REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, 13 de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 73001-33-33-003-2020-00234-01 Medio de control: Acción de repetición Demandante: Municipio de Ibagué Apoderado: Rodrigo Alfredo Mariño Montoya Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés Apoderado: Milton Florido Cuellar (Juan Gabriel Triana Cortés).
Asunto: Apelación de sentencia La Sala de Decisión resuelve el recurso de apelación presentado el 29 de agosto de 2022, por el apoderado de la parte demandante (documento D7. 2020-00234 RECURSO DE APELACIÓN MUNICIPIO DE IBAGUE.pdf del expediente digital), contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito el 18 de agosto de 2022 (documento D4. 2020-00234 SENTENCIA DE MÉRITO.pdf del expediente digital), que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES. Por conducto de apoderado judicial (documento A3. 2020-00234 DEMANDA, PODER Y ANEXOS.pdf del expediente digital), el Municipio de Ibagué instauró medio de control de Repetición en contra de Jaime Daniel Salazar Cardona –en su condición de Ex-Director Grupo Contratación y Juan Gabriel Triana Cortés – en su condición de Ex-Secretario de Planeación y Ordenador del Gasto, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas (documento A3. 2020-00234 DEMANDA, PODER Y ANEXOS.pdf página 1 a 2 del expediente digital) “Primera.
Que se declaren patrimonialmente responsables a los señores JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, en su calidad de Director Grupo de Contratación, JUAN GABRIEL TRIANA CORTES, en su calidad de Secretario de Planeación y Ordenador del Gasto, de los perjuicios ocasionados al Municipio de Ibagué como consecuencia de la conciliación aprobada mediante providencia del 19 de octubre de 2018, dentro del proceso ordinario laboral con radicado No. 2017 159 adelantado en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, promovido por el señor JAIR SOLANILLA BONILLA en contra del precipitado Municipio de Ibagué, con ocasión de la solicitud de reconocimiento de un contrato de trabajo entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas del mismo.
Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, se condenen a los señores JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, en su calidad de Director Grupo de Contratación y JUAN GABRIEL TRIANA CORTES, en su calidad de Secretario de Planeación y ordenador del gasto, a pagar la suma equivalente a cuarenta y un millones doscientos sesenta y seis mil cincuenta y seis pesos ($41.265.056), a favor del Municipio de Ibagué; suma de dinero efectivamente pagada al señor JAIR SOLANILLA BONILLA en virtud de la conciliación aprobada mediante providencia del 19 DE OCTUBRE DE 2018, dentro del proceso ordinario laboral con radicado Nº 2017 159 adelantado en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué Tercera.
Que se condenen a los señores JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, en su calidad de Director Grupo de Contratación y JUAN GABRIEL TRIANA CORTES, en su calidad de Secretario de Planeación y ordenador del gasto a pagar el valor adeudado debidamente indexado. Cuarta. Que se ordene el pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la providencia aprobatoria de la conciliación, hasta que se cumpla la condena, conforme los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 del 18 de enero de 2011.” Hechos.
(documento A3. 2020-00234 DEMANDA, PODER Y ANEXOS.pdf página 2 a 3 del expediente digital), como supuestos fácticos de la demanda se establecen, en síntesis, los siguientes: Indicó que mediante los contratos i. No. 628 del 4 de junio de 2012 hasta el 20 de diciembre de 2012, ii. No. 154 del 1 de febrero de 2013 hasta el 30 de abril de 2013, iii.
No. 1733 del 1 de octubre de 2013 hasta el 15 de diciembre de 2013, iv. No. 76 del 7 de enero de 2014 hasta el 8 de diciembre de 2015, y v. No. 1103 del 5 de marzo de 2015 hasta el 21 de diciembre de 2015, el señor Jair Solanilla Bonilla fue contratado por servicios de carácter operativo para la construcción, mejoramiento y optimización de la malla vial en el Municipio de Ibagué, mediante contrato de prestación de servicios.
Vínculo que terminó unilateralmente en las fechas indicadas, sin pago de prestaciones sociales o suma por concepto indemnizatorio. El señor Jair Solanilla Bonilla, interpuso demanda ordinaria laboral, ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, con Radicado 73001-31-05-004-2017-00159-00, para obtener: i. la declaratoria de contrato realidad, ii. condenas pecuniarias tales como el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, y el reconocimiento y pago del contenido indemnizatorio del despido sin justa causa; razón por la cual, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, en providencia del 19 de octubre de 2018, Acta: 283, aprobó en audiencia la siguiente conciliación: “A continuación la señora Juez insta a las partes para que si a bien lo tienen concilien sus diferencias origen de este proceso, ilustrándolos sobre la figura de la conciliación concediéndole el uso de la palabra a la apoderada judicial del Municipio de Ibagué quién manifestó que de acuerdo a la directriz del comité de conciliación del municipio de Ibagué, se determinó ofrecer al demandante la suma de $41´266.056.00, siendo esta la liquidación que hizo la oficina de Talento Humano, suma que será cancelada dentro de un término no superior a 30 días hábiles una vez se radique ante la oficina jurídica la cuenta de cobro siendo esta fecha máximo el día miércoles 5 de diciembre del presente año 2018 en la cuenta de depósitos judiciales que lleva el Juzgado en el banco Agrario de la ciudad y a nombre del demandante.
El demandante manifiesta que acepta el ofrecimiento. AUTO: La Juez teniendo en cuenta que la presente conciliación no lesiona derechos ciertos e indiscutibles del trabajador, le imparte su aprobación advirtiendo que este acuerdo conciliatorio comprende todas las pretensiones de la demanda y esta acta presta mérito ejecutivo y que hace tránsito a cosa juzgada, al tenor del Art. 78 del C. Procesal del Trabajo y la S.S. decretándose en consecuencia la terminación del presente proceso y el archivo de las diligencias previas las anotaciones de rigor.” La conciliación fue materializada mediante Resolución Nro. 1001-000383 del 31 de octubre de 2018; en consecuencia de lo anterior, mediante el comprobante de pago No. 4197, Radicación 9087002 del 29 de enero de 2019, se realizó el pago de la conciliación judicial por valor de $41.266.056 y ello se visibiliza en el documento contable “Comprobante de Egreso”, con consecutivo 9083361 del 5 de febrero de 2019, donde se hizo el débito de $41.266.056 al Consejo Superior de la Judicatura, decisión comunicada el 6 de febrero de 2019 al apoderado del demandante, con radicado No. 1001-03972.
En la misma fecha del pago, el asunto fue sometido ante el Comité de Conciliación del Municipio de Ibagué, que decidió ordenar el inicio de la acción de repetición. Fundamentos de derecho (documento A3. 2020-00234 DEMANDA, PODER Y ANEXOS.pdf página 4 a 12 del expediente digital), Se indicó que las normas violadas son los artículos 90 de la Constitución Política, el artículo 142 del C. de P.A. y de lo C.A., el artículo 6°. de la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, el artículo 5°. del Decreto 3135 de 1968, el artículo 1°. del Decreto 3135 de 1968 reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, el artículo 2.2.30.2.4 del Decreto 1083 de 2015.
Por otra parte, vulnera la doctrina judicial vertida en las sentencias de la Corte Constitucional1, el pronunciamiento del Consejo de Estado2 y de la Corte Suprema de Justicia3. Resaltó que para época de los hechos la responsabilidad de Jaime Daniel Salazar Cardona, en su calidad de Director Grupo de Contratación y Juan Gabriel Triana Cortes, en su calidad de Secretario de Planeación y Ordenador de gasto, eran quienes realizaban la contratación del personal en desarrollo de las funciones operativas, a través de contrato de prestación de servicios, quienes desconocieron la normatividad de contratación a trabajadores oficiales.
Acorde con lo anterior, aludió el artículo 53 de la Carta Magna, en el cual la Corte Constitucional se pronunció respecto al “principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral”; en consecuencia, concluyó que el presente caso y aplicando el numeral 1 del artículo 6°. de la Ley 678 de 2001, presumió que la conducta cometida es gravemente culposa por “1.
Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.”. Trámite procesal La demanda fue presentada el 2 de febrero de 2021, correspondió tramitarla al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito, de conformidad con los artículos 155, 171 y 178 del C. de P.A. y de lo C.A., surtida la notificación del auto admisorio (documento A6. 2020-00234 AUTO ADMITE DEMANDA.pdf del expediente digital), se tuvo, Contestación de la demanda.
Jaime Daniel Salazar Cardona (documento B1. 2020-00234 CONTESTACIÓN DEMANDA PARTE DAMANDADA.pdf del expediente digital) El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que del hecho 1 a 8 no le consta, como fundamento precisó que la entidad accionante no sustentó debida y claramente en qué consistió o cual fue la conducta gravemente culposa por parte del exdirector de contratación de la Alcaldía de Ibagué. Además, se omitió explicar que el 1 Sentencias C-779 del 2003 y T-426 de 2015. 2 Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA del 24 de julio de 2013 3 Sentencia 4440 de 2017, Radicado No. 47292, Magistrada Ponente: CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO. contrato de prestación de servicios está autorizado para el apoyo a la gestión por la Ley 80 de 1993.
En consecuencia de lo anterior, determinó que no es posible condenar al Director de Contratación de la Alcaldía de Ibagué, Dr. Jaime Daniel Salazar Cardona; y por ello formuló las excepciones de i. falta de legitimación en la causa por pasiva frente al accionado, ii. inexistencia probatoria del elemento subjetivo de la demandado e imprecisión sobre el hecho doloso o gravemente culposo endilgado, iii. vulneración al derecho de contradicción y defensa.
Juan Gabriel Triana Cortés (documento B8. 2020-00234 CONTESTACIÓN DEMANDA JUAN GABRIEL TRIANA CORTES.pdf del expediente digital) Se opuso a las pretensiones en el sentido de indicar, como primera medida, que para la época de los hechos el señor Jair Solanilla Bonilla, fue contratado por prestación de servicios, de acuerdo al artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993, modificado por la Ley 1150 de 2007 y los Decretos 734 de 2012 y 1510 de 2013.
Con lo expuesto, ultimó que i. los contratos de prestación de servicios suscritos están ajustados a las disposiciones legales; ii. no se demostró culpa grave por violación manifiesta e inexcusables de las normas de derecho, causal conforme al artículo 6 numeral 1 de la Ley 678 de 2001; iii. las actividades contratadas de carácter operativo no se ajustan al contrato realidad y; iv. no se configuró la mala fe del demandado.
Por otra parte, agregó que la defensa procesal del pleito fue pobre en demostrar la inexistencia de la relación laboral, y solo asumió la conciliación como defensa. Formuló las excepciones de i. falta de presupuestos para la prosperidad de la repetición, y ii. ausencia de legitimación en la causa por pasiva. La sentencia apelada (documento D4. 2020-00234 SENTENCIA DE MÉRITO.pdf del expediente digital) La sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 18 de agosto de 2022, denegó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante y a favor de los demandados.
El a quo consideró que “evidencia que el escaso material probatorio que obra en el expediente, no permite deducir la responsabilidad que a título de culpa grave se les endilga a los demandados”, en el cual, acreditó que se encuentra reducido las pretensiones en a. el comprobante de pago en el proceso con radicación No. 73001-31-05-004-2017- 00159-00, promovido por el señor Jair Solanilla Bonilla, cursado en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué que aprobó la conciliación el día 19 de octubre de 2019, las certificaciones de los contratos de prestación de servicios suscritos por le entidad territorial y el señor Jair solanilla Bonilla entre los años 2012 y 2015, las certificaciones de los contratos allegados por los demandados; en consecuencia, agregó que “pese a que anuncia que allega la totalidad de las piezas del proceso ordinario laboral antes señalado, no se encuentran los documentos aportados.”.
En virtud de lo anterior, determinó que no existió prueba para evaluar y calificar la conducta de los demandados si es dolosa o gravemente culposa, teniendo en cuenta que el haber suscritos los contratos de prestación de servicios que dio origen a la conciliación, no es suficiente para adecuar los elementos normativos de la repetición, manifestando: “La ausencia de dichas pruebas no permite a esta funcionaria tener certeza de las pruebas que se tuvieron en cuenta en el proceso ordinario laboral para establecerse que debía aplicarse el postulado constitucional de “primacía de la realidad sobre las formalidades” en el caso del señor Jair Solanilla Bonilla; tampoco hay elementos de prueba para verificar si la administración municipal contaba con los soportes necesarios para que se determinara por los funcionarios hoy demandados, si con el personal de planta se podía suplir el servicio prestado por el señor Solanilla Bonilla, entre otras pruebas que se echan de menos por el Despacho.
Por tanto, lo que es menester concluir, es que del material probatorio aportado no se podría extraer ningún elemento que demuestre una irregularidad de tales -P á g i n a 15 | 16- características que lleve al convencimiento de que los exfuncionarios actuaron con culpa grave y que permita endilgarles responsabilidad patrimonial por tal proceder.
En el proceso no se demostró que los accionados actuaron de forma irregular en la celebración o durante el desarrollo de los contratos de prestación de servicios, es decir que hubieren actuado con i) violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho; ii) carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable, iii) omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable, que pueda llevar a catalogar su conducta u omisión como gravemente culposa.” Concluyó que al no haber acreditado la totalidad de los elementos indispensables para la prosperidad del medio de control incoado, es menester negar las pretensiones.
La apelación. Municipio de Ibagué (documento D7. 2020-00234 RECURSO DE APELACIÓN MUNICIPIO DE IBAGUÉ.pdf del expediente digital) Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual precisó que se ratificaba "en los argumentos presentados en la demanda y alegatos de conclusión", solicitando que se revoque para en su lugar, declarar prósperas las pretensiones; como sustento del recurso, y sobre la conducta gravemente culposa de los exagentes del Estado, citó el Consejo de Estado4 sobre los requisitos que deben cumplirse para la declaratoria de responsabilidad.
Dicho lo anterior, argumentó el inconformismo con la decisión de primera instancia porque “el requisito subjetivo consistente en la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, lo cual, a juicio del suscrito apoderado, si quedó demostrada en el presente caso.”, y por ello puso de presente el acuerdo de conciliación. Evidencia que "Así, más allá de probar la culpabilidad, se debe probar el acaecimiento de la situación de hecho descrita en la norma, esto es que haya desconocido manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho, como lo es, realizar contratos de prestación de servicios para soslayar relaciones laborales de los trabajadores oficiales"; en ese sentido, el contrato de "prestación de servicios efectuada por la Administración Municipal con el señor JAIR SOLANILLA BONILLA no se ajustó al principio de legalidad, pues si bien este tipo de contratación ostenta unos causales legales, la actividad para la cual se estaba contratando exigía otro tipo de vinculación, esto era, a través de un contrato de trabajo, propio de los trabajadores oficiales, como quiera que desde los estudios previos se hacía referencia a la necesidad de mejorar y optimizar la malla vial del municipio, sin que se establecieran elementos que permitieran demostrar una prestación autónoma, independiente o insubordinada, que en gracia de discusión, permitieran concluir que se cumplirían con las características esenciales del contrato de prestación de servicios.", razón por la cual, i. 4 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección “c”;
Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 12 de septiembre de 2016, Radicado Nro. 11001-33-31-033-2008-00233-01 Nro. Interno: 55001, Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), Demandado: Darío Rafael Londoño Gómez y Claudia Elena López, Referencia: Acción de Repetición. el ordenador del gasto, vulneró el principio de planeación contractual, y ii. el Jefe de la Oficina de Contratación, concurrió en realizar la modalidad de contratación que debía efectuar la entidad territorial a través de su representante; con ello se acredita "la culpa grave con la que obró la parte pasiva del presente medio de control, dada la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho que rigen la contratación por prestación de servicios".
Resaltó que en el escrito de la demanda se configuró la culpa grave -prevista en el numeral 1 del artículo 6°. de la Ley 678 de 2001-, y agregó que “se tiene por acreditada la culpa grave con la que obró la parte pasiva del presente medio de control, dada la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho que rigen la contratación por prestación de servicios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas anteriormente relacionadas, pues si bien podría en principio considerarse como legal la vinculación por contratación de servicios efectuada, lo cierto es que la actividad de mantenimiento y optimización de la malla vial de la entidad territorial, tal y como fue contratada, desdibujó totalmente la finalidad y los presupuestos legales de la contratación por prestación de servicios, configurando eminentemente un contrato de trabajo, que generó un daño patrimonial para la entidad territorial.”.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 10 de noviembre de 2022 (documento 005_Auto admite apelación del expediente digital) se admitió el recurso de apelación; en virtud de las previsiones del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 el negocio pasa a resolverse así. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante Municipio de Ibagué (documento C7. 2020-00234 ALEGATOS DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ.pdf del expediente digital) Señaló las mismas consideraciones de la demanda, pero ahora intituladas apelación, solicitando con ello que se acceda a las pretensiones.
Parte demandada Jaime Daniel Salazar Cardona (documento C9. 2020-00234 CORRECCIÓN Y VERSIÓN DEFINITIVA DE ALEGATOS JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA.pdf del expediente digital) Reiteró los argumentos y excepciones de la contestación de la demanda, agregando que la entidad demandante no demostró la culpa grave o dolo desplegada en calidad de Jefe de Contratación del Municipio de Ibagué, porque no evidenció el presunto daño antijurídico cometido en condiciones dolosas o de gravemente culposas, y la configuración de los elementos de contrato realidad; solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda.
Juan Gabriel Triana Cortés (documento D2. 2020-00234 ALEGATOS JUAN GABRIEL TRIANA CORTES.pdf del expediente digital) Ratificó los argumentos de la contestación de la demanda, indicando que en el caso concreto no se probó la existencia de los elementos constitutivos de la acción de repetición. Solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y ordenar su archivo.
Ministerio Público. Procuraduría 106 I Asuntos Administrativos (documento D1. 2020-00234 CONCEPTO PROCURADOR 106 JUDICIAL 1.pdf del expediente digital) El agente del Ministerio Público manifestó que de acuerdo con "las pruebas obrantes en el proceso, es claro que no se reúnen los elementos necesarios para la prosperidad de la acción de repetición en contra de los señores JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA Y JUAN GABRIEL TRIANA CORTES, dada la falencia probatoria de la parte demandante al no demostrar el elemento condena o conciliación que llevó al municipio de Ibagué a cancelar la suma de dinero, y el elemento subjetivo culpa grave con la que presuntamente actuaron los ex-Agentes Estatales, razones suficientes para denegar las pretensiones de la demanda.” CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. La jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo, es competente para resolver el asunto y éste tribunal debe conocer de la apelación, de conformidad con los artículos 104 -Inc. 1º.-, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. Resulta pertinente que la Sala aborde el problema jurídico para determinar, conforme lo determinó el a quo, y se cuestiona en la apelación; si se encuentran satisfechas las exigencias sustanciales y procesales para la prosperidad de la Acción de Repetición en contra del señor Jaime Daniel Salazar Cardona, en calidad de exJefe de Contratación del Municipio de Ibagué, y del señor Juan Gabriel Triana Cortés, exSecretario de Planeación de Ibagué y Ordenador del Gasto y si en su actuar incurrieron en culpa grave que dio lugar al pago de la conciliación alcanzada entre el municipio accionante con el excontratista Jair Solanilla Bonilla, en razón a la celebración de contratos de prestación de servicios que no debieron pactarse.
O si, por el contrario, no se configuró el elemento subjetivo necesario para la procedencia de la acción de repetición. Límites de la apelación. Pasa la Sala a estudiar el recurso de apelación interpuesto, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo5, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado6.
“Al respecto, debe decirse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar el fallo impugnado con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “(…) De conformidad con el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A., Tema: Recurso de apelación – Límites. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001- 23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial. Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31- 000-2002- 01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Tema: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001- 23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Tema: Recurso de apelación – procedencia. providencia de primer grado y la revoque o reforme. “La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
“En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”7 (subraya la Sala). Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: ´De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional´8.
Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado9. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Tema: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03804-01 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Tema: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23-24-000-2007-90177- 01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Tema: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. —Acción procedente. El artículo 90 Superior preceptúa: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. La Ley 678 de 1991 (agosto 3), publicada en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001, “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, reseña que a. su objeto es regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas, o del llamamiento en garantía con fines de repetición10, b. como una acción civil de carácter patrimonial que se ejercerse como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, y que dio lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de i. una condena, ii. conciliación, iii. u otra forma de terminación de un conflicto; también, se ejerce contra el particular que investido de una función pública, haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial11, c. y determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce del procedimiento judicial correspondiente, por i. el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o ii. que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto.
El medio de control de repetición está contenido en el artículo 142 del C. de P.A. y de lo C.A. y su texto literal, además de referir los contornos conceptuales de la Carta Política y la ley reglamentaria, ampliando el ejercicio, "mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública", y en ese sentido advierte, para resolver asuntos probatorios, "Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño".
Ha de agregarse que, en ordenamientos especiales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-, en el artículo 71, consagró que: “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
En consecuencia, la pretensión de repetición es un mecanismo judicial consagrado en la Constitución Política y desarrollado por la Ley, cuya finalidad principal es que el Estado pueda recuperar, contra sus servidores o exservidores públicos y que dieron lugar a ello, los dineros cancelados en razón a las condenas impuestas mediante sentencias, actas de conciliación o cualquier mecanismo de solución de conflicto; en este sentido, busca la protección del erario, representado en el reembolso de las sumas de dinero pagadas por el Estado a título de indemnización por los daños antijurídicos causados a terceros, pretendiendo con su ejercicio una 10 Apartes subrayado y en negrillas, declarados EXEQUIBLES, por los cargos analizados en la sentencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-778-03 de 9 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería y C-484-02 de 25 de junio de 2002, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 11 Apartes subrayados y en negrillas, declarados EXEQUIBLES, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-338-06 de 3 de mayo de 2006, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández y C-484-02 de 25 de junio de 2002, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra indemnización estrictamente resarcitoria por parte de aquellos agentes estatales que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, han desatendido sus deberes funcionales, generando una condena en contra del Estado.
Por estas potísimas razones la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han definido en punto de axioma, que la conjunción de sus asuntos procesales y sustanciales que gobiernan el caso, se nutre de los elementos a. de carácter objetivo y b. de carácter subjetivo; por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa es un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante del pago por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición; esto es, 1.
La calidad de agente del Estado, 2. la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero que generó la condena, como obligación de pagar una suma de dinero derivada de i. un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, ii. la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública, 3.
El pago realizado por parte de la Administración, y 4. La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa. Los tres primeros son de carácter objetivo, frente a los cuales resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, al tanto que la conducta dolosa o gravemente culposa es un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante del pago por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. —Caducidad.
El término para formular pretensiones, en procesos de la acción de repetición, de conformidad con el artículo 11 de la ley 678 de 2001 es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, o si este se efectúa en cuotas se contará desde la fecha del último pago, donde se incluyen las costas y agencia en derecho si se hubiere condenado a ellas; pero que vencido dicho tiempo, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad civil del servidor o exservidor que con su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado al configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción; dicho término también se encuentra consagrado en el artículo 164 del C. de P.A. y de lo C.A. en su numeral 2°. literal l. En el presente asunto, no se cuestiona el pago, realizado según comprobante del giro presupuestal de gastos, que se realizó el 29 de enero de 2019, por valor de $41.266.056 y consecutivo 9083361 del 5 de febrero de 2019, es decir, en tiempo. —Legitimación en la causa El municipio de Ibagué, siendo la entidad pública directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero, es la que está llamada a ejercer dicha acción, como se nota en el presente (artículo 8, de la Ley 678 de 2001).
Los señores Jaime Daniel Salazar Cardona (exJefe de Contratación del Municipio de Ibagué), y Juan Gabriel Triana Cortés (exSecretario de Planeación de Ibagué y Ordenador del Gasto), están legitimado en la causa por pasiva, pues fueron los servidores que, en palabras de la entidad demandada, llevaron a que la misma fuera compelida a conciliar un conflicto que iba camino inexorable a condena en el proceso con radicación No. 73001-31-05-004-2017-00159-00, promovido por el señor Jair Solanilla Bonilla, en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, aprobando la conciliación el día 19 de octubre de 2019.
Hechos probados y Estipulaciones probatorias12. Como circunstancias fácticas, esta Sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente, la cual no fue tachada de falsa por las partes contra las que se adujo, razón suficiente para darle el valor que la libre apreciación de la prueba implica para el Juez. En este escenario, el cardumen probatorio debió ser contradicho con arreglo a los lineamientos previstos en el C.G. del P., circunstancia que, de todos modos, no puede desconocer otros medios que contribuyen a la construcción de la unidad de prueba.
En efecto, ni un solo argumento fue ensayado para rebatir los hallazgos traídos al proceso o por los informes técnicos elaborados por servidores públicos de la propia entidad accionante; razón suficiente para tenerlo como prueba admisible como medio de convicción y concluir su pertinencia; es evidente que la alzada no puede servir de acicate para descalificar la prueba que adicionalmente sirvió al a quo13 para concluir la inanidad del medio, pero sin precisar por el apelante, i. cual es la incidencia del yerro analítico del Juez, ii. ni porqué se le dio un alcance que no tiene o iii. cualquier otra razón que obligue al ad quem a verificar a. qué se halló, b. qué se analizó, c. cómo se analizó y c. qué trascendencia tiene en el fallo cada prueba.
Queda claro que las pruebas impetradas en la demanda del 10 de diciembre de 2020 (A2. 2020-00234 ACTA DE REPARTO SEC. 2084), apuró al Despacho a quo para emitir el auto del 17 de septiembre de 2021, que al advertir la posibilidad de dictar sentencia anticipada, ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión, conforme el numeral 1º del articulo 182 A del C. de P.A. y de lo C.A. (C5. 2020-00234 AUTO CORRE TRASLADO PARA ALEGAR -SENTENCIA ANTICIPADA.pdf); para probar los hechos de la demanda se aportó, a. solamente una referencia al proceso con radicación No. 73001310500420170015900 promovido por el señor Jair Solanilla Bonilla del Juzgado 4º Laboral del Circuito de Ibagué, b. donde se aprobó una conciliación el día 19 de octubre de 2019, c. las certificaciones de los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad territorial y el señor Jair Solanilla Bonilla entre los años 2012 y 2015, d. las certificaciones laborales de los demandados, e. el acta del comité de conciliación de fecha 6 de noviembre de 2019 y f. la prueba del pago.
Se repite, no se trajeron las piezas del proceso ordinario laboral. 12 Las estipulaciones o postulaciones probatorias se identifican con la conducta que los abogados litigantes asumen, expresa o tácitamente ante el juez que preside el juicio, con el propósito de que este funcionario estime acreditados ciertos hechos y sus circunstancias; son instituciones inherentes al moderno modelo procesal, desprovistas de aspiraciones retribucionistas y que no hacen parte del régimen premial; su finalidad es dinamizar el proceso.
Se materializan con la anuencia del representado. Su denominación deriva del verbo latino stipulari, que traduce pactar o concertar, no obedece a la casualidad, sino a la estrategia escogida por el abogado, en consonancia con su respectiva teoría, producto de la autonomía y voluntad de las partes, por lo que el juez no debe presionar para que se estipule, ni injerir en su elaboración. Una vez admitidas son unilateralmente irretractables y vinculantes, guardan relación directa con el descubrimiento probatorio, ya que solo cuando los antagonistas descubren, enuncian, solicitan y el juez decreta, afloran las posiciones de disenso o de consenso en relación con hechos y circunstancias de innecesario debate sustantivo al interior del juicio.
Si la estipulación no es aceptada, a las partes incumbe probar y discutir sobre lo que pretendieron acordar. Deben ser controladas e incorporadas al juicio por cualquiera de los litigantes; admitidas como prueba por parte del juez que preside la causa, han de utilizarse como tales en el debate, dado que sistemáticamente articuladas con el restante material probatorio, se constituyen en fundamento del fallo. 13 El requisito general de la sustentación para la procedencia del recurso fue explicitado en el artículo 322 del C.G. del P., en cuanto establece que el apelante deberá precisar "los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior", no obstante lo cual, "Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada"; por otro lado, el artículo 320 Ib., respecto de los fines de la apelación, asevera que este tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, "únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante".
No se diga más, y en consecuencia, la Sala centra su atención en resolver el fondo del asunto, para desatar, con su discurso, la impugnación. El caso en concreto. 1. El Juez a quo determinó "el simple hecho de haber suscrito los contratos de prestación de servicios que dio origen a la conciliación que hoy se recobra, no es suficiente, per se, para que dicha omisión sea catalogada como gravemente culposa, tal como lo señala el delegado del Ministerio Público en su concepto, pues no se aportó al proceso, copia de los contratos de prestación de servicios ni de los expedientes administrativos correspondientes a estos, tampoco se allegó copia del proceso ordinario laboral con radicación No. 73001310500420170015900, pues tan solo se limitó a trascribir en los hechos de la demanda, algunos apartes del auto aprobatorio de la conciliación judicial que dictó ese despacho judicial.".
Por lo que explicó, que fuera de la alegación de la presunción, no se trajo la prueba real de la presunción aducida para verificar a. cómo se estableció la “primacía de la realidad sobre las formalidades” en el proceso laboral de cognición, b. o si la administración municipal contaba con los soportes necesarios para que se determinara, si con el personal de planta se podía suplir el servicio prestado por el contratista, o c. cuáles fueron las irregularidades de la contratación, o d. cuáles fueron las demás características que lleven al convencimiento de que los exfuncionarios actuaron con culpa grave y que permita endilgarles responsabilidad patrimonial por tal proceder. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés 2.
El recurrente desmiente lo anterior, con arreglo a ratificarse "en los argumentos presentados en la demanda y alegatos de conclusión", y por ello, anuncia "Así, más allá de probar la culpabilidad, se debe probar el acaecimiento de la situación de hecho descrita en la norma, esto es que haya desconocido manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho, como lo es, realizar contratos de prestación de servicios para soslayar relaciones laborales de los trabajadores oficiales"; y para ello, elude controvertir las inferencias del Juez a quo y simplemente repite los argumentos vertidos en la demanda como concepto de violación. 3.
La institución de la acción de repetición exige recordar su definición legal como la "orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella" (artículo 3 ley 678 de 2001). Por lo tanto, la citación que se hace al Agente o exAgente del Estado o al particular investido de funciones públicas, tanto en la acción autónoma de repetición, tiene su causa en la imputación jurídica de dolo o culpa grave que le hace el Estado, con base en precisos hechos; esas cualificaciones de conducta son límites constitucionales para hacer comparecer a juicio a esas personas (artículo 90 Carta Política).
La Ley 678 de 2001 señala las circunstancias de las cuales se presume la culpa grave14 y el dolo15; pretendiendo que la administración demandante tenga la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden los artículos 5 y 6, parta darle eficacia al medio de control, como “presunciones legales” (iuris tantum) y no de “derecho” (iuris et de iure), por admitirse prueba en contrario, como lo dispone el artículo 66 del Código Civil, para garantizar a. el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción16 y para desarrollar b. la norma constitucional, que predica una 14 Inciso 1o. subrayado declarado EXEQUIBLE, por los cargos formulados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-285-02 de 23 de abril de 2002.
En la misma sentencia la Corte se declaró INHIBIDA de proferir fallo de fondo respecto al numeral 3o. de la misma disposición. 15 Apartes subrayados declarados EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la sentencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-778-03 de 9 de septiembre de 2003. - Mediante Sentencia C-484-02 de 25 de junio de 2002 la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la Sentencia C-374-02. - Mediante Sentencia C-455-02 de 12 de junio de 2002 la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la Sentencia C-374-02, en relación con los cargos de la demanda.
Esta misma sentencia declaró EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los numerales 1, 2, 3, 4 y 5. 16 Apartes subrayados del inciso 2o. declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la sentencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-778-03 de 9 de septiembre de 2003. - Mediante Sentencia C-484-02 de 25 de junio de 2002, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la Sentencia C-374-02. - Mediante Sentencia C-455-02 de 12 de junio de 2002, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la Sentencia C-374-02, en relación con los cargos de la demanda.
Esta misma sentencia declaró EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los numerales 1, 2, 3 y 4, excepto el aparte tachado del numeral 4. que se declara INEXEQUIBLE. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés responsabilidad subjetiva del agente estatal10. 4.
Como hubo estipulaciones probatorias vinculantes, es claro, que la discusión en la instancia descansa en establecer si para la imputación jurídica de culpa grave o dolo que se hace en la demanda, debe estar atada también a imputaciones fácticas de incumplimiento u omisión por parte del servidor o exservidor o del particular investido de funciones públicas respecto de obligaciones o de deberes etc., como lo concluyó el a quo, o si, por el contrario, con sus argumentos basta, como lo pregona el recurrente, repetir la diatriba de su demanda, sin atesorar las falencias que echó de menos el Juez a quo. 5.
Los contornos de la demanda. El municipio de Ibagué acordó, por la vía conciliatoria, pagar al contratista Jair Solanilla Bonilla, sueldos y demás prestaciones sociales dejadas de percibir en el proceso ordinario laboral con radicado 73001-31-05-004-2017-00159-00, por haberlo contratado por prestación de servicios, aceptando, sin explicar, que debió haber sido vinculado al municipio de Ibagué por contrato laboral porque desempeñó, realmente, labores de trabajador oficial.
Es evidente que la demostración de la presunción debía refulgir en este medio de control, su ausencia evidentemente perfila el fracaso del medio. Del proceso con radicación No. 73001-31-05-004-2017-00159-00, promovido por el señor Jair Solanilla Bonilla, en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, aprobando la conciliación el día 19 de octubre de 2019, solo se trajo el acuerdo conciliatorio; para desarrollar la modalidad gravemente culposa, propuesta en la demanda.
Posteriormente se formuló la demanda que da inicio a esta causa -10 de diciembre de 2020 (A2. 2020-00234 ACTA DE REPARTO SEC. 2084), admitida por auto del 2 de febrero de 2021 (A6. 2020-00234 AUTO ADMITE DEMANDA.pdf). Como quiera que en el Auto aprobatorio de la conciliación, que sirve como título mediante el cual se ejerce la acción de repetición, no se observa conducta ni dolosa ni gravemente culposa, la Sala debe echar mano a todas las consideraciones esbozadas en la demanda, la contestación de la demanda, la propuesta de conciliación del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Entidad y en la Audiencia de Conciliación y finalmente, en el Auto aprobatorio del acuerdo, para determinar en últimas, que la conducta desplegada por los accionados en esta causa, está viciada por la culpa grave, elemento necesario para la procedencia de la acción de repetición. - Artículo declarado EXEQUIBLE, por los cargos específicos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374-02 de 14 de mayo de 2002. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés El Consejo de Estado fijó los requisitos de la acción de repetición de la siguiente manera17: “Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad de este lo constituye la protección del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho. […] Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.” (Resalta la Sala) De lo anterior y con las Pruebas allegadas, la Sala puede observar que NO se probó el elemento subjetivo, por ausencia del más mínimo ejercicio probatorio al respecto.
Y como esta fue la razón del Juez de instancia, sin controvertirse, no puede seguirse sino la confirmación del proveido recurrido18. Para la Sala es claro que no se aportaron i. los soportes de la necesidad de conciliar por precaverse la inminencia de una condena contra el municipio, ii. quedando los argumentos esbozados por el apelante en mera argumentación, iii. sin que hubiera acreditado las razones fáctico probatorias de la existencia de culpa grave, por la que se le señala responsabilidad a los aquí accionados.
Si bien es cierto que el señor Jair Solanilla Bonilla, demandó al municipio de Ibagué en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué en proceso ordinario laboral con radicación 73001310500420170015900; no se sabe si en aquel proceso se cuestionó la jurisdicción y competencia porque no se demandó el acto administrativo denegatorio de eventuales derechos del accionante en juicio ordinario laboral sino directamente, ni tampoco el porqué se concilió para evitar la indemnización. Debe tenerse en cuenta que la eventual condena ordinaria laboral debió ser analizada como acicate para proponer la conciliación; ese esfuerzo probatorio siempre debe ventilarse en el juicio para desnaturalizar el contrato realidad19. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Radicado No. 11001-03- 26-000-2013-00085-00, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN, Actor Departamento de Santander, Demandado Miguel Ángel Pinto Hernández 18 Ley 909 de 2004, Artículo 46 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE;
Sentencia del 4 de febrero de 2016, Radicación número: 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (0316-14), Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS; Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, Radicado número: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) CE-SUJ2-025-21, Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés De igual forma, el demandante, en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción al introducir la demanda de repetición, omitió aportar los documentos expedidos por la Administración a su cargo, a fin de acreditar que durante la gestión de los accionados se vulneraron los derechos del señor Jair Solanilla Bonilla, entre ellos el oficio por medio del cual se le notificó el acto administrativo que le denegó el pago de sus prestaciones.
Se concluye que la conducta de los señores Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés no se encasilla en lo establecido en el numeral 3°. del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, como culpa grave, porque finalmente no se sabe si realmente desconocieron los derechos que por ley gozaba el señor Jair Solanilla Bonilla, ocasionando un perjuicio antijurídico al demandante, como para esperar una condena inminente contra el municipio de Ibagué al tener que reintegrar y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir por aquel.
En igual sentido, el Consejo de Estado, indicó20: De ahí que en sede de repetición la responsabilidad del agente solo puede predicarse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa o gravemente culposa. Y, por ello, es claro que bajo el régimen sustantivo anterior a la Ley 678 no basta con se haya declarado la responsabilidad del Estado, toda vez que esta no trae inmediatamente aparejada la responsabilidad patrimonial del agente público, “pues (…) se debe demostrar su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave, de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política, y luego de un debate probatorio sobre estas modalidades de actuación del agente público que comprometen su responsabilidad”21.
En tal virtud, el juez de la acción de repetición debe evaluar la conducta del agente público Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: CARMEL PERDOMO CUÉTER, Sentencia del 25 de agosto de 2016, Radicado numero: 23001233300020130026001 (00882015) CESUJ2 No. 5 de 2016, Demandante: Lucinda María Cordero Causil, Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS; 17 de junio de dos mil 2021, Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00351- 01(3513-16), Actor: María Magdalena Mendoza Ramírez, Demandado: Municipio del Guamo (Tolima). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS;
Sentencia del 8 de abril de 2021, Radicación número: 20001-23-33-000- 2014-00156-01(0974-16), Actor: María Zunilda Cotes Olivella, Demandado: Departamento del Cesar. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER; Sentencia del 9 de abril de 2021, Radicación número: 47001-23-33-003-2014- 00378-01(4266-18), Actor: Nancy Dolores Ortega Castellanos, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, sentencia del 8 de julio de 2016, Radicación: 25000-23-26-000-2008-10548- 01(42419), Actor: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD, Demandado: María Consuelo Araujo Castro, María Beatriz Canal Acero, Carlos José Nicolas Sáchica Valbuena Y Jorge Merlano Matiz, Referencia: acción de repetición. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 3 de octubre de 2007, exp. 24.844 C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés a la luz de las nociones de culpa grave o dolo para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, a través de un juicio de valor de su conducta.
En primer lugar, es preciso reiterar que como el régimen jurídico sustancial aplicable al caso es el anterior a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001 -que previó una serie de presunciones legales (esto es iuris tantum, vale decir, que admiten prueba en contrario), entre ellas el evento de violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho (numeral 1º art. 6º Ley 678)- es a la administración demandante a quien le corresponde probar que la conducta es constitutiva de dolo o culpa grave.
O lo que es igual, antes de la Ley 678 de 2001 la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado no equivale automáticamente al dolo o la culpa grave y -por ello- la responsabilidad personal del agente en procesos de repetición solo puede predicarse en la medida en que se acredite -en esta sede judicial- la conducta dolosa o gravemente culposa del agente.
En otros términos, el criterio que tiene el juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no ata al juez de la repetición22, ya que en esta sede judicial puede hacer una valoración y calificación distinta, en la medida en que ya no se ocupa de evaluar la responsabilidad del Estado sino la conducta del agente.
De ahí que, en este medio de control se debe proceder a analizar y calificar la conducta del servidor público bajo las nociones de título de culpa grave o dolo, para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, todo lo cual supone evidentemente un juicio de valor de su conducta." Para la Sala, es claro que la parte actora, esto es, el Municipio de Ibagué, NO probó la culpa grave con la que actuaron los señores Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés, por ende, se confirmará la sentencia apelada.
Es que la calificación subjetiva de la conducta que motiva la solicitud de repetición es un requisito previo en el que el Juez de la repetición no puede suplantar la función del Juez natural que profirió la decisión que ordenó el pago de indemnización, ni la del Comité de Defensa y Conciliación de la Entidad de la entidad demandante quienes, cada uno dentro de su respectiva oportunidad, deben calificar el dolo o culpa grave la conducta del funcionario contra el cual finalmente se repite; la razón es bien obvia, pero de ordinario, acaso olvidada, sin esa calificación previa, el Juez de la repetición no puede acceder a las pretensiones, por ausencia de un requisito esencial, el subjetivo.
Se considera que el conocimiento de la acción de repetición aquí ejercitada es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si se toma en cuenta que lo pretendido en últimas es el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción y que como tal la reclamación debe ceñirse al procedimiento señalado para el ejercicio de la acción de cognición, de la cual, en la práctica, la repetición viene a ser una secuela o prolongación; 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, rad. 41001233100019980000101 (29.222), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés sin que esta apreciación varíe por la circunstancia de que la administración actúe como demandante.
Compulsa de copias La Sala considera oportuno reiterar un severo llamado de atención a las entidades públicas23, "por la falta vigilancia y control de la actividad procesal como actores en la interposición de la denominada acción de repetición, la cual busca como objetivo primordial establecer la responsabilidad de sus agentes y la recuperación de los dineros de naturaleza pública".
"Esta situación genera desgaste y congestión en la administración de justicia; poca efectividad en el cumplimiento de la finalidad de la acción; y en algunos casos podría configurarse un detrimento patrimonial del erario público por las sumas pagadas y no recuperadas; y adicionalmente, por los costos administrativos que genera la interposición de demandas de repetición que solo tienen como propósito dar cumplimiento a un mandato legal.
Por lo antes expuesto, y en aras de materializar el propósito de la acción de repetición consagrada desde nuestra Carta Magna, se ordenará compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, para que en el campo de sus competencias como entes de control, realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes".
Ahora bien, es evidente que la formulación de una demanda en un medio de control de repetición no es un escenario para vindictas sino para recuperar dineros públicos que deben ser pagados por entidades que han sido obligadas a pagar a. una condena o por lo sumamente probable de una condena, b. una conciliación. Esa conciliación o esa condena se produce porque el agente estatal que causó el daño antijurídico resarcible actuó, a partir de "evaluar la conducta del agente público a la luz de las nociones de culpa grave o dolo para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, a través de un juicio de valor de su conducta"24; en esas condiciones y solo en esas condiciones se abre paso el éxito del medio de control de repetición. En tal perspectiva, tanto a. el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad condenada, como b. el correspondiente representante legal de la entidad, c. el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía y d. el apoderado judicial de la entidad territorial deben valorar el inicio de una acción judicial como la prevista en el artículo del C. de P.A. y de lo C.A. con la condición de probar "la conducta del agente público a la luz de las nociones de culpa grave o dolo para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, a través de un juicio 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección "C", Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA;
Sentencia del 12 de septiembre de 2016, Radicación número: 11001-33- 31-033-2008-00233-01(55001), Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), Demandado: Darío Rafael Londoño Gómez y Claudia Elena López, Referencia: Acción de Repetición (Apelación Sentencia), Contenido. Descriptor: De acuerdo con la normatividad vigente, Ley 678 de 2001, se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción. Restrictor: Acción de repetición contra funcionarios que expidieron acto administrativo que declaró insubsistente a un funcionario sin justa causa – Elementos de procedibilidad de la acción de repetición. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, sentencia del 8 de julio de 2016, Radicación: 25000-23-26-000-2008-10548- 01(42419), Actor: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD, Demandado: María Consuelo Araujo Castro, María Beatriz Canal Acero, Carlos José Nicolas Sáchica Valbuena Y Jorge Merlano Matiz, Referencia: acción de repetición. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés de valor de su conducta" ex ante.
Entonces el proceso no es una simple conjetura sino que debe ser un ejercicio serio de los requisitos que la jurisprudencia ha determinado necesarios para el éxito del medio de control; por tal menester, y ante la fragilidad probatoria del requisito subjetivo, es evidente que a. el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad condenada, como b. el correspondiente representante legal de la entidad, c. el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía y d. el apoderado judicial de la entidad territorial pueden llegar a ser responsables disciplinaria, penal y fiscalmente.
Así las cosas, y salvo mejor criterio de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General del Municipio de Ibagué, se compulsa copia de este fallo y del proceso integral de la referencia, para lo de sendas competencias contra, 1. Jefe Oficina Jurídica, Andrea Mayoral Ortiz – cédula 38.360.738, 2.
Apoderado: Rodrigo Alfredo Mariño Montoya – cédula 79.947.794 y Tarjeta Profesional: 127.679, 3. Alcalde: Andrés Fabian hurtado – cédula 93.180.727, 4. Comité Técnico de Conciliación conformado el 6 de noviembre del 2019 por, a. Gloria Esperanza Millán Millán - Jefe de la Oficina Jurídica, b. María Patricia Tobar Tribín - Delegada del Alcalde para conformar el comité, c. Amparo Betancourth Roa - Secretaria Administrativa, cedula: 38.252.800, d. Jennifer Licel Aya Bonilla - Jefe Oficina Contratación, cédula: 1.110.505.434, e. Edwin Gálvez Martínez - Secretario Técnico del Comité de los abogados ponentes, cédula: 93.298.078, f. Ruth Amalia González Guayara - Ponente dentro del comité de conciliación, cédula: 38.264.900.
Costas. De conformidad con el artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A.: “Salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se rigen conforme al C.P.C”. Esta última normatividad establece en su artículo 392, numeral 1º., hoy 365 del C.G. del P. que habrá lugar a condenar en costas a la parte vencida en el proceso.
Siguiendo la anterior orientación, la condena en costas, en principio opera de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, pero no en forma automática, en tanto el juzgador debe valorar que esté configurada cualquiera de las hipótesis previstas por el legislador. En ese orden de ideas, atendiendo a que el presente asunto corresponde al medio de control de repetición en donde la acción la ejerce el Estado contra el servidor o exservidor público que por su responsabilidad generó una condena patrimonial en contra del Estado y que ha sido prevista por el legislador precisamente para preservar el patrimonio público, el asunto decidido, se comprende dentro de los presupuestos para abstenerse de condenar en costas a la parte vencida en el proceso.
En consecuencia, la sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. 2ª Instancia Medio de control: Repetición Radicado 73001-33-33-003-2020-00234-01 Demandante: Municipio de Ibagué Demandados: Jaime Daniel Salazar Cardona y Juan Gabriel Triana Cortés RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito el 18 de agosto de 2022, que denegó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas procesales en ambas instancias.
TERCERO: COMPULSAR COPIAS del contenido del presente fallo y de la totalidad del presente proceso, a la Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación, y a la Contraloría General del municipio de Ibagué, con el fin que en el campo de sus competencias como entes de control realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes; así, 1.
Jefe Oficina Jurídica, Andrea Mayoral Ortiz – cédula 38.360.738, 2. Apoderado: Rodrigo Alfredo Mariño Montoya – cédula 79.947.794 y Tarjeta Profesional: 127.679, 3. Alcalde: Andrés Fabian hurtado – cédula 93.180.727, 4. Comité Técnico de Conciliación conformado el 6 de noviembre del 2019 por, a. Gloria Esperanza Millán Millán - Jefe de la Oficina Jurídica, b. María Patricia Tobar Tribín - Delegada del Alcalde para conformar el comité, c. Amparo Betancourth Roa - Secretaria Administrativa, cedula: 38.252.800, d. Jennifer Licel Aya Bonilla - Jefe Oficina Contratación, cédula: 1.110.505.434, e. Edwin Gálvez Martínez - Secretario Técnico del Comité de los abogados ponentes, cédula: 93.298.078, f. Ruth Amalia González Guayara - Ponente dentro del comité de conciliación, cédula: 38.264.900.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Despacho de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.