TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (PRIMERA INSTANCIA – ORALIDAD) DEMANDANTE: YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA DEMANDADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL RADICADO: 20-001-23-39-003-2015-00046-00 MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO I. ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovido por la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA, en contra del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, con el objeto que se reconozca la existencia de una relación laboral.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de fundamentos fácticos y jurídicos a este proceso los que se resumen a continuación: 2.1.- HECHOS. – Se afirma en la demanda, que la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA estuvo vinculada con ACCIÓN SOCIAL, bajo la modalidad de sucesivos contratos de prestación de servicios, desde el 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, destacando que ejerció sus labores de manera continua e ininterrumpida.
Indica que pese a que los contratos suscritos preveían una fecha de terminación, continuaba laborando en los periodos en que no contaba con contrato aun cuando no recibía remuneración ni prestaciones sociales, y que la entidad accionada le efectuaba retención en la fuente. Advierte que la relación que existía entre la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA y ACCIÓN SOCIAL, cumplía todos los elementos propios de una relación laboral, como lo son la prestación personal del servicio, la remuneración, y la subordinación de empleados que tenían cargos de manejo y confianza en la entidad demandada, sin embargo, alega que no le reconocieron los emolumentos y prestaciones sociales propios de ese tipo de vinculación laboral.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 2 Entre las labores que efectuaba la actora, destaca las siguientes: (i) Coadyuvar en la atención a la población que se encontraba en riesgo o situación de desplazamiento y, (ii) Contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada.
Destaca que las aludidas funciones eran de carácter permanente en ACCIÓN SOCIAL, sumado a que eran desempeñadas por empleadas de planta de dicha entidad. Finalmente, la demandante puntualiza que el 31 de diciembre de 2011, ACCIÓN SOCIAL, hoy DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, dio por terminado el vínculo que los unía. 2.2.- PRETENSIONES. – Se incoaron en la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: Se declare la nulidad de la comunicación de fecha 30 de octubre de 2013, mediante la cual resuelve petición recibida el 22 de octubre de 2013.
SEGUNDO: Se tenga para todos los efectos jurídicos, con base en el principio de primacía de la realidad sobre las formas, que la suscrita YADELMIS SOFIA CARRILLO BENJUMEA laboró para la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, en calidad de empleada pública, de manera continua e interrumpida, durante el lapso comprendido entre el 4 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2011.
TERCERO: Sírvase reconocerme y pagarme, a la suscrita YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA, los siguientes emolumentos causados desde 4 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011: a. Salarios dejados de percibir b. bonificación por servicios prestados c. auxilio de alimentación d. prima de navidad e. prima de vacaciones f. vacaciones g. prima de servicios h. Devolución de las sumas retenidas por concepto de retención en la fuente. i. Aportes al sistema general de pensiones con destino a la Administradora de Fondo de Pensiones COLPENSIONES.
J. Aportes por afiliación al sistema general de seguridad social en salud con destino a COOMEVA EPS o la entidad que la reemplace. k. Auxilio de cesantías l. Intereses de cesantías m. Indemnización moratoria por no consignación de cesantías a un fondo de cesantías, antes del 15 de febrero de cada año n. Y todos los emolumentos que dejé de percibir CUARTO: Se indexen todas las sumas anteriores de conformidad con el índice de precios al consumidor.
QUINTO: Sírvanse pagar intereses moratorios sobre las sumas adeudadas.
SEXTO: Se condene a la demandada a pagar las costas que se causen en este proceso.” -Sic- 2.3.- FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. - Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 3 Se invocan como disposiciones constitucionales y legales vulneradas, las siguientes: artículos 1º, 25, 53 y 125 de la Constitución Política; artículo 32 de la Ley 80 de 1990; artículo 2º del Decreto 2800 de 1968; artículos 5º, 8º, 9º, 10 y 11 del Decreto 3148 de 1968; artículos 14, 15, 18, 19, 20, 21 y 40 del Decreto 3135 de 1968; artículos 1º, 2º, 10, 43, 44, 45, 46, 47 y 51 del Decreto 1848 de 1969; artículos 2º, 3º, 6º, 7º, 13, 14 y 18 del Decreto 1950 de 1973; artículos 5º, 8º, 9º, 10, 12, 13, 14, 17, 18, 24, 25, 28, 30, 32, 33, 37, 38, 40, 44 y 45 del Decreto 1045 de 1978; artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 8º, 9º y 10 de la Ley 443 de 1998; artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 11, 20 y 41 de la Ley 909 de 2004; y artículos 22, 23, 161 y 204 de la Ley 100 de 1993.
Como argumento central, se indica que la entidad demandada abusó de la figura del contrato de prestación de servicios, violando los derechos laborales de la actora, ya que no le canceló la totalidad de salarios y prestaciones sociales a los que tenía derecho, como los demás empleados de planta que desempeñaban las mismas funciones que ésta.
Así las cosas, solicita que se dé prevalencia a la realidad sobre la formalidad contractual empleada para la prestación del servicio. De otro lado, alega que en este caso no operó el fenómeno de prescripción, bajo el entendido que la sentencia que se expida, en la que se reconozca la primacía de la realidad, será de naturaleza constitutiva, ya que con ella se creará una situación jurídica.
III. TRÁMITE PROCESAL.- 3.1.- ADMISIÓN: Inicialmente la demanda fue inadmitida con auto de fecha 12 de febrero de 2015; una vez fue subsanada, fue admitida por reunir los requisitos legales, mediante auto de fecha 12 de marzo de 2015, dándole el trámite del proceso ordinario, notificando dentro del término y en debida forma a las partes.
Se puntualiza que la parte actora subsanó lo relativo a la petición primera de la demanda, definiéndola en los siguientes términos: “Se declare la nulidad de la comunicación de fecha 12 de agosto de 2014. suscrita por el Subdirector de Contratación del DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, recibida el 24 de agosto de 2014, mediante la cual resuelve petición recibida el 1 º de agosto de 2014.” 3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: El apoderado judicial del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas en el medio de control que nos ocupa, alegando que efectivamente entre la actora y dicha entidad se suscribieron varios contratos de prestación de servicios, durante los siguientes periodos de tiempo: (i) Contrato No. 423 de 2 de abril de 2007, que inició el 4 de abril de 2007 y culminó el 31 de diciembre de 2007;
(ii) Contrato No. 086-AS/08, con fecha de inicio 10 de enero de 2008 y fecha de terminación 31 de diciembre de 2008; (iii) Contrato No. 145-AS/09, que inició el 23 de enero de 2009 y terminó el 31 de diciembre de 2009; (iv) Contrato No. 415-AS/10, con fecha de inicio 18 de enero de 2010 y fecha de terminación 31 de diciembre de 2010 y, (v) Contrato No 481 del 11 de enero de 2011, que inició el 19 de enero de 2011 y culminó el 31 de diciembre de 2011.
Aclara que los contratos de prestación de servicios se ejecutaron de conformidad con las obligaciones allí pactadas, sin que se configurara una relación laboral, pues en la relación contractual que existió entre las partes en litigio no existió subordinación, toda vez que las actividades que se desarrollaron fueron las Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 4 contenidas en el objeto del contrato, y fueron llevadas a cabo con plena autonomía por parte de la hoy demandante.
Ahora bien, manifiesta que la suscripción de contratos de prestación de servicios con la administración no genera el pago de salarios ni prestaciones sociales, por el contrario, únicamente fija el reconocimiento de honorarios como contraprestación al desarrollo del objeto contractual previamente pactado y, puntualiza que este tipo de vinculación implica que se efectúe la retención en la fuente, por ser esta una obligación de carácter tributario.
En el escrito de contestación fueron propuestas las siguientes excepciones de mérito: (i) Falta de acervo probatorio: por cuanto no se probó la existencia del elemento de subordinación, ya que en este caso no se acreditó la continuada dependencia a la entidad, o que se acataran órdenes por parte de superiores, así como tampoco que se concedieran permisos o se hicieran llamados de atención;
(ii) Inexistencia de la obligación a cargo de la demandada: en la cual insiste que en este caso se configuraron todos los requisitos legales exigidos para un contrato de prestación de servicios, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contratista y la naturaleza de las actividades desarrolladas, por lo que no se configuró una relación laboral;
(iii) Prescripción trienal: Indica que en el supuesto en que se reconozca la existencia de una relación laboral, debe tenerse en cuenta que operó la prescripción trienal, en razón a que la reclamación es viable sobre los tres años atrás de radicada la demanda, por lo que la actora únicamente tendría derecho a la indemnización por el año 2011, por cuanto la reclamación administrativa fue presentada ante el Departamento para la Prosperidad Social el día 1º de agosto de 2014;
(iv) Pago: Destaca que, a la actora le fueron cancelados la totalidad de los honorarios por concepto de los servicios prestados, en razón de la suscripción de cada uno de los contratos de prestación suscritos; (v) Inexistencia del derecho y de la obligación: Alude que los contratos celebrados con la actora, no implican la existencia de una relación laboral;
(vi) Ausencia del vínculo de carácter laboral: Puntualiza que la accionante se desempeñó como contratista independiente, no suscribió contrato de trabajo y tampoco hubo acto administrativo de nombramiento ni de posesión; (vii) Cobro de lo no debido: Asegura que la demandante fue contratista independiente y no una servidora pública; (viii) Buena fe: Indica que, en desarrollo de la relación contractual con la demandante, se le pagaron oportunamente los honorarios pactados y se cumplió con las obligaciones del mismo, actuando bajo el entendido que se estaba ante una relación eminentemente contractual (prestación de servicios) y no laboral;
(ix) Supervisión no implica subordinación: Manifiesta que el contratante puede realizar una supervisión o vigilancia permanente sobre las actividades realizadas por el contratista, sin que esto implique necesariamente la existencia de subordinación y dependencia del contratista respecto al contratante; (x) Incumplimiento de la carga procesal de explicar el concepto de violación de las normas citadas como vulneradas: Alega que cuando los ciudadanos demandan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo un acto administrativo deben indicar con exactitud las normas violadas y el concepto de la violación; por consiguiente, la omisión en la cita de dichas normas o la equivocada relación de éstas y la no expresión del concepto de la violación, conducen al fracaso de la pretensión y, (xi) Genérica: Solicita que se declare de oficio toda excepción que encuentre probada, aunque no hubiere sido propuesta. 3.3.- AUDIENCIA INICIAL: El 15 de septiembre de 2015 se llevó a cabo a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, oportunidad en la que se saneó el proceso, se resolvieron excepciones previas, se fijó el litigio y se decretó la práctica de pruebas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 5 Atendiendo que la entidad demandada presentó recurso de apelación contra el auto que resolvió las excepciones previas, se concedió el mismo, y se dispuso la remisión del expedite al Consejo de Estado para que se surtiera la alzada. Con auto de 5 de julio de 2022 se resolvió el referido recurso de apelación, en el que se resolvió: “PRIMERO: REVOCAR el auto del 15 de septiembre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró impróspera la excepción de prescripción extintiva propuesta por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por las razones expuestas en este proveído.” Así las cosas, el 14 de septiembre de 2022 se profirió auto de obedézcase y cúmplase; continuándose con el trámite del proceso que nos ocupa. 3.4.- AUDIENCIA DE PRUEBAS: La audiencia de pruebas se surtió el día 27 de enero de 2023; atendiendo que se habían recaudado las pruebas decretadas en la etapa anterior, se dio por terminado el periodo probatorio, ordenándose a las partes intervinientes en este litigio que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. 3.4.1.- PRUEBAS: Con la presentación de la demanda fueron allegados elementos probatorios, de los cuales conviene destacar los documentos que se relacionan a continuación: Derecho de petición presentado por la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA el 1° de agosto de 2014, ante el Departamento para la Prosperidad Social, en el cual solicitó el reconocimiento de una relación laboral, así como el pago de los emolumentos y prestaciones sociales propias de esa vinculación. Oficio de fecha 12 de agosto de 2014 (Respuesta a petición 20146210431662), expedido por el Departamento para la Prosperidad Social, a través del cual se negó la existencia de una relación laboral con la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA. Antecedentes administrativos donde constan los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA y el Departamento para la Prosperidad Social, así como los documentos soporte de los mismos.
De otro lado, se recibió la declaración de parte de la demandante, así como las declaraciones de los señores GILBERTO BARROS CELEDÓN, CARLOS AUGUSTO MESTRE SANDOVAL y EDWIN MENDINUETA. 3.5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: Dentro de la oportunidad concedida se registraron las siguientes intervenciones: 3.5.1- PARTE DEMANDANTE: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda, con apoyo en el material probatorio allegado a la actuación, a partir de las cuales deduce la existencia de una relación laboral, en tanto se probó que la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA cumplió horarios de trabajo, estuvo subordinada al recibir órdenes de sus superiores, prestó el servicio personalmente y recibió el pago de salarios por los servicios ejecutados en el periodo comprendido del 4 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2011. 3.5.2- ENTIDAD DEMANDADA: Estima que en el proceso de la referencia no se demostró la existencia del contrato realidad entre el Departamento Administrativo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 6 para la Prosperidad Social (antes Acción Social) y la demandante YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA, toda vez que, de los contratos de prestación de servicios aportados, dan cuenta del desarrollo de actividades de apoyo a la gestión que debían ser supervisadas por la entidad, como pasa en todos los contratos administrativos regulados por el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y se debe tener control porque estos se ejecutan con dineros públicos, los cuales por su calidad, deben tener mayor vigilancia. En cuanto a los testimonios y el interrogatorio de parte, asegura que la demandante no aportó documento alguno mediante el cual se le se le asignara cierta orden no susceptible de ser discutida; tampoco documento u otra prueba que permitiera inferir que de no acatarse las instrucciones impartidas no les serían asignados más contratos, porque a la fecha tanto los declarantes como la propia demandante fueron reasignados a la entidad UARIV y están vinculados inclusive en planta provisional, según lo informaron los mismos testigos y la demandante.
Así las cosas, estima que en este proceso no se demostró el cumplimiento de un horario, porque no hay pruebas documentales que evidencien ese hecho y, porque si bien los testigos aseguran que YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA cumplía con un horario comprendido desde las 8 am a 12 m y de 2 a 6 pm, ello obedecía a que para poder ejecutar el contrato de prestación de servicios cuyo objeto era la atención a la población desplazada, debía hacerlo dentro del horario de atención al público, y de hecho así los aseguran los testigos.
Considera que no se demostró la subordinación toda vez que, quedó evidenciado que la demandante no recibía órdenes sino instrucciones y orientaciones para el cabal cumplimiento del contrato de prestación de servicios, reclamando que se desestimen las pretensiones de la demanda. 3.6.- AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO: No emitió concepto de fondo en esta instancia. IV.
CONSIDERACIONES. – Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente solicitadas, decretadas y allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda. 4.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer en primera instancia el asunto de la referencia, de conformidad con lo previsto en el numeral 2° del artículo 152 del CPACA1, en los términos en que se encontraba vigente a la fecha en que se incoó la demanda. 4.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – De acuerdo con los hechos expuestos en el escrito de demanda y su contestación, corresponde a esta Corporación determinar si entre el DEPARTAMENTO 1 “ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 7 ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA es posible concluir que existió una relación laboral de hecho encubierta por los sucesivos contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada, y si como consecuencia de ello resulta procedente acceder a ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales reclamados en la demanda.
En especial, deberá ser objeto de comprobación dentro de este proceso, si le asiste razón a la demandante al afirmar que los contratos de prestación de servicios fueron desvirtuados, por cuanto en cumplimiento de las labores contratadas estuvo sometida a un horario, al cumplimiento de instrucciones impartidas por el ente (lo que le restó autonomía en el desarrollo de la labor), entre otras circunstancias que se mencionan en la demanda y que se dirigen a demostrar que existió total subordinación en la ejecución de las actividades contratadas. 4.3.- CUESTIÓN PREVIA.- El artículo 18 de la Ley 446 de 1998, establece los requisitos para determinar la prelación para dictar sentencia, lo que implica que resulta obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Esta disposición fue retomada por el artículo 63A de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia2, que definió las reglas de aplicación de la prelación de procesos en turno para fallo. Con todo, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público, en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere al eventual reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta, tema frente al cual el H. Consejo de Estado ha emitido sendas sentencias de unificación que constituyen precedente vinculante y obligatorio3, por lo que es claro que en aplicación de lo previsto en el artículo 16 de la Ley 1285, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 2 “ARTÍCULO 16.
Adiciona el Articulo 63A de la Ley 270 de 1996. Apruebase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.
Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.
Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
PARÁGRAFO 1 °. Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. [...]” 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia CESUJ2- 05-16 de 25 de agosto de 2016.
Expediente No. 230012333000-2013-00260-01 (radicación interna 0088-15). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter,y CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. Expediente No. 05001233300020130114301 (1317- 2016). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 8 4.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS.- En lo que se refiere a la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la existencia de una relación laboral encubierta mediante la figura del contrato de prestación de servicios, han sido múltiples las posiciones asumidas por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, las cuales han ido evolucionando desde una posición restrictiva, en la cual era posible para las entidades públicas realizar dichas contrataciones sin que diera lugar a una relación laboral, hasta una tesis más garantista con base en los postulados constitucionales.
El H. Consejo de Estado ha explicado de qué manera se ha hecho este tránsito en la jurisprudencia, precisando: “... El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público.
Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente4.
Esta Corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 C.P. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal consideración se contrapone a la Jurisprudencia anterior, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada en sus actividades para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre sus resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de subordinación5.
Así las cosas, se concluye que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, cuando: a) se pacte la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, b) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, c) se le paguen honorarios por los servicios prestados y d) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar que debe ser entendida a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar 4 CITA TEXTUAL: “Corte Constitucional.
Sentencia C-154-97 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.” 5 CITA TEXTUAL: “Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039 M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 9 exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los empleados públicos.
Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados.6” - Se sombrea y subraya por fuera del texto original- En concordancia con la jurisprudencia transcrita anteriormente, se tiene que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones que se promueven en procura de que se declare la existencia del contrato realidad con la administración, se hace necesario que se encuentren configurados los tres elementos de la relación laboral, esto es, prestación personal del servicio, la remuneración y principalmente lo que hace referencia a la subordinación del contratista con la entidad demandada7.
En este mismo sentido, ha expresado la Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado8: “[…] el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión [ ]” 6 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Rad No. 2776-05. C.P. Dr. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Respecto de lo cual cabe reiterar que conforme a la ratio decidendi de la sentencia C-154 de 1997, que “[…] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente [...] ”. 8 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia CE- SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016. Expediente No. 230012333000-2013-00260-01 (radicación interna 0088-15). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 10 En la misma línea argumentativa, frente a los derechos que se pueden derivar del reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, el H. Consejo de Estado también ha tenido oportunidad de analizar si los derechos económicos se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción trienal, en relación con lo cual ha indicado que: “...
Para efectos de dar aplicación a la prescripción trienal de que tratan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, según los cuales el término prescriptivo ha de contabilizarse a partir del momento en que el derecho se hace exigible, resulta pertinente estudiar en las controversias conocidas bajo el rótulo de contrato realidad desde cuándo ha de entenderse que el derecho es exigible....
En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral....
Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales....
En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 11... En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia. [ ]” 9-Se subraya- En esa misma oportunidad, precisó la alta Corporación: “... 3.5 Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral).
Vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el 9 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 ya citada. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 12 demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Y en lo que se refiere a los demás elementos (en especial el relativo a la subordinación)10, se han emitido varias decisiones por parte de la Sección Segunda que permiten contar con parámetros de análisis en aquellos casos en que se invoca la configuración del contrato realidad11, resultando la más reciente de todas la sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado 10 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 15 de octubre de 2019. Expediente No. 52001-23-33-000-2013-00185-01(4175-15). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. En esa oportunidad se indicó: “… 42. En cuanto a la (ii) subordinación, de las pruebas obrantes dentro del proceso, se aprecian insuficientes para establecer si en igualdad de condiciones que una enfermera de planta la actora recibió y ejecutó órdenes, cumplió horarios o se vio sometida a reglamentos, siendo que en el Contrato Individual de Trabajo referido se pactó el compromiso de la actora al “cumplimiento de los indicadores de gestión y productividad determinados por el ‘hospital’”. 43.
De otra parte, no se acreditó el cargo equivalente y sus funciones, y sin noticia del monto de la remuneración percibida es imposible determinar si en este caso se estuvo ante la ejecución de una labor en igualdad de condiciones a las de un funcionario de planta. 44. Así mismo, los cronogramas de turnos que obran para el personal de enfermería (año 2012) (fl.34) fueron propuestos por la C.T.A “Multiactivos de Colombia”, tal como la sanción impuesta por el hospital y que fuera aplicada por la misma Cooperativa (fl.50), indicador de la necesaria coordinación que debía realizar el tercero en la relación contractual.
Y es que de acuerdo a los criterios desarrollados por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 171 de 2011, el presente caso no contiene los criterios de “igualdad” en cuanto no se probó que las funciones desempeñadas por la actora se ejecutaron en igualdad de condiciones a las de una enfermera de planta, ni como se señaló con “criterio de continuidad” entre los contratos, por demás frente al cumplimiento de un horario, bajo el criterio “temporal o de habitualidad”, ello no fue probado y al tener que realizarse las actividades propuestas dentro del periodo de atención del HOSPITAL solo revela, obedeció al desarrollo eficiente de la actividad encomendada.
Se aclara en mayor medida este panorama con lo expuesto por esta Sala en pronunciamiento del 31 de mayo de 2016, en donde el tema del contrato realidad y la subordinación fueron ampliamente desarrollados, de tal forma, la Subsección “B” en ese entonces resolvió: “Atendiendo lo dispuesto en la norma precitada, esta Sección ha sostenido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.” […]” -Se subraya- En el mismo sentido, se ha pronunciado la misma Sección dentro del proceso No. 73001-23-33-006-2012-00195- 01(0015-14), con ponencia del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, al precisar: “… Así las cosas, teniendo en cuenta que según el principio dispositivo que rige el proceso contencioso-administrativo al demandante le incumbe probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, y que la subordinación es un factor determinante de la relación laboral -puesto que su presencia supone la dependencia del contratista respecto de la Administración-, debe haber suficiente claridad probatoria para poder diferenciarla de la coordinación de actividades y, por lo tanto, no basta con afirmarla para acreditar su existencia. Este ha sido el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. En consecuencia, la situación del demandante difícilmente puede acercarse al grado de dependencia que suele atribuírsele a un trabajador respecto de su patrono en una relación laboral común, donde el direccionamiento de las actividades es constante y se le impone el deber de atender las directrices impartidas por su superior.
Por lo tanto, comoquiera que en el presente caso solo se aporta como prueba de la subordinación una testimonial que carece de fuerza probatoria, la Sala se ve forzada a desestimar los alegatos presentados con la apelación y a mantener la determinación judicial objeto de la alzada. […]”. 11 En similar sentido también cabe citar la sentencia proferida por la misma Sección del H. Consejo de Estado de fecha 11 de abril de 2019, expediente No. 63001-23-33-000-2014-00232-01(2733-16).
M.P. William Hernández Gómez, en la cual se expresó: “… En efecto, la Subsección advierte que los cuadros con horarios aportados con la demanda tampoco permiten inferir que la programación de los turnos fuera un hecho unilateral de la entidad demandada y, en gracia de discusión, resulta pertinente advertir que situaciones tales como cumplir con un horario de trabajo, recibir instrucciones sobre la ejecución del contrato o presentar informes respecto a este, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, en la medida que dichas acciones pueden corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada, es decir hacen parte de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios.
Lo anterior, toda vez que hay actividades que deben, necesariamente, surtirse en determinados horarios o periodos que implican coordinar entre contratante y contratista su ejecución. En ese orden de ideas, la Subsección considera que en el presente asunto no quedó fehacientemente acreditado el elemento de la continuada subordinación y dependencia, pues no se demostró la permanencia en la labor y la ausencia de temporalidad razonable en la vinculación con las cooperativas y en la ejecución de labores por parte del demandante en Red Salud Armenia ESE, o que el demandante estuviese supeditado a las órdenes e instrucciones de la entidad demandada en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se debían desarrollar las actividades contratadas, que acreditase haber sido sujeto pasivo del poder sancionador del hospital como si de un empleador se tratara o que cumplía sus funciones como bacteriólogo en idénticas condiciones a las del personal de planta de la entidad demandada; carga que le correspondía a la parte demandante, y si bien la parte demandante solicitó la práctica de prueba en segunda instancia, esta fue negada en providencia del 9 de marzo de 2017 por no reunir los requisitos exigidos en el artículo 212 del CPACA. [... ]”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 13 el pasado 9 de septiembre de 202112 (sentencia SUJ-025-CE-S2-2021), en la que se destacan los elementos que deben encontrarse acreditados para admitir la configuración del contrato realidad y las pruebas que deben aportarse con el objeto de que el juzgador pueda admitir su existencia. De esta sentencia de unificación resulta necesario citar, entre otros, los siguientes argumentos jurídicos: “... la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a unificar jurisprudencia en torno a los siguientes temas: i) sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista.... [s]e pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: 87.
(i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». 89.
(iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».... [l]os contratistas estatales son simplemente colaboradores episódicos y ocasionales de la Administración, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia....
Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios... [l]a Sala reúne las siguientes manifestaciones, que habrán de servirle al juez contencioso-administrativo como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual.... 2.3.3.1.
Los estudios previos 98. La Administración Pública debe dar aplicación a un plan en cada uno de sus procesos de selección, en especial, en los que lleva a cabo de forma directa... [a]l ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual.... para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos 12 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. Expediente No. 05001233300020130114301 (1317-2016). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 14 ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente.... 2.3.3.2. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.... 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 15 configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.... 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. [ ]”-Se subraya por fuera del texto original, resaltado original- Destacando como elemento especial de análisis la “temporalidad” como elemento inherente al contrato de prestación de servicios, en relación con lo cual precisó: “... 3.1.1.
La temporalidad como elemento del contrato estatal de prestación de servicios 120. Mediante el contrato de prestación de servicios, el legislador pretendió atender situaciones especiales o contingentes relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades, por lo que estableció su celebración por un periodo temporal.
Así lo consagra el inciso segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que a letra transcrita, señala lo siguiente: «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En ese sentido, la temporalidad y excepcionalidad de la contratación son la esencia de este tipo de contratos.
Por consiguiente, con ellos no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio solo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias.... 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo.... 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 16 la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. [ ]” -Resaltado original- Ahora bien, de acuerdo a la sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de esta Corporación, se unificó el criterio en relación a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, la improcedente del reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal y la no solución de continuidad, en los siguientes términos: “… 3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 4. Análisis del caso concreto. Resolución de los problemas jurídicos a partir de las materias objeto de unificación […]” De acuerdo con las anteriores premisas, procede la Sala a realizar el análisis de fondo de las pruebas allegadas al proceso. 4.5.- CASO CONCRETO.- En este asunto, la parte actora solicita que se declare la existencia de una relación laboral de hecho, al afirmar que, estuvo vinculada con ACCIÓN SOCIAL, bajo la modalidad de sucesivos contratos de prestación de servicios, desde el 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, destacando que ejerció sus labores de manera continua e ininterrumpida.
Indica que, continuaba laborando en los periodos en que no tenía contrato vigente aun cuando no recibía remuneración ni prestaciones sociales, y que la entidad accionada le efectuaba retención en la fuente. Advierte la parte demandante, que la relación que existía entre la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA y ACCIÓN SOCIAL, cumplía todos los elementos propios de una relación laboral, como lo son la prestación personal del servicio, la remuneración, y la subordinación de empleados que tenían cargos de manejo y confianza en la entidad demandada; sin embargo, alega que no le reconocieron los emolumentos y prestaciones sociales propios de ese tipo de vinculación laboral.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 17 Por su parte, el apoderado judicial de la entidad demandada manifestó su inconformidad con las pretensiones incoadas por la accionante, bajo el entendido que considera que las pruebas documentales arrimadas al expediente solo acreditan que existió una vinculación contractual entre las partes en litigio.
Aclarado lo anterior, en el expediente se encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios en ACCIÓN SOCIAL, desde el 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, durante los cuales estuvieron vigentes los contratos de servicios suscritos entre las partes en litigio: No. CONTRATO/OR DEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS FECHA DE SUSCRIPCIÓN PLAZO OBJETO VALOR 423 03/04/2007 31/12/2007 Prestar con autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales a la Subdirección de Atención a la Población Desplazada de la ACCIÓN SOCIAL $20.340.000 086 AS/08 04/01/2008 31/12/2008 Prestar a la ACCION SOCIAL, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios Profesionales en la Subdirección de Atención a la Población Desplazada en el Área de Atención Humanitaria de emergencias, para apoyar en el territorio al Coordinador de Atención a Población Desplazada en la implementación de las tareas, metas, como de la planificación, interlocución, evaluación, y monitoreo de las acciones pertinentes a la Atención Humanitaria de la Población en situación de desplazamiento en el marco de las estrategias que se deriven para tal fin por la subdirección, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esa dependencia $30.000.000 145 AS/09 02/01/2009 31/12/2009 Prestar a la ACCION SOCIAL, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios Profesionales en la Subdirección de Atención a la Población Desplazada en el Área de Atención Humanitaria de emergencias, para apoyar en el territorio al Coordinador de Atención a Población Desplazada en la implementación de las tareas, metas, como de la planificación, interlocución, evaluación, y monitoreo de las acciones pertinentes a la Atención Humanitaria de la Población en situación de desplazamiento en el marco de las estrategias que se deriven para tal fin por la subdirección, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esa dependencia $31.800.000 415 AS/10 07/01/2010 31/10/2010 Prestar a ACCIÓN SOCIAL, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales a la Subdirección de Atención a la Población Desplazada, para coadyuvar en la atención a la población que se encuentre en riesgo o situación de desplazamiento, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia $41.676.000 481 11/01/2011 31/12/2011 Prestar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales, encaminados a la Prevención, Atención y/o Reparación a Población Víctimas de Violación de Derechos Humanos y/o Infracción al Derecho Internacional Humanitario Incluido Victimas de Desplazamiento, de la forma descrita en la necesidad y obligaciones del contratista contenidas en los estudios previos, los cuales forman parte Integral del contrato $42.636.000 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 18 De este modo, resulta necesario para dar la solución del problema jurídico planteado, examinar si en el presente asunto la parte demandante logró demostrar que su relación con ACCIÓN SOCIAL, estuvo regida por los elementos que caracterizan una relación laboral, especialmente la subordinación, y que se trataron de enmascarar por medio de las órdenes de prestación de servicio.
En cuanto a la prestación personal del servicio y la contraprestación económica por el desarrollo de las actividades realizadas, no hay discusión en cuanto a su prueba dentro del plenario, puesto que la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA tenía la obligación de asistir diariamente a prestar sus servicios brindando atención a la población víctima de la violencia que acudían a ACCIÓN SOCIAL, en el horario que se le asignara, lo que era retribuido por un valor económico que variaba según la época en que se prestó el servicio, lo que se pactó en los diversos contratos de prestación de servicios que obran en el plenario.
Ahora bien, para llegar concluir si en el presente asunto hubo una relación de subordinación entre las partes lo primero será analizar las funciones que desempeñaba la demandante en la ejecución de las órdenes de prestación de servicios, y la manera en que estas eran llevadas a cabo, circunstancias que fueron aclaradas con las declaraciones rendidas en la etapa probatoria: Declaración de parte de la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA: “...
PREGUNTA: ¿Cuál es su formación escolar?, ¿Qué estudios tiene? RESPUESTA: Trabajadora social de profesión, con una maestría en recursos humanos. PREGUNTA: ¿En dónde ha trabajado durante los últimos años? RESPUESTA: He trabajado en la UARIV, hace 10 años. […] PREGUNTA: ¿Usted suscribió varios contratos con el DPS? RESPUESTA: Si, claro que si celebré varios contratos con acción social en su momento, hoy DPS. […] PREGUNTA: ¿Cómo era el tema de su asistencia a las instalaciones del DPS? RESPUESTA: Mis asistencias eran de lunes a viernes de 8am a 12pm y de 2pm a 6pm.
PREGUNTA: ¿Por qué usted asistía en ese horario?, ¿Había una orden o un acto administrativo que ordenara eso, o en el contrato estaba estipulado eso? RESPUESTA: Mis superiores, puesto que yo atendía público, atendía a las víctimas desplazadas en ese momento. PREGUNTA: ¿Esas órdenes superiores eran verbales o hay algún documento que demuestre lo manifestado por usted? RESPUESTA: Bueno las órdenes fueron verbales, y si hubo documento quedaron en el correo que fue cerrado en su momento.
PREGUNTA: ¿Alguna vez durante la ejecución de sus contratos le llamaron la atención por parte del DPS? RESPUESTA: Pues que yo recuerde no, no entiendo su pregunta. PREGUNTA: ¿Qué si le llamaron la atención alguna vez?, o ¿Cómo era por ejemplo para hacer ausentarse o debía pedir permiso? RESPUESTA: Si, a mi jefe inmediato. PREGUNTA: Recuerda el nombre de su jefe inmediato.
RESPUESTA: Gilberto Barros. [...]” Testimonio del señor GILBERTO BARROS CELEDÓN: “... PREGUNTA: ¿En dónde ha trabajado durante los últimos años? RESPUESTA: He trabajado 24 años en la UARIV. PREGUNTA: ¿Cómo conoció a la señora Yadelmis? RESPUESTA: A Yadelmis la conocí en La Guajira en los años 2007. PREGUTA: ¿Cuál fue su forma de vinculación? RESPUESTA: Mi forma de vinculación ha sido de planta siempre.
PREGUNTA: ¿Y cómo entró la señora Yadelmis? RESPUESTA: Ella entró por medio de contrato de prestación de servicios, que para ese entonces venía con unos periodos de un año […] PREGUNTA: ¿A usted le consta qué funciones tenía la señora Yadelmis mediante contrato de prestación de servicios? RESPUESTA: Bueno ella tenía unas obligaciones específicas que las coordinaba yo en ese entonces, dirigida a población desplazada en donde se encontraban actividades que tenían que ver con atención de emergencia a la población desplazada, visitas domiciliarias cuando nos lo requerían, atención de población para ayuda humanitaria, planificación y coordinación de actividades de los comités de justicia transicional, habían otras que de pronto se apoyaba en ese Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 19 entonces porque el equipo era muy pequeño […] PREGUNTA: Usted indica que antes del 2012 la planta contaba con siete empleados, ¿recuerda usted cuántos estaban vinculados por prestación de servicios? RESPUESTA: En ese entonces cuatro.
PREGUNTA: ¿Cuál era el horario de trabajo que cumplía la señora Yadelmis en Acción Social? RESPUESTA: La hora laboral era la que teníamos todos porque había que atender de 8am a 12pm y de 2pm a 6pm la cual era para todos los de planta como los de prestación de servicios. PREGUNTA: ¿Ese horario lo cumplía la señora Yadelmis? RESPUESTA: Si porque era la atención que había que dar, el horario de todos.
PREGUNTA: ¿Quién era el jefe de la señora Yadelmis en ese momento? RESPUESTA: En ese momento era mi persona. PREGUNTA: ¿Usted impartía órdenes a la señora Yadelmis? RESPUESTA: Si desde luego, porque habían unas directrices que se hacían por parte de la subdirección. PREGUNTA: ¿Las órdenes que usted impartía estaban estipuladas en el contrato de prestación de servicios? RESPUESTA: Si claro tenía varias, y las que no estaban ahí pues el contrato decía otras.
PREGUNTA: ¿Las funciones que usted nombra estaban por fuera del contrato? RESPUESTA: Si, las que nombré estaban por fuera del contrato. PREGUNTA: ¿Qué otras funciones cumplía la señora Yadelmis antes que se salieran del contrato de prestación de servicios? RESPUESTA: Las que ya le mencioné. PREGUNTA: ¿Las actividades que hacia la señora yadelmis eran de carácter permanente? RESPUESTA: Si claro el contrato se hacía a un año y pues se tenían que cumplir de manera permanente porque el servicio lo requería así. […] PREGUNTA: Cuando se le pregunta que si usted en el marco de un contrato de prestación de servicios era el jefe inmediato de Yadelmis, ¿Por qué asegura usted eso?, Si en principio usted dijo que era coordinador de ella.
RESPUESTA: En la época de los hechos se creó a nivel de Acción Social el área de subdirección población desplazada, y se crearon a nivel territorial unas coordinaciones, y en ese entonces fungía como coordinador de la misma, y tenía para función los contratistas. PREGUNTA: ¿En ese sentido usted daba o impartía órdenes? RESPUESTA: No era que impartía órdenes, era que había un ordenamiento impartido a nivel nacional, y esos lineamientos a través de las reuniones que hacíamos eran impartidos por mi desde luego por mi función como coordinador. […] PREGUNTA: Lo que hacía Yadelmis había otro funcionario de planta que lo pudiera hacer, ¿o solo lo hacía ella? RESPUESTA: Solo ella lo podía hacer porque cada uno de los de planta teníamos ciertas funciones, y no éramos muchos.
PREGUNTA: Con respecto a la ejecución del contrato de Yadelmis, usted alegó que ella realizaba funciones que no estaban previstas dentro del contrato de prestación de servicios, usted podría decirme, ¿por qué ella realizaba esas funciones? Respuesta: Precisamente porque el equipo era muy pequeño, como por decir ahora somo 30 y hay una persona que se encarga de las PQR, en ese momento no lo había por lo que nos lo repartíamos esas funciones. [...]” Testimonio del señor CARLOS AUGUSTO MESTRE SANDOVAL: “...
PREGUNTA: ¿Hace cuánto y por qué causa conoció a la señora Yadelmis? RESPUESTA: A Yadelmis la conozco desde el año 2008 cuando entré a la entidad y fuimos compañeros de trabajo. […] PREGUNTA: ¿En qué lugar funcionaban las instalaciones de Acción Social? RESPUESTA: Ese predio queda al lado de Coca Cola, y posteriormente nos fuimos al barrio La Granja por el mercado público.
PREGUNTA: ¿Quién le dio órdenes para que ocuparan esas instalaciones? RESPUESTA: El director territorial que era el encargado para impartir órdenes en ese momento. PREGUNTA: ¿Quién le entregaba los materiales a la señora Yadelmis para que cumplieran sus funciones? RESPUESTA: En el caso de nosotros todo venía del nivel nacional y el director territorial nos hacía entrega de estos elementos a los cuales firmábamos por recibirlos.
PREGUNTA: ¿Quién impartía estas órdenes para que la señora Yadelmis cumpliera sus funciones? Respuesta: El director quien era el señor Gilberto Barros.[...]” Testimonio del señor EDWIN MENDINUETA: “... PREGUNTA: ¿Recuerda usted qué cargo desempeñaba Yadelmis? RESPUESTA: Ella se desempeñaba como profesional de ayuda humanitaria. PREGUNTA: ¿En qué fecha se vinculó la señora Yadelmis a la entidad? RESPUESTA: Ella se vinculó y porque eso lo hablamos muchas veces, en abril de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 20 2007.
PREGUNTA: ¿Cuál era el horario de trabajo que cumplía la señora Yadelmis en Acción Social? RESPUESTA: Yadelmis igual que mi persona, y todos los que estábamos ahí trabajábamos de tiempo completo. PREGUNTA: ¿La señora Yadelmis cumplía horario de trabajo? RESPUESTA: Efectivamente cumplía horario de trabajo desde 8am a 12pm y de 2pm a 6pm de la tarde.
PREGUNTA: ¿Quién le daba órdenes a Yadelmis? Respuesta: la doctora Naima Viecco. PREGUNTA: ¿Cuáles eran las funciones que hacia la señora Yadelmis en la entidad? Respuesta: Ella como era trabajadora social y por su perfil se colocó en atención al ciudadano para atender a la población desplazada. […] PREGUNTA: ¿Quién era el jefe inmediato de la señora Yadelmis? RESPUESTA: La señora Naima Viecco que era la Directora de la Seccional Guajira de Acción Social. […] PREGUNTA: ¿Usted y la señora Yadelmis fueron trasladados a la ciudad de Valledupar? RESPUESTA: En el caso mío no, pero a ella si la trasladaron a la ciudad de Valledupar porque ella gestionó ese traslado. […] PREGUNTA: En cuanto al horario usted manifestó que quién daba las órdenes era la directora, ¿ella fue la que les impuso ese horario? RESPUESTA: La directora no, la entidad fue la que estipuló que debíamos cumplir unas jornadas continuas […] PREGUNTA: había un documento o una orden expresa de que así debía ser.
RESPUESTA: Cuando nosotros nos vinculábamos se nos explicaba, en la inducción decían que debían asistir de manera presencial y continua.[...]” Del as declaraciones recopiladas en la etapa probatoria, resulta factible concluir que la demandante prestó sus servicios a ACCIÓN SOCIAL, inicialmente en la ciudad de Riohacha y posteriormente en Valledupar, brindando atención a la población víctima de la violencia; actuación que no llevaba a cabo de manera independiente, ya que constantemente seguía órdenes y directrices que provenían de la dirección nacional, las cuales les eran transmitidas por su jefe directo.
En el caso que nos ocupa, cabe destacar que se recibió la declaración del señor GILBERTO BARROS CELEDÓN, quien era el coordinador de los contratos de prestación de servicios que suscribió la hoy demandante, quien manifestó que, la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA cumplía las labores para las que fue contratada y las demás que le eran asignadas u ordenadas, de conformidad con los lineamientos que se expedían a nivel central, ejerciendo potestad de jefe directo, lo que corrobora que se configuró el elemento de subordinación. En este contexto, al efectuar el análisis de las funciones que desempeñaba la hoy demandante, lo que se encuentra ampliamente demostrado en el plenario, se puede llegar a concluir que guardan relación con la misión de la entidad que la contrató; sumado a que quedó demostrado que las mismas fueron llevadas a cabo dependiendo de la orientación y la dirección de un superior; en consecuencia, en este caso en particular no se podría hablar de independencia o autonomía en su ejecución, pues la actora estaba supeditada al cumplimiento de órdenes o directrices impartidas por quien detentaba el cargo de jefe directo.
En ese sentido, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, y siguiendo las reglas de la sana crítica, esta Sala de Decisión concluye que en este caso se configuraron los elementos que caracterizan la relación laboral como son: (i) la prestación personal continua y permanente de los servicios por parte de la actora mediante contratos de prestación de servicios;
(ii) las órdenes impartidas por los superiores jerárquicos que supervisaban el desarrollo de las funciones desarrolladas; (iii) el cumplimiento de un horario de trabajo; (iv), el cumplimiento de funciones que tenían el carácter de permanentes en la entidad; (v) el pago de una remuneración por los servicios prestados, (vi) la existencia de una subordinación de la actora a la entidad en el cumplimiento de sus funciones.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 21 Por lo tanto, a juicio de esta Corporación, efectivamente en este caso se trató de ocultar una relación laboral detrás de los contratos de prestación del servicio suscritos con la actora. 4.6.- DE LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO.- Ahora bien, resulta claro que si bien la sentencia que declara la existencia del contrato realidad es de carácter constitutivo, el interesado debe reclamar ante la administración los derechos laborales derivados del vínculo de trabajo, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama13.
Al respecto, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, señala que las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible; no obstante, dispuso que el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
En el caso bajo estudio, se observa que la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA presentó reclamación ante la entidad demandada en procura de obtener el pago de las prestaciones sociales, el 1° de agosto de 2014, y que el último contrato de prestación de servicios suscrito entre ésta y la entidad accionada terminó el 31 de diciembre de 2011, de lo que se desprende que la indemnización para el pago de salarios y prestaciones sociales derivadas de la relación contractual fue presentada dentro del término establecido legalmente, el cual fenecía el 31 de diciembre de 2014.
De otro lado, entre la suscripción de los contratos de prestación de servicios, no transcurrió más de 30 días hábiles, lo que conllevó a que en este caso no operara el fenómeno de prescripción, ya que no existió solución de continuidad, de conformidad con la nueva tesis expuesta por el H. Consejo de Estado. 4.7.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho14, los llamados en el CPACA, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil. 13 CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, Magistrado ponente: Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Bogotá, 16 de diciembre de 2013, Expediente Nº 11001-03-15-000-2013-01015-01, Demandante: Jesús Bayona Gómez.
Sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda, el 23 de enero de 2014, dentro del expediente de tutela (acumulado) N° 2013-01741 (1742), Demandantes: Jaidi Uribe Silva y Luz Adiela Cano Castilblanco, C.P. Dr. Gustavo E. Gómez Aranguren. Y Sentencia de 9 de abril de 2014, Sección Segunda, Subsección “A”, Radicación No. 20001 23 31 000 2011 00142 01 (0131-13), Actor Rosalba Jiménez Pérez y Otros.
C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. 14 Artículo 361 del Código General del Proceso. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 22 Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. No obstante, no se puede desconocer que el H. Consejo de Estado15 en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso que nos ocupa, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso, no observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, por lo que la Sala se abstendrá de decretarlas en esta instancia. DECISIÓN.- En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Declarar no probadas las excepciones de mérito incoadas por el DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, denominadas: I) Falta de acervo probatorio, II) Inexistencia de la obligación a cargo de la demandada, III) Prescripción trienal, IV) Pago, V) Inexistencia del derecho y de la obligación, VI) Ausencia del vínculo de carácter laboral, VII) Cobro de lo no debido: Asegura que la demandante fue contratista independiente y no una servidora pública, VIII) Buena fe, IX) Supervisión no implica subordinación, X) Incumplimiento de la carga procesal de explicar el concepto de violación de las normas citadas como vulneradas, y, en consecuencia, PRIMERO: DECLARAR NULO el acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 12 de agosto de 2014, suscrita por el Subdirector de Contratación del DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, recibida el 24 de agosto de 2014, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, y en su lugar DECLARAR la existencia del contrato realidad por las consideraciones anotadas, entre la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA y dicha entidad, durante los siguientes periodos de tiempo: 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, sin incluir las interrupciones, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales.
SEGUNDO: CONDENAR al DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, a reconocer las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho la señora YADELMIS SOFÍA CARRILLO BENJUMEA, tomando como base los honorarios de un empleado al cargo equivalente de planta o en proporción periodo (horas contratadas) y al valor pactado en cada contrato por los tiempos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, entre el 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, salvo sus interrupciones, según sea la condición más favorable, conforme lo explicado en la parte motiva. 15 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 21 de enero de 2021.
Expediente No. 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806-2016). M.P William Hernández Gómez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No.2015-00046-00 Sentencia Primera Instancia 23 De igual manera, también a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la entidad demandada a que en el caso de existir diferencias entre los aportes realizados por la demandante como contratista y los que efectivamente se debieron cumplir a razón de la relación laboral acá demostrada, a que EFECTÚE las cotizaciones por tales valores al respectivo fondo de pensiones considerando el porcentaje que le incumbía como empleador, por los periodos de 5 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, sin incluir las interrupciones.
Por su parte, la actora para el mismo periodo deberá acreditar las cotizaciones realizadas al mencionado sistema durante el vínculo contractual y si no las hubiese hecho, o si se verificara algún faltante, tendrá la obligación de completar o cancelar según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría liquídese la cuenta de gastos del proceso y de ser procedente, realícese la devolución de su remanente a la parte actora.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 067 DORIS PINZÓN AMADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidenta Magistrado MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4273c8b285d0872cfd0507b054c8b8da960d26a7bde05b42839e63f816d7934b Documento generado en 19/07/2023 10:54:37 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica