las acompañaba un ingeniero, el arquitecto que era el supervisor o el contratista que iba realizar la obra, nunca se iba solo a las visitas. Indicó que el horario se controlaba con planilla, se iba a la oficina cuando no estaba en trabajo de campo.

Las órdenes las impartía la directora Narda y las asignaba a un ingeniero o arquitecto: Irvin, Paul y Claudia, había varios los profesionales, tenían que estar disponibles para colaborarles a esos profesionales. El demandante no tenía reemplazo, debía realizar sus funciones personalmente; el señor Cloromiro utilizaba uniforme, dos camisas, una blanca y una verde y carnet que lo identificaba como trabajador de Vivienda Departamental, los empleados de Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 36 planta también tenían carnet, si no se utilizaba el carnet no podían ingresar a la entidad.

Indicó que si no cumplía con el horario de trabajo ello repercutía para la nueva orden de trabajo, era el mismo horario de los funcionarios de planta; en el campo se cumplía el horario con planillas. El demandante no podía cambiar la orden que se le impartía, tenía que cumplirla; el actor siempre trabajó en Vivienda Departamental, el señor Cloromiro para ausentarse tenía que pedir permiso, manifestó que el accionante tenía disponibilidad 24/7, cuando la entidad nos necesitaba tenían que ir, por ejemplo: en los proyectos de los apartamentos Torres de San Marcos, la Decisión, Villa David, se los encargaba de la logística y tocaba seguir de largo y no estaban incluidas en el objeto contractual del contrato pero tenían que realizarla, de eso dependía de la nueva orden de servicio; la listas de visitas las definía la entidad, la gobernación suministraba el transporte según la programación y cuando no, se gestionaban con el contratista, las actividades que realizó el demandante eran diarias.

Señaló que llevaban fichas técnicas que las entregaba Vivienda, los formatos no se podían modificar porque había unos parámetros que cumplir, se diligenciaba los formatos se los entregaban al arquitecto que daba la orden para realizar la visita, en la época que estuvo en Vivienda había 8 técnicos haciendo las mismas funciones del contrato.

Manifestó que sin contrato trabajaban entre 15 días y un mes para que le dieran el siguiente contrato; además asistió a una capacitación en ciudadano digital, dicha capacitación también era para los de planta y fue en horario laboral, si no se asistía a la capacitación se corría el riesgo que no le dieran la nueva orden. En época de diciembre, en la entrega de regalos, tocaba colaborar en la logística; no se podía negar a la orden que les pedía porque no se contaba con el personal suficiente.

No se podía trabajar en casa porque su trabajo era de campo. Los informes se los entregaba a los arquitectos o ingeniero el quien daba la orden para realizar dicha visita, en los informes se debían cumplir las metas porque de eso dependía de la renovación del contrato. La supervisora era la doctora Narda Perilla la directora de Vivienda Departamental Las órdenes eran la programación que se entregaba para las visitas que se les asignaban.

Les daban la programación, iban a hacer las visitas, si no se cumplían con los objetivos no les pagaban; esa labor sí estaba plasmada en el contrato y si no estaba tocaba que cumplirla. 5.11.- Actividades y obligaciones del demandante según los contratos: Contrato No. 1018 del 28 de mayo de 2012: 1.- Analizar y verificar el cumplimiento de la información económica, social y comunitaria de los 122 núcleos familiares postulantes y beneficiarios del proyecto de vivienda de interés social Villas de San Juan (92) y Urbanización Cristo Rey (30) en el municipio de Trinidad;

Departamento de Casanare. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 37 2.- Efectuar visita domiciliaria a los 122 núcleos familiares postulantes y beneficiarios del proyecto de vivienda de interés social Villas de San Juan y Urbanización Cristo Rey en el municipio de Trinidad, Departamento de Casanare. 3.- Consolidar los requerimientos de información de cada uno de los núcleos familiares postulantes y beneficiarios del proyecto de vivienda de interés social ViIIa de San Juan y Urbanización Cristo Rey en el municipio de Trinidad, departamento de Casanare. 4.- Rendir los informes de actividades realizadas, de conformidad con las obligaciones pactadas en el respectivo contrato y aquellos que le sean solicitados adicionalmente.

Obligaciones: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato. 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Garantizar la calidad y eficiencia en el servicio contratado para lo cual se deberá constituir garantía única. 4. Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 5.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato. 6.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión del contrato. 7.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor 8.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 9.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 10.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Contrato No. 2053 de 7 de noviembre de 2012: 1.- Realizar no menos de sesenta (60) visitas sociales para establecer el nivel de necesidades básicas insatisfechas de postulantes y beneficiarios a proyectos de Vivienda de interés social en el municipio de TRINIDAD en desarrollo del proyecto construcción de vivienda nueva y mejoramiento de vivienda en el departamento de Casanare. 2.- Diligenciar sesenta (60) formatos de caracterización NBl de los postulantes y beneficiarios del proyecto de vivienda de interés social en el municipio de TRINIDAD.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 38 3.- Brindar información del estado del proceso de postulación a no menos de sesenta (60) postulantes y beneficiarios de los proyectos de vivienda de interés social. 4.- Las demás actividades relacionadas y que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio y la ejecuci6n del proyecto de inversión. 5.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la Oficina de Control lnterno de Gestión y la Secretaría General impulsan para el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 6.- Rendir los informes que le sean requeridos, de conformidad con las obligaciones pactadas en el respectivo contrato y aquellas que le sean solicitadas adicionalmente.

Las actividades antes referidas las ejecutara el contratista sin existencia de relación laboral. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Garantizar la calidad y eficiencia en el servicio contratado. 4.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 5.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 6.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión del contrato. 7.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor 8.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 9.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 10.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Contrato No. 0842 de 7 de febrero de 2013: 1.- Realizar vigilancia e inspección de las obras que se ejecuten para construcción de 77 viviendas nuevas en el municipio de Yopal, dando cumplimiento contrato asociativo de vivienda no, 443 de 2009 en el departamento de Casanare. 2.- Apoyar a la oficina de vivienda departamental, revisando, inspeccionando y realizando visita para corroborar datos, información, documentos y desarrollo de la obra, pertinentes a la construcción de 77 viviendas nuevas en municipio de Yopal, dando cumplimiento contrato asociativo de vivienda no.443 de 2009 en el departamento de Casanare.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 39 3.- Realizar base de datos de conformidad con la información recopilada del proyecto de construcción de 77 viviendas nuevas en municipio de Yopal, dando cumplimiento contrato asociativo de vivienda no.443 de 2009 en el departamento de Casanare 4.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control Interno de Gestión y la Secretaría General impulsan para el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 5.- Las demás actividades relacionadas y que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio.

Las actividades antes referidas las ejecutará el contratista sin existencia de relación laboral. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Contrato No. 2008 del 31 de octubre de 2013: 1.-Realizar vigilancia e inspección de las obras que se ejecuten en el proyecto de vivienda Algarrobo municipio de Maní del convenio 076/2010. 2.- Apoyar a la oficina de vivienda departamental, revisando inspeccionando y realizando visita para corroborar datos, información documentos y desarrollo de obra pertinente a los proyectos de vivienda del convenio 076/2010 que se ejecuta en el municipio anteriormente enunciado en la actividad 1. 3.- Realizar informes en el formato de visita técnica por beneficiario del proyecto del convenio 076/2010, Departamento de Casanare Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 40 4.- Realizar base de datos de conformidad con la información recopilada del proyecto de vivienda para brindar información de filtro técnico para ser cargadas al sistema de información de beneficiarios de Vivienda Departamental. 5.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control Interno de Gestión y la Secretaría General impulsan para el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 6 Las demás actividades relacionadas que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio de la oficina Asesora de Vivienda Departamental.

Las actividades antes referidas las ejecutará el contratista sin existencia de relación laboral. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Contrato No. 0492 del 23 de enero de 2014: 1.- Realizar acompañamiento a los técnicos de obra en las visitas que se realizan a los diferentes proyectos de vivienda de interés social con el fin de participar en las actividades propias del proceso de cualificación de las condiciones de las estructuras físicas realizadas en el marco de los convenios y contratos que se ejecutan en el departamento de Casanare. 2.- Realizar acompañamiento a los profesionales y técnicos de obra a las visitas con el fin de prestar asistencia en las tareas de medición de áreas y cuantificación de cantidades de obra y materiales ejecutadas o por ejecutar en el marco de tos convenios y contratos que se adelantan a través de la oficina de vivienda de la gobernación de Casanare.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 41 3.- Realizar acompañamiento a los profesionales y/a técnicos de obra a las visitas que se presenten por reclamaciones de los postulantes y beneficiarios de los proyectos de vivienda de interés social en ejecución en el departamento de Casanare. 4.- Diligenciar los formatos técnicos básicos que se requieran en las visitas de obra como apoyo a los técnicos de obra o profesionales responsables de los diferentes proyectos que se ejecutan en la oficina de vivienda de la gobernación de Casanare 5.- Consolidar en base de datos la información recopilada en las visitas de campo realizadas a les diferentes proyectos en el marco de los convenios y contratos en ejecución en el departamento de Casanare. 6.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control lnterno de Gestión y la Secretaría General impulsan pare el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 6.

Las demás actividades que le sean asignadas acordes con la naturaleza del contrato. 7.- Presentar informe mensual de actividades a la supervisión designada. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor. 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida, para lo cual el contratista tendrá un plazo máximo de cinco (5) días hábiles para realizar dicho trámite.

Contrato No. 1621 del 26 de agosto de 2014: 1.- Realizar acompañamiento a los técnicos de obra en las visitas que se realizan a los diferentes proyectos de vivienda de interés social con el fin de participar en las Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 42 actividades propias del proceso de cualificación de las condiciones de las estructuras físicas realizadas en el marco de los convenios y contratos que se ejecutan en el departamento de Casanare. 2.- Realizar acompañamiento a los profesionales y técnicos de obra a las visitas con el fin de prestar asistencia en las tareas de medición de áreas y cuantificación de cantidades de obra y materiales ejecutadas o por ejecutar en el marco de tos convenios y contratos que se adelantan a través de la oficina de vivienda de la gobernación de Casanare. 3.- Realizar acompañamiento a los profesionales y/a técnicos de obra a las visitas que se presenten por reclamaciones de los postulantes y beneficiarios de los proyectos de vivienda de interés social en ejecución en el departamento de Casanare. 4.- Diligenciar los formatos técnicos básicos que se requieran en las visitas de obra como apoyo a los técnicos de obra o profesionales responsables de los diferentes proyectos que se ejecutan en la oficina de vivienda de la gobernación de Casanare 5.- Consolidar en base de datos la información recopilada en las visitas de campo realizadas a les diferentes proyectos en el marco de los convenios y contratos en ejecución en el departamento de Casanare. 6.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control lnterno de Gestión y la Secretaría General impulsan pare el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 6.

Las demás actividades que le sean asignadas acordes con la naturaleza del contrato. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor. 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 43 Contrato No. 0755 del 2 de marzo de 2015: 1.- Realizar análisis y verificación de la información entregada por el área técnica de no menos de 1.000 subsidios ejecutados y en ejecución en diferentes proyectos de Vivienda de interés social y/o prioritarios asignados en las vigencias 2012 a 2014 en el departamento de Casanare. 2.- Verificar y actualizar la base de datos para el componente técnico mediante registro de los avances de construcción ejecutados y en ejecución en el desarrollo de los diferentes proyectos de Vivienda de interés social y/o prioritario con el fin de mantener actualizada la información. 3.- Brindar soporte al área técnica para la presentación de informes solicitados por los entes de control sobre el avance de los subsidios ejecutados y en ejecución en los diferentes proyectos de vivienda. 4.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control lnterno de Gestión y la oficina de Vivienda impulsan para el fortalecimiento y mejoramiento continuo del Sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 5.

Las demás actividades relacionadas y que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor. 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida.

Contrato No.1710 del 11 de septiembre de 2015: 1.- Realizar análisis y verificación de la información entregada por el área técnica de no menos de 875 subsidios ejecutados y en ejecución en diferentes proyectos de Vivienda de interés social y/o prioritarios en el departamento de Casanare. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 44 2.- Registrar los avances de construcción ejecutados y en ejecución en el desarrollo de los diferentes proyectos de Vivienda de interés social y/o prioritario con el fin de mantener actualizada la información. 3.- Brindar soporte al área técnica para la presentación de informes solicitados por los entes de control sobre el avance de los subsidios ejecutados y en ejecución en los diferentes proyectos de vivienda. 4.- En el desarrollo del objeto contractual el contratista debe propender por aplicar las sugerencias y recomendaciones que la oficina de Control lnterno de Gestión y la oficina de Vivienda impulsan para el fortalecimiento y mejoramiento continuo del sistema de gestión integrado MECl-CALIDAD. 5.

Las demás actividades relacionadas y que se deriven del objeto contractual de acuerdo con las necesidades del servicio. Obligaciones del contratista: 1.- Ejecutar idónea y oportunamente el objeto del contrato 2.- Desarrollar las actividades establecidas en la cláusula segunda del presente contrato 3.- Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. 4.- Avisar oportunamente al departamento las situaciones previsibles que puedan afectar el equilibrio financiero del contrato 5.- Atender las observaciones de quien ejerce la supervisión o interventoría del contrato. 6.- Presentar los informes específicos extraordinario cuando le sean solicitados por el supervisor o interventor. 7.- En caso de que el departamento le facilite algún elemento para el desarrollo del objeto contractual, deberá devolverlo en buen estado a la finalización del contrato. 8.- Cumplir con todas las obligaciones derivadas de los estudios previos y del presente contrato. 9.- De conformidad con el artículo 227 del Decreto 019 de 2012, el contratista deberá, al momento de estar legalizado el contrato, registrar en el sistema de información y gestión del empleo público -SIGEP- administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida. 6.- VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS El acervo probatorio antes relacionado fue regular y oportunamente allegado al proceso, todas las pruebas son pertinentes, pues existe relación directa entre el objeto de la presente acción y los medios de prueba aportados; todas son conducentes, si se tiene en cuenta que estamos en presencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, donde no hay reserva probatoria especial para demostrar los hechos, por una parte y por otra, porque las mismas fueron aportadas en forma lícita; y finalmente, todas ellas son eficaces, si se tiene en cuenta que son útiles para llevar al convencimiento del juez los hechos que se pretenden demostrar.

Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 45 La mayoría de pruebas relacionadas provienen de autoridad pública en ejercicio de sus funciones, es decir, tienen la naturaleza de documento público; además, no fueron tachadas de falsa ni demostrada su falsedad. En consecuencia, constituyen plena prueba respecto de su contenido. En lo que se refiere a la prueba testimonial debe indicarse que el a-quo no la encontró responsiva ni demostrativa de una relación laboral subordinada.

Este Tribunal, además de esas situaciones, tampoco la encuentra creíble por cuanto que los testigos, no fueron espontáneos ni explicaron las razones de sus afirmaciones a pesar del que a-quo que las practicó les hizo pregunta sobre dicho aspectos; de igual manera, cuando se analiza sus dichos respecto a los contratos suscritos entre el demandante y el departamento de Casanare, no resulta verídico que realizaron el número de visitas diarias que adujeron (25 a 30 visitas diarias); los 3 testigos fueron contratistas, uno de ellos tiene demandado al departamento con pretensiones similares, según el mismo lo informó; y ninguno fue supervisor del trabajo que realizaba el accionante.

Más adelante retomaremos el análisis de los testimonios. 7.- ESTUDIO DEL CASO 7.1.- Partiremos señalando que, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades públicas pueden celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales para atender las necesidades del servicio cuando no puedan cumplirlas con el personal de planta o cuando ese personal sea insuficiente. 7.2.- Acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que parcialmente se transcribió en precedencia dichos contratos gozan de plena validez mientras no se demuestre que fueron celebrados para encubrir una relación laboral subordinada, caso en el cual el juez debe dar aplicación al principio de prelación de la realidad sobre las formas y condenar al pago de los salarios y prestaciones a que haya lugar. 7.3.- Según la jurisprudencia mencionada, la diferencia esencial entre un contrato de prestación de servicios y un contrato laboral subordinado radica en la subordinación del particular contratado con respecto a la administración, subordinación que consiste en la emisión de órdenes por parte de la entidad contratante y el cumplimiento de las mismas por parte del contratista. 7.4.- La carga procesal de demostrar la subordinación corresponde al contratista. 7.5.- Cuando se analiza el fallo de primera instancia con relación a la apelación incoada por el demandante a través de su apoderado, que ya se sintetizó, y las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso se tiene que: 7.5.1.- No hay observaciones sobre la cita de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, pues efectivamente ese fallo existe. 7.5.2.- Respecto a los cuestionamientos sobre la prueba por informe que rindió el gobernador de Casanate con la ayuda del abogado Sebastián Mesa, el abogado Luis Robert Heredia y otros servidores del departamento de Casanare, revisado dicho documento se le encuentra firmado por todos ellos.

La oportunidad para desconocerlo o tacharlo de falso era cuando se allegó al expediente, pero ello no ocurrió. Menos se demostró su falsedad a través del incidente previsto para tal fin. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 46 En consecuencia, ese documento público goza de plena validez. 7.5.3.- En lo que se refiere a los demás argumentos del apelante debe indicarse que es cierto que entre demandante y el demandado se celebraron 8 contratos sucesivos de prestación de servicios, cuyas vigencias iniciación y finalización quedaron plasmadas en la relación de las pruebas (numeral 5.5), así como su objeto y obligaciones del contratista.

De su análisis resulta que, al contrario de lo que indica el recurrente, tales contratos no fueron continuos pues entre uno y otro hubo términos de interrupción en días hábiles como lo señaló el H. Consejo de Estado y quedó plasmado en el cuadro que sintetizó tales contratos, pero es cierto que la suma de los términos de dichos contratos es superior a 3 años. 7.5.4.- No comparte la Corporación que de la sumatoria del término de los contratos referidos se infiera que la actividad que desarrolló el contratista era permanente pues su misión como ente territorial no es construir vivienda, aunque para la época que se suscribieron los contratos entre el demandante y Casanare, se estaban ejecutando varios proyectos de vivienda en los municipios que la integran, según lo que aparece probado en el expediente y por tal motivo contrató al demandante y a otras personas para que colaboraran en ellos, tal como se deduce del informe rendido por el gobernador, de los contratos aportados y de la prueba testimonial.

Es cierto que mediante el Decreto departamental No. 0323 de 2019 se estableció la estructura administrativa de la gobernación del departamento de Casanare y se señalan las funciones generales de sus dependencias, entre ellas las de la Oficina de Vivienda, pero de allí tampoco de deriva que la actividad de vivienda sea misión permanente del departamento.

Tanto es así que como planta de personal de esa Oficina solo existen pocos cargos, el de la jefe de vivienda, dos profesionales universitarios, un técnico administrativo y una secretaría, tal como quedó probado en el proceso. De allí la necesidad de contratar colaboradores para los programas de vivienda que se estaban ejecutando, situación que aparece en los contratos de prestación de servicios suscritos. 7.5.5.- Es cierto y así está probado con los contratos de prestación de servicios que para desarrollar las labores para las cuales fue contratado, que el demandante debía desplazarse hasta las viviendas donde debía recopilar la información, las que eran fijadas por el departamento y el actor debía ubicar, hacer la verificación de datos del núcleo familiar por persona en cada formato (económica, social, comunitaria), realizar el registro fotográfico por cada vivienda y/o núcleo familiar, brindar información del estado de cada proceso a las familias, realizar la medición de áreas y cantidades, y ese fue el objeto de los contratos.

Sin embargo, cuando se analiza esas actividades, ellas no implicaban órdenes, como lo aduce el recurrente, si no simples gestiones de coordinación (indicar donde debían cumplirse esas labores, entregar los formatos para recopilar la información y una vez realizado esto, recibirlos y luego procesarlos). Por supuesto que si no se ejecutaba lo contratado, no había lugar al pago, como sucede en todo los contratos de prestación de servicios, y tampoco era pertinente suscribir otro contrato.

Estas situaciones fueron mal apreciadas por los testigos, quienes subjetivamente confundieron la coordinación con órdenes del departamento. En efecto, el testigo José Vicente Neme Acevedo manifestó que trabajó en Vivienda Departamental entre el año 2012 al 2015, donde también laboró el accionante y que el actor recibió Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 47 órdenes del departamento de Casanare, y ellas consistieron básicamente en que la jefe de la Oficina de Vivienda solicitaba a los arquitectos o ingenieros que coordinaban las funciones de los programas en curso, que hicieran la planeación de las actividades a realizar así como los lugares donde debían cumplirse; realizada esa planeación, se sometía aprobación de la directora de Vivienda y cumplido esto se programaban las salidas del demandante y otros contratistas para que practicaran las visitas; este diligenciaba los formatos tendientes a recolectar información a fin de establecer sí los residentes de las viviendas visitadas cumplían los requisitos para hacerse acreedores de los beneficios de mejoramiento de vivienda o vivienda nueva.

Similar situación ocurrió con el testimonio de Guillermo Sánchez Gama y Juan María Lombana Pidiache. Para el recurrente y los testigos, el hecho de que se hubiera entregado un carnet de identificación para que los contratistas pudieran realizar las tareas contratadas, o que debieran comparecer a recibir los formularios que debían diligenciar y que luego de esto fueran entregados a la administración constituye signo inequívoco de subordinación, posición que no comparte este Tribunal, pues tales situaciones son simplemente gestiones de coordinación para la ejecución de los contratos.

Es más, el testigo Guillermo Sánchez Gama, según lo afirmó, era el conductor que llevaba a los contratistas y funcionarios al lugar donde aquellos debían cumplir sus labores. Por lo tanto, el Tribunal no se explica cómo y por qué le consta que la administración dio órdenes al demandante. Pero, además, ni siquiera se aportaron al proceso los informes mensuales que debió rendir el contratista de sus actividades.

Igualmente debe indicarse que el testigo José Vicente Neme Acevedo indicó que el accionante realizaba entre 25 a 30 visitas al día, número que es inaceptable de acuerdo a las reglas de la experiencia, por tratarse de visitas a veredas donde las viviendas están separadas en ocasiones por grandes distancias, por una parte, y por otra porque de aceptarse ese número de visitas diarias, por ejemplo en el contrato No 1018 del 28 de mayo de 2012, que tuvo por objeto recopilar información de 122 viviendas, no se requería 5 meses que fue el término del contrato si no 5 días aproximadamente.

Así las cosas y por las razones que se acaban de exponer, aunadas a las que se indicaron hacer la valoración probatoria general, dichos testimonios no demuestran la subordinación del demandante respecto del departamento de Casanare, tal como lo indicó el a-quo. De contera resulta entonces que el accionante no demostró el elemento subordinación en los contratos de prestación de servicios suscritos con el ente territorial mencionado y por lo mismo se impone confirmar la providencia recurrida.

VII. COSTAS Sobre este asunto y reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria con la interposición del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios.

Bajo estos presupuestos, no hay lugar a condena en costas en esta instancia. Radicación No. 85001-3333-001-2017-00091-01 48 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 29 de marzo de 2023 a través de la cual negó las pretensiones, por las razones indicadas en las consideraciones. SEGUNDO.- NO CONDENAR en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER la actuación al Despacho de origen, cuando esta providencia se encuentre ejecutoriada, dejándose las constancias del caso.

Aprobada en Sala virtual del 13 de julio de 2023, acta No. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO AURA PATRICIA LARA OJEDA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LLG Firmado Por: Jose Antonio Figueroa Burbano Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Yopal - Casanare Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1d559fad1d3413ba9f462fdbbdc929da651a45b1af7eb710452475e6e6bb0b91 Documento generado en 13/07/2023 11:37:31 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica