2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023).
RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-001-2019-00386-01 MEDIO DE CONTROL: Controversias Contractuales DEMANDANTE: Departamento del Tolima -Secretaría de Salud APODERADO: Diana Marcela Barbosa Cruz DEMANDADO: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo APODERADO: Cristhian Reinaldo Molano Garzón REFERENCIA: Apelación sentencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por el Departamento del Tolima -Secretaría de Salud, en contra del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda. La entidad demandante por conducto de apoderado judicial instauró medio de control de controversias contractuales en contra del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, con el fin de que se despachen las siguientes: - Declaraciones y condenas (fls. 4 a 5 del documento 01Principal del expediente digital) como pretensiones principales el apoderado del demandante solicitó: Que se declare el incumplimiento por parte del Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo del contrato interadministrativo No. 0627 del 7 de junio de 2016, cuyo objeto es “celebrar contrato interadministrativo con el Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo-Tolima, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento”.
Que se ordene la liquidación del contrato interadministrativo No. 0627 del 7 de junio de 2016. Que se ordene a la demandada a reintegrar la suma de $179.489.698 no ejecutada al Departamento del Tolima. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo.
Que se le ordene a la demandada que amplie la póliza de seguro de cumplimiento de conformidad con la cláusula vigésima tercera -parágrafo segundo del contrato. Que pague las sumas adeudadas actualizadas tomando como base la variación del índice de precios al consumidor. Hechos. (fls. 5 a 8 del documento 01Principal del expediente digital) Como circunstancias fácticas que esboza la parte activa en el escrito de demanda, de manera sintetizada se establecen: 1.
Que entre el Departamento del Tolima -Secretaría de Salud y el Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo, suscribieron el contrato interadministrativo No. 0627 del 7 de junio de 2016, cuyo objeto fue “celebrar contrato interadministrativo con el Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo-Tolima, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento, identificado con registro presupuestal No. 6699 del 9 de septiembre de 2016 por $182.313.425, y para el cual se cumplieron los requisitos de perfeccionamiento y ejecución como la póliza No. 17GU40266 con la aseguradora confianza que tenía como amparo el cumplimiento por el 10% del valor del contrato y pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales por el 5% del valor del contrato. 2.
Que el 4 de octubre de 2016 se suscribió acta de inicio; en la cláusula novena del contrato 627 del 7 de junio de 2016 se estableció como plazo de ejecución el de 180 días calendario contados a partir del acta de inicio -previo perfeccionamiento y legalización-, señalando que quedó como fecha de terminación el 31 de enero de 2017. Que mediante acta modificatoria y aclaratoria del 2 de septiembre de 2016 se modificó el plazo de ejecución del contrato interadministrativo a 120 días calendario contados a partir del acto de inicio suscrita el 4 de octubre de 2016, determinándose que la fecha de terminación del contrato sería el 31 de enero de 2017. 3.
Refirió que con acta modificatoria y aclaratoria No. 003 del 2 de septiembre de 2016, las partes acordaron modificar el plazo y la forma de pago, así: i. El plazo de ejecución inicial del contrato quedó en 120 días calendario contados desde el acta de inicio, fecha final para el 2 de febrero de 2017 y ii. que el Departamento pagaría al Hospital el valor del contrato en 4 pagos mensuales cada 30 días calendario. 4.
Que mediante Oficio No. 8373 del 10 de agosto de 2017 solicitó al contratista la ampliación de la póliza, incumpliendo con la obligación contenida en la cláusula vigésima tercera -parágrafo tercero del contrato interadministrativo. 5. Que, a través del supervisor del contrato, la Secretaría de Salud del Departamento efectuó los procesos necesarios para el pago del contrato, sin embargo, el Hospital solo allegó soportes por el valor de $2.823.727, de acuerdo con acta de auditoria No. 166 suscrito por María Raquel Patiño del 5 de mayo de 2017, quedando un saldo de $179.489.698. 6.
Que en la cláusula quinta -parágrafo quinto se estableció que, si no se llegare a ejecutar el rubro sin situación de fondos asignado, el Hospital deberá devolver al Departamento el valor no afectado. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. 7.
Que no se generaron rendimientos financieros ya que solo se ejecutó una parte del contrato y está sin situación de fondos. 8. Mediante Oficio No. 00005268 del 15 de mayo de 2018 convocó a reunión a la gerente del Hospital, sin que se llegara a un acuerdo sobre la firma del acta de liquidación proyectada, al no contar con los recursos para la devolución de los dineros no ejecutados para la vigencia 2016 y esos dineros abarcaron la totalidad de los costos asumidos en la prestación según la modalidad de contratación. 9.
El 7 de septiembre de 2017, los gerentes de los Hospitales con quienes se contrató la prestación de servicios de salud de mediana complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el POS del régimen subsidiado, expresaron que no reintegrarían los saldos sobrantes de lo contratado. 10. Que la terminación del plazo de ejecución se surtió el 2 de febrero de 2017, venciéndose los términos para la suscripción de la liquidación de mutuo acuerdo, pues hasta el 3 de junio de 2017 podía efectuarse de manera bilateral, y hasta el 4 de agosto de 2017 para liquidar de manera unilateral, por lo que acude a la liquidación judicial.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 10 a 11 del documento 01Principal del expediente digital) En acápite de fundamentos y razones de derecho trajo a colación el artículo 60 de la Ley 80 de 1993; artículo 11 de la Ley 1150 de 2007; y el Decreto Departamental No. 0095 de 2014. Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 18 de octubre de 2019 (fls. 80 a 81 del documento 01Principal del expediente digital) el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, admitió la demanda y ordenó notificar al Hospital demandado.
Corrido el traslado de la demanda al Hospital San Antonio E.S.E. del municipio del Guamo, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, el término corrió del 16 de diciembre de 2019 al 18 de febrero de 2020 (fls. 98 y 214 del documento 01Principal del expediente digital) por lo que en el expediente reposa contestación así: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo.
(fls. 204 a 213 del documento 01Principal del expediente digital) Mediante escrito del 18 de febrero de 2020 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda, pues considera cumplió a cabalidad el contrato interadministrativo, sin que proceda la devolución de los dineros alegados por el Departamento del Tolima, que nunca fueron girados.
Señaló que luego de que la Superintendencia Nacional de Salud requiriera a varios gerentes de E.S.E., estos radicaron Oficio mediante el cual expresaron que, no deben reintegrarse los recursos de los convenios suscritos relacionados con la prestación de servicios a la población pobre no asegurada bajo el siguiente argumento: “la contratación con los entes territoriales referentes a la financiación de la prestación de 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda y subsidio a la oferta, son recursos que tienen finalidad contribuir a financiar la prestación de servicios de salud en entidades territoriales que cuenten con mayor dispersión geográfica, menor accesibilidad y con monopolio en la oferta de los servicios trazadores, no sostenibles por venta de servicios prestados por las ESES que gestionan infraestructura pública de propiedad de la entidad territorial (Decreto 762 de 2017); y la misma responde a una tipología contractual de capacitación y evento, tal y como lo direcciona el Decreto 4747 de 2007 y la Ley 1438 de 2011”, (…) Es por ello que en la vigencia del año 2016 los entes territoriales y las Empresas Sociales del Estado, procedieron a celebrar contratos cuyo objeto fue la prestación de servicio a la población pobre no asegurada ni cubierta con subsidio a la oferta, servicios que fueron efectivamente facturados y prestados, los cuales abarcaron la totalidad de los costos asumidos en la prestación según la modalidad de contratación, teniendo en cuenta la titularidad de los mismos”.
Indicó que el departamento nunca lo requirió frente a los informes de actividades del contrato, por lo tanto, no hay lugar a declarar el incumplimiento contractual; de igual manera, que nunca recibió el pago o giro de los recursos como muestran los extractos bancarios desde el mes de octubre de 2016 a el mes de febrero de 2017. Propuso como excepciones: i. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, pues considera que era necesario vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien tenía la función de girar los recursos relacionados con aportes patronales a las empresas sociales de estado sin situación de fondos con el único fin de cancelar los aportes de los empleados del Hospital, ii.
Inexistencia de obligación de reintegrar sumas de dinero a la entidad territorial, en razón a que no le fueron girados los valores pactados en el contrato. La sentencia apelada (fls. 375 a 389, documento 01Prinicpal del expediente digital). El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 17 de mayo de 2022 resolvió: i. Declarar que el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo incumplió parcialmente el contrato interadministrativo No. 627 del 7 de junio de 2016; ii.
Declarar la liquidación judicial del contrato interadministrativo No. 627 del 7 de junio de 2016; iii. Ordenar al Hospital San Antonio E.S.E. de Guamo devolver a favor del Departamento del Tolima la suma de $ 179.489.698 por concepto de recursos no ejecutados; iv. Ordenar al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo ampliar los amparos establecidos en la póliza de garantía No 17GU040266del 30 de septiembre de 2016 contratada con la compañía de Confianza, para el cubrimiento de los riesgos de cumplimiento y pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales del citado contrato y comunicarlo a la supervisora del contrato, y v. Negar las demás pretensiones de la demanda.
Para llegar a tal conclusión, expresó que para la ejecución de las actividades del contrato No. 627 del 7 de junio del 2016, se comprometieron presupuestalmente $182.313.425 pesos, y conforme a los resultados de las auditorías realizadas el 5 de mayo y 25 de octubre de 2017, el Hospital San Antonio E.S.E. de Guamo solo facturó la prestación de servicios médicos de la población pobre no asegurada un equivalente a la suma de $2.823.727 pesos, quedando un saldo de $179.489.698 pesos sin legalizar su ejecución, cuando los recursos si fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, sin situación de fondos como indica el registro presupuestal No. 6699 del 9 de junio de 2016, lo que quiere decir que el Ministerio de Salud no giró los recursos al ente territorial sino directamente al ente hospitalario encargado de ejecutar el contrato, situación que es permitida de conformidad con los artículos 43 y 49 de la Ley 715 de 2001, artículo 20 Ley 1122 de 2007, artículo 157 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. de la Ley 1450 de 2011, artículo 75 de la Ley 1769 de 2015, artículos 2 y 8 del Decreto 1636 de 2006. Concluyó que para la vigencia del año 2016 los recursos de Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda aportes patronales, nuevamente tendrán lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios contra dichos recursos y los gastos se harán contra facturación de los servicios prestados a la población pobre no asegurada a los municipios o departamentos en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y como se establece en el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma Ley.
Añadió que el Ministerio de Salud confirmó con oficio 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020 que, si en la vigencia 2016 se encuentran recursos de aportes patronales que no hayan sido facturados por concepto de prestación de servicio en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los mismos deben ser devueltos a la entidad territorial por parte de las Empresas Sociales del Estado.
Con fundamento en lo anterior, liquidó judicialmente el contrato de la siguiente manera: 1. Valor total del contrato: $182.313.4252. 2. Valor ejecutado: $2.823.7273. 3. Valor girado sin situación de fondos: $182.313.4254. 4. Saldo a reintegrar a favor del Departamento del Tolima: $179.489.698. Finalmente, ordenó ampliar los amparos establecidos en la póliza de garantía No 17GU040266 del 30 de septiembre de 2016 contratada con la compañía de Confianza, para el cubrimiento de los riesgos de cumplimiento y pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales del citado contrato.
La apelación (fls. 400 a 411, documento 01Principal, expediente digital). Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la decisión. Manifestó que la entidad demandante incumplió con las cláusulas contractuales tercera y quinta, pues nunca demostró que efectuó los pagos en la forma y cantidades pactadas, por el contrario, el dinero nunca ingresó a las cuentas del Hospital, por lo cual no debe reintegrarlos.
Adujo, que el Departamento del Tolima al incumplir el contrato no puede exigir el cumplimiento del contratista, configurándose la excepción de contrato no cumplido por parte de la parte actora, quien impidió la ejecución del contrato. Agregó, que en Oficio No. 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020 el Ministerio de Salud indicó que el Departamento es quien puede certificar los recursos girados al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, y esta no lo logró acreditar, situación confirmada con el testimonio de la supervisora del contrato.
Expresó que el Oficio mencionado en el párrafo anterior, relaciona una tabla, que corresponde al giro directo que realiza el Ministerio de Salud por medio de la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, para la atención de los afiliados al régimen contributivo y subsidiado mas no para la atención de la población pobre no asegurada que es el objeto de la demanda, es decir, dichos dineros no corresponden a los establecidos en el contrato.
Seguidamente 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. mencionó que, el Departamento del Tolima efectuó requerimientos al gerente del Hospital, pero luego de vencido el plazo de ejecución del contrato, y no para concretar los procesos de pago o para buscar el cumplimiento de las obligaciones del contratista o la respectiva imposición de sanciones.
Bajo esa óptica, al no evidenciarse el incumplimiento del objeto contractual ni la existencia de una reclamación de terceros por la ejecución del contrato y que la compañía aseguradora no fue vinculada al proceso, consideró que resulta ineficaz la actualización de la póliza de un contrato fenecido. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 8 de septiembre de 2022 (documento 005_73001- 3333-001-2019-00386-01 Contractual-Departamento del Tolima Vs. Hospital San Luis- Admite Apelación del expediente digital) se admitió el recurso de apelación y se ordenó que una vez esté ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para estudio de sentencia de segunda instancia. Alegatos de conclusión. De la parte demandante.
No alegó de conclusión. De la parte demandada. No alegó de conclusión. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si confirma o revoca la sentencia del a quo, para lo cual, deberá analizarse si el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo incumplió el contrato interadministrativo No. 0627 del 7 de junio de 2016, y, en consecuencia, debe reintegrar al Departamento del Tolima la suma de $179.489.698 y efectuar la ampliación de la póliza de seguro de cumplimiento.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 17 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1. “Al respecto, debe decirse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar el fallo impugnado con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “(…) De conformidad con el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.
“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
“En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”2 (subraya la Sala). Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31- 000- 2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Tema: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Tema: Recurso de apelación – procedencia. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Tema: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: ´De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional´3.
Reitera el Honorable Consejo de Estado4: RECURSO DE APELACIÓN – Límites / RECURSO DE APELACIÓN – Nuevos hechos, cargos y pretensiones / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites. [E]sta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado5.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ; Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Tema: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009- 01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Tema: Recurso de apelación – Límites. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Tema: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. Administrativa6 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. De los convenios y contratos interadministrativos. Dentro del género de contrato estatal se hallan las especies de contrato interadministrativo y de convenio interadministrativo. La Ley 489 de 19984 en el artículo 6 establece el principio de coordinación y colaboración entre las autoridades administrativas, indicando que “En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. (…).” La Ley 1437 de 2011, artículo 3, numeral 10 dispuso que “En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares.” De esta manera, una forma de concretar el principio de colaboración interinstitucional y de coordinación es mediante la celebración de convenios interadministrativos, como lo señala el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
(…).” Frente al convenio interadministrativo, como especie del contrato estatal, y como parte de la actividad contractual del Estado, se ha indicado que “…las entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades entre ellas, regido por los principios de cooperación, coordinación y apoyo, en los que aúnan esfuerzos para la gestión conjunta de competencias y funciones administrativas, con el objeto de dar cumplimiento a fines concurrentes impuestos por la Constitución y la ley; es decir, en estos no existen intereses contrapuestos de las entidades que los celebran, ni tampoco se circunscriben a un intercambio patrimonial entre ellas, sino que les asiste un ánimo de conseguir fines comunes, de manera que acuden a satisfacer un mismo interés general.”7 En este sentido “…es posible sostener la existencia de convenios 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS;
Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Concepto del 26 de julio de 2016, Referencia: Contratos y convenios interadministrativos, Incumplimiento contractual, Multas, declaratorias de incumplimiento y 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. interadministrativos en virtud del deber de colaboración entre entidades estatales, siempre y cuando su objeto no lo constituyan obligaciones de contenido patrimonial.”8 De esta manera “…la nota distintiva de los convenios interadministrativos la constituye la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto del cual cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales9.
Se da pues un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias”10. En el anterior orden de ideas, los convenios interadministrativos se constituyen en un medio de gestión conjunta de competencias administrativas que se materializan por los acuerdos que celebran entre dos o más entidades públicas que unen esfuerzos para el logro de los fines de la Administración, ejerciendo las funciones a su cargo, de modo que los convenios interadministrativos puros o genuinos no tienen por objeto las prestaciones patrimoniales que caracteriza a los contratos económicos para obtener algún rendimiento o ganancia.11 “Así, es viable distinguir entre “convenios interadministrativos” (denominación dada por las partes) de contenido patrimonial, los cuales se someterán al régimen de los contratos interadministrativos, y otros que si bien implican obligaciones y responsabilidades para los intervinientes, no tienen un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia), al girar en torno solamente a la forma de complementar y articular las funciones de cada entidad, mediante el intercambio de información, el apoyo logístico, la facilitación de infraestructuras, etc., para mejorar la eficiencia de la gestión pública, así como la utilización conjunta de medios y servicios públicos en el ámbito de los principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia para el logro del bien común.” Respecto los contratos interadministrativos, la doctrina12 ha recordado que con la expedición de la Ley 1474 de 2011 se amplió la restricción que hasta entonces se tenía únicamente con las instituciones de educación superior, pues el artículo 92 modificó el contenido del artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, “Estableciendo que tampoco las sociedades de economía mixta, cuya participación mayoritaria sea del Estado o personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federación de entidades territoriales donde estas sean las ejecutoras del contrato, podrán celebrar contratos interadministrativos para obra, suministro, encargo fiduciario, fiducia pública y prestación de servicios de evaluación de conformidad a normas y reglamentos técnicos, en forma directa. cláusula penal / Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento, Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos. 8 Ibidem. 9 “El objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses que son mutuos compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos aquellos compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan la satisfacción de objetivos que no les son comunes”. CHAVES Marín, Augusto Ramón. Los Convenios de la Administración. Entre la Gestión Pública y la Actividad Contractual.
Editorial Temis, Bogotá. D.C., Tercera Edición. 2015. Pág. 76. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS; Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Concepto del 26 de julio de 2016, Referencia: Contratos y convenios interadministrativos, Incumplimiento contractual, Multas, declaratorias de incumplimiento y cláusula penal / Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento, Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos. 11 Ibidem. 12 ROSERO MELO, Bertha Cecilia, Contratación Estatal, Manual Teórico -Práctico, Cuarta Edición, Bogotá, 2019, p 40. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. La normatividad conserva las disposiciones relacionadas con la capacidad limitada al objeto social de la entidad ejecutora y la viabilidad de suscribir contratos interadministrativos para los contratos antes citados, al resultar adjudicatarios dentro de procesos licitatorios o de selección abreviada en los cuales hayan participado.” Por su parte, referente a la definición de estos contratos interadministrativos, según la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, cuentan con las siguientes características13: “En este orden de ideas, por lo pronto, la Sala quiere enfatizar que un contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio.
De manera que debe entenderse que el contrato interadministrativo, cuyo objeto bien podría ser ejecutado por los particulares, genera obligaciones recíprocas y patrimoniales a ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad.
Teniendo en cuenta lo expuesto, si el convenio interadministrativo implica el pago de una remuneración o prestación económica se someterá al régimen de los contratos interadministrativos, luego es necesario analizar la naturaleza y régimen jurídico de estos últimos. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el contrato interadministrativo se caracteriza principalmente por: “…(i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales;
(ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley15; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc.
(v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles;
(vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales.”14 A propósito de lo anterior, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos que celebren las entidades estatales se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la ley de contratación estatal.
El artículo 40 de esa ley, establece respecto del contenido del contrato estatal que se incorporarán aquellas estipulaciones que, de 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS; Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Concepto del 26 de julio de 2016, Referencia: Contratos y convenios interadministrativos, Incumplimiento contractual, Multas, declaratorias de incumplimiento y cláusula penal / Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento, Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: (E) MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Radicado 66001-23-31-000-1998-00261-01(17860), Sentencia del 23 de junio de 2010, Actor: Departamento de Risaralda, Demandado: Fondo de Cofinanciacion para la Inversion Socia Fis-. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en la ley de contratación estatal, correspondan a su esencia y naturaleza.
La noción de contrato estatal que emplea el artículo 32 de la ley en comento, hace referencia a los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades estatales, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. En este sentido, se afirma que el contrato estatal, y su especie el contrato interadministrativo, gozan de un régimen jurídico mixto, por tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 y las pertinentes del derecho privado.
Cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato interadministrativo. Las entidades estatales cuentan, de acuerdo con la ley, con una serie de herramientas y prerrogativas para la ejecución y cumplimiento del contrato estatal, y lograr así la materialización de los fines estatales. Entre los derechos y deberes de las entidades estatales están: exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado; adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar; adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promover las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando esas condiciones no se cumplan.
Esas revisiones periódicas se deberán realizar por lo menos una vez cada 6 meses durante el término de vigencia de las garantías; respetar el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas, el cual, sólo por razones de interés público, puede ser modificado por el jefe de la entidad dejando constancia de tal actuación. No obstante, esta circunstancia no se aplicará en relación de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan, entre otros (Art. 4 Ley 80 de 1993).
Para la entidad contratista, el artículo 5 de dicha ley señala como derechos y obligaciones: colaborar con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatar las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones en la ejecución; garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y responderán por ello, entre otros.
Así mismo, el contrato15 -fuente natural de las obligaciones-, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar 15 RICO PUERTAS, Luis Alonso, Teoría General y Práctica de la Contratación Pública, Décima Edición, Bogotá, 2019, p 104.
Respecto a la noción de contrato en la Ley 80 de 1993, expresó que, para identificar el carácter estatal de un contrato, basta con que un acto jurídico sea celebrado por una de las denominadas entidades estatales enlistadas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, con plena satisfacción de sus requisitos de existencia, así: “El artículo 32 de la Ley 80/93 define los contratos estatales como Todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que a título enunciativo se definen a continuación´ enlistando obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargo fiduciario y fiducia pública.
Lo primero que debe señalarse es que el nuevo estatuto varió el criterio clasificatorio de los contratos estatales. Su surgimiento a la vida jurídica, su pertenencia al Régimen Estatal, su control jurisdiccional, etc., no está dado ya por la dual y confusa clasificación del antiguo estatuto contenido en el Decreto 222 de 1983 (…)” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 141 del C. de P.A. y de lo C.A., aplicable a la presente actuación, prevé que cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, asimismo, que declare su incumplimiento, nulidad de actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
Acerca de la competencia de las entidades territoriales en la prestación de los servicios de salud a la población no asegurada. Con la expedición de la Ley 715 de 200116 se trasladaron competencias específicas a las entidades territoriales, entre ellas algunas relativas al sector salud, así como también la asignación de los correspondientes recursos a través del Sistema General de Participaciones para la atención de aquellas.
Es así como en el artículo 43 de la mencionada ley se determinó la competencia de los Departamentos en materia de salud. Algunas de las funciones más relevantes son las siguientes: “ARTÍCULO
43. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN SALUD. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: 43.1. De dirección del sector salud en el ámbito departamental. 43.1.1. Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en armonía con las disposiciones del orden nacional. 43.1.2. Adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que formule y expida la Nación o en armonía con éstas. 43.1.3.
Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción. 43.1.4. Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud.
(…) 43.2. De prestación de servicios de salud 43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. 16 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. 43.2.2. Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental.
(…)” Como puede observarse, una de las facultades otorgadas a los Departamentos consiste en gestionar la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, la cual se debe garantizar a través de las instituciones prestadoras de servicios de salud, ya sean públicas o privadas, y debe cubrir a dicha población tanto del sector urbano como rural que no esté afiliada al régimen contributivo, ni financiada con recursos del régimen subsidiado.
Con posterioridad se profirió la Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 20 dispuso: “ARTÍCULO
20. PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD A LA POBLACIÓN POBRE EN LO NO CUBIERTO POR SUBSIDIOS A LA DEMANDA. Las Entidades territoriales contratarán con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atención de la población pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su área de influencia, la entidad territorial, previa autorización del Ministerio de la Protección Social o por quien delegue, podrá contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas.
(…)” Al decidir sobre la Constitucionalidad de la anterior disposición, la Corte Constitucional17, puntualizó: “La norma acusada dispone que las entidades territoriales contratarán con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atención de la población pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. No obstante, lo anterior, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su área de influencia, la entidad territorial, previa autorización del Ministerio de la Protección Social o por quien delegue, podrá contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas.
Al respecto, esta Corporación entiende que la disposición demandada persigue dos objetivos: (i) que, como regla general, la contratación para la prestación de los servicios de salud para la población más pobre no asegurada se lleve a cabo por las Empresas Sociales del Estado ESE; y (ii) que como excepción, y bajo la configuración de determinados supuestos fácticos, aquélla pueda ser contratada con particulares que garanticen la prestación oportuna, eficiente y adecuada del servicio.” Visto lo anterior, se concluye que el legislador estableció el mecanismo o la forma de contratación que debían observar las entidades territoriales para la prestación de los servicios de salud a la población pobre, es decir, aquella que no esté afiliada al régimen contributivo, ni financiada con recursos del régimen subsidiado, habilitando para ello la celebración de convenios, en primer término, con las Empresas Sociales del Estado y ante la ausencia o insuficiencia de los mismos, celebrar contratos con particulares. 17 Sentencia C-1042-07.
Demanda de inconstitucionalidad de Alfonso Angarita Ávila contra la Ley 1122 de 2007, artículos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c), Referencia: expediente No. D-6762, Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia del 4 de diciembre de 2007, Asunto: Ley orgánica -Funciones que está llamada a cumplir. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. En cuanto a lo que debe entenderse por población pobre el artículo 49 de la Ley 715 de 2001 la define así: “Artículo 49. Distribución de los recursos de la participación para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. (…) Para los efectos del presente artículo se entiende como población pobre por atender, urbana y rural de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, la población identificada como pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la demanda.
(…)” (Negrillas y subrayas fuera de texto) En este punto es sustancial precisar que, la población pobre en Colombia se refiere a aquellos individuos o grupos que se encuentran en una situación de carencia económica y social significativa. Estas personas enfrentan dificultades para satisfacer sus necesidades básicas, como alimentación, vivienda, educación, atención médica y acceso a servicios públicos.
La pobreza en Colombia es multifacética y se relaciona con factores como la falta de oportunidades laborales, la discriminación, las falencias en la educación, la exclusión social, la falta de acceso a servicios básicos y la limitada infraestructura en algunas regiones. Esta población a menudo vive en condiciones precarias, con bajos ingresos y limitadas posibilidades de desarrollo económico y social.
Es importante tener en cuenta que la pobreza en Colombia varía según la región y hay diferentes niveles de pobreza, desde la pobreza extrema hasta la pobreza moderada. Sobre los recursos para la atención de la población pobre no asegurada. El Sistema General de Participación es un mecanismo establecido por el Estado para distribuir y asignar recursos financieros a nivel territorial, con el objetivo de fortalecer la autonomía de las entidades territoriales y promover el desarrollo social y económico en todo el país. Este sistema se basa en la descentralización fiscal y busca garantizar una distribución equitativa de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno, priorizando las necesidades de las regiones más vulnerables y promoviendo la participación ciudadana en la toma de decisiones.
A través del Sistema General de Participación, se asignan recursos para sectores como salud, educación, agua potable, saneamiento básico, vivienda, cultura, deporte y recreación, con el propósito de mejorar la calidad de vida de la población y reducir las brechas sociales y económicas en el país. Asimismo, constituye una de las más importantes fuentes de financiación18 para la inversión local, especialmente para los municipios de las categorías 4, 5 y 6.
Acerca de los recursos para la atención de esta población, el artículo 48 de la norma ibidem estableció que deben provenir del Sistema General de Participación y para su cálculo, el artículo 49 definió: “(…) Para el cálculo de los recursos del componente destinado a la prestación de los servicios de salud a la población pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, se tomará el total de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud en la respectiva vigencia y se le restarán los recursos liquidados para garantizar la financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda y los recursos destinados a financiar acciones de salud pública definidas como prioritarias por el Ministerio de Salud. 18 https://plataformaurbana.cepal.org/es/instrumentos/financiamiento/sistema-general-de-participaciones-sgp 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. “(…)
PARÁGRAFO 2. Una vez distribuidos a cada entidad territorial, los recursos para la prestación del servicio de salud a la población pobre por atender, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, del valor total que corresponde a cada una de ellas, se descontarán las cuotas patronales para la afiliación y pago de los valores prestacionales de pensiones y cesantías del sector salud, así como los aportes por cotizaciones en salud y por concepto de riegos profesionales que les corresponda.
La reducción de los costos laborales y de los aportes patronales que hayan realizado o realice cada entidad territorial, cuando fuere el caso, se destinarán a la prestación de servicios de salud de oferta o a la demanda, según lo defina el ente territorial que genere el ahorro.” En concordancia con el artículo 49 de la Ley 715 de 2001, la Ley 1450 de 2011 en su artículo 157 señala: “Artículo 157.
Pagos a IPS. El pago que las entidades territoriales competentes realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la población pobre no afiliada y a aquellos afiliados en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago que sean consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados, en los términos convenidos en los respectivos contratos.
La transferencia de recursos no constituye modalidad de pago. Solo podrán transferirse recursos cuando procuren garantizar los servicios básicos por entidades públicas donde las condiciones del mercado sean monopólicas y las entidades prestadoras no sean sostenibles financieramente en condiciones de eficiencia, conforme las condiciones y requisitos que establezca el reglamento” Entonces, por tratarse de recursos del Sistema General de Participaciones, debe advertirse que para la vigencia 2016, el inciso final del artículo 75 de la Ley 1769 de 2015 estableció: “Artículo 75.
Los excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones a 31 de diciembre de 2015, se destinarán para el pago de deudas por prestación de servicios de salud de vigencias anteriores y de no existir estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales del Estado.
En el caso de que el municipio haya perdido la competencia para administrar los recursos de prestación de servicios de salud o de no presentar deudas por concepto de prestación de servicios de vigencias anteriores dichos saldos serán girados al departamento para financiar las actividades definidas en el presente inciso. Los recursos girados al mecanismo de recaudo y giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, en virtud del artículo 85 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 106 de la Ley 1687 de 2013 por parte de las Administradoras de Pensiones tanto del Régimen de Prima Media con prestación definida, como de ahorro individual con solidaridad, las administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud y/o Fosyga y las Administradoras de Riesgos Laborales, se podrán destinar al saneamiento fiscal y financiero de la red pública prestadora de servicios de salud, privilegiando el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes patronales.
De no existir estos pasivos se podrán destinar al pago de servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda que adeude la Entidad Territorial a la EPS o a los prestadores de servicios de salud. Estos recursos se distribuirán conforme al artículo 49 de la Ley 715 de 2001. Los recursos se girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán en el portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. Los recursos del Sistema General de Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan sido facturados o que no crucen contra los servicios prestados por No POS o por población pobre no afiliada, prestados efectivamente por el prestador de servicios beneficiario de los aportes patronales durante la vigencia 2015, se considerarán subsidio a la oferta.” En el mismo sentido, el inciso 6 del artículo 3 de la ley 1797 de 2016, que trata del uso de los recursos excedentes de aportes patronales del Sistema General de Participaciones, indicó que “Los recursos del Sistema General de Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan podido ser facturados antes del 2015 se considerarán subsidio a la oferta.
Esto siempre y cuando no exista posibilidad de imputar estos giros a los contratos desarrollados con las Empresas Sociales del Estado con las Entidades Territoriales.” Bajo esa óptica, los recursos para aportes patronales deben ser parte de los contratos suscritos entre E.S.E. y entes territoriales para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidio a la demanda, como establece el Decreto 1636 de 2006 en sus artículos 2 y 8 así: “Artículo 2°.
Destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud-Aportes Patronales. Los recursos de que tratan el parágrafo 2° del artículo 49, inciso 3° del artículo 53 y el artículo 58 de la Ley 715 de 2001, serán destinados a cubrir el valor de los aportes patronales para pensiones, cesantías, salud y riesgos profesionales, de los servidores públicos de las instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública y de las Direcciones y/o Secretarías Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, que se dedican al cumplimiento de funciones de prestación de servicios de salud ( ) Artículo 8°.
Inclusión de los recursos de los aportes patronales en los contratos de compra de servicios. Por tratarse de recursos incluidos en la distribución del Sistema General de Participaciones para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los recursos para Aportes Patronales deberán hacer parte de los contratos de prestación de servicios previstos en los artículos 238 de la Ley 100 de 1993 y 38 de la Ley 812 de 2003” Por lo anterior, para el año 2016 los recursos de Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda de aportes patronales tendrán lugar para el reconocimiento de estos servicios a la población pobre no asegurada y los gastos se sustentarán con facturación de los servicios prestados ante los entes territoriales.
Del caso concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala de decisión, el Departamento del Tolima -Secretaría de Salud, presentó medio de control de controversias contractuales, pretendiendo: Que se declare el incumplimiento por parte del Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo del contrato interadministrativo No. 0627 del 7 de junio de 2016, cuyo objeto es celebrar contrato interadministrativo con el Hospital San Antonio E.S.E. del municipio de El Guamo -Tolima, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el Plan Obligatorio de Salud del régimen subsidiario residente en el municipio y área de influencia del hospital bajo la modalidad de pago por evento. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. Como consecuencia de lo anterior pretende: la liquidación del contrato, el reintegro de $179.489.698 no ejecutado, y que se le ordene a la demandada ampliar la póliza de seguro de cumplimiento, conforme la cláusula vigésima tercera-parágrafo segundo del contrato. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en fallo del 17 de mayo de 2022 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, indicando que para la ejecución de las actividades del contrato No. 627 del 7 de junio del 2016, se comprometieron presupuestalmente $182.313.425 y el Hospital San Antonio E.S.E. de Guamo, solo facturó la prestación de servicios médicos de la población pobre no asegurada un equivalente a la suma de $2.823.727, quedando un saldo de $179.489.698 cuando los recursos si fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, sin situación de fondos, lo que quiere decir que el Ministerio de Salud no giró los recursos al ente territorial sino directamente al ente hospitalario encargado de ejecutar el contrato, y que según lo manifestado por el Ministerio de Salud, si en la vigencia 2016 se encuentran recursos de aportes patronales que no hayan sido facturados por concepto de prestación de servicio en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los mismos deben ser devueltos a la entidad territorial por parte de las Empresas Sociales del Estado.
Además, ordenó que se ampliara los amparos en la póliza de garantiza No 17GU040266 del 30 de septiembre de 2016 contratada con la compañía de Confianza, para el cubrimiento de los riesgos de cumplimiento y pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales del citado contrato. La decisión fue recurrida por la parte demandada, alegando que la entidad demandante incumplió con las cláusulas contractuales tercera y quinta, pues nunca demostró que efectuó los pagos en la forma y cantidades pactadas, por el contrario, el dinero nunca ingresó a las cuentas del Hospital.
Adujo que el Departamento del Tolima al incumplir el contrato, no puede exigir el cumplimiento del contratista, configurándose la excepción de contrato no cumplido. De forma sintetizada agregó que, en Oficio No. 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020 el Ministerio de Salud indicó que el Departamento es quien puede certificar los recursos girados al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, y este no lo logró acreditar, situación confirmada con el testimonio de la supervisora del contrato.
Expresó que el Oficio mencionado se relaciona una tabla, que corresponde al giro directo que realiza el Ministerio de Salud por medio de la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, para la atención de los afiliados al régimen contributivo y subsidiado mas no para la atención de la población pobre no asegurada que es el objeto de la demanda, es decir, dichos dineros no corresponden a los establecidos en el contrato.
Recalcó que el demandante efectuó requerimientos al gerente del hospital, esto luego de vencido el plazo de ejecución del contrato, y no para concretar los procesos de pago o para buscar el cumplimiento de las obligaciones del contratista o la respectiva imposición de sanciones. Además, que al no evidenciarse el incumplimiento del objeto contractual, ni la existencia de una reclamación de terceros por la ejecución del contrato, y que la compañía aseguradora no fue vinculada al proceso, estimó que es ineficaz la actualización de la póliza de un contrato fenecido.
Hechos Probados. Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea pertinente para la resolución de la 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. apelación, la cual no fue tachada de falsa por las partes y encuentra probado lo siguiente: • El 7 de junio de 2016 el Departamento del Tolima celebró contrato interadministrativo No. 0627 con el Hospital San Antonio del Guamo E.S.E. con el objeto de “celebrar contrato interadministrativo con el Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio del Guamo-Tolima, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento” (fls. 35 a 44 del documento 01Principal, expediente digital), el contrato se celebró inicialmente por un plazo de 180 días calendarios, a partir de la suscripción del acta de inicio, esto es, desde el 4 de octubre de 2016 (fls. 47 a 48 del documento 01CuadernoPrincipal1, expediente digital), por el valor de $182.313.425, estableciéndose como supervisor del contrato al Profesional Universitario Everardo Jesús Pinzo Bermeo y fecha de finalización el 31 de enero de 2017 (Aclara la sala que, desde el 4 de octubre de 2016 al 31 de enero de 2017 notoriamente no pueden cursan 180 días).
Además, fueron pactadas las siguientes cláusulas: “CLÁUSULA SEGUNDA: -OBLIGACIONES: 1. Facturar los servicios prestados objetos del contrato a las tarifas definidas según el Decreto 2423 de 2006, ajustados al año 2015 menos el 10% (…) CLÁUSULA QUINTA: “FORMA DE PAGO: El departamento pagará al HOSPITAL el valor del presente contrato en SEIS (6) PAGOS MENSUALES una vez se haya radicado por parte del hospital la facturación de los servicios prestados y se haya surtido el proceso de auditoría por parte de la secretaría de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente; para lo cual se entenderá como mes calendario los días transcurridos en un mes de la misma denominación.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los pagos se realizarán afectando de primera manera la imputación presupuestal sin situación de fondos hasta agotarla y posteriormente se afectará la imputación presupuestal con situación de fondos.
PARÁGRAFO SEGUNDO: para el trámite de los SEIS pagos se requerirá allegar: la facturación correspondiente al servicio prestado la cual debe llenar los requisitos exigidos por la normatividad tributaria vigente y el número del contrato; copia del informe de supervisión donde se de autorización de pago suscrito por el Supervisor del contrato correspondiente al mes que se paga.
Para los demás pagos solo se requerirá la factura correspondiente al servicio prestado, Paz y Salvo por pago aportes al Sistema Integral de Seguridad Social y Parafiscales correspondiente al mes en que se radica la factura suscrita por el revisor fiscal del Hospital y copia del informe de supervisión donde se de autorización de pago suscrito por el Supervisor del contrato.
PARÁGRAFO TERCERO Para tramitar toda autorización de pago por parte del Supervisor del contrato, el Hospital debe entregar, acompañando la factura, los DOCUMENTOS TÉCNICOS dispuestos en la resolución 3047/2008 anexo técnico 05 según el servicio prestado, la factura deberá presentarse integralmente por la atención de cada usuario desde su ingreso hasta el egreso hospitalario.
En forma obligatoria se debe allegar en medio magnético los RIPS correspondientes, los cuales deben contener los siguientes parámetros establecidos en la Resolución 3374 de 2000 1)Utilización del código del registro de habilitador del prestador hasta 10 dígitos 2) El código dela Administradora para la Secretaría de Salud de Tolima que corresponde a “73000” 3) Los separadores de campo deben ser comas 4) Se deben reportar los códigos adicionales correspondientes a procedimientos o medicamentos no incluidos en los Planes de Beneficios 5).Aplicación de los parámetros adicionales definidos en la citada Resolución. En todo caso serán aplicables las disposiciones que sobre la materia emita el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 1122 de 2007.
Junto con la facturación, debidamente diligenciados todos los documentos exigidos en la correspondiente cláusula y en las obligaciones del contrato, incluyendo los RIPS. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo.
PARÁGRAFO CUARTO: Los servicios, tecnologías y medicamentos NO POSS y los correspondientes a tutelas deben ser facturados por el HOSPITAL en forma separada y generar sus respectivos RIPS de igual forma separados.
PARÁGRAFO QUINTO: Si no se llega a ejecutar en su totalidad el rubro sin situación de fondos asignado por este contrato, el Hospital deberá devolver al departamento el valor no afectado de conformidad como lo estipule los trámites administrativos definidos para este caso por la Gobernación del Tolima” (Negrilla fuera de texto). • El contrato fue perfeccionado y legalizado a través del registro presupuestal de compromisos sin situación de fondos No. 6699 del 9 de septiembre de 2016 por el valor de $182.313.425 y la aprobación de la póliza No. 17GU40266 de cumplimiento con vigencia del 30 de septiembre de 2016 al 30 de mayo de 2017, y para el pago de salarios prestaciones sociales u indemnizaciones con vigencia del 30 de septiembre de 2016 al 30 de enero de 2020.
(fls. 45 a 46 y 66 del documento 01Principal, expediente digital) • El 15 de julio de 2016 fue suscrita acta aclaratoria No. 001, en la cual se precisó que el valor de la imputación presupuestal era de $ 182.313.425. (fl. 199 del documento 01Principal, expediente digital) • El 3 de agosto de 2016 fue suscrita acta modificatoria No. 002, en la que se modificó el plazo de ejecución del contrato por 140 días, y la forma de pago en 5 pagos, conformados por cuatro por cada 30 días calendario y un pago al finalizar las actividades del contrato.
(fl. 200 del documento 01Principal, expediente digital) • El 2 de septiembre de 2016 fue suscrita nueva acta aclaratoria y modificatoria No. 003, en la que estableció como nuevo plazo para la ejecución del contrato 120 días, y la forma de pago en 4 pagos a cancelar cada 30 días calendario. (fls. 68 a 69 del documento 01Principal, expediente digital) • A través de Oficio del 7 de septiembre de 2017 dirigido al Director de Inspección y Vigilancia para Prestadores de Servicios de Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, gerentes de diferentes hospitales públicos del Departamento del Tolima, entre ellos la del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, informaron que para la vigencia 2016, en razón a los contratos celebrados para la prestación de servicios de salud para la población pobre no asegurada ni cubierta con subsidio a la oferta que fueron debidamente facturados y prestados, no existen saldos a devolver a los entes territoriales, como se evidencia de las liquidaciones mensuales, estando en proceso de legalización de los soportes y evidencias de origen y obligaciones contractuales (fls. 58 a 65 del documento 01Principal, expediente digital). • Mediante Oficio No. 00005268 del 15 de mayo de 2018, la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima citó a la Gerente del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, a efectos de que el día 18 de mayo de 2018 a las 8:00 am, se acercara para la liquidación del contrato (fl. 49 del documento 01Principal, expediente digital) • Por medio del Oficio No. 00008373 del 10 de agosto de 2017, el Departamento del Tolima -Secretaría de Salud, solicitó a la gerente del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, que ampliara la Póliza del contrato No. 0627 de 2016 (fl. 67 del documento 01Principal, expediente digital). 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. • El 18 de febrero de 2020 el contador público del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo certificó que, durante la vigencia fiscal del año 2016 el Hospital recibió $243.084.567 por concepto de aportes patronales sin situación de fondos, pero que dichos recursos no fueron girados directamente por el Departamento del Tolima, conforme a los extractos bancarios entre octubre de 2016 y febrero de 2017.
(fls. 107 a 180 del documento 01Principal, expediente digital) • El 25 de octubre de 2017 el Auditor de la Secretaría de Salud del Tolima certificó que el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo facturó servicios médicos correspondientes a la prestación de servicios médicos de la población no asegurada -PPNA durante el mes de octubre de 2016, por valor de $1’549.350.
(fl. 70 del documento 01Principal, expediente digital) • El 5 de mayo de 2017 el Auditor de la Secretaría de Salud del Tolima certificó que el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo facturó servicios médicos correspondientes a la prestación de servicios médicos de la población no asegurada -PPNA durante los meses de noviembre y diciembre de 2016, por valor de $1’274.377.
(fl. 71 del documento 01Principal, expediente digital) • A través de Oficio No. 004812 del 20 de noviembre de 2020, en respuesta a la solicitud de la Juez de primera instancia, el Secretario de Salud del Tolima afirmó que los recursos en la vigencia 2016, fueron designados por el Ministerio de Salud, según aportes patronales y girados directamente a las cajas o fondos de seguridad social, es decir para los aportes patronales de cada E.S.E., pero si no se ejecutaban los valores girados debían ser devueltos al Departamento, de conformidad al contrato interadministrativo.
(fls. 2 a 4 del documento 01PruebadeOficio, expediente digital) • En oficio No. 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020, el Ministerio de Salud, en respuesta a la solicitud de la Juez de primera instancia, señaló que: “para el año 2016 los recursos de aportes patronales de la participación en salud del Sistema General de Participaciones tenían lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma, complementado con el Decreto 1636 de 2006 mediante sus artículos 2 y 8.
De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que a la fecha no existe ninguna norma que señale que los recursos asignados a las ESE por concepto del Sistema General de Participaciones – Aportes Patronales del año 2016 que no hayan sido facturados o no crucen contra los servicios prestados por concepto de la prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda se considerarán subsidio a la oferta, estos recursos deberán ser devueltos a las entidades territoriales, quienes son las titulares de estos recursos.” (fls. 31 a 33, documento 01PruebadeOficio, expediente digital). • Mediante Oficio No. 202082305254292 del 20 de noviembre de 2020 por solicitud de la Juez de primera instancia, que una vez realizada la consulta de información disponible en la página de a Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, entidad que tiene como propósito administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia, se evidencia el giro de los recursos al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, Tolima, descritos en la siguiente tabla para la vigencia 2016: (fls. 8 a 11, documento 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. 01PruebadeOficio, expediente digital).: De las pruebas testimoniales En audiencia de pruebas del 25 de noviembre de 2020 se recepcionó el testimonio de la señora Suleidy Yulieth Miranda Guzmán, quien indicó ser enfermera profesional, y laborar como Profesional Universitario en la Dirección de Seguridad Social- Prestación de Servicios en la Secretaría de Salud del Tolima y fue Supervisora del contrato interadministrativo objeto de litigio (minuto 17 a 20 audio y video, 05AudienciaPruebas, expediente digital).
La Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué quien presidio la audiencia, preguntó a la testigo porque razón el contrato no fue liquidado, sobre lo que respondió que la Gerente del Hospital no aceptó la liquidación, pues por requerimiento de la Superintendencia debían devolver los dineros no ejecutados (minuto 20:01 a 20:30 audio y video, 05AudienciaPruebas, expediente digital).
(20:21 a 20:58) PREGUNTADO: ¿Ese convenio tiene la misma modalidad que se suscribieron con otros convenios con otros Hospitales, fueron destinados para aportes patronales? Contestó: Sí, son iguales a los otros contratos. (20:57 a 21:11) PREGUNTADO: ¿El valor de $182.313.425 fue girado al Hospital? Contestó: No a los Hospitales, sino las cajas de compensación donde estaban los aportes patronales.
(21:12 a 21:52) PREGUNTADO: ¿Por qué tiene registro presupuestal como si fueran recursos del Departamento? Contestó: Porque según el CONPES al ente territorial llega el registro de eso sin situación de fondos, se giraron directamente por el Estado. (21:54 a 22:21) PREGUNTADO: ¿Esos recursos del CONPES son para la población no asegurada o para aportes patronales? Contestó: Para aportes patronales CONPES.
(22:22 a 22:45) PREGUNTADO: ¿Se están destinando recursos de aportes patronales para pagar población no vinculada? Contestó: Sí señora, esos dineros que fueron girados para aportes patronales de la E.S.E. se destinaron a la población pobre no asegurada. (22:50 a 23:40) PREGUNTADO: ¿Qué norma permite esa situación? Contestó: En la ley 1797 y la Resolución 4669, pero no recuerdo.
(23:41 a 24:34) PREGUNTADO: ¿De dónde provienen esos recursos? 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. Contestó: Del Sistema General de Participaciones. (24:40 a 25:44) PREGUNTADO: ¿Las modificaciones del contrato frente a la forma de pago se efectuaron realmente? Contestó: Se realizó un acta aclaratoria y modificatoria, pero no se realizó en ninguna legalización por parte del ente territorial.
(25:41 a 25:46) PREGUNTADO: ¿Quién giró los recursos? Contestó: El Ministerio. (25:47 a 25:50) PREGUNTADO: ¿Lo giran sin presentar plan de legalización? Contestó: Sí, ellos lo giran directamente como es el CONPES a las E.S.E. y nosotros hacemos seguimiento a la facturación. (26:05 a 26:28) PREGUNTADO: ¿Tenemos un contrato aparente? Contestó: Sí. (26:29 a 26:48) PREGUNTADO: ¿Cuándo inicio ese contrato? Contestó: 4 de octubre.
(26:52 a 28:37) PREGUNTADO: ¿Por qué hacen un convenio para población o asegurada si los recursos son para recursos patronales? ¿Por qué el CONPES no lo asignó para esa población? Contestó: Son dineros del Estado, y como la población no tiene recursos, el estado subsidia esa atención. (28:44 a 28:59) PREGUNTADO: ¿Lo único que lograron verificar como atención a esa población fueron $2.823.000? Contestó: Sí señora, de facturación que entregó la E.S.E., y se hizo la respectiva auditoria.
(29:00 a 29:27) PREGUNTADO: ¿No utilizaron el saldo porque no tuvieron que atender Población o porque tuvieron que atender y tenían glosadas las cuentas? Contestó: No, esa atención es porque no hay facturación, es decir no hubo población para atender en la E.S.E. (29:37 a 29:27) PREGUNTADO: ¿Por qué no se logró la liquidación? Contestó: Se les citó, pero medió un requerimiento de la Superintendencia que debían reintegrar los valores.
(30:16 a 31:17) PREGUNTADO: ¿Por qué hay una certificación de un contador que indica que los recursos que se recibieron por aportes patronales eran $243.084.567, pero el convenio fue suscrito por $182.313.425? Contestó: No tengo conocimiento. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. (31:54 a 32:50) PREGUNTADO: ¿Los $2.800.000 son producto de las auditorias que realizaron al contrato? Contestó: Sí, la auditoria No. 166 del 25 de octubre por $1.000.000, y otra del 5 de mayo de 2017, que evidencia unas devoluciones y unas glosas de algunas facturas. (33:29 a 33:56) PREGUNTADO: ¿Cómo se verifica si los recursos fueron girados en su totalidad a la E.S.E. o a la Caja de Compensación? Contestó: Se realizó un derecho de petición al Ministerio.
No han dado respuesta. Enseguida le otorgó el uso de la palabra al apoderado de la parte demandante. (minuto 34:40, audio 05AudienciaPruebas, expediente digital) (35:11 a 38:08) El apoderado solicitó se ponga de presente el concepto emitido por el Ministerio a la testigo. PREGUNTADO: ¿Qué quiere decir que los recursos de aportes patronales debían ser reconocidos mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre no asegurada? Contestó: Debian atenderlos y facturarla para hacer la auditoria y pagarla por contrato por evento.
(38:09 a 38:20) PREGUNTADO: ¿En caso de no haber facturado los servicios prestados debían devolver los recursos no ejecutados? Contestó: Sí señor. (38:39 a 39:15) PREGUNTADO: ¿Estos recursos que se comprometieron para el objeto contractual fueron otorgados al ente territorial? Contestó: Sí, fueron designados según instrucción del CONPES, teníamos que hacer el seguimiento para la legalización no para el pago, porque ya se habían girado directamente.
(39:16 a 39:50) PREGUNTADO: ¿El contrato interadministrativo se celebró con los parámetros del Ministerio de Salud? Contestó: Sí, los parámetros conforme a la facturación que ellos realizaron. Se le concedió el uso de la palabra a la apoderada de la parte demandada. (40:52) No realizó preguntas. Una vez revisada la documental y testimonial obrantes como pruebas en el presente proceso, se tiene que: Conforme con el recurso de apelación impetrado por el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, se pretende la revocatoria de la decisión de primera instancia, en la medida de que el Departamento del Tolima no efectuó los pagos pactados en el contrato interadministrativo incumpliendo con sus obligaciones e impidiendo la ejecución del mismo, por lo tanto, al no existir un incumplimiento por 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. parte del Hospital y que la ampliación de la póliza de garantía resulta ineficaz pues el contrato ya feneció. En primer término, manifiesta el apelante que la entidad demandante incumplió con las cláusulas contractuales tercera y quinta, pues nunca demostró que efectuó los pagos en la forma y cantidades pactadas, por el contrario, el dinero nunca ingresó a las cuentas del Hospital, por lo cual no debe reintegrarlos.
Sobre ello, evidencia la Sala que los recursos si fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, pues el contrato interadministrativo fue respaldado con el registro presupuestal No. 6699 del 9 de junio de 2016 sin situación de fondos, es decir, los recursos no fueron girados directamente al ente territorial, sino directamente al proveedor, en este caso el ente hospitalario que prestaría el servicio de salud a la población pobre no asegurada-PPNA, situación que permite la Ley 715 de 2001, pues algunos de estos servicios serian financiados con los recursos del Sistema General de Participaciones Patronales, en concordancia con el parágrafo segundo del artículo 49 ibidem, y el Decreto 1636 de 2006, tal como que lo manifestó el Ministerio de Salud mediante Oficio No. 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020 “para el año 2016 los recursos de aportes patronales de la participación en salud del Sistema General de Participaciones tenían lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma, complementado con el Decreto 1636 de 2006 mediante sus artículos 2 y 8.” En ese mismo sentido, el 18 de febrero de 2020 el contador público del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo certificó que, durante la vigencia fiscal del año 2016, el Hospital recibió $243.084.567 por concepto de aportes patronales sin situación de fondos, que no fueron girados directamente por el Departamento del Tolima.
En ese sentido, aun cuando no se recibieron por el ente territorial, los recursos por concepto del sistema general de participación de aportes patronales fueron recibidos. Además, si el Hospital no recibió los recursos para la prestación de los servicios de salud para la población pobre no asegurada, no debió entonces suscribir el contrato objeto del presente litigio y tampoco suscribir las actas de auditoria ni las facturas aportadas por concepto del servicio.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, en auditorias efectuadas por la Secretaría de Salud del Tolima, del 5 de mayo y 25 de octubre de 2017 facturó servicios médicos correspondientes a la prestación de servicios médicos de la población no asegurada-PPNA, por el valor $1’549.350 y $1’274.377, ambas sumas arrojan un valor total de $2.823.727, es decir, que del valor del contrato interadministrativo por $182.313.425, no fueron afectados $179.489.698.
Ahora bien de conformidad a la cláusula quinta del contrato interadministrativo No. 0627, si no se llegaba a ejecutar en su totalidad el rubro sin situación de fondos, el Hospital debía devolver al Departamento el valor no afectado, sobre ello, el Ministerio de Salud en Oficio No. 202032001858271 del 24 de noviembre de 2020, indicó que: “teniendo en cuenta que a la fecha no existe ninguna norma que señale que los recursos asignados a las ESE por concepto del Sistema General de Participaciones – Aportes Patronales del año 2016 que no hayan sido facturados o no crucen contra los servicios prestados por concepto de la prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda se considerarán subsidio a la oferta, estos recursos deberán ser devueltos a las entidades territoriales, quienes son las titulares de estos recursos.” En ese sentido, y en concordancia con lo establecido en los artículos 2 y 8 del Decreto 1636 de 2006, los recursos no afectados y que no se consideran subsidio a la oferta, deben ser 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. devueltos al Departamento, situación sobre la cual declaró la supervisora del contrato Suleidy Miranda Guzmán, esto es la suma de $179.489.698. Por otro lado, el incumplimiento contractual del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, no radica en el objeto contractual, pues para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada pactada en el contrato, se realizaría bajo la modalidad de pago por evento, es decir que, si no hay atención a dicha población en el ente hospitalario, no es posible facturar dichos servicios.
Si bien, el apelante plantea en segunda instancia la excepción de contrato no cumplido, el cual, no fue dispuesta en las excepciones de la contestación de la demanda, en gracia de discusión, aun cuando la Secretaría de Salud del Tolima requirió a la gerente del Hospital para la liquidación del contrato, ello no significa el incumplimiento contractual, sino el desacato de un deber legal, tal y como se determinó en el acápite de consideraciones, nuestro Órgano de Cierre Jurisdiccional ha señalado que si el contratista estaba obligado a una determinada prestación y a su turno, la entidad debía pagar el precio por su realización, y ambos cumplieron de la forma como correspondía pero no existe el documento de liquidación del contrato en el cual se determine que se ejecutó debidamente por las partes, la mera falta del documento no constituye en sí un incumplimiento de ellas respecto del objeto del contrato, pero sí configura un incumplimiento de la entidad y del contratista de un deber legal de liquidar el contrato.
De esta forma, se entiende que la falta de liquidación del contrato estatal configura el incumplimiento de un deber legal que les impone a las partes el ordenamiento jurídico, para dar certeza jurídica del estado en que quedaron las prestaciones que emanaban del mismo luego de su ejecución.19 No obstante, en la cláusula vigésima tercera del contrato parágrafo segundo y tercero, se estableció que el Hospital debía ampliar la vigencia de las pólizas hasta el momento de la liquidación del contrato, sobre ello, tenemos que fue adquirida la póliza No. 17GU40266 de cumplimiento con vigencia del 30 de septiembre de 2016 al 30 de mayo de 2017, y para el pago de salarios prestaciones sociales e indemnizaciones con vigencia del 30 de septiembre de 2016 al 30 de enero de 2020, y que a través del Oficio No. 00008373 del 10 de agosto de 2017 el Departamento del Tolima -Secretaría de Salud, solicitó a la gerente del Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo la ampliación de las pólizas.
En ese sentido, se estima que existe un incumplimiento de la cláusula contractual en mención, pues no se evidencia que la póliza haya sido ampliada hasta la liquidación del contrato, que en el presente caso, debido a que la duración del contrato fue de 120 días, conforme acta modificatoria No. 003, la terminación del plazo de ejecución se surtió el 2 de febrero de 2017, venciéndose los términos para la suscripción de la liquidación de mutuo acuerdo el 2 de junio de 2017, y hasta el 4 de agosto de 2017 para liquidar de manera unilateral, en concordancia a lo pactado en la cláusula vigésima primera.
Debido a que son las mismas normas contractuales las que le imponen al contratista el deber de mantener la vigencia de las garantías constituidas en el contrato estatal celebrado20, los argumentos expuestos por el recurrente no persuadieron a este 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS;
Concepto del 28 de julio de 2016, Radicación 11001-03-06-000-2015-00067-00 (2253), Actor: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Asunto: Liquidación del contrato estatal en las oportunidades legales; efectos de la liquidación por fuera del límite máximo de interposición del medio de control de controversias contractuales. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA;
Sentencia del 27 de enero de 2016, Radicación número: 08001-23-31-000-2002-02810-01 (45943) Actor: La Previsora S.A. Demandado: Distrito Especial 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. Tribunal Administrativo de revocar la decisión referente a la ampliación de la póliza respectiva del contrato interadministrativo No. 0627 de 2016.
En razón a las consideraciones expuestas en precedencia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Costas. Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. Ahora bien, el C.G. del P., sobre costas tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando que la parte demandante no allegó prueba de lo causado, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho en segunda instancia, para no hacer gravosa la condición de la parte demandante respecto de la sentencia de primera instancia y garantizando así la doble instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando Industrial y Portuario de Barranquilla, Referencia: Accion de Controversias Contractuales (Apelación Sentencia), Asunto: Contrato de Seguro -Pólizas para garantizar obligaciones de contrato estatal de obra. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-001-2019-00386-01 De: Departamento del Tolima-Secretaría de Salud.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo. justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 17 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por el Departamento Tolima contra el Hospital San Antonio E.S.E. del Guamo, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de la segunda instancia a la parte demandada.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Justicia Siglo XXI. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.