VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Requisitos para compromiso En torno a los requisitos y fines de la figura de las vigencias futuras ordinarias, en relación con las entidades territoriales, ha dicho esta corporación, que deben tenerse en cuenta los siguientes ítems: Con el proyecto de Acuerdo debe anexarse la apropiación presupuestal con no menos del 15% del valor de las vigencias futuras que se soliciten, la cual deberá corresponder a la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
Precisamente se trata de uno de los elementos distintivos de las vigencias futuras excepcionales, pues en relación con estas, eso no se requiere. La autorización de vigencias futuras sólo tiene como propósito el financiamiento de proyectos de inversión, teniendo en cuenta que en no pocas ocasiones aquellos exceden la vigencia fiscal correspondiente e implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas, todo lo cual exige un gran compromiso fiscal del respectivo ente territorial, comprometiendo presupuestos de otras vigencias.
El monto de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo (art. 5º L. 819/03). En la medida en que las vigencias futuras implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas de varias vigencias fiscales, el legislador ha querido que las mismas no se conviertan en un detonante de crisis fiscal y que las mismas se puedan desarrollar cabalmente.
La suma de todos los compromisos que se pretendan adquirir por la modalidad de vigencias futuras y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, no debe exceder la capacidad de endeudamiento del municipio. Igualmente, se trata de una política de responsabilidad fiscal y adecuado manejo de las finanzas de los entes territoriales.
Conforme a lo expuesto, es indispensable que los acuerdos expresen de manera clara y específica el valor del compromiso presupuestal a adquirir con cargo a diversas vigencias fiscales, empezando por la actual, por lo que no resulta admisible que se imparta autorización para comprometer presupuestos futuros, sin que se especificaran los términos del compromiso respecto del cual se podrá contar con esos recursos futuros.
AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS - Invalidez de acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Boyacá por no falta de requisitos legales para comprometer las vigencias futuras ordinarias. Realizadas las anteriores precisiones para resolver el presente caso, en el artículo 1. º del acto acusado el Concejo Municipal de Boyacá, autorizó al alcalde a comprometer vigencias futuras ordinarias en el presupuesto 2022, pero no individualizó el valor del proyecto, ni determinó el porcentaje ejecutado para la vigencia 2022, es decir no indicó ni el monto total del compromiso o compromisos a asumir; ni señalo si se apropió el 15% de los recursos del monto total del proyecto en la vigencia en la que se solicitaba la autorización, entre otros aspectos.
Adicionalmente, recalca la Sala que, atendiendo los parámetros del artículo 12 de la Ley 819 de 2020, la autorización de vigencias futuras ordinarias para los entes territoriales está circunscrito a lo establecido especialmente en el literal a) y en el literal b) qué tratan concretamente sobre el monto máximo de la vigencia futura a comprometer y, la apropiación que se va a hacer dentro del presupuesto, tanto de la vigencia actual (no menor al 15%) como la vigencia por venir, y para el caso en estudio, el Acuerdo Nº 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Boyacá, no reúne tales requisitos legales.
No obstante, se advierte del acto acusado en la parte considerativa que el proceso de selección en la vigencia futura (2023), correspondería al valor del proyecto que asciende a la suma de $2.036.143. 406.oo. En este orden de ideas, de conformidad con lo explicado en detalle, en este caso el concejo solo acudió formalmente o en apariencia a las vigencias futuras ordinarias, pero materialmente la autorización no cumple los requisitos de la figura.
Concordante con lo anterior, no se encuentra en el acuerdo la diferenciación del gasto de la vigencia presente (2022) y el contenido del compromiso futuro (2023), regla aplicable en la materia, como lo ha señalado el Consejo de Estado, conduciendo no solo a la inobservancia del literal b del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, sino que también la desavenencia a los principios de anualidad y planeación ya mencionados, habilitando así la solicitud de invalidez del acuerdo.
En otras palabras, lo que hizo el concejo fue autorizar al alcalde para financiar contratos totalmente con el presupuesto de la vigencia 2022, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en vigencias futuras (elemento temporal sin elemento presupuestal). La anterior actuación desconoció la esencia de la figura, que consiste en “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 situación que per se llevará declarar la invalidez del acuerdo Nº 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Boyacá. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Boyacá, "POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDE UNA AUTORIZACION AL ALCALDE DE BOYACA PARA COMPROMETER LA VIGENCIAS ORDINARIAS DE PROYECTOS DE EJECUCION PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023".
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez 1. El DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, a través de apoderada judicial, solicitó que se declare la invalidez del Acuerdo Número 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE BOYACÁ al considerar que realizada la revisión jurídica ordenada en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política observaba que era contrario a ésta y a la Ley.
Fundamentos de derecho La entidad demandante sostuvo que revisado el mencionado acuerdo se podía constatar que desconoció el artículo 6 de la Constitución Política, artículos 8, 12 de la Ley 819 de 2003, Decreto 4836 de 2011, en cuanto a la autorización de vigencias futuras ordinarias, ya que, en el Acto objetado, el Concejo Municipal de Boyacá - Boyacá. Acuerda: “Autorizar al alcalde de la localidad para comprometer vigencias futuras” que “…permitan la ejecución de proyectos y convenios legalmente celebrados y en los cuales se encuentran comprometidos los recursos, a través de contratos que finiquitan los objetivos, metas y estrategias del plan de desarrollo Municipal por la suma de DOS MIL TREINTA Y SEIS MILLONES CIENTO CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SEIS PESOS ($2.036.143.406,oo)M/Cte, que afectan las vigencias 2022, 2023, cuya ejecución culmina en el año 2023, sin que se requiera disponibilidad presupuestal en el año 2023”.
Estimó que la autorización se expide en la culminación del 2022, cuando se hace imposible adquirir el compromiso en la vigencia que termina y mucho menos iniciar su ejecución y cuenta con la totalidad de los recursos vigencia 2022, para financiar proyectos descritos en el Artículo primero del Acuerdo 200-02-22 del 28 de Diciembre de 2022, queriendo esto decir, que el propósito no es afectar el presupuesto de la vigencia 2023, desdibujando lo concerniente a una vigencia futura, dado que esta figura concedida como herramienta presupuestal, en el presente caso no se afecta el presupuesto siguiente.
Coligió que no se encuentra en el acto administrativo/acuerdo, la diferenciación del gasto de la vigencia presente (2021) y el contenido del compromiso futuro (2022), regla que aplica en la materia, según el Consejo de Estado, conduciendo no solo a la inobservancia del literal b del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, sino que también la desavenencia a los principios de anualidad y planeación ya mencionados, habilitando así la solicitud de invalidez del acuerdo.
Agregó que, de la revisión realizada por la Gobernación de Boyacá al Acuerdo y los anexos que se adjuntan, se logra determinar que solo se acudió formalmente o en apariencia a las vigencias futuras ordinarias, pero materialmente la autorización no cumple los requisitos de la figura, pues el municipio previó que la ejecución de los compromisos que iban a adquirirse se prolongaría más allá de la vigencia fiscal 2022.
Bajo este entendido, era obligatorio para el alcalde acudir a la figura de las vigencias futuras. Sin embargo, la autorización se dirigió a apropiar recursos de la vigencia fiscal en curso, sin ningún tipo de afectación de la vigencia en la que terminarían de ejecutarse los compromisos (año 2023). En otras palabras, lo que hizo el concejo fue autorizar al alcalde para financiar los contratos y convenios totalmente con el presupuesto de la vigencia 2022, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en vigencias futuras (elemento temporal sin elemento presupuestal).
La anterior actuación desconoció la esencia de la figura, que consiste en “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. TRÁMITE PROCESAL 6.
La solicitud de examen de validez fue admitida a través de auto del 02 de marzo de 2023, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a las partes e intervinientes, y el proceso fue fijado en lista por el término de diez (10) días, para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto Ley No. 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA, y a través de auto del 27 de abril de 2023, se abrió el proceso a pruebas6.
INTERVENCIONES Municipio de Boyacá Dentro del término de fijación en lista, el apoderado de dicha entidad territorial solicitó se negara la solicitud de invalidez. Enfatizó que se cumplieron los requisitos del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, respecto a que la ejecución del proyecto se inicia con presupuesto de la vigencia en curso dado que el inicio de la ejecución de los proyectos tuvo lugar en el año 2022, y el objeto del compromiso se llevó a cabo durante los años 2022 y 2023 cumpliendo los requisitos de: El monto máximo de las vigencias futuras (DOS MIL TREINTA Y SEIS MILONES CIENTO CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SEIS PESOS ($2.036.143.406, oo)M/Cte, con un plazo (inicio en el 2022 y termina en el 2023), con las condiciones donde la planeación, contratación y parte de la ejecución inicia en el 2022 y la misma termina en el año 2023, donde el municipio prevé la ejecución de compromisos en la vigencia de aprobación del acuerdo 2022 y estos se prologaban más allá de la terminación de la vigencia fiscal, es decir, en el año 2023, convirtiéndose en una obligación para el alcalde Municipal acudir a la figura jurídica de la vigencia futura ordinaria, conforme a la relación que presentó la oficina de planeación de avance de cada proyecto.
Además, se cumplió con las metas del marco fiscal de mediano plazo. La Apropiación del mínimo 15 por ciento está cumplida, es más tal como lo manifiesta el accionante se tenía el 100% de apropiación, pero la ejecución estaba en las dos vigencias 2022 y 2023, dado que la norma dispone como mínimo, mas no el máximo. Agregó, que lo contratado es mucho mayor al valor solicitado como vigencia futura, (que corresponde al saldo por pagar), luego el contrato va más allá de la vigencia 2022 y se terminará en la vigencia 2023.
Arguyó que los proyectos en los que se solicitó autorización no conllevaron inversiones nacionales para haber obtenido el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, todos cuentan con ficha de inscripción en el banco de proyectos de inversión municipal, los mismos se contemplan el Plan de Desarrollo acorde con la certificación expedida por la secretaría de Planeación Municipal y sin que la autorización supere el respectivo periodo de gobierno. (2023).
Finalmente indicó que, las vigencias futuras excepcionales hacen referencia a casos para obras de infraestructura, energía, comunicaciones sin apropiación en el presupuesto del año en que se conceden para lo cual en el presente caso no aplica pues los recursos estaban presupuestados en la vigencia 2021; sin embargo, se procedió a estudiar la posibilidad de Reservas, pero una de las condiciones que tienen es que, deben ser compromisos legalmente celebrados o contraídos para ser ejecutados en la misma vigencia en que se adquirió. Por razones imprevistas, no contempladas inicialmente no logró ser cumplido o ejecutado a 31 de diciembre de 2021.
Finalmente señaló, que con la certificación firmada por la Secretaría de Planeación en la que describe el número del contrato, el objeto del contrato, el valor contratado, el código BPIN con el que se demuestra la radicación del proyecto en el Banco de proyectos, la Disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal, el rubro de afectación y el saldo pendiente por pagar, expedida el 18 de diciembre de 2022, muestra con previsión que quedan recursos pendientes de ejecución en el proyecto especificado, donde se realizó una adecuada planeación a la inversión pública, que además está certificado cada uno de los proyectos objeto de vigencias futuras, están en el Banco de proyectos y se contemplan en el plan de desarrollo.
Por su parte la secretaría de hacienda muestra una tabla donde aparece el número del contrato, objeto, valor contratado disponibilidad presupuestal, registro presupuestal, rubro y saldo a pagar, documento que también hace parte de los soportes del acuerdo objeto del problema jurídico expedido por esta Dependencia de fecha 18 de diciembre de 2022.
Por su parte, mediante acta de comité de política fiscal del Municipio o CONFIS municipal de fecha 18 de diciembre de 2022, en el que describe las cuantías y proyectos que sumados no sobrepasan los indicadores del Marco fis cal de Mediano plazo, en especial no supera el periodo del mandatario local, Concejo Municipal de Boyacá Guardó silencio.
Personería Municipal de Boyacá Guardó silencio. CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO No emitió concepto. CONSIDERACIONES 16. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir está clase de acciones y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir decisión de fondo. PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿El Acuerdo No. 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Boyacá, desconoció los requisitos del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, o, por el contrario, atendió las previsiones constitucionales y legales respecto de las vigencias futuras ordinarias? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala En este caso, el Concejo Municipal de Boyacá solo se refirió formalmente o en apariencia a la figura de las vigencias futuras ordinarias, porque los recursos apropiados para la financiación de los compromisos indicados en el acto enjuiciado corresponden en su totalidad a la vigencia fiscal 2022 (vigencia en curso para ese momento), con lo que se configura la invalidez.
El Tribunal recalca que, como lo ha reiterado el Consejo de Estado, pese a que el municipio contara con la totalidad de los recursos para financiar los contratos en la vigencia fiscal 2022, solo podía afectar el gasto de la ejecución prevista para ese año y autorizar vigencias futuras para el gasto de la ejecución el año siguiente, en virtud de los principios de anualidad y planeación, con el fin de mantener la disciplina fiscal.
DISPOSICIÓN ACUSADA 19. El acto acusado, establece lo siguiente: “ ANÁLISIS DE LA SALA Primer Cargo de violación- La constitución de vigencias futuras ordinarias necesariamente implica la afectación del presupuesto de vigencias fiscales siguientes De acuerdo con el principio de legalidad financiera, el presupuesto tiene como función estimar los ingresos y autorizar los gastos.
Una expresión concreta de dicho principio en materia del gasto se encuentra en el artículo 345 de la Constitución, según el cual no es posible “hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos” y “[t]ampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
En este orden de ideas, cualquier erogación con cargo al tesoro público debe estar incluida y autorizada en el presupuesto de gastos respectivo. Una vez este es aprobado, su ejecución se adelanta a través de procedimientos fuertemente reglados que buscan que las apropiaciones presupuestales se empleen para la adquisición de los bienes y servicios previamente presupuestados (ejecución pasiva).
Para tal fin, el municipio debe seguir las etapas previstas en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) para afectar el presupuesto. En síntesis, una vez la entidad cuenta con la apropiación, debe expedir un certificado de disponibilidad presupuestal (CDP). Este documento “garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos” y “afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal” (art. 2.8.1.7.2 DUR. 1068/2015).
En otras palabras, el CDP certifica que existe cupo en el presupuesto para ser comprometido (no necesariamente dinero efectivo en caja)12, con el propósito de evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado en el presupuesto anual, o sin que este hubiera previsto una apropiación para el objeto de gasto respectivo.
La Sala recalca que, si bien en materia contractual no es necesario contar con CDP para elaborar y publicar los proyectos de pliegos de condiciones (llamados popularmente prepliegos) o su equivalente, sí es un documento obligatorio para iniciar formalmente el proceso de selección, de acuerdo con los artículos 6.º de la Ley 1882 de 2018 y 25-6 de la Ley 80 de 1993.
Después de certificarse la disponibilidad de los recursos, la entidad puede celebrar el compromiso correspondiente. Este término hace referencia a los actos y contratos que afectan el presupuesto, en desarrollo del objeto de la apropiación presupuestal. De forma simultánea o, en todo caso, antes del inicio de la ejecución del compromiso, la entidad debe efectuar su registro presupuestal (RP), de conformidad con los artículos 71 del EOP y 41 de la Ley 80 de 1993.
Esta es una “operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin” (art. 2.8.1.7.3 DUR. 1068/2015). Debido a que para ese momento ya se cuenta con la información precisa del compromiso, el RP “debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”.
Esto sin perjuicio de aclarar que el artículo 25 numeral 13 de la Ley 80 de 1993 señala que, tratándose de contratos, el RP debe constituirse “tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios”. Cumplidos estos requisitos, el compromiso puede ejecutarse.
De acuerdo con el artículo 2.8.1.7.6 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (DUR. 1068/2015), “[l]os compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago”, y agrega que “[e]l cumplimiento de la obligación se da cuando se cuente con las exigibilidades correspondientes para su pago”.
Lo anterior significa que los compromisos se convierten en obligaciones (en sentido presupuestal, no jurídico) cuando se acredita su cumplimiento total o parcial y, por ende, se hace exigible un pago. Ahora bien, según el principio de anualidad presupuestal, “[e]l año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”, así que “[d]espués del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción” (art. 14 EOP).
Según esta disposición, el proceso de afectación presupuestal (desde el CDP hasta el pago) debe desarrollarse totalmente dentro de una misma vigencia fiscal o anualidad. Sin embargo, este mandato de optimización se atenúa en virtud del principio de planeación (que habitualmente cubre más de una anualidad), cuando las características del compromiso hacen que sea previsible que el mismo se cumplirá (que se recibirán los bienes o servicios) en más de una vigencia fiscal.
El mecanismo presupuestal diseñado para compatibilizar los principios antedichos es el de las vigencias futuras, que el Consejo de Estado define así: “(…) Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes, para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación del presupuesto de la vigencia en curso, como se extrae de los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1.º de la Ley 1483 de 201123.
Concordante con las disposiciones en cita, considera la Sala que para comprometer vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales es necesario que el Concejo, por iniciativa del alcalde, las apruebe, y que exista previa autorización del Consejo Superior de Política Fiscal “CONFIS” o del organismo que haga sus veces en el municipio y que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el Plan de Desarrollo.
Cabe indicar que en los términos del artículo 25 del EOP (D.111/96) el CONFIS constituye un órgano rector de la política fiscal y coordinará el sistema presupuestal. Sin embargo, independientemente de la modalidad, la figura cuenta con dos elementos esenciales. Por un lado, el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia. Como se dijo, las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa cuando antes de celebrar el compromiso se prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal.
Por otro lado, se trata de una autorización de carácter presupuestal. En otros términos, el concejo autoriza al alcalde, que es el ordenador del gasto, a asumir obligaciones (más propiamente, compromisos) que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. En consecuencia, la operación necesariamente debe tener una consecuencia presupuestal respecto de vigencias fiscales siguientes.
La autorización materialmente se asimila a un CDP debido a que su finalidad es la misma: garantizar la existencia de una apropiación para financiar el compromiso, pero en este caso respecto de la ejecución que corresponda a las vigencias diferentes a la de apertura formal del proceso contractual o suscripción del acto administrativo. Esa es la lógica en la que se basan las normas que establecen los procedimientos presupuestales en estos escenarios.
Por ese motivo, como ocurre con el CDP, en materia contractual, el concejo debe autorizar las vigencias futuras “previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas” (art. 2.8.1.7.6 DUR. 1068/2015). Entonces, al momento de emitir los pliegos de condiciones definitivos o su equivalente, el compromiso cuya ejecución excede la vigencia fiscal debe contar con el CDP que garantiza la apropiación de los recursos de la vigencia actual, junto con la autorización en comento, para garantizar la apropiación de los recursos de la vigencia siguiente (vigencia futura ordinaria).
No obstante, cuando el compromiso se financiará íntegramente con recursos de la vigencia siguiente (vigencias futuras excepcionales), la autorización del concejo es la que garantiza la totalidad de la apropiación. Además, si el proceso contractual se adelanta en la vigencia en curso, pero se advierte que, contrario a lo anticipado, el devenir del proceso precontractual hará que la adjudicación y/o suscripción del acuerdo de voluntades se efectúe en la vigencia siguiente, el municipio está en la obligación de sustituir el CDP por una autorización de vigencias futuras, lo que significa que el presupuesto que se afectará será el de la vigencia fiscal siguiente, no el de la actual.
Esta actuación hace parte de la programación presupuestal que debe llevar a cabo la entidad territorial para mantener la disciplina fiscal (art. 8.º L. 819/2003 – art. 2.8.1.7.6 par. 1.º DUR. 1068/2015). Así las cosas, no es procedente autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, pero sin afectar el presupuesto de vigencias fiscales siguientes (elemento temporal sin elemento presupuestal); así como también financiar con vigencias futuras compromisos cuyo perfeccionamiento y ejecución se prevé que se completará íntegramente en la vigencia fiscal en curso (elemento presupuestal sin elemento temporal).
Para mayor claridad, el Consejo de Estado, ejemplifica la correcta actuación que deben emprender las entidades territoriales en el siguiente aparte, que corresponde a jurisprudencia reiterada por esa Corporación: “(…) Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-.
Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes. Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.
Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. (…)”25 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 25 C.E., Sec. Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 12/2014.
M.P. Enrique Gil Botero. Reiterada en: C.E., Sec. Tercera, Sent. 2000-10140 (28.079), sep. 10/2014. M.P. Enrique Gil Botero; C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01156 (30685), abr. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e); C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001- 43. Por consiguiente, más que solucionar problemas de recursos, la figura concilia los principios de anualidad y planeación en el marco de la disciplina fiscal26, es decir, evitando distorsiones en los presupuestos anuales y su ejecución. CASO CONCRETO La autorización concedida en el acto acusado no cumple los requisitos legales de las vigencias futuras.
En torno a los requisitos y fines de la figura de las vigencias futuras ordinarias, en relación con las entidades territoriales, ha dicho esta corporación27, que deben tenerse en cuenta los siguientes ítems: Con el proyecto de Acuerdo debe anexarse la apropiación presupuestal con no menos del 15% del valor de las vigencias futuras que se soliciten, la cual deberá corresponder a la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
Precisamente se trata de uno de los elementos distintivos de las vigencias futuras excepcionales, pues en relación con estas, eso no se requiere. La autorización de vigencias futuras sólo tiene como propósito el financiamiento de proyectos de inversión, teniendo en cuenta que en no pocas ocasiones aquellos exceden la vigencia fiscal correspondiente e implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas, todo lo cual exige un gran compromiso fiscal del respectivo ente territorial, comprometiendo presupuestos de otras vigencias.
El monto de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo (art. 5º L. 819/03). En la medida en que las vigencias futuras implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas de varias vigencias fiscales, el legislador ha querido que las mismas no se conviertan en un detonante de crisis fiscal y que las mismas se puedan desarrollar cabalmente.
La suma de todos los compromisos que se pretendan adquirir por la modalidad de vigencias futuras y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, no debe exceder la capacidad de endeudamiento del municipio. Igualmente, se trata de una política de responsabilidad fiscal y adecuado manejo de las finanzas de los entes territoriales.
Conforme a lo expuesto, es indispensable que los acuerdos expresen de manera clara y específica el valor del compromiso presupuestal a adquirir con 01161 (28795), may. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e); y C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01152 (39828), dic. 3/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e). 26 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Vigencias futuras e inflexibilidad fiscal en los gobiernos territoriales. Bogotá, 2016, p. 6: “(…) La autorización de VF [vigencias futuras] es por tanto un instrumento de planeación presupuestal y no una herramienta para generar nuevos ingresos. El uso responsable de las VF implica que en el momento de ser autorizadas se definan, con la mayor claridad posible, sus fuentes de financiación; pero ello no significa que, en sí misma, una VF sea una fuente de financiación. (…)” 27 Decisión del 15 de mayo de 2021 -Expediente: 15001-23-33-000- 2020-02461-00- MP – Néstor Arturo Méndez Pérez cargo a diversas vigencias fiscales, empezando por la actual, por lo que no resulta admisible que se imparta autorización para comprometer presupuestos futuros, sin que se especificaran los términos del compromiso respecto del cual se podrá contar con esos recursos futuros.
Realizadas las anteriores precisiones para resolver el presente caso, en el artículo 1. º del acto acusado el Concejo Municipal de Boyacá, autorizó al alcalde a comprometer vigencias futuras ordinarias en el presupuesto 2022, pero no individualizó el valor del proyecto, ni determinó el porcentaje ejecutado para la vigencia 2022, es decir no indicó ni el monto total del compromiso o compromisos a asumir; ni señalo si se apropió el 15% de los recursos del monto total del proyecto en la vigencia en la que se solicitaba la autorización, entre otros aspectos.
Adicionalmente, recalca la Sala que, atendiendo los parámetros del artículo 12 de la Ley 819 de 2020, la autorización de vigencias futuras ordinarias para los entes territoriales está circunscrito a lo establecido especialmente en el literal a) y en el literal b) qué tratan concretamente sobre el monto máximo de la vigencia futura a comprometer y, la apropiación que se va a hacer dentro del presupuesto, tanto de la vigencia actual (no menor al 15%) como la vigencia por venir, y para el caso en estudio, el Acuerdo Nº 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Boyacá, no reúne tales requisitos legales.
No obstante, se advierte del acto acusado en la parte considerativa que el proceso de selección en la vigencia futura (2023), correspondería al valor del proyecto que asciende a la suma de $2.036.143. 406.oo. En este orden de ideas, de conformidad con lo explicado en detalle, en este caso el concejo solo acudió formalmente o en apariencia a las vigencias futuras ordinarias, pero materialmente la autorización no cumple los requisitos de la figura.
Concordante con lo anterior, no se encuentra en el acuerdo la diferenciación del gasto de la vigencia presente (2022) y el contenido del compromiso futuro (2023), regla aplicable en la materia, como lo ha señalado el Consejo de Estado, conduciendo no solo a la inobservancia del literal b del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, sino que también la desavenencia a los principios de anualidad y planeación ya mencionados, habilitando así la solicitud de invalidez del acuerdo.
En otras palabras, lo que hizo el concejo fue autorizar al alcalde para financiar contratos totalmente con el presupuesto de la vigencia 2022, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en vigencias futuras (elemento temporal sin elemento presupuestal). La anterior actuación desconoció la esencia de la figura, que consiste en “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 situación que per se llevará declarar la invalidez del acuerdo Nº 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Boyacá. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo Nº 200-02-22 del 28 de diciembre de 2022, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE BOYACÁ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente providencia al Departamento de Boyacá, al alcalde Municipal, al presidente del Concejo y al Personero Municipal de Boyacá (Boyacá).
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (e) Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.