ACCION DE CUMPLIMIENTO – requisitos para su procedencia y prosperidad / INEXISTENCIA DE OTRO INSTRUMENTO JUDICIAL – El medio de control invocado está previsto para exigir el cumplimiento de un mandato de condiciones puntuales: imperativo, indudable, inequívoco e inobjetable - Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente la acción de cumplimiento interpuesta por CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO, a través de la cual persigue el cumplimiento de la norma que, a su juicio, impone la obligación para el MUNICIPIO DE BURITICÁ de realizar la liquidación unilateral del contrato de obra pública suscrito entre el MUNICIPIO y CODENCO?.
Extracto: El artículo 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que cualquier persona podrá solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución en renuencia, el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o el cumplimiento de actos administrativos. (…) En tal sentido, el artículo 8° de la Ley 393 determina que este instrumento judicial procede contra toda acción u omisión de una autoridad que incumpla o que ejecute actos o hechos de forma tal que lleven a concluir el incumplimiento de normas con fuerzaq de ley o actos administrativos; también, contra la actitud activa o pasiva de particulares, cuando se produzca en ejercicio de funciones publicas –art 6°, Ley 393-.
A partir de esta norma queda definido que no puede tratarse del cumplimiento de cualquier cláusula general de carácter normativo, sino de forzar el cumplimiento de aquellas normas o actos con mandatos expresos, explicitos y exigibles a autoridad determinada, es decir, que no versen sobre el ejercicio del poder discrecional o que solo constituyan un marco orientador de políticas y principios.
(…) De igual manera, el artículo 9° de la Ley 393 determina como requisitos que no se trate de derechos cuya protección pueda ser garantizada por la acción de tutela del artículo 86 de la Constitucion Política ni ante materia para las cuales el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para obtener el cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se requiera la intervención directa para precaver un perjuicio grave e inminente.
(…) Esta Sala de Decision anuncia que confirmará la sentencia recurrida, pero advierte que lo hará acogiendo solo uno de los argumentos expresados por la primera instancia, específicamente el atinente al requisito de estar ante un mandato imperativo e inobjetable. (…) Si bien es indudable el interés que asiste a CIDESA, lo cierto es que la cooperativa no hizo parte del contrato estatal y, por consiguiente, no adquirió derechos ni obligaciones derivados directamente de el.
Así las cosas, como la reclamación judicial orbitaría sobre la liquidación del contrato, la cooperativa no se encuentra legitimida para intervenir de manera directa en el proceso contractual para pedir la liquidación porque, se insiste, no es el sujeto activo de la relación jurídica respecto de la cual girariía el litigio, ya que no asume la posición contractual de ninguna de las partes del Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019.
(…) En conclusión, como el medio de control exige estar ante un mandato cierto e ineludible que no se ha constatado en este particular, se confirmara la decisión recurrida insistiendo en que la labor del juez constitucional consiste en garantizar el efectivo cumplimiento de una obligación que emana imperativa e inobjetable de la norma o de un acto administrativo, lo que no se predica respecto de los plazos indicativos del articulo 11 de la Ley 1150 de 2007.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO 05001-33-33-006-2023-00068-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO REQUISITOS PARA PROCEDENCIA Y PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – DE LA INEXISTENCIA DE OTRO INSTRUMENTO JUDICIAL Y DEL MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE DECISIÓN CONFIRMA PROVIDENCIA 39 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 13 de abril de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se declaró improcedente la acción. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos relevantes y fundamentos de la acción El apoderado de CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO1 señala que el MUNICIPIO DE BURITICÁ2 celebró con la Cooperativa de Departamentos y Municipios de Colombia – CODENCO el Contrato de Obra 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019. Refiere que el 7 de julio de 2021 CIDESA celebró contrato de garantía mobiliaria con el MUNICIPIO y CODENCO, con ocasión del cual CODENCO cedió a favor de CIDESA todos los derechos económicos del Contrato de Obra 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019. 1 En adelante también se hará referencia a esta parte como CIDESA. 2 En adelante también se hará referencia a esta entidad como MUNICIPIO.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 3 Indica que la cesión citada tenía como propósito servir como garantía, a favor de CIDESA, de un crédito otorgado por ella a CODENCO.
Afirma que el MUNICIPIO asumió el papel de deudor del crédito cedido, al ser el responsable de pagar a CIDESA los valores debidos antes a CODENCO. Cuenta que el Contrato de Obra 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019 terminó con acta de terminación del 22 de junio de 2022. Plantea que, transcurridos más de 8 meses desde la fecha de terminación del contrato, el MUNICIPIO no ha liquidado el mismo pese al término perentorio de la Ley 1150 de 2007.
Manifiesta que CIDESA citó al MUNICIPIO a audiencia de conciliación extrajudicial a fin de lograr el cumplimiento de la garantía mobiliaria, diligencia en la cual el MUNICIPIO no presentó fórmula conciliatoria y por ello, en su condición de acreedora real, CIDESA le solicitó la liquidación unilateral del contrato estatal. Considera que la renuencia del MUNICIPIO a liquidar el contrato causa perjuicios a CIDESA, ya que como acreedor garantizado no puede cobrar el crédito que le adeuda CODENCO.
Narra que en respuesta al Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín, el MUNICIPIO manifestó en oficio del 5 de agosto de 2022 que, si bien la orden de embargo ha sido acatada, no es posible hacerla efectiva porque “no ha recibido cuentas de cobro por parte del contratista para hacer efectiva la respectiva retención”. Alega que es necesario que por medio judicial se obligue al MUNICIPIO al cumplimiento de la ley y de su propio acto administrativo, para que realice la liquidación unilateral del contrato estatal, en cumplimiento de los deberes que le impone el artículo 11 de la Ley 1150. 1.2.
Determinación de la obligación incumplida Se considera incumplido el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, relativo a la liquidación de los contratos estatales. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 4 Igualmente, se estima desconocido el contenido del acta de terminación unilateral del Contrato de Obra 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019, que data del 22 de junio de 2022. 1.3.
Pretensiones Se pretende ordenar a la entidad accionada que proceda a dar cumplimiento a la ley para que, en un término no superior a 5 días, realice la liquidación unilateral del Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019. 1.4. Contestación de la demanda3 El MUNICIPIO se pronuncia frente a cada uno de los hechos y se opone a las pretensiones.
Cita el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 para señalar que, con base en esta norma, al Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 de 2019 se le dio fin mediante acta de terminación del 22 de junio de 2022 y el día 16 de junio de 2022 se citó a CODENCO para liquidar de manera bilateral el contrato, sin que el contratista se presentara. Expone que, por lo anterior, pasados los 4 meses dispuestos por ley para la liquidación bilateral, inició la contabilización de los 2 meses para la liquidación unilateral, como término que finalizó el 22 de diciembre de 2022.
Considera que, vencido el término anterior sin que se haya hecho la liquidación unilateral, se entenderá prorrogado automáticamente el plazo para liquidar el contrato, por 2 años más, por lo que se tiene hasta el 22 de diciembre de 2024. Defiende que la parte actora no cumple con los requisitos para solicitar la liquidación del contrato porque no se encuentra legitimada en la causa para esa solicitud y menos para condicionar a la entidad a realizar la liquidación, ya que no demostró ser parte del contrato de interés, sino que simplemente tiene derecho a recibir un porcentaje del valor de los pagos que se realizaran en favor de CODENCO, de acuerdo al contrato de garantía inmobiliaria/cesión y pignoración de crédito suscrito entre CIDESA y CODENCO. 3 Documento “09 ContestacionDemanda”.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 5 Asevera que la entidad no ha incumplido ni ha sido renuente frente a la realización de la liquidación del contrato, pues debe adherirse a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150, del cual se deriva que está dentro del plazo para efectuar la misma. 1.5.
Sentencia impugnada El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 13 de abril de 2023, negó por improcedente la acción. Como fundamentos de la decisión sostuvo que la norma cuyo cumplimiento se pide es el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, respecto de la cual se debe precisar, en primer lugar, que el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 permite que, a través del medio de control de controversias contractuales, un interesado pueda solicitar la liquidación de un contrato, lo que hace improcedente la acción por existir un medio de control para solicitar la liquidación de los contratos.
En segundo lugar, indicó que la norma no establece una obligación sino una facultad para la entidad para realizar la liquidación del contrato ante la renuencia del contratista, por lo que no constituye un mandato imperativo e inobjetable. 1.6. Recurso de apelación4 El apoderado de CIDESA recurre la sentencia argumentando en primer lugar que no es cierto que cuente con la acción contractual, pues del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 resulta evidente que la legitimación sustancial y procesal recae exclusivamente en las partes del contrato, lo cual es consecuencia lógica y natural del principio de relatividad.
Agrega que lo que está en juego no es el interés de la cooperativa sino un derecho de mayor rango y de carácter colectivo, como es la vigencia del orden legal y constitucional. En segundo lugar, señala que la sentencia yerra al considerar que el plazo para la liquidación del contrato no se encuentra vencido y que no existe obligación para el MUNICIPIO de liquidarlo. 4 Documento “20 Impugnacion”.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 6 Sobre esto argumenta que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 plantea varias hipótesis, entre las cuales está que si vencido el término para la liquidación bilateral y unilateral no se ha realizado la liquidación del contrato, se tiene un término de 2 años para hacerla.
Aduce que considerar que tal norma consagra una facultad y no un deber es erróneo porque contradice el artículo 141 de la Ley 1437, a partir del cual antes del vencimiento del plazo para la liquidación unilateral y bilateral no podrá exigirse judicialmente la liquidación del contrato. Añade que sostener que el MUNICIPIO cuenta con 2 años para liquidar el contrato y que durante dicho plazo tiene la facultad de hacerlo, sin que pueda ser compelido por acción judicial, es contradecir la norma y la lógica.
Asegura que la norma se debe entender como el establecimiento de un límite temporal a la competencia de la entidad pública para liquidar el contrato, so pena de nulidad; término que está atado al término de caducidad de la acción contractual pero que de ninguna forma impide exigir judicial o extrajudicialmente que se haga la liquidación de contrato dentro de los 2 años.
Por lo anterior, solicita revocar el fallo y acceder a lo pedido. 1.7. Pruebas relevantes - Acta de terminación de Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019 (páginas 44 a 47, documento “02 DEMANDA ACCION DE CUMPLIMIENTO CIDESA VS MUNICIPIO DE BURITICA CON ANEXOS”). - Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019 (páginas 48 a 141, del mismo documento precitado). - Contrato de garantía mobiliaria/cesión y pignoración de créditos sobre contrato (páginas 142 a 146, del mismo documento precitado). 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Es competente este Tribunal para conocer el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida dentro de la acción de cumplimiento de la referencia, de conformidad MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 7 con el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. 2.2.
Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente la acción de cumplimiento interpuesta por CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO, a través de la cual persigue el cumplimiento de la norma que, a su juicio, impone la obligación para el MUNICIPIO DE BURITICÁ de realizar la liquidación unilateral del contrato de obra pública suscrito entre el MUNICIPIO y CODENCO? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Generalidades y requisitos del medio de control El artículo 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que cualquier persona podrá solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución en renuencia, el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o el cumplimiento de actos administrativos.
Este medio de control tiene su génesis en la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 87 determina que toda persona podrá acudir ante autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En desarrollo de este precepto se expidió la Ley 393 de 1997, cuyo artículo 1º reproduce el contenido del artículo 87 Superior, y cuyas normas subsiguientes reparten la competencia entre las autoridades judiciales, a la par que regulan el ejercicio y trámite de la acción. Este medio de control, que es el ejercicio de lo que se conoce como acción de cumplimiento, propende por el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, como expresión del postulado constitucional que consagra como uno de MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 8 los fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política -art. 2, C.N.-.
Ahora bien, para obtener su prosperidad, la Ley 393 de 1997 consagra unos requisitos, algunos de los cuales deben analizarse de manera previa a la admisión de la acción mientras que otros corresponden al estudio de fondo de la solicitud. En tal sentido, el artículo 8º de la Ley 393 determina que este instrumento judicial procede contra toda acción u omisión de una autoridad que incumpla o que ejecute actos o hechos de forma tal que lleven a concluir el incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos; también, contra la actitud activa o pasiva de particulares, cuando se produzca en ejercicio de funciones públicas -art. 6º, Ley 393-.
A partir de esta norma queda definido que no puede tratarse del cumplimiento de cualquier cláusula general de carácter normativo, sino de forzar el cumplimiento de aquellas normas o actos con mandatos expresos, explícitos y exigibles a autoridad determinada, es decir, que no versen sobre el ejercicio del poder discrecional o que solo constituyan un marco orientador de políticas y principios.
Por su parte, el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 consagra el requisito de la constitución en renuencia, el cual puede tenerse como requisito de procedibilidad de la acción en tanto determina que “la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.” Esta exigencia se reitera en el numeral 3º del artículo 161 del CPACA y solo puede ser omitida excepcionalmente, bajo condición de que la parte actora sustente que el cumplimiento de esta carga genera el inminente peligro de un perjuicio irremediable.
De igual manera, el artículo 9º de la Ley 393 determina como requisitos que no se trate de derechos cuya protección pueda ser garantizada por la acción de tutela del artículo 86 de la Constitución Política ni ante materias para las cuales el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para obtener el cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se requiera la intervención directa para precaver un perjuicio grave e inminente.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 9 Por último, el parágrafo del artículo 9º proscribe la procedencia de la acción para cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Precisamente de manera reciente el Consejo de Estado se pronunció sobre los requisitos de la acción, señalando que son los siguientes: “(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.”5 Establecidas las características del medio de control, en el siguiente acápite se resolverá la controversia planteada en esta instancia, valorando el contenido de la impugnación, las pruebas del proceso y la sentencia objeto de impugnación.
3. CASO CONCRETO El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín consideró que la acción interpuesta es improcedente por dos razones. La primera, porque estima que CIDESA cuenta con otro medio judicial para obtener lo que persigue; la segunda, porque concluye que la norma referida por la parte actora no consagra una obligación sino una facultad para la autoridad accionada.
Esta Sala de Decisión anuncia que confirmará la sentencia recurrida, pero advierte que lo hará acogiendo solo uno de los argumentos expresados por la primera instancia, específicamente el atinente al requisito de estar ante un mandato imperativo e inobjetable. 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, C.P. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA.
Bogotá D. C., 30 de marzo de 2023. Radicación número: 41001-23- 33-000-2022-00199-01. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 10 Para desarrollar los fundamentos que soportan la tesis, se inicia por apuntar que lo perseguido por CIDESA es que, en cumplimiento de su deber, el MUNICIPIO DE BURITICÁ proceda a la liquidación unilateral del Contrato de Obra Pública 2019SPO- 0064 del 29 de agosto de 2019, donde el MUNICIPIO obra como contratante y la Cooperativa de Departamentos y Municipios de Colombia – CODENCO funge como contratista.
Ciertamente el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 señala que la acción es improcedente “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo”, sin embargo, no se comparte la conclusión según la cual CIDESA puede obtener lo que persigue a través del medio de control de controversias contractuales.
El artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 consagra el medio de control de interés, así: “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) El contenido de esta norma define la legitimación en la causa por activa para ejercer el medio de control y lo hace en función de las pretensiones que se elevan.
Mientras el inciso 3º establece que la nulidad absoluta del contrato puede ser solicitada por el Ministerio Público o por un tercero con interés, el inciso 1º limita a las partes del contrato la titularidad para reclamar la existencia o nulidad del mismo, su revisión, la declaratoria de su incumplimiento, la nulidad de los actos administrativos contractuales, la condena a la indemnización de los perjuicios, entre otras declaraciones y condenas.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 11 Seguidamente, este mismo inciso se refiere a la solicitud de liquidación judicial del contrato, estableciendo que el legitimado es “el interesado”, designación que para el juzgado abarcaría a todo sujeto simplemente interesado, lo que incluiría a CIDESA.
Una lectura eminentemente literal o exegética de la norma llevaría a dicha conclusión, no obstante, una interpretación sistemática y teleológica lleva a una conclusión diferente. En primer lugar es importante valorar el tipo de pretensión que se elevaría, porque si se trata de la nulidad absoluta del contrato el artículo 141 del CPACA es claro y amplio en cuanto faculta también a “un tercero que acredite un interés directo”, contrario a lo que ocurre tratándose de la liquidación judicial, pues aquí el legislador no habla de un tercero sino de “el interesado”, es decir, el interesado en la liquidación del contrato.
Por esto, no se puede dejar de lado que la liquidación es una actuación a cargo de las partes del contrato, en esa primera instancia anterior a la sede judicial. En segundo lugar y aunque el artículo 141 precitado se ocupa del interés para pedir la liquidación, debe tenerse en cuenta que esta reclamación judicial procede cuando no se ha dado la liquidación bilateral o unilateral del contrato estatal; por tanto, lo que se persigue judicialmente es obtener una liquidación no realizada en sede administrativa.
La liquidación de un contrato estatal, a voces del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, consiste en un acto donde “constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo” (se resalta). A partir de ahí, jurisprudencialmente se le ha reconocido como un corte final de cuentas “que se lleva a cabo para determinar el resultado económico definitivo de la ejecución contractual, establecer el grado de cumplimiento de las prestaciones a cargo de las partes, definir quién le debe a quién y cuánto, y de esta forma puedan declararse a paz y salvo, extinguiendo de manera definitiva la relación contractual” (se resalta)6.
La liquidación de un contrato estatal es entonces un acto jurídico que puede darse de manera unilateral o bilateral, en sede administrativa o judicial, y que en todo caso apunta a establecer la situación en la que están las partes al finalizar la relación; por tanto, se 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., 4 de marzo de 2022.
Radicación número: 25000232600020090088801 (48400) MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 12 considera que cuando el inciso 1º del artículo 141 del CPACA designa “el interesado”, se refiere a los sujetos directamente interesados en la liquidación del contrato, que no son otros que las partes del mismo, pues es respecto de ellos frente a quienes se deben hacer las determinaciones del grado de cumplimiento o no de las obligaciones contractuales y de su situación jurídica al culminar el vínculo contractual.
Siendo un arreglo, ajuste o corte de cuentas al finalizar el negocio, cuya finalidad es realizar un balance económico, jurídico y técnico y cuyo resultado es la definición del estado de las obligaciones en que quedan quienes hicieron parte del contrato, son justamente contratante y contratista los legitimados para ejercer la acción de controversias contractuales en punto a pretender la liquidación judicial del contrato.
En este caso, a CIDESA le fueron cedidos los derechos económicos, presentes o futuros, de los que llegue a ser titular CODENCO por virtud del Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019, tal como se advierte en el contrato de garantía mobiliaria/cesión y pignoración de créditos sobre contrato, suscrito por CIDESA en calidad de acreedor y por CODENCO como deudor7.
Si bien es indudable el interés que asiste a CIDESA, lo cierto es que la cooperativa no hizo parte del contrato estatal y, por consiguiente, no adquirió derechos ni obligaciones derivados directamente de él. La legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley, está autorizada para intervenir en un proceso, ya sea formulando reclamaciones o resistiendo las mismas, y para el caso de la parte actora se corresponde con el titular del derecho jurídico alegado.
Así las cosas, como la reclamación judicial orbitaría sobre la liquidación del contrato, la cooperativa no se encuentra legitimada para intervenir de manera directa en el proceso contractual para pedir la liquidación porque, se insiste, no es el sujeto activo de la relación jurídica respecto de la cual giraría el litigio, ya que no asume la posición contractual de ninguna de las partes del Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019. 7 Páginas 142 y siguientes del documento “02 DEMANDA ACCION DE CUMPLIMIENTO CIDESA VS MUNICIPIO DE BURITICA CON ANEXOS”.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 13 Por tanto y sin desconocer el interés de CIDESA, su situación jurídica de acreedora frente a CODENCO no se subsume dentro del supuesto normativo del inciso 1º del artículo 141 del CPACA que limita la legitimación para reclamar la liquidación judicial del contrato a las partes del mismo.
La anterior conclusión conduce a sostener que la parte actora no cuenta con otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento de lo que persigue a través de esta acción. Al margen de esta situación, se retoma el argumento por el cual se confirmará la sentencia y es que el medio de control invocado está previsto para exigir el cumplimiento de un mandato de condiciones puntuales: imperativo, indudable, inequívoco e inobjetable; en otras palabras, de una obligación diáfana, sin discusión. Así lo ha dicho de manera consistente el Consejo de Estado, como puede verse en sentencia del 30 de marzo de 2023 cuando señaló lo siguiente: “En reiteradas oportunidades, esta corporación ha sostenido que mediante la acción de cumplimiento no resulta posible ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones sino de aquellas que contienen prescripciones caracterizadas como deberes.
Así, los deberes de carácter legal o administrativo que pueden hacerse efectivos a través de las órdenes del juez constitucional son los que establecen un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, es decir un deber imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.”8 Con la impugnación, la parte actora defiende que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece una obligación que tiene el carácter de imperativa e inobjetable.
Esta norma es del siguiente tenor: “ARTÍCULO
11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO.
Bogotá, D. C., 30 de marzo de 2023. Radicación número: 15001- 23-33-000-2023-00067-01 MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 14 unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” (Resaltos intencionales de la Sala).
Sin duda alguna el texto determina los plazos para efectuar la liquidación de los contratos estatales, con lo cual se resolvió el vacío normativo que existía sobre la materia en la Ley 80 de 1993 y por el cual era la jurisprudencia del Consejo de Estado la que había delimitado el asunto. La norma fija los plazos según el supuesto del cual se trate, así: i) Para la liquidación bilateral en contratos donde hay término pactado: en el término fijado por las partes. ii) Para la liquidación bilateral en contratos donde no hay término pactado: dentro de los 4 meses siguientes a la terminación de la ejecución del contrato, de la expedición del acto que ordena la terminación o del acuerdo que disponga la terminación. iii) Para la liquidación unilateral cuando el contratista no se presenta a la liquidación previa notificación de la entidad o no se logra acuerdo: dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del término de liquidación bilateral del supuesto i) o ii). iv) Para la liquidación, bilateral o unilateral, cuando han vencidos los términos anteriores sin liquidación: en cualquier tiempo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del término anterior, esto es, del término del supuesto iii).
Como se ve, estos plazos son sucesivos pues su punto de inicio se ubica al finalizar el plazo inmediatamente anterior. Ahora, en lo que se refiere puntualmente a la oportunidad para la liquidación unilateral del contrato estatal, existen 2 momentos reconocidos por el legislador. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 15 La primera oportunidad es de 2 meses y se presenta expirado el plazo para la liquidación bilateral, esto es, finalizado el término pactado por las partes o el término supletorio de 4 meses previsto por ley (siguientes a finalización de ejecución, expedición del acta de terminación o acuerdo final).
La segunda oportunidad es dentro de los 2 años inmediatamente siguientes al vencimiento del término anterior sin liquidación. Esta exposición permite dilucidar que el artículo 11 de la Ley 1150 no impone la obligación a la administración de liquidar unilateralmente el contrato sino que fija las oportunidades temporales con que cuenta para hacer uso de uno de sus poderes exorbitantes.
Conviene mencionar que la liquidación unilateral es una facultad atribuida únicamente a la autoridad pública parte, que se materializa a través de un acto administrativo y que no es un acuerdo entre las partes sino una imposición de la voluntad de la administración. La misma redacción del artículo en comento deja claro que los términos se prevén para que la entidad pueda hacer uso de su facultad, pues el inciso 2º señala que “la entidad tendrá la facultad”, y el inciso 3º consagra un término en el que la liquidación “podrá ser realizada”, lo que indica que no se está ante una mandato inequívoco sino ante una posibilidad legal.
Dicho de otra manera y aterrizando al caso, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 no revela una obligación para el MUNICIPIO de realizar la liquidación unilateral reclamada por CIDESA, menos aun cuando el plazo con que cuenta para ejercer su facultad no ha vencido. Para eso último interesa que en el expediente consta el Contrato de Obra Pública 2019SPO-0064 del 29 de agosto de 2019, cuyo contenido no establece un término para la liquidación por mutuo acuerdo.
Por tanto, el término legal de 4 meses para la liquidación bilateral parte de la expedición del acta de terminación del contrato del día 22 de junio de 20229, venciendo el 22 de octubre de 2022, fecha desde la que inició la primera oportunidad del MUNICIPIO para liquidar unilateralmente el contrato, oportunidad de 2 meses que expiró el 22 de diciembre de 2022. 9 Páginas 44 a 47, documento “02 DEMANDA ACCION DE CUMPLIMIENTO CIDESA VS MUNICIPIO DE BURITICA CON ANEXOS”.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 16 De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150, a partir del 22 de diciembre de 2022 el MUNICIPIO DE BURITICÁ cuenta con 2 años para efectuar la liquidación del contrato, ya que este periodo se consagra como oportunidad para efectuar liquidación unilateral o bilateral, el cual no ha vencido hasta la fecha.
Frente a la discusión que existió sobre si los plazos para la liquidación del contrato son de carácter preclusivo o simplemente indicativo, el Consejo de Estado se ha decantado por la tesis de que se trata de un plazo indicativo; por ello, concluye que la liquidación unilateral o bilateral puede darse dentro de los 2 años posteriores al vencimiento de los términos ya explicados, lo cual no obsta para que las partes acudan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener la liquidación judicial del contrato, caso en el cual la discusión es otra y puede conducir a la pérdida de competencia de la autoridad administrativa a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda.
Esto puede verse expresado en el siguiente extracto de sentencia del 22 de abril de 2022: “A pesar de lo expuesto, la Sala no encuentra acreditado el vicio de falta de competencia temporal, puesto que, si bien la liquidación unilateral no se surtió en el término originalmente previsto, sí fue realizada dentro del término de caducidad de la acción contractual.
Al respecto, debe recordarse que el término para liquidar el contrato es indicativo, por lo que, si las partes no realizan la liquidación bilateral en el término pactado en el pliego, en el contrato o en la ley, y la entidad no lo liquida de manera unilateral en los dos meses siguientes, las partes o la administración pueden, en los dos años contados a partir del vencimiento del último plazo, liquidar el contrato de manera bilateral o unilateral.
Es decir, los términos para realizar la liquidación no son perentorios y una vez vencidos no se pierde la competencia. La preclusividad solo se determina por la acción de controversias contractuales, en tanto la liquidación no puede realizarse una vez caducada la acción. Esta postura ha sido reiterada en varias oportunidades por esta Corporación, al afirmar que: La liquidación unilateral del contrato debe producirse, en principio, dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término de cuatro previsto para la liquidación conjunta y “si la administración no efectúa la liquidación unilateral tal como se viene comentando, el contratista deberá acudir ante el órgano jurisdiccional para que se realice la liquidación del contrato por vía judicial”.
La Sala ha precisado que el vencimiento de los términos previstos para que proceda la liquidación bilateral o unilateral, no excluye la posibilidad de que la liquidación finalmente se concrete por una u otra vía, siempre que no se haya demandado la liquidación judicial mediante el ejercicio de la acción pertinente y se haya producido la notificación del auto admisorio de la demanda o, en el evento de no haberse ejercido la acción, cuando no se haya cumplido el término de caducidad. […] De lo anterior se infiere lo siguiente: MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 17 - Los términos previstos en la ley para realizar la liquidación bilateral o unilateral son indicativos y no preclusivos o perentorios […]”10 (Se destaca) Con base en estos planteamientos se reitera que la norma invocada por CIDESA no determina un deber exigible al MUNICIPIO, en tanto se trata de plazos indicativos para ejercer una facultad de carácter administrativo y este plazo no ha expirado.
Lo dicho no significa en manera alguna que para la Sala sea válido sostener que la administración puede conservar vínculos de manera indefinida de tipo contractual. Lo que se plantea es que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 no se ocupa de imponer una obligación de liquidación unilateral sino la oportunidad en que la administración pública puede ejercer la misma, lo que no obsta para que la finalización del vínculo contractual se dé de otra forma, ya sea en sede administrativa por liquidación bilateral, o en sede judicial por liquidación judicial, ya que el plazo de 2 años previsto como adicional no se opone al ejercicio de la acción de controversias contractuales.
En conclusión, como el medio de control exige estar ante un mandato cierto e ineludible que no se ha constatado en este particular, se confirmará la decisión recurrida insistiendo en que la labor del juez constitucional consiste en garantizar el efectivo cumplimiento de una obligación que emana imperativa e inobjetable de la norma o de un acto administrativo, lo que no se predica respecto de los plazos indicativos del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: En firme esta sentencia y previas las notificaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen. 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., 22 de abril de 2022. Radicación número: 05001-23-31-000-2001-00016-01. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: CIDESA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO DEMANDADO: MUNICIPIO DE BURITICÁ RADICADO: 05001 33 33 006 2023 00068 01 18 CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA NÚMERO 31 LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO SUSANA ACOSTA PRADA ADRIANA BERNAL VÉLEZ