15001233300020220047700 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CONCEJOS MUNICIPALES – Competencia constitucional y legal en materia contractual / ALCALDE MUNICIPAL – Competencia en material contractual. Los artículos 313 y 315 de la Constitución Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la Ley pueden asignarles otras. De su lectura se desprende que las funciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, tanto que las funciones del alcalde son, en su esencia, de ejecución porque su ejercicio requiere actuaciones y decisiones concretas.

En este sentido, el artículo 313 CP, consagra: (..) “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Por su parte, el artículo 314 establece: "En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio".

Y el artículo 315, señala: "Son atribuciones del alcalde: (…). 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto " De lo anterior puede extraerse que corresponde a los Concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto.

Finalmente, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994señala como atribuciones de los Concejos, entre otras, las siguientes: (…). De las normas citadas se colige que la autorización, a la que se refiere el artículo 313-3 de la Constitución, corresponde a la facultad del concejo municipal de establecer qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como representante de la entidad territorial, deben ser autorizados por esa corporación. Dicha atribución no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.

Como función típicamente administrativa y por tanto subordinada a la ley, deberá ser ejercida de forma razonable y ajustarse a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, pues sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Sumado a que, los Concejos municipales deberán autorizar a los alcaldes para enajenar en aquellos casos que necesiten previa autorización tal como lo prescribe el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL – Requisitos legales En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que conforme con el artículo 313-3 Superior, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas.

Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque en un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la Corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal.

FACULTADES PRO TEMPORE CONCEDIDAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL – Alcance y requisitos / FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL – Deben ser concedidas Frente al alcance de la facultad pro tempore otorgada al alcalde para ejercer precisas funciones que les correspondan a los concejos municipales, se debe precisar que, esta Sala de Decisión en la demanda de validez con No 150012333 000 2021 00647 00 reconsideró la postura que, bajo los referentes jurisprudenciales establecidos en los fallos del Consejo de Estado de 12 de abril de 2012, CP.

María Claudia Rojas Lasso; 4 de octubre de 2001, CP. Olga Inés Navarrete Barrero y 18 de julio de 2012, CP. Marco Antonio Velilla Moreno, sostenía que las facultades pro tempore que el concejo municipal concede al alcalde solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, y bajo el cual se afirmaba que, la norma que contempla dicha prerrogativa -artículo 313-3 de la Constitución- debía ser interpretada de forma restrictiva, por virtud de la interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, tal como lo estableció el Consejo de Estado en las posturas en cita.

A partir de dicha providencia se sostiene que “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Para arribar a tal conclusión se analizó el contenido del artículo 313-3 y del artículo 150-10. Así, se indicó que la postura del Consejo de Estado surgió de una interpretación analógica del alcance del artículo 150-10.

No obstante, al tenor literal del artículo 313-3, no era dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses. Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 en la que se delimitó la extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias a dicha duración máxima.

Circunstancia que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no era admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones. Ahora bien, respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional.

En esa medida, las facultades otorgadas al alcalde municipal deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa y concreta respecto de las funciones que le corresponden al Concejo, a fin determinar las particularidades propias de la facultad otorgada. Desconocer lo anterior implicaría, tal como lo ha advertido esta Corporación, “correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta, como principio fundamental, el ordenamiento constitucional (…)”.

BIENES FISCALES – Consagración legal y noción. Los bienes del Estado son de uso público o fiscales. El artículo 674 del Código Civil establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "uso" pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Lo anterior, en contraposición con los denominados bienes fiscales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que: (…). Existen dos tipos de bienes fiscales, los bienes fiscales propiamente dichos y los bienes fiscales adjudicables. Al respecto la Corte Constitucional sentencia C-255/12 señaló que: “bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley” CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES – Marco normativo.

Ahora bien, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” contempló diferentes objetivos, dentro de los cuales está, el Pacto por la equidad: Política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, centrado en ampliar las oportunidades de todas las familias colombianas.

Como estrategia para alcanzar dicho objetivo, se trazó la línea de vivienda y entornos dignos e incluyentes, la cual propende por mejorar las condiciones físicas y sociales de viviendas, profundizar el acceso a soluciones de vivienda digna, e incrementar la productividad del sector de la construcción. En dicho marco, y como vehículo para alcanzar estos propósitos, se expidió la Ley 1955 de 2019, que incorporó al ordenamiento jurídico una serie de instrumentos normativos que impactaron, tanto el diseño, como la ejecución de la política pública de vivienda, dentro de los cuales está el artículo 277 que refiere a la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales.

Expresamente indica la norma: (…) El objeto de la norma es responder a las necesidades del déficit habitacional del país facilitando la cesión a título gratuito, por parte de las entidades públicas, de la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando se cumplan con los requisitos descritos de manera taxativa en la norma.

Es preciso indicar que, el presidente de la República, por conducto del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, reglamentó dicho asunto mediante el Decreto 149 de 2020. De igual manera, mediante la Ley 2044 de 2020 se determinó el procedimiento para la enajenación Directa de Bienes Fiscales: (…). Entre tanto, el procedimiento a seguir por parte de las entidades públicas se estableció a través del Decreto 523 de 2021, sección segunda.

AUTORIZACIÓN AL ALCADE PARA CEDER A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALTES TITULABLES DEL MUNICIPIO A PARTICULARES – Invalidez de acuerdo municipal por no haberse individualizado los bienes, no se expuso si estos cumplen con las calidades para ser transferidos y no se limitó temporalmente esa facultad. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22, pues la facultad allí conferida al alcalde además de que no fue precisa, desconoció el requisito de la temporalidad.

Ello por cuanto, no se encuentra la especificación de los bienes que saldrán del dominio del municipio, pues no se enunciaron o individualizaron, ni tampoco se expuso si estos inmuebles cumplen con las calidades para ser transferidos a particulares. De manera que, el Acuerdo es un acto administrativo abierto. De otra parte, la Corporación omitió que solo puede desprenderse de sus funciones por un tiempo determinado.

Consideraciones de las que discreparon tanto el alcalde municipal como el presidente de la Corporación edilicia, al sostener que la autorización realizada por el Concejo municipal fue expresa y clara, ya que para la transferencia del dominio se estableció que esta sería, a título gratuito o de enajenación del derecho, e identifica que tipo de bienes del municipio son objetos de dicha autorización, pues se determinó que deben ser bienes inmuebles de condición fiscal que estén ocupados ilegalmente y de destinación económica habitacional.

Además, de precisar que la secretaría de planeación municipal debía certificar que los predios no se encuentran en áreas insalubres, de riesgo o en zonas de conservación o protección ambiental y que no hacen parte del área relacionada con los artículos 35 y 37 de la ley 388 de 1997, determinándose con ello que la transferencia del dominio no se está realizando de manera deliberada o caprichosa.

Bajo tales consideraciones, la Sala procede a resolver los cargos de invalidez, anunciando que el Acuerdo 014/22 desconoció los requisitos de precisión y temporalidad en el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo municipal, para el desarrollo del procedimiento administrativo de cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales y enajenación directa de bienes fiscales, establecidos en la Ley 1955 de 2019 y Ley 2044 de 2020.

La exposición de motivos que dio origen al Acuerdo acusado fue la siguiente: (…). Entre tanto, el Concejo municipal de Tópaga expidió el Acuerdo No 014/22 con fundamento en las siguientes consideraciones: (…) Conforme con las normas antes citadas, se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles.

Por lo que, sobre este aspecto, asintió el Acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial. Además, por cuanto para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas el representante legal debe contar con facultad expresa. Así, lo indica el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021: “Atribuciones y facultades.

De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo el representante legal o su delegado, de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las facultades a que se refiere el presente artículo, conferidas con fundamento en el Decreto 149 de 2020 continuarán vigentes hasta la finalización del trámite.”. Sin embargo, advierte la Sala que ni en la motivación del Acuerdo censurado ni en la exposición de motivos, se individualizaron e identificaron los bienes fiscales titulables del municipio que serán objeto de cesión a título gratuito o enajenación y que cumplen las condiciones para ello.

Y si bien, el referido procedimiento administrativo de cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales está sujeto al ordenamiento jurídico y al desarrollo normativo previsto, con ello no se identifican e individualizan los bienes que serán objeto de transferencia. Particularidad que es indispensable atendiendo a su especificidad de bienes de interés público.

Como se indicó en precedencia, uno de los aspectos a tener en cuenta para el análisis de legalidad de las facultades que se confieren por parte del Concejo al alcalde, es el de la presión en cuanto a la materia, como quiera que las facultades que se otorgan deben gozar de plena claridad, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia del concejo a la autoridad ejecutiva.

Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos.Conforme con lo expuesto, en el documento denominado “Lineamientos para utilizar los procesos e información del catastro multipropósito en la elaboración de los programas de formalización de suelo urbano por parte de las entidades públicas” expedido por el Departamento Nacional de Planeación, se indicaron los lineamientos para utilizar en los procesos del Catastro Multipropósito y en la elaboración de los programas de formalización en los predios urbanos. Expresamente, frente a la cesión a título gratuito de bienes fiscales a particulares, se precisó lo siguiente: (…).

Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.

En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”.

En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó prospera. Finalmente, en cuanto al presupuesto temporal de la facultad conferida, se tiene que en el artículo 2º del Acuerdo censurado no se estableció el tiempo durante el cual el Concejo otorgaba la facultad al alcalde para trasferir los bienes fiscales del municipio, circunstancia que desconoce el presupuesto de la temporalidad al no enmarcarse en un límite temporal preciso.

En efecto, las facultades que la Corporación edilicia concede al alcalde no pueden ser ilimitadas de modo que no se sepa nunca en qué momento van a culminar, siendo preciso señalar un tiempo límite para que tal medida se ejecute. En el presente caso, al tratarse el Acuerdo de la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, esta podía estar determinada en los términos del parágrafo del artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021, ya enunciado.

No obstante, ni siquiera en dichos términos fue otorgada. Por lo que, por dicha circunstancia también hay lugar a decretar la invalidez del Acuerdo 014/22. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.

No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente (E) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintisiete (27) de junio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TÓPAGA RADICACIÓN: 150012333 000 2022 00477 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No 014 del 28 de junio de 2022 (en adelante Acuerdo 014/22), "Por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Tópaga – Boyacá para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda”, expedido por el concejo municipal de Tópaga. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículos 150-10, 313-3, 315-1, 9. De orden legal: Ley 80 de 1992, artículo 25-11. Ley 136 de 1994, artículo 32, 91 y Decreto 111 de 1996, artículo 110. Precisó que la Constitución otorga a los concejos la facultad dispositiva sobre los bienes pertenecientes a los municipios, particularmente, cuando estos han de ser enajenados, cualquiera sea el propósito que la administración solicite con este fin.

Por ello, el numeral 3 del artículo 313 Superior indica que la Corporación municipal debe ser quien revista al alcalde de la facultad para que sea quien perfeccione los actos requeridos con el objetivo de cumplir el propósito. Luego, la facultad depositada en el burgomaestre debe ser precisa. Pues dicha atribución solo puede verterse para llenar la necesidad específica, que, en este caso, es transferir los bienes fiscales a aquellas personas que reúnan los requisitos exigidos en la Ley 1955 y 2004.

Pese a lo anterior, en el Acuerdo objetado no se encuentra la especificación de los bienes que saldrán del dominio del municipio; pues, no se enuncian, no se individualizan o se expone si estos inmuebles cumplen con las calidades para ser transferidos a particulares. Por lo tanto, el Acuerdo es un acto administrativo abierto que ignora el mandato de precisión que la Carta dispone a los concejos para otorgar esta facultad, lo cual invalida el acto de manera total.

Por otra parte, se omitió que la Corporación municipal solo puede desprenderse de sus funciones por un tiempo determinado, lapso que no puede superar los 6 meses (art. 150 CP). De otra forma, afectaría el equilibrio de poderes en el municipio y desarticularía las atribuciones que la Constitución y la ley ha encomendado al cuerpo colegiado de elección popular.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El alcalde del municipio de Tópaga y el presidente de la Corporación edilicia, solicitaron se nieguen las pretensiones de la demanda. En su defensa propusieron el medio exceptivo que denominaron: -Cumplimiento de las normas constitucionales y legales en la creación y aprobación del Acuerdo municipal número 014 de 2022: puesto que, el texto del Acuerdo cumple con la normatividad vigente para su creación y aprobación, según las facultades pro tempore.

Así, en el escrito se encuentra establecido de manera expresa la autorización que realiza el concejo al Alcalde, y que determina que se faculta al Alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años, de acuerdo con lo determinado en la ley 1955 de 2019, ley 2044 de 2020 y el decreto 523 de 2021.

Precisó que el Acuerdo fue dispuesto con la finalidad de cumplir con lo establecido en el plan de desarrollo municipal, para propender por la mitigación de necesidades básicas habitacionales de los hogares topaguenses al igual que la planeación territorial del municipio y en procura de lo preceptuado en la ley 136 de 1994. Por tanto, la autorización realizada por el Concejo municipal fue expresa y clara, ya que se establece respecto de la facultad para ejercer la transferencia del derecho de dominio, bien sea a título gratuito o de enajenación del derecho de dominio, e identifica que tipo de bienes del municipio son objetos de dicha autorización, pues en el escrito se determina que deben ser bienes inmuebles de condición fiscal que estén ocupados ilegalmente de destinación económica habitacional.

Por lo cual, no se pretendió, en ningún momento, autorizar la transferencia de bienes indeterminados. De manera que, el texto del Acuerdo estableció condiciones entre las cuales se encuentra que la secretaría de planeación municipal o quien haga sus veces debía certificar que los predios que sean objeto de aplicación no se encuentran en áreas insalubres, de riesgo o en zonas de conservación o protección ambiental y que no hacen parte del área relacionada con los artículos 35 y 37 de la ley 388 de 1997, determinándose con ello que la transferencia del dominio no se está realizando de manera deliberada o caprichosa.

Adujo que no se violaron los artículos 313 y 315 de la Constitución, puesto que estos facultan y facultaron al Concejo a expedir el Acuerdo y autorizar al Alcalde a transferir a los bienes fiscales titulables del municipio. Así mismo, se establecieron cuáles son las condiciones en las que se van a realizar las transferencias de los bienes inmuebles de carácter fiscal con la finalidad de sanear de manera definitiva la propiedad.

Con el Acuerdo, también se tuvo en consideración el decreto 523 de 2021 y la ley 2044 de 2020, que establecen las facultades, procesos y garantías determinadas en la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico.

II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 014/22, "Por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Tópaga – Boyacá para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda”, expedido por el Concejo municipal de Tópaga y que expresamente señala en su parte resolutiva: “ARTÍCULO PRIMERO.- Facúltese al Alcalde del Municipio de Tópaga, Departamento de Boyacá, para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez ( 10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.

ARTÍCULO SEGUNDO. Facúltese al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1 del presente acuerdo” II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22, pues la facultad allí conferida al alcalde además de que no es precisa, desconoció el requisito de la temporalidad.

En efecto, no se encuentra la especificación de los bienes que saldrán del dominio del municipio, pues no se enunciaron o individualizaron, ni tampoco se expuso si estos inmuebles cumplen con las calidades para ser transferidos a particulares. Por lo tanto, el Acuerdo es un acto administrativo abierto. De otra parte, omitió que solo puede desprenderse de sus funciones por un tiempo determinado, que no puede superar los 6 meses.

Consideraciones de las que discreparon tanto el alcalde municipal como el presidente de la Corporación edilicia, al sostener que la autorización realizada por el Concejo fue expresa y clara, ya que se establecieron las condiciones con las que se van a realizar las transferencias de los bienes inmuebles de carácter fiscal con la finalidad de sanear de manera definitiva la propiedad.

Por lo cual, no se pretendió, en ningún momento, autorizar la transferencia de bienes indeterminados, actividad que tampoco es deliberada o caprichosa. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si el Concejo de Tópaga, a través del Acuerdo censurado, vulneró las disposiciones constitucionales relacionadas con el otorgamiento de facultades extraordinarias al Alcalde.

II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, en razón a que, el Acuerdo 014/22 desconoció los requisitos de precisión y temporalidad para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo municipal. Ello, al no haber especificado – identificado e individualizado- los bienes fiscales que saldrán del dominio del municipio.

Siendo que, al tratarse de bienes del Estado, deben seguir los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Asimismo, por cuanto la facultad otorgada carece de un límite temporal. 3.1 Competencia constitucional y legal de los concejos y los alcaldes municipales en materia contractual — marco normativo Los artículos 313 y 315 de la Constitución Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la Ley pueden asignarles otras.

De su lectura se desprende que las funciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, tanto que las funciones del alcalde son, en su esencia, de ejecución porque su ejercicio requiere actuaciones y decisiones concretas. En este sentido, el artículo 313 CP, consagra: “ARTICULO 313.

Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Por su parte, el artículo 314 establece: "En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio". Y el artículo 315, señala: "Son atribuciones del alcalde: (…) 3.

Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto " De lo anterior puede extraerse que corresponde a los Concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto.

Finalmente, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 señala como atribuciones de los Concejos, entre otras, las siguientes: “ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

PARÁGRAFO 4 º. De conformidad con el numeral 3º. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: Contratación de empréstitos. Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones. Las demás que determine la ley”. De las normas citadas se colige que la autorización, a la que se refiere el artículo 313-3 de la Constitución, corresponde a la facultad del concejo municipal de establecer qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como representante de la entidad territorial, deben ser autorizados por esa corporación. Dicha atribución no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.

De los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo municipal. En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que conforme con el artículo 313-3 Superior, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas.

Frente al alcance de la facultad pro tempore otorgada al alcalde para ejercer precisas funciones que les correspondan a los concejos municipales, se debe precisar que, esta Sala de Decisión en la demanda de validez con No 150012333 000 2021 00647 00 reconsideró la postura que, bajo los referentes jurisprudenciales establecidos en los fallos del Consejo de Estado de 12 de abril de 2012, CP.

A partir de dicha providencia se sostiene que “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Para arribar a tal conclusión se analizó el contenido del artículo 313-3 y del artículo 150-106. Así, se indicó que la postura del Consejo de Estado surgió de una interpretación analógica del alcance del artículo 150-10.

Circunstancia que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no era admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones Ahora bien, respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional.

Y, finalmente, en lo relativo a la precisión, refiere a que la autorización dada por el Concejo a favor del alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones contenido en el acto administrativo respectivo, deberá expresarse de manera clara y exacta, no avalándose entonces aquellas que generen confusión o indeterminación. Con relación a este tema, el Consejo de Estado, manifestó recientemente que las facultades a los alcaldes, cuando se requieren de ellas, deben ser concedidas de manera precisa, pues su interpretación es estricta, en tal sentido se indicó lo siguiente: “ (…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional(…)”.

Los bienes fiscales. Los bienes del Estado son de uso público o fiscales. El artículo 674 del Código Civil establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "uso" pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Lo anterior, en contraposición con los denominados bienes fiscales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que: “(…) los bienes fiscales o patrimoniales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.

Los mismos a su vez se pueden subdividir en bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables o baldíos; estos últimos corresponden a los predios de la Nación que pueden ser adjudicados a las personas que reúnan las condiciones y requisitos establecidos en la legislación Existen dos tipos de bienes fiscales, los bienes fiscales propiamente dichos y los bienes fiscales adjudicables.

Al respecto la Corte Constitucional sentencia C-255/12 señaló que: “bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley” Ahora bien, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” contempló diferentes objetivos, dentro de los cuales está, el Pacto por la equidad: Política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, centrado en ampliar las oportunidades de todas las familias colombianas.

Expresamente indica la norma: “ARTÍCULO 277. CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así: Artículo 14. Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.

La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.

PARÁGRAFO 1 o. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia.

PARÁGRAFO 2 o. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.

PARÁGRAFO 3 o. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable.

PARÁGRAFO 4 o. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.

PARÁGRAFO 5 o. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.” El objeto de la norma es responder a las necesidades del déficit habitacional del país facilitando la cesión a título gratuito, por parte de las entidades públicas, de la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando se cumplan con los requisitos descritos de manera taxativa en la norma.

Es preciso indicar que, el presidente de la República, por conducto del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, reglamentó dicho asunto mediante el Decreto 149 de 2020. De igual manera, mediante la Ley 2044 de 2020 se determinó el procedimiento para la enajenación Directa de Bienes Fiscales: “ARTÍCULO 14. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1001 de 2005 el cual quedara así: Artículo 3o.

Enajenación Directa de Bienes Fiscales. Las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad en primer lugar al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.

La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable, la cual, una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, constituirá plena prueba de propiedad.

PARÁGRAFO 1 o. En ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras pública o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen y demás que disponga el artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y las normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, expedido por la autoridad competente.

PARÁGRAFO 2 o. En el evento que no se acepte la enajenación del inmueble, se procederá a solicitar su restitución mediante una acción reivindicatoria conforme a la Ley y su traslado a CISA.

PARÁGRAFO 3 o. La enajenación de que trata el presente artículo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales diferentes a las derivadas del uso habitacional de inmueble.

PARÁGRAFO 4 o. Para los procesos de enajenación de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquellas que exigen la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012 y las normas que lo modifiquen adicionen o complemente.” Entre tanto, el procedimiento a seguir por parte de las entidades públicas se estableció a través del Decreto 523 de 2021, sección segunda. 3.3.

Análisis y solución del caso concreto. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22, pues la facultad allí conferida al alcalde además de que no fue precisa, desconoció el requisito de la temporalidad. Ello por cuanto, no se encuentra la especificación de los bienes que saldrán del dominio del municipio, pues no se enunciaron o individualizaron, ni tampoco se expuso si estos inmuebles cumplen con las calidades para ser transferidos a particulares.

De manera que, el Acuerdo es un acto administrativo abierto. De otra parte, la Corporación omitió que solo puede desprenderse de sus funciones por un tiempo determinado. Consideraciones de las que discreparon tanto el alcalde municipal como el presidente de la Corporación edilicia, al sostener que la autorización realizada por el Concejo municipal fue expresa y clara, ya que para la transferencia del dominio se estableció que esta sería, a título gratuito o de enajenación del derecho, e identifica que tipo de bienes del municipio son objetos de dicha autorización, pues se determinó que deben ser bienes inmuebles de condición fiscal que estén ocupados ilegalmente y de destinación económica habitacional.

La exposición de motivos que dio origen al Acuerdo acusado fue la siguiente: Me permito presentar a consideración de su Corporación, para su estudio y trámite legal pertinente el Proyecto de Acuerdo Municipal N" 015 de 2022,'POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TOPAGA PARA SUBDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR LOS TERRENOS BALDÍOS URBANOS Y LOS PREDIOS FISCALES URBANOS DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA" PRESENTACIÓN. El convenio firmado entre el Municipio de Tópaga, la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en el marco de la implementación del Programa de Catastro multipropósito Rural - Urbano, junto con del IGAC, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Banco Mundial y el Banco interamericano de Desarrollo, busca generar un beneficio social y territorial, lo que se deriva en el incremento de la capacidad del territorio para la implementación de políticas públicas y en un mayor desarrollo social y económico para la comunidad, que a su vez permitirá a la ciudadanía realizar sus trámites catastrales de manera eficiente y con información oportuna y precisa.

El municipio, fue vinculado al "Programa para la Adopción e implementación de un Catastro multipropósito Rural - Urbano", el cual es financiado por el Banco interamericano de Desarrollo - BlD, en el marco del convenio con el Departamento Nacional de Planeación - DNP, la Agencia Nacional de Tierras, la Superintendencia de Notariado y Registro, y el instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, lo que le permitirá al municipio tener toda la información catastral actualizada y en tiempo real, no solo la del predio de la accionante, por ello al ser un proceso de interés público del cual el Municipio ya ha generado las acciones que le corresponden como parte de su gestión, en la cual logró la firma del convenio y en la actualidad ha hecho entrega de información, para la depuración de los datos, entre ellos la entrega de la información de la accionante.

A partir del levantamiento de la información catastral y el análisis jurídico de los predios, la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) realizará la formalización de los inmuebles que, aunque tienen antecedente de dominio, actualmente se encuentran en falsa tradición. De igual manera, efectuará la titulación de los predios privados que se encuentren identificados en el registro, pero que a la fecha no cuentan con suficiente información catastral; por ejemplo, por compraventas parciales o desenglobes que no se han formalizado.

Adicionalmente con el levantamiento de la información catastral, se actualizará la cabida y linderos de los predios identificados en el registro”. Entre tanto, el Concejo municipal de Tópaga expidió el Acuerdo No 014/22 con fundamento en las siguientes consideraciones: “Que un alto porcentaje de la población del municipio de Tópaga, departamento de Boyacá, habita en lotes que forman parte de predios de mayor extensión que tienen la calidad de baldíos urbanos y/o predios fiscales de propiedad del ente territorial, lo que impide a estas familias obtener la titularidad de dichos inmuebles por vía judicial, dada la imprescriptibilidad de los mismos.

Que el artículo 2º de la Constitución Política dispone que, son fines esenciales del Estado entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Que igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, consagra que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho.

Que el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política establece que es facultad del Concejo Municipal ( ) "Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los limites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda." ( ) Que de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, le corresponde al Estado promover las condiciones para que la igualdad de las personas sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de los grupos discriminados o marginados, en especial de aquellas personas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

Que la ley 388 de 1997, armoniza y actualiza las disposiciones contenidas en la ley 9 de 1989, permitiendo al municipio promover el ordenamiento de su territorio, uso equitativo y racional del suelo, entre otras. Que el artículo 123 de la ley 388 de 1997, dispone: "De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales".

Que el artículo 277 dela Ley 1955 de 2019 por la que cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” faculta a las entidades públicas a ceder a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales o la porción de ellos, y que hayan sido ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social, y que haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.

La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de instrumentos Públicos, será plena prueba de propiedad. Que el articulo mencionado anteriormente, establece las condiciones para realizar la cesión a título gratuito de bienes fiscales para vivienda de interés social: (…) Que el Decreto 523 de 2021, expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamenta el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y modifica el Decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con la transferencia de bienes inmuebles fiscales.

Que por medio de la Ley 2044 de 2020, el Congreso de la República adoptó mecanismos jurídicos que, acorde a lo establecido en el artículo 1 de la misma, están dirigidos a "sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya ocupación o posesión sea mayor a diez (10) años", así como para titular los "predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho".

Que el artículo l0 de la Ley 2044 de 2020 adicionó un requisito en lo relacionado a la cesión a título gratuito, y en su parágrafo 10 señala que en el acto administrativo se incluirá la mejora siempre y cuando previamente se encuentre reconocida e identificada en debida forma, de lo contrario, en el acto administrativo solo se hará referencia de la cesión del lote de terreno y será el beneficiario el responsable de adelantar los trámites a que haya lugar para su reconocimiento dentro de los dos (2) años siguientes a la inscripción del título en la correspondiente Oficina de Registro de instrumentos Públicos.

Que la sentencia C-251l96, se expresó: (…) El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales.

El Congreso de la República ha legislado para autorizar al Gobierno para enajenar bienes nacionales a título gratuito por la facultad constitucional que se lo permite, (artículo 150-9 de la C.N.2), así como, para otros auxilios o subsidios en idéntico sentido, los Concejos Municipales dentro de la autonomía territorial y por sus facultades otorgadas en el artículo 167 del Decreto Ley 1333/86 o Código de Régimen Municipal, pueden disponer de los bienes municipales, siempre y cuando así lo señalen en acuerdos, sin olvidar que la finalidad de la cesión gratuita del inmueble debe servir para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

Asimismo, el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 523 de 2021 establece que: "(…) “De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo los representantes legales de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente." Que el proceso de titulación de estos predios urbanos a los hogares que los ocupan, además de garantizarle su condición de propietario, les permitirá apropiar recursos para subsidios de mejoramiento de vivienda de interés social ante las entidades competentes y realizar otras diligencias de acuerdo con sus necesidades.

Que la Secretaría de Planeación Municipal o quien haga sus veces deberá certificar que los predios que sean objeto de aplicación de este Acuerdo Municipal no se encuentran en áreas insalubres, de riesgo o en zonas de conservación o protección ambiental y en general, que no hacen parte de las áreas relacionadas en los artículos 35 y 37 de la ley 388 de 1997.

Que el municipio de Tópaga, Departamento de Boyacá, expidió el Acuerdo Municipal No 009 de 2020, por el cual se establece el Plan de Desarrollo del municipio, en el que se establece la vivienda con el pueblo y para el pueblo como un eje estratégico cuyo objetivo es contribuir a la mitigación de necesidades básica habitacionales de los hogares topaguenses, reduciendo el déficit cuantitativo de vivienda en el área urbana y rural en el municipio, así como propendiendo por la prestación continua y de calidad de los servicios públicos domiciliarios como acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas.

Por otro lado, busca mediante instrumentos de planeación territorial, la generación de políticas y reglas que permitan el uso y ocupación ordenada del suelo. En el anterior eje estratégico el Municipio desarrollo el programa acceso y mejoramiento de vivienda, dentro de él uno de las actividades a desarrollar es el servicio de asistencia técnica y jurídica en saneamiento y titulación de predios.” Conforme con las normas antes citadas, se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las facultades a que se refiere el presente artículo, conferidas con fundamento en el Decreto 149 de 2020 continuarán vigentes hasta la finalización del trámite.” Sin embargo, advierte la Sala que ni en la motivación del Acuerdo censurado ni en la exposición de motivos, se individualizaron e identificaron los bienes fiscales titulables del municipio que serán objeto de cesión a título gratuito o enajenación y que cumplen las condiciones para ello.

Conforme con lo expuesto, en el documento denominado “Lineamientos para utilizar los procesos e información del catastro multipropósito en la elaboración de los programas de formalización de suelo urbano por parte de las entidades públicas” expedido por el Departamento Nacional de Planeación, se indicaron los lineamientos para utilizar en los procesos del Catastro Multipropósito y en la elaboración de los programas de formalización en los predios urbanos. Expresamente, frente a la cesión a título gratuito de bienes fiscales a particulares, se precisó lo siguiente: “6.3 Hito 3: Cesión a título gratuito de bienes fiscales a particulares ( ) 6.3.1 Inicio con la solicitud de parte o de oficio Los municipios pueden iniciar los trámites de cesión a título gratuito de oficio o a solicitud de parte.

Puede iniciarse de oficio cuando la entidad territorial identifica en su inventario que cuenta con bienes fiscales ocupados por terceros sobre quienes puede establecer una estrategia de formalización masiva para sanear el territorio. La solicitud de parte puede presentarla otra entidad pública o por los particulares que se encuentran en condición de informalidad. 6.3.2 Identificación jurídica y técnica de los bienes Según el Decreto 523 de 2021, para hacer efectiva la cesión a título gratuito de bienes fiscales titulables a particulares se debe tratar de bienes que ya tengan la declaratoria a favor del municipio como bienes fiscales y que no registren ningún tipo de gravamen que impida su transferencia; igualmente, los inmuebles deben llenar las siguientes condiciones: Contar con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional; ubicarse en el perímetro urbano del municipio o distrito, que no se encuentre ubicado en un bien de uso público, que no se trate de bienes destinados a fines institucionales de salud o educación, que no se trate de bienes ubicados en áreas insalubres, de alto riesgo no mitigable, que no se ubique en zona de conservación o protección ambiental.

“ Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.

No obstante, ni siquiera en dichos términos fue otorgada. Por lo que, por dicha circunstancia también hay lugar a decretar la invalidez del Acuerdo 014/22. Corolario de lo expuesto, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR la invalidez del Acuerdo No 014 del 28 de junio de 2022 "Por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Tópaga – Boyacá para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda”.

SEGUNDO. - Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Tópaga. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado (E) (AUSENTE CON PERMISO) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.