2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, 30 de marzo de dos mil veintitrés. RADICACIÓN: 73001-33-33-005-2016-00465-02 (0762/20) MEDIO DE CONTROL: Controversias Contractuales DEMANDANTE: Transportes Especiales Uno A Ltda. APODERADO: Camilo Antonio Duque Valencia DEMANDADOS: Municipio de Honda y Departamento del Tolima APODERADOS: Wilson Leal Echeverry y Víctor Manuel Mejía Quesada REFERENCIA: Apelación sentencia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Transportes Especiales Uno A Ltda., en contra del Municipio de Honda y el Departamento del Tolima, que negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda. El demandante, por conducto de apoderado judicial, instauró medio de control de controversias contractuales en contra del Municipio de Honda y Gobernación del Tolima, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas (fl. 61 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) como pretensiones principales el apoderado del demandante solicitó: “PRIMERA: Declarar que la sociedad TRANSPORTES ESPECIALES UNO A LTDA., cumplió con las obligaciones contractuales derivadas del contrato 040 de 2014.
SEGUNDA: Que se declare que la sociedad TRANSPORTES ESPECIALES UNO A LTDA, cumplió con las obligaciones contractuales derivadas de las adiciones del contrato 040 de 2014.
TERCERO: Que se declare que la Alcaldía Municipal de Honda Tolima, se encuentra incumpliendo con las obligaciones contractuales.
CUARTO: Que se establezca que el municipio de Tolima le adeuda a mi poderdante desde el mes de diciembre la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES TRECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS MCTE ($36.397.624), como consecuencia del transporte escolar prestado en el año 2014. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
QUINTO: Que se establezca que el Municipio de Honda por concepto de intereses le adeuda a mi poderdante la suma de VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS MCTE, por concepto de intereses.
SEXTO: Que se le ordene a la alcaldía municipal de Honda Tolima y/o a la Gobernación del Tolima el pago de las anteriores sumas más los intereses que se generen entre la fecha de presentación de la demanda y la fecha de ejecutoria del fallo.” Hechos. (fls. 61 a 67 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) Como circunstancias fácticas que esboza la parte activa en la demanda, de manera sintetizada se establecen: 1.
Que mediante proceso de selección abreviada de menor cuantía No. 002 de 2014, la Alcaldía Municipal de Honda seleccionó a la empresa de mayor puntaje Transportes Especiales Uno A LTDA., para la prestación del servicio de transporte escolar para los estudiantes de la zona rural de las diferentes instituciones educativas de Honda, Tolima, por lo cual, suscribieron el Contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 por el valor de $149.644.000, por el término de 76 días. 2.
La Gobernación del Tolima y la Alcaldía de Honda, suscribieron un convenio interadministrativo No. 562 el 3 de junio de 2014, que tenía por objeto apoyar al municipio de Honda para brindar el servicio de transporte escolar a los estudiantes de las instituciones y sedes administrativas, con una prestación del servicio de transporte escolar superior a la pactada en la adición. 3.
La Alcaldía de Honda y la Sociedad Transportes Especiales Uno A LTDA, el 13 de agosto de 2014, celebraron el otrosí modificatorio 001, prorrogando la prestación del servicio de transporte escolar en 36 días, y se adicionaron $72.696.725. 4. Que cumplió con las obligaciones contractuales como lo indicó el informe de supervisión No. 6 de 2014, y se aclaró allí que quedaba pendiente el pago de $40.000.000, referentes al pago que debía hacerle la Gobernación del Tolima a la Alcaldía Municipal de Honda. 5.
Que la Alcaldía de Honda realizó los siguientes pagos: 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. 6. Que se le informó mediante correo electrónico enviado por la secretaría de salud de Honda, que el proyecto de liquidación estaba listo y que se realizaría el pago del dinero faltante. 7.
Que mediante Oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015, la Alcaldía Municipal de Honda le indicó que estaban realizando todas las gestiones para realizar el pago de los dineros que se adeudan. 8. El 30 de marzo de 2016 solicitó el pago del contrato por la suma de $36.397.624, por concepto de capital. Normas violadas y concepto de la violación (fls. 67 a 75 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) En lo referente al concepto de la violación, indicó que el contrato fue cumplido en su totalidad, y dentro del término pactado, tanto que la misma administración de Honda, señaló que se encontraba realizando las gestiones para realizar el pago, por lo que el Municipio de Honda, debe reconocer los intereses moratorios del numeral 8 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, indexando el valor cada año previo a la aplicación de los intereses.
Adujo, que si bien es cierto la Alcaldía de Honda, se encuentra en el proceso de reestructuración de la Ley 550 de 1999, el numeral 9 del artículo 34 establece que “los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo.
El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitirá a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá dar lugar a la terminación de la negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 35 de la presente ley.” En ese sentido, tanto la gobernación del Tolima debe realizar el pago del valor al que se comprometió en el convenio interadministrativo, y el municipio asumir el valor restante.
Expresó que parte de la responsabilidad del incumplimiento del contrato, se encuentra en cabeza del Ministerio de Hacienda al no realizar el control sobre los contratos suscritos por la Alcaldía de Honda, sabiendo de antemano que esta entidad se encuentra en proceso de reestructuración. Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 19 de enero de 2017 (fls. 81 a 82 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, inadmitió la demanda, y concedió 10 días para subsanarla, una vez subsanada, mediante auto del 10 de marzo de 2017 (fls. 100 a 101 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital), admitió la demanda, y ordenó notificar a las demandadas, Municipio de Honda y Gobernación del Tolima.
Corrido el traslado de la demanda, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, el término corrió del 25 de agosto al 5 de octubre de 2017 (fls. 129 y 205 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) las demandadas contestaron así: 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Municipio de Honda (fls. 167 a 177 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) En escrito del 18 de septiembre de 2017, por intermedio de apoderado judicial contestó la demanda, indicando que se opone a las pretensiones de esta. Señaló que el Departamento del Tolima, a través del convenio interadministrativo No. 0562 de 2014, se obligó a apoyar con la suma de $40.000.000 el transporte escolar en el municipio de Honda, por lo que con esos recursos cancelaria a la empresa de Transportes Especiales Uno A Ltda., el otrosí pactado en el contrato No. 040 de 2014, pero el Departamento no cumplió con el giro de los recursos, aduciendo que no estaba completa la documentación y que la información suministrada por los rectores presentaba digitación errónea; que de acuerdo con informe No. 5 del contrato, se estipuló que el Municipio presentó cuenta de cobro al Departamento por el valor de los $40.000.000, y el saldo restante de $1.349.000 lo asumiría el Municipio de Honda.
Propuso como excepciones: i. Inexistencia de pruebas que determinen el cumplimiento de las obligaciones contractuales, por parte de transportes especiales uno A Ltda., pues considera que debía probar los hechos alegados en la demanda, y no media una prueba de que el Municipio de Honda le deba por los servicios de transporte escolar, ya que las cuentas de cobro que se allegaron al departamento fueron rechazadas por falta de soportes documentales que demostraron la prestación efectiva del servicio, ii.
Incumplimiento de los requisitos por parte de Transportes Especiales Uno A Ltda., para realizar el pago por parte de la Gobernación del Departamento del Tolima, ya que conforme al contrato de transporte suscrito y el otrosí No. 001, para obtener el pago, el contratista aceptó que la condición del pago estaba sujeta al dinero suministrado por el Departamento del Tolima, además, este último, alegó que no fueron allegados los requisitos exigidos para el pago.
Departamento del Tolima (fls. 199 a 204 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) Por intermedio de apoderado judicial contestó la demanda, indicando que se opone a las pretensiones. Propuso como excepciones de mérito: i. la falta de legitimación procesal activa, considerando que la Gobernación del Tolima, es un ente autónomo e independiente con respecto al Municipio de Honda, por lo que no debe responder contractualmente por el daño causado por este, y, además, no hizo parte del contrato No. 040 de 2014, y ii. reconocimiento oficioso de excepciones, de configurarse a lo largo del proceso.
La sentencia apelada (fls. 316 a 336 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital). El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 11 de mayo de 2020 negó las pretensiones de la demanda. Para llegar a tal conclusión, indicó que el contratista Transportes Especiales Uno A Ltda., aceptó expresamente que la adición del contrato No. 040 de 2014, sería financiado en $40.000.000 por el Departamento del Tolima, en virtud del convenio No. 0562 del 3 de junio de 2014, y como consecuencia, debía cumplir las exigencias no solamente del Municipio de Honda, también del Departamento del Tolima como cofinanciador del proyecto, más aún cuando en el convenio interadministrativo en 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. la cláusula primera, numeral 3, se estableció como obligación del municipio de Honda, establecer en el acto contractual derivado del convenio, los recursos, días de prestación del servicio, número de estudiantes beneficiados, rutas y costos incluidos en la propuesta técnica presentada al Departamento, en ese sentido, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, impetrada por el Departamento, pues el contrato y convenio interadministrativos son actos coligados, y tienen una relación sustancial.
Advirtió, que existe una irregularidad en la contratación por parte del Alcalde de Honda, pues al celebrar el contrato interadministrativo No. 0562 del 3 de julio de 2014, se obligó con el Departamento del Tolima a destinar los $40.000.000 a financiar el transporte escolar de los estudiantes de distintas instituciones y sedes de Honda, en un plazo de 180 días contados a partir de la suscripción del acta de inicio, pero no se vio reflejada en el otrosí No. 001 del contrato No. 040 de marzo de 2014, donde se estableció que los $40.000.000 financiaría el transporte escolar en un plazo de 36 días de calendario escolar, con lo cual vulneró lo pactado en el convenio interadministrativo, y puso a la sociedad demandante, a justificar al Departamento del Tolima unos días que habían de desfase entre los contratos coligados, situación que podría configurar una conducta disciplinaria y penal, por lo que en su decisión ordenó la compulsa de copias a la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación. Seguidamente, propuso establecer si se demostró el cumplimiento del contrato No. 040 de marzo de 2014 por parte de la parte demandante, sobre lo que concluyó que de acuerdo con los informes de supervisión rendidos en el contrato, no se probó el cumplimiento total de las obligaciones por parte de Transportes Especiales Uno A Ltda., pues el contrato se había celebrado por 76 días calendario, y el otrosí modificatorio No. 001 por 36 días, es decir 112 días calendario escolar, de los cuales solo se probó el cumplimiento de 106 días, además, señaló que no se allegó el acta de liquidación unilateral o bilateral del contrato y su otrosí, ni las planillas de control de cada conductor de las rutas firmados, entre otras irregularidades planteadas por el Departamento, como las planillas de registro y control diario que no fueron diligenciadas por el supervisor municipal, y solo reposa la firma de 105 estudiantes de los 123 beneficiarios, y se certificó que el vehículo de plazas TGK448 prestó el servicio de transporte escolar, pero no es uno de los facultados para prestarlo.
Finalmente, adujo que del Oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015 emitido por el alcalde de Honda, puede inferirse que a la entidad contratante aún se le adeudan las sumas de dinero correspondientes a la ejecución del contrato No. 0040 y el otrosí modificatorio No. 001, pese a ello, la falencia probatoria impide acceder a las pretensiones, pues si el demandante no prueba el cumplimiento de sus obligaciones, las entidades demandadas no están en mora.
La apelación (fls. 346 a 350, documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital). Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como primera medida, adujo que se comprobó que cumplió en un 100% con sus obligaciones, sin embargo, el a quo, consideró que el 100% de las obligaciones que se encontraban a cargo del municipio en el convenio interadministrativo se trasladaron en la misma forma al demandante, lo que considera no es razonable por dos razones: i. El municipio suscribió con el demandante una adición en tiempo y dinero por 36 días y por un valor de $72.696.725, anterior a esto el municipio suscribió un convenio 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. con la gobernación por $40.000.000 y por un término de 180 días, y ii. si se analiza el otrosí y el contrato de una manera neutral, es claro que cada día de transporte de la sociedad demandante tenía un costo de 2 millones de pesos.
En ese sentido, no tenía la obligación contractual de determinar si con este convenio únicamente se financiaría el transporte escolar de ese año, si ya se había financiado parte del transporte escolar con dichos recursos o si con dichos recursos se financiaría el transporte escolar del año siguiente. Por otra parte, señaló que no fue presentada el acta de liquidación del contrato, porque no fue posible liquidar el contrato ya que no había recursos suficientes, y el Municipio nunca citó para la liquidación bilateral, ni informó que se hubiera liquidado unilateralmente, además, que precisamente si se contara con liquidación en la que se hubieran establecido los valores que se le adeudaban, no se estuviese en este proceso sino uno ejecutivo.
Frente a plantillas y otros documentos, estableció que los mismos eran recolectados por el Municipio y este precisamente era el obligado a aportarlos, como se solicitó en la demanda, debía aportar todos y cada uno de los antecedentes administrativos, además de haberse solicitado con anterioridad a la presentación de la demanda, recibiendo como respuesta que la actual administración no entregó la documentación completa, y no puede tomarse como un indicio en contra de esta sino por el contrario, del demandado, pues el contrato si se ejecutó en debida forma.
Acerca de lo mencionado por el Juez de primera instancia, frente al oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015, emitido por el alcalde Municipal, indicó que es extraño que se considerara que no es válida una manifestación del representante legal del Municipio que corroboraba lo probado en las actas de supervisión y en general que a la parte demandante se le adeudan los valores indicados en el escrito de la demanda.
Argumentó que, del texto del otrosí se desprende que la gobernación del Tolima suscribió convenio interadministrativo con 44 municipios por valor de $40.000.000 y que el municipio aportaba, $32.696.725, con lo que se financiaban los 36 días que tenían un valor de $72.696.725. Finalmente, expresó que en ninguna parte del otrosí se expresa que debía cubrirse obligaciones diferentes a los 36 días acordados, por lo que se está generando un enriquecimiento sin causa para el municipio de Honda a costa del empobrecimiento de la parte actora.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 15 de febrero de 2021 (documento 005_AUTO ADMITE APELACIÓN del expediente digital) se admitió el recurso de apelación; con auto de sustanciación del 4 de marzo de 2021 (documento 008_AUTO CORRE TRASLADO PARA ALEGAR del expediente digital) se ordenó correr traslado para que el Ministerio Público emitiera su concepto y las partes presentaran sus alegatos de conclusión. Alegatos de conclusión. Municipio de Honda.
(documento 011_MUNICIPIO DE HONDA ALEGA DE CONCLUSIÓN del expediente digital). Adujo que debe confirmarse el fallo de primera instancia, teniendo en cuenta que el Departamento del Tolima consideró que la documentación que entregó Transportes 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Especiales Uno A Ltda., no estaba completa y la información suministrada por los rectores presentaba digitación errónea, además que no fue suficiente para demostrar la prestación efectiva del servicio. Señaló que de acuerdo a los artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil, el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le debe, y que no fue comprobado que el demandante cumplió con los 112 días de transporte escolar que se habían pactado, sino únicamente 106, no allegó liquidación del contrato, ni las planillas únicas de control de cada conductor de las rutas firmadas, las planillas de registro y control diario no fueron debidamente diligenciadas por el supervisor municipal, solo reposan las firmas de 105 estudiantes cuando los beneficiarios son 123, y el vehículo de placas TGK448 no estaba facultado para prestar el servicio de transporte escolar.
En lo demás, se manifestó en los mismos términos de la contestación de la demanda. Transportes Especiales Uno A Ltda. (documento 012_ALEGATOS EMPRESA TRANSPORTES ESPECIALES UNO A LTDA del expediente digital). Reiteró que está probado que cumplió con sus obligaciones contractuales incluyendo las contempladas en el otrosí, que el municipio omitió su deber de cancelarle los servicios prestados, que la Gobernación del Tolima no canceló el valor que le correspondía toda vez que, en la relación contractual existente entre ésta y el Municipio de Honda se presentaron inexactitudes, en cuanto a los días contratados, que nada tienen que ver con la relación contractual entre la sociedad de Transportes y el Municipio demandado, pues los días pactados entre ambos fueron ejecutados.
En lo demás se mantuvo en los términos del recurso de apelación. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011 C. de P.A. y de lo C. A.; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si confirma o revoca la sentencia del a quo, para lo cual, deberá analizarse si la Sociedad Transportes Especiales Uno A Ltda., cumplió con todas las obligaciones pactadas en el contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 y el otrosí modificatorio No. 001, suscrito entre ésta y el municipio de Honda.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 11 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Quinto 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1. “Al respecto, debe decirse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar el fallo impugnado con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “(…) De conformidad con el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.
“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
“En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”2 (subraya la Sala). Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31- 000- 2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Tema: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Tema: Recurso de apelación – procedencia. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Tema: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: ´De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional´3.
Reitera el Honorable Consejo de Estado4: RECURSO DE APELACIÓN – Límites / RECURSO DE APELACIÓN – Nuevos hechos, cargos y pretensiones / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites. [E]sta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado5. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Tema: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009- 01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Tema: Recurso de apelación – Límites. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Tema: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa6 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. El contrato7 -fuente natural de las obligaciones-, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 141 del C. de P. A. y de lo C.A., aplicable a la presente actuación, prevé que cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, asimismo, que declare su incumplimiento, nulidad de actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
La aplicación de la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90 Superior) como las normas civiles y comerciales aplicables a los contratos dan lugar a la reparación plena de los perjuicios, esto es, permiten reclamar la indemnización de todos y cada uno de los daños causalmente ligados con el incumplimiento; por 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 7 RICO PUERTAS, Luis Alonso, Teoría General y Práctica de la Contratación Pública, Décima Edición, Bogotá, 2019, p 104.
Respecto a la noción de contrato en la Ley 80 de 1993, expresó que para identificar el carácter estatal de un contrato, basta con que un acto jurídico sea celebrado por una de las denominadas entidades estatales enlistadas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, con plena satisfacción de sus requisitos de existencia, así: “El artículo 32 de la Ley 80/93 define los contratos estatales como Todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que a título enunciativo se definen a continuación´ enlistando obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargo fiduciario y fiducia pública.
Lo primero que debe señalarse es que el nuevo estatuto varió el criterio clasificatorio de los contratos estatales. Su surgimiento a la vida jurídica, su pertenencia al Régimen Estatal, su control jurisdiccional, etc., no está dado ya por la dual y confusa clasificación del antiguo estatuto contenido en el Decreto 222 de 1983 (…)” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. su parte, la figura del desequilibrio financiero está prevista para evitar que situaciones posteriores a la suscripción del contrato afecten la ecuación económica atendido el hecho de que quien acude como colaborador de la administración no quede llamado a soportar las situaciones financieras adversas graves e imprevisibles que puedan surgir durante la ejecución. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado8, ha sido reiterativa en indicar que el equilibrio económico del contrato es una condición que debe reunir todo contrato estatal para garantizar la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones mutuas derivadas del contrato, de suerte que, alterada o fracturada tal equivalencia o equilibrio, las partes deben proceder su restablecimiento: “[S]i bien es cierto que, en principio, en materia de contratos funge el principio del pacta sunt servanda, esta exigencia de cumplimiento exacto de lo pactado, opera en la medida en que las condiciones existentes al momento de celebrar el contrato, se mantengan incólumes, por lo que se recurrió al principio del rebus sic stantibus, conforme al cual, las condiciones originales del contrato se deben mantener, siempre y cuando se conserve durante la etapa de ejecución o cumplimiento la situación de cargas y beneficios que soportaban las partes en el momento de su celebración, pero no se puede ni debe mantener, cuando esa situación sufre modificaciones entre el momento en que se trabó la relación negocial y una época posterior durante la ejecución del contrato; con fundamento en dicho principio, se abrió paso el derecho de la parte afectada por una situación imprevista y sobreviniente durante la ejecución de las prestaciones, a que se le restablezca la ecuación contractual, cuando haya sido gravemente afectada.9 Luego, el equilibrio económico se predica respecto de aquellas condiciones y contraprestaciones que las partes han pactado al celebrar el contrato, y en virtud de las cuales esperan recibir los beneficios y provechos mutuamente equivalentes que les otorgará la ejecución del objeto negocial –configurados precisamente bajo el principio de equivalencia de prestaciones -.” Existen diferentes eventos que pueden dar lugar a la ruptura del equilibrio financiero del contrato: (i) el acaecimiento de hechos imprevistos, imprevisibles e irresistibles, esto es, factores externos y ajenos a las partes, (ii) el ejercicio de la voluntad de la administración en ejercicio de los poderes su supremacía dentro de la relación contractual y, (iii) la expedición una decisión estatal derivada del ejercicio de sus poderes soberanos, con la potencialidad para afectar situaciones propias de la relación negocial10: “[L]a ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 5 de febrero de 2021, Radicación número: 25000-23-26- 000-2011-00144-01(49792), Demandante: Federación Nacional de Municipios de Colombia, Demandado: Municipio de Chía, Referencia: Acción de controversias contractuales, Asunto: Incumplimiento de la obligación contractual / Ruptura del equilibrio económico del contrato. 9 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 13 de agosto de 2020, Radicación numero 05001-23-31- 000-2006-03354-01(46057), Actor: Consorcio Llano grande, Demandado: Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea Colombiana.” 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA; Sentencia del 16 de mayo de 2019, Radicación número: 27001-23-31-000-2009-00024-01(43306), Demandante: Consorcio Severá, Demandado: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE-, Referencia: Acción contractual, Asunto: Contrato estatal regido por el derecho privado / Naturaleza del contrato estatal. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. voluntad de la parte que, dentro de la relación contractual, ostenta posición de supremacía frente a su co-contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles que impactan la economía del contrato o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), por razones no imputables a las partes.
La Sección Tercera de esta Corporación ha acogido las teorías desarrolladas por la doctrina foránea en torno a las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato estatal, señalando que éste puede verse alterado por actos y hechos de la administración o por factores externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual.
A los primeros se les denomina ‘hecho del príncipe’ y ‘potestas ius variandi’ (álea administrativa), mientras que a los supuestos que emergen de la segunda fuente se les enmarca dentro de la denominada `teoría de la imprevisión’ y, paralelamente, en la ‘teoría de la previsibilidad’.” Se concluye entonces que el equilibrio contractual puede alterarse (i) por situaciones ajenas a las partes, caso en el cual estas deben ser imprevisibles e irresistibles, y (ii) por decisión de la administración, en ejercicio del poder soberano o del ius variandi que le permite introducir variaciones a los acuerdos en aras de la satisfacción del interés general; en estos eventos, conforme lo prevé el artículo 5 de la Ley 80 de 1993, el contratista tiene derecho a que el valor intrínseco del contrato no se altere.
Aunque la norma en cita prevé que esa obligación de restablecer el equilibrio económico del contrato también deriva del incumplimiento contractual, en tanto señala que “si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”, la jurisprudencia ha aceptado que los eventos de incumplimiento del contrato dan lugar a una reparación plena de perjuicios y no únicamente al mentado restablecimiento en razón de los argumentos expuestos líneas atrás. En síntesis, el incumplimiento del contrato corresponde a un desconocimiento antijurídico de lo pactado y da lugar a la parte cumplida a reclamar la indemnización plena de los perjuicios, mientras que la ruptura del equilibrio contractual ha de obedecer a hechos posteriores externos e imprevisibles o decisiones jurídicas de la administración, caso en el cual solo está obligada a llevar al contratista a un punto de no pérdida o a restablecer la ecuación inicial del contrato cuando ha introducido modificaciones unilaterales que la desequilibren.
De los contratos sinalagmáticos. Como primera medida, se precisa que la doctrina11 define como sinalagmáticos o bilaterales, aquellos contratos caracterizados que prevén prestaciones mutuas o correlativas para las partes, así lo definió la Guardiana de la Constitución12: 11 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Bogotá, 2013, Universidad Externado de Colombia.
Pp. 627 a 630. “Sinalagmático y conmutativo. Se destacan del concepto propuesto otros dos elementos fundamentales para su conformación, cuales son, el de su carácter, por regla general, de recíproco en las prestaciones, al igual que de conmutativo en la relación, que como se advierte, a partir de un análisis del contexto normativo del régimen de la contratación pública y de sus desarrollos doctrinales, difiere sustancialmente de la simple conmutatividad propia de las relaciones jurídicas negociales entre particulares, en cuanto deviene de consideraciones objetivas y no de razonamientos subjetivos y relativos derivados del principio de la autonomía de la voluntad individualista; surge de manera inevitable de las verificaciones objetivas del mercado efectuadas en desarrollo del principio de planeación y que tienden a salvaguardar el interés y el patrimonio público, bajo el criterio de equilibrio entre los valores de los objetos, bienes o servicios y la retribución correspondiente, para llegar a la noción de un punto intangible de precio justo para las partes.” 12 Sentencia C-892-01.
Referencia: expediente D-3404, Demanda de inconstitucionalidad de Sonia Durán contra el parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; Sentencia 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
“El principio de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de inspiración en los contratos que la doctrina suele definir como sinalagmáticos o bilaterales, caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas o correlativas a cargo de los sujetos que integran la relación jurídico negocial. Bajo este criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes quedan obligadas recíprocamente a cumplir los compromisos surgidos del contrato, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una contraprestación, en un valor recíproco, en un acontecimiento previsible o en una cooperación asociativa” (Negrilla fuera de texto).
El artículo 1602 del Código Civil, dispone que el contrato se constituye en ley para las partes y, por virtud del artículo 1494 ibidem, es fuente de obligaciones, las que, tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte hasta tanto la otra no cumpla o se allane a cumplir lo que le corresponde (art. 1609 C.C.).
Por tanto, para que se pueda invocar la declaratoria de incumplimiento parcial o total, cada parte debe acreditar que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, en la forma y tiempo debidos; al respecto el Consejo de Estado, ha indicado13: “(…) 18. En los contratos bilaterales y conmutativos -como son comúnmente los celebrados por la administración-, teniendo en cuenta la correlación de las obligaciones surgidas del contrato y la simetría o equilibrio de prestaciones e intereses que debe guardar y preservarse (arts. 1494, 1495, 1530 y ss. 1551 y ss.
Código Civil), la parte que pretende exigir la responsabilidad del otro por una conducta alejada del contenido del título obligacional debe demostrar que, habiendo cumplido por su parte las obligaciones del contrato, su co- contratante no cumplió con las suyas, así como los perjuicios que haya podido sufrir. 19. Quiere decir lo anterior que el éxito de la acción de controversias contractuales de que trata el artículo 87 del C.C.A. cuando se pretende obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la condena en perjuicios presupone que la parte que la ejerce acredite en el proceso haber cumplido o estado presto a cumplir sus obligaciones; o lo que es igual, para abrir paso a pretensiones en ese sentido la parte que las invoca debe probar que satisfizo las obligaciones que le incumben o se allanó a hacerlo, para demostrar que la otra parte está en un incumplimiento de las obligaciones a su cargo, que éstas son exigibles y que, por tanto, se encuentra en mora para su pago. 20.
La Sala reitera que esa carga de la prueba que pesa sobre quien alega y pretende la declaratoria de incumplimiento en los contratos sinalagmáticos tiene una doble dimensión: Tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte, hasta tanto la otra no cumpla la que le corresponde (Art. 1609 C.C.). Desde esta perspectiva, para la Sala es evidente que para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento, de una parte, o de la totalidad del contrato por parte del contratista, es indispensable que éste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante.
En este sentido, no resulta procedente solicitar solamente la declaratoria de incumplimiento del contrato (…), sin antes haber acreditado plenamente el cumplimiento propio de quien lo alega, pues ello constituiría una pretensión incongruente, donde una eventual condena devendría en injusta e irregular, en tanto no está plenamente establecido que el incumplimiento del co-contratante obedeció a mora en el pago de la obligación, que sería, en el presente caso, la única situación que justificaría la condena solicitada.(…)” del 22 de agosto de 2001, Asunto: Principio de reciprocidad de prestaciones -Fuente/ Contrato sinalagmático o bilateral -Contenido. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH;
Sentencia del 30 de octubre de 2013, Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02302-01 (27195), Demandante: Auditorias, consultorías, y revisorías fiscales Aurea Ltda., demandado: Cámara de representantes, Asunto: Incumplimiento contractual -Incumplimiento de la entidad contratante. /Declaratoria de incumplimiento contractual. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
En síntesis, en los contratos bilaterales o conmutativos -como son comúnmente los celebrados por la Administración-, teniendo en cuenta la correlación de las obligaciones surgidas del contrato y la simetría o equilibrio de prestaciones e intereses que debe guardar y preservarse, la parte que pretende exigir la responsabilidad del otro por una conducta alejada del contenido del título obligacional debe demostrar que, habiendo cumplido por su parte las obligaciones del contrato, su cocontratante no cumplió con las suyas.
En otras palabras, el incumplimiento de la entidad contratante solo adquiere relevancia si el contratista prueba que se allanó a atender el contenido obligacional a su cargo, al que se sometió en virtud del acuerdo de voluntades. Precisamente bajo esa lógica se sustenta el artículo 1609 del Código civil. En este sentido, se debe tener presente que el incumplimiento contractual de una entidad estatal constituye una clara manifestación de la responsabilidad patrimonial pública que puede tener lugar ante la falta de ejecución, la ejecución tardía o la ejecución defectuosa de las obligaciones contractuales, situación que se opone al cumplimiento contractual, el cual ocurre cuando el deudor adecúa su conducta al contenido de la prestación que emana del negocio jurídico14.
Las entidades estatales cuentan, de acuerdo con la ley, con una serie de herramientas y prerrogativas para la ejecución y cumplimiento del contrato estatal, y lograr así la materialización de los fines estatales. Entre los derechos y deberes de las entidades estatales están: exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado; adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar; adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promover los medios de control de responsabilidad contra estos y sus garantes cuando esas condiciones no se cumplan.
Esas revisiones periódicas se deberán realizar por lo menos una vez cada 6 meses durante el término de vigencia de las garantías; respetar el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas, el cual, sólo por razones de interés público, puede ser modificado por el jefe de la entidad dejando constancia de tal actuación. No obstante, esta circunstancia no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan, entre otros (Art. 4 Ley 80 de 1993).
Ahora bien, los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, establecen directrices y la obligación de los supervisores o interventores en el contrato estatal de verificar la correcta ejecución del objeto contratado frente a “(i) los incumplimientos del contrato;
(ii) las circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, y (iii) aquellas que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, (…).”15 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA; Sentencia del 10 de febrero de 2021, Radicación número: 73001- 23-31-000-2011-00815-01 (56931), Demandante: Fertécnica S.A., Demandado: Instituto Nacional de Vías, Asunto: Carga de la prueba /Incumplimiento de carga de la prueba. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS;
Concepto del 26 de julio de 2016, Radicación número: 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Actor: Ministerio del Interior, Referencia: Contratos y convenios interadministrativos / Incumplimiento contractual / Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Para la entidad contratista, el artículo 5 de la Ley 80 de 1993, señala como derechos y obligaciones de los contratistas: colaborar con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que este sea de la mejor calidad; acatar las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones en la ejecución; garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y responderán por ello, entre otros.
Sobre el asunto del incumplimiento contractual, el Consejo de Estado16, señaló: “El incumplimiento contractual supone la inobservancia de las obligaciones contraídas por virtud de la celebración del acuerdo negocial, infracción que bien puede cristalizarse por cuenta del cumplimiento tardío o defectuoso de las condiciones convenidas o por el incumplimiento absoluto del objeto del contrato.
Cabe agregar que la configuración del incumplimiento no solo se presenta por la inobservancia de las estipulaciones contenidas en el texto contractual, sino en todos los documentos que lo integran, tales como los pliegos de condiciones que, por regla general, fungen como soportes de la formación del vínculo jurídico. Asimismo, tiene ocurrencia cuando la actuación de las partes desconoce el catálogo de principios que orientan la contratación y que igualmente se entienden incorporados en la relación jurídica bilateral.
Como se aprecia, el incumplimiento se origina en una conducta alejada de la juridicidad de uno de los extremos cocontratantes que, de manera injustificada, se sustrae de la satisfacción de las prestaciones a su cargo en el tiempo y en la forma estipulados. Su ocurrencia invade la órbita de la responsabilidad contractual y, desde esa perspectiva, la parte cumplida podrá acudir a la jurisdicción en procura de obtener la resolución del vínculo obligacional, el cumplimiento del compromiso insatisfecho y/o la indemnización de los perjuicios causados.” (Negrilla fuera de texto) Por último, aclara la Sala que tal y como lo ha reiterado la doctrina, los principios17 son postulados que orientan la creación de normas y constituyen criterios de interpretación, por lo que los principios no solamente están regulados en el estatuto general de contratación, también lo constituyen los dispuestos en el C. de P.A. y de lo C.A., la Constitución Política, y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
De la coligación de contratos. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO; Sentencia del 8 de noviembre de 2021, Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02201-01 (56023), Demandante: XIE S.A. y Nacional De Pavimentos S.A. Demandado: Instituto De Desarrollo Urbano-IDU, Referencia: Controversias Contractuales, Asunto: Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo / Entidad Pública / Naturaleza de la entidad pública. 17 ROSERO MELO, Bertha Cecilia, Contratación Estatal -Manual Teórico-práctico-, Cuarta Edición, Bogotá, 2019, p. 91.
Sobre la definición de principios en la contratación estatal, la doctrina ha dispuesto que “Los principios son postulados que orientan la creación de normas y se constituyen en criterios de interpretación de las reglas contenidas en la normativa, para evitar apreciaciones subjetivas y actuaciones arbitrarias, so pretexto de aplicar una determinada norma.
Por su parte, las reglas son la descripción de comportamientos que, en sentido estricto, imponen deberes y conceden derechos. Al tratarse de comportamientos, estas son cambiantes, según las coyunturas políticas, culturales, sociales y económicas de una determinada sociedad. En el evento de que un principio riña con una regla, se debe aplicar de preferencia el principio, pues este se mantiene en el tiempo, es perdurable, en tanto que la regla es cambiante, se puede modificar por ser una regla de conducta, Si dos principios riñen entre sí, lo procedente es hacer un juicio de valor que permita determinar cuál ponderará el caso concreto.” (Negrilla fuera de texto). 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
La coligación negocial ha sido definida como una interdependencia entre dos contratos, que puede ser voluntaria, cuando las partes de común acuerdo y de manera expresa establecen dicha dependencia entre los mismos; o funcional, cuando las diferentes relaciones contractuales se encuentran encaminadas a cumplir un fin específico. El principal efecto de la coligación negocial es la reciprocidad, puesto que la suerte de cada contrato depende de la del otro, aunque existen situaciones en las que algunos aspectos específicos de cada contrato permanecen por fuera de la interdependencia, manteniendo así su autonomía.18 Sobre este punto, de forma histórica la Corte Suprema de Justicia19 ha definido la coligación como una pluralidad de relaciones jurídicas distintas, autónomas e independientes, veamos: “(…) la coligación, unión, vinculación, articulación, coordinación o conexidad negocial describe hipótesis heterogéneas atañederas a una pluralidad de relaciones jurídicas, distintas, autónomas e independientes, con su propia individuación, disciplina y función, vinculadas por un nexo funcional o teleológico para la obtención de un resultado práctico, social o económico único, cuya estructura exige una serie de pactos constantes, ab origene (en el origen) e in fine (en su fin), y la unión funcional o teleológica de los actos dispositivos.
La diversidad de acuerdos concierne a un conjunto de negocios o contratos con su singularidad estructural y funcional, sin confluir, crear u originar uno sólo. La ligazón funcional o teleológica de los distintos negocios jurídicos es indisociable, imprescindible e inescindible, in toto, in complexu, in globo, y conduce a la única función práctica, económica o social perseguida, siendo necesaria para la concreción definitiva de un interés unitario, propio, autónomo y diferente realizable con la conjunción de los varios actos dispositivos, cada uno, con su identidad, tipología, disciplina y función. (…) En este contexto, la coligación negocial, se descarta, en presencia de un trato único, ya por tratarse de un acto simple, sea por la combinación de elementos de distintos tipos negociales con tipicidad legal o social, ora por su creación ex novo, bien por enlace de los elementos de contratos típicos con otros originarios (v.gr., los contratos complejos, mixtos y atípicos), donde, estricto sensu, deviene imposible, también por ausencia de pluralidad negocial.
(…) En términos simples, pluralidad de negocios jurídicos o contratos y relación, nexo o vínculo por su función y finalidad única perseguida, constituyen presupuestos necesarios de la coligación; cada contrato, empero, es diverso de los restantes, tiene sus propios elementos esenciales, sirve a una función práctica o económica social característica y su cohesión conduce no a otro, sino a la realización de una función única, realizable únicamente por su confluencia y el nexo o vínculo entre todos.” De la prestación del servicio de transporte escolar. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE LA HOZ;
Sentencia del 3 de junio de 2015, Radicación número: 25000- 23-26-000-2001-00053-01 (28882), Demandante: Red de Solidaridad Social, Demandado: Bbv Seguros Ganadero Compañía De Seguros S.A, Asunto: Contrato de Seguro -Objeto / Incumplimiento del contrato. 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Magistrado Ponente: WILLIAM NAMÉN VARGAS;
Providencia del 1 de junio de 2009, Radicación: Exp. 2002-00099. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. El Honorable Consejo de Estado20 expresó en atención a las especiales condiciones del servicio de transporte, la Ley 105 de 1993 la cual, establece y reconoce, entre otros aspectos, que la intervención del Estado en materia de transporte es fundamental, pues por esta vía se protege a los usuarios y se procura una prestación del servicio en condiciones óptimas de seguridad, comodidad y accesibilidad, lo que explica y justifica, a su turno, las facultades de la Administración de planear, controlar, vigilar y regular el servicio.
En el marco de la anterior actividad regulatoria, se consagró al servicio público de transporte terrestre automotor especial, como una modalidad dentro del servicio de transporte terrestre, regulación que está compilada en el Decreto 1079 de 2015, único reglamentario del sector transporte. Así, dicha norma instituye que el servicio de transporte terrestre especial es el prestado por una empresa legalmente constituida y habilitada para tal fin a un conjunto de personas que guardan características homogéneas y uniformes, en su origen y destino, como lo son los estudiantes, turistas, empleados, personas con movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieran de un servicio expreso, si conforman un grupo determinable.
La prestación de este servicio debe realizarse mediante la celebración de un contrato entre la empresa habilitada en esta modalidad y la persona natural o jurídica que requiera del servicio –artículos 2.2.1.6.1. y 2.2.1.6.3.1.-. La Sentencia ibidem, señaló para que una empresa pueda prestar el servicio de transporte debe “solicitar y obtener la habilitación en este ámbito, circunstancia que no implica por sí sola la autorización para la prestación del servicio, puesto que debe cumplir, además, con los requisitos relativos a la capacidad transportadora, los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. 29 Artículos 3 de la Ley 105 de 1993 y 5 de la Ley 336 de 1996.” Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional21 ha manifestado que “el transporte público comporta un carácter esencial al permitir materializar y ejercer libertades fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el bienestar común y la economía en particular” Por su parte, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa22 ha interpretado que el servicio de transporte terrestre está integrado por: (i) el servicio 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A” Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA;
Sentencia del 7 de diciembre de 2021, Radicación: 88001-23-33-000- 2017-00023-01 (60483), Demandante: Transportes Turísticos Suárez Osorio S.A.S., Demandado: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia. y Santa Catalina, Asunto: Nulidad de actos administrativos precontractuales que adjudicaron contrato en el marco de un proceso de selección abreviada para la prestación del servicio de transporte escolar. 21 Sentencia C-033-14.
Referencia: expediente D-9753, Demanda de inconstitucionalidad de Paola Andrea Saavedra Hidalgo contra un segmento del inciso 2º del artículo 5º de la Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia del 29 de enero de 2014, Asunto: Estatuto Nacional del Transporte -Contratación de servicio privado de transporte con empresas de transporte público legalmente habilitadas, cuando no se utilicen equipos propios. /Principio Pro Actione en demanda de inconstitucionalidad. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A” Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA;
Sentencia del 7 de diciembre de 2021, Radicación: 88001-23-33-000- 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, (ii) el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, (iii) el transporte masivo de pasajeros, (iv) el servicio público de transporte terrestre mixto y (v) el servicio público de transporte terrestre automotor especial, señalando: “52.
En efecto, además de cumplir con las normas que consagran los requisitos de habilitación y los requisitos generales para la operación del servicio en esta modalidad especial, tratándose del transporte escolar el interesado en su prestación debe cumplir en sus vehículos con la utilización de los colores y señalización distintiva de este servicio, así como portar la palabra “escolar” en la parte superior delantera y trasera de la carrocería. Asimismo, observar los aspectos relativos a la organización del servicio, artículo 2.2.1.6.10.3., modificado por el Decreto 431 de 2017, como lo son, entre otros: a) contar con un adulto acompañante, b) ajustar el recorrido y las paradas en atención a la protección de los estudiantes, c) la inadmisión de estudiantes de pie dentro del vehículo, d) contar con un sistema de comunicación bidireccional, entre la empresa, conductores y establecimiento educativo, e) poseer salidas de emergencia operables desde el interior y el exterior, f) tener luces intermitentes, g) las sillas deben contar con cinturones de seguridad, en cumplimiento de la norma técnica, h) tener ventanas cuyas aberturas practicables estén ubicadas de tal manera que impidan a los escolares sentados sacar los brazos por las mismas, e, i) contar con elementos sonoros. 53.
Asimismo y en aras de asegurar la protección de los estudiantes menores que se movilizan a través de este servicio, los establecimientos públicos educativos deben observar las obligaciones específicas que el ordenamiento establece en este sentido, de la misma forma que garantizar la capacitación periódica en seguridad vial, comportamiento de los estudiantes y en primeros auxilios de los conductores encargados del manejo de los vehículos.
Igualmente, por parte del Ministerio de Educación Nacional y de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales se advierte el deber de organizar, dirigir y administrar la prestación del servicio de transporte educativo, con el fin de propender por la permanencia de los estudiantes, mediante el seguimiento y control al cumplimiento de los contratos de prestación de dicho servicio. 54.
Así, pues, como se mencionó párrafos atrás, la prestación del servicio de transporte escolar sólo puede contratarse con empresas legalmente constituidas y habilitadas en esta modalidad pues, prescribe la norma que “en ningún caso se podrá prestar sin la celebración del respectivo contrato de transporte suscrito entre la empresa de transporte habilitada para esta modalidad y la persona natural o jurídica contratante que requiera del servicio” –artículo 2.2.1.6.3.1. del Decreto 1079 de 2015-, negocio jurídico que, en atención del grupo beneficiario, debe cumplir con particulares condiciones que, para el caso del transporte educativo se refieren a que debe ser celebrado por la entidad territorial competente, el grupo de padres de familia, el rector del centro educativo o la asociación de padres de familia con una empresa de transporte terrestre especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto es la movilización de los estudiantes entre sus residencias y la institución educativa u otros destinos, en virtud de las actividades programadas por el establecimiento de educación. 55.
Bajo este panorama, el ejecutivo reglamentó las condiciones para la prestación de este servicio, en virtud del número de habitantes del municipio en donde se requiera su contratación. Así, estableció dos escenarios diferentes: si dicho servicio se requiere prestar en municipios con población inferior a los 30.000 habitantes o no, precisando sus requisitos y contratación, así: 2017-00023-01 (60483), Demandante: Transportes Turísticos Suárez Osorio S.A.S., Demandado: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia. y Santa Catalina, Asunto: Nulidad de actos administrativos precontractuales que adjudicaron contrato en el marco de un proceso de selección abreviada para la prestación del servicio de transporte escolar. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. 56.
Si se trata de municipios con una población de hasta 30.000 habitantes, se presentan a su vez dos opciones, en atención a la existencia o no dentro de la jurisdicción respectiva de empresas de transporte habilitadas en la modalidad especial. De modo que, si existen las referidas empresas, en los términos del artículo 2.2.1.6.10.1.6. del decreto único reglamentario del sector, el contratante – entidad territorial, establecimiento educativo- debe comunicar de forma previa la necesidad del servicio al menos a tres (3) empresas de la mencionada naturaleza y en caso de que alguna de éstas se presente cumpliendo las condiciones particulares para la prestación del servicio, deberá ser contratado el transporte escolar con dicha empresa; lo anterior denota que en este escenario “no se podrá contratar el servicio con vehículos de servicio mixto o colectivo municipal o particulares”.
A su turno, en caso de que el contratante advierta que en el municipio no existe empresa de servicio de transporte especial habilitada para prestarlo, o que en caso de existir no subsisten las condiciones que dieron lugar a su habilitación, debe hacer la advertencia de tales circunstancias a la Superintendencia de Puertos y Transporte y, en tal circunstancia, contratar el mencionado servicio a través de empresas habilitadas para la prestación del servicio de transporte terrestre automotor mixto o colectivo municipal, siempre que cumplan con las previsiones especiales del servicio de transporte escolar.
Asimismo, en caso de que no existan empresas de transporte mixto o colectivo municipal, dicho servicio puede ser prestado por particulares, previa autorización de la autoridad de transporte municipal –artículo 2.2.1.6.10.1.1. del Decreto 1079 de 2015-. 57. Por otra parte y tratándose de la prestación del servicio de transporte escolar en municipios con población superior a los 30.000 habitantes, la regla general es que dicho servicio debe ser contratado a través de empresas de transporte habilitadas en la modalidad especial, en los términos ya enunciados; no obstante, si dadas las condiciones topográficas y de difícil acceso, no existen empresas que cubran la movilización de los estudiantes, el transporte puede contratarse mediante empresas de transporte automotor mixto o colectivo municipal legalmente constituidas y, en caso que no existan dichas empresas, por medio de vehículos particulares –artículo 2.2.1.6.10.2.1. del Decreto 1079 de 2015-.
Con la aclaración que, antes de la contratación de las aludidas empresas de transporte mixto o colectivo o los vehículos particulares, la autoridad municipal debe realizar el siguiente trámite: “Artículo 2.2.1.6.10.2.1. Prestación del servicio. “(…) “La autoridad municipal competente deberá solicitar concepto previo a la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, remitiendo el análisis de las necesidades del servicio y la justificación correspondiente.
“En el evento que sea autorizado, la autoridad de transporte municipal deberá reportar la información correspondiente a la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte conforme a lo establecido en el presente Capítulo e igualmente ejercer el control de acuerdo con lo previsto en el mismo” Del caso concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala de decisión, la sociedad Transportes Especiales Uno A Ltda., presentó medio de control de controversias contractuales, pretendiendo que se declare el cumplimiento de la demandante respecto con las obligaciones contractuales derivadas del contrato No. 040 de 2014 y sus adiciones; que el municipio de Honda-Tolima se encuentra incumpliendo con sus obligaciones contractuales, y que se ordene a ésta y al departamento del Tolima, que se pague la suma adeudada desde el mes de diciembre de 2014 por $36.397.624, como consecuencia del servicio de transporte escolar prestado, más $22.000.000 por concepto de intereses. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en fallo del 11 de mayo de 2020 negó las súplicas de la demanda, argumentando que el contratista debía cumplir no solo con las exigencias del municipio de Honda, sino también las del departamento del Tolima como cofinanciador del proyecto de transporte escolar, determinándose en el convenio interadministrativo, establecer en el acto contractual derivado de este, los recursos, días de prestación del servicio, número de estudiantes beneficiados, rutas y costos incluidos en la propuesta técnica presentada al departamento.
Concluyó que de acuerdo con los informes de supervisión rendidos en el contrato, no se probó el cumplimiento total de las obligaciones por parte de Transportes Especiales Uno A Ltda., pues el contrato se había celebrado por 76 días calendario, y el otrosí modificatorio No. 001 por 36 días, es decir 112 días calendario escolar, de los cuales solo se probó el cumplimiento de 106 días, además, señaló que no se allegó el acta de liquidación unilateral o bilateral del contrato y su otrosí, ni las planillas de control de cada conductor de las rutas firmados, entre otras irregularidades planteadas por el departamento, como las planillas de registro y control diario que no fueron diligenciadas por el supervisor municipal, y solo reposa la firma de 105 estudiantes de los 123 beneficiarios, y se certificó que el vehículo de placas TGK 448 prestó el servicio de transporte escolar, pero no es uno de los facultados para prestarlo.
Finalmente, adujo que del Oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015, emitido por el alcalde de Honda, puede inferirse que a la entidad contratante aún se le adeudan las sumas de dinero correspondientes a la ejecución del contrato No. 0040 y el otrosí modificatorio No. 001, pese a ello, la falencia probatoria impide acceder a las pretensiones, pues si el demandante no cumple con sus obligaciones, las entidades demandadas no están en mora.
Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando que se comprobó que cumplió con todas las obligaciones; considera que no deben trasladarse las obligaciones adquiridas por el municipio de Honda en el convenio interadministrativo, porque el municipio suscribió en el otrosí una adición en tiempo y dinero por 36 días y por un valor de $72.696.725, anterior a esto el municipio suscribió un convenio con la gobernación por $40.000.000 y por un término de 180 días, y si se analiza el otrosí, es claro que cada día de transporte de la sociedad demandante tenía un costo de 2 millones de pesos, en ese sentido, no tenía la obligación contractual de determinar si con ese convenio únicamente se financiaría el transporte escolar de ese año, si ya se había financiado parte del transporte escolar, o si con dichos recursos se financiaría el transporte escolar del año siguiente.
Por otra parte, señaló que no fue presentada el acta de liquidación del contrato, porque no fue posible liquidar el contrato ya que no había recursos suficientes, y el municipio nunca citó para la liquidación bilateral. Frente a plantillas y otros documentos, estableció que los mismos eran recolectados por el Municipio y este precisamente era el obligado a aportarlos, y no puede tomarse como un indicio en contra de ésta, por el contrario del demandado, pues el contrato si se ejecutó en debida forma.
Por último, recalcó que es extraño que se considerara que no es válida una manifestación del representante legal del Municipio a través del Oficio No. 013510 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. del 10 de junio de 2015, que corroboraba lo probado en las actas de supervisión y en general que a la parte demandante se le adeudan los valores indicados en el escrito de la demanda.
Asimismo, expresó que en ninguna parte del otrosí se indica que debía cubrirse obligaciones diferentes a los 36 días acordados, por lo que se está generando un enriquecimiento sin causa para el municipio de Honda a costa del empobrecimiento de la parte actora. Hechos Probados. Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea pertinente para la resolución de la apelación, la cual no fue tachada de falsa por las partes y encuentra probado lo siguiente: • Entre la sociedad Transportes Especiales Uno A Ltda., y el Municipio de Honda, se suscribió contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014, que tenía por objeto la prestación de servicio de transporte escolar para los estudiantes de la zona rural de las diferentes instituciones educativas del municipio de Honda -Tolima, por el término de 76 días calendario o hasta agotar el presupuesto, y por el valor de $149.644.000.
(fls. 9 a 19 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital), allí se pactaron las siguientes clausulas: “(…) CLÁUSULA TERCERA: FORMA DE PAGO. El Municipio de Honda Tolima - secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal, efectuará el pago del valor del futuro contrato de la siguiente manera: pagos parciales, cada treinta (30) días calendario, de conformidad con el porcentaje de avance y cumplimiento del objeto del contrato, previa presentación y aprobación de las respectivas facturas y/o cuentas de cobro, certificación de ejecución a satisfacción expedida por parte del supervisor del contrato.
En forma previa a la autorización de cada pago, el contratista deberá acreditar que se encuentra al día en el pago de aportes relativos al Sistema de Seguridad Social Integral. así como parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, etc.), cuando corresponda Además de la certificación del revisor fiscal de que se encuentra a paz y salvo EL MUNICIPIO hará las retenciones a que haya lugar sobre el pago, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
En caso de terminación anticipada solo habrá lugar al pago de los bienes y servicios efectivamente prestados liquidados en forma proporcional a los suministros entregados.
PARÁGRAFO PRIMERO. los pagos deberán corresponder al servicio efectivamente prestado, en el evento que por cualquier causa el plazo de ejecución o de números de estudiantes transportados varie al inicialmente contratado o estipulado en el pliego de condiciones se harán los respectivos ajustes (…) CLÁUSULA SEXTA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA.
EL CONTRATISTA, además de lo establecido en el Objeto, se obliga a: 1)- llevar a cabo la ejecución del objeto del contrato con base en lo estipulado en el pliego de condiciones definitivo y las rutas requeridas. 2)- Estar afiliado a una EPS y a un fondo de pensiones y entregar el comprobante de pago de estos, el cual es requisito para el pago. 3)- Presentar en las fechas indicadas las cuentas de cobro y demás documentos necesarios para la gestión de los pagos 4)- Atender las sugerencias y solicitudes del supervisor en desarrollo del contrato 5)- Desarrollar el objeto del contrato de acuerdo con la propuesta presentada y el análisis de conveniencia 6)- Asignar a cada vehículo destinado para la ejecución del objeto contractual un conductor. y cumplir con las especificaciones técnicas del pliego de condiciones, estar afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud y riesgos profesionales. 7)- mantener vigente durante el término de la ejecución del contrato la habilitación otorgada por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio de transporte. 8)- mantener vigente durante el término de la ejecución del contrato los seguros Obligatorios y revisión técnico- mecánica, los seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual de los 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. vehículos con los que prestar el servicio 9)- mantener en buen estado de funcionamiento los vehículos con los que prestará el servicio de transporte. 10)- no transportar pasajeros de pie en ningún caso 11)- transportar los pasajeros en un (1) puesto y sin exceder el cupo de cada vehículo 12)- en ningún caso los vehículos de transporte podrán transitar a velocidades superiores a los 40 kilómetros 13)- las demás que sean necesarias para el correcto desarrollo del objeto contractual 14)- Informar oportunamente al Supervisor del Contrato de las actuaciones adelantadas de acuerdo con el objeto del contrato. 15)- Garantizar la máxima eficiencia en el servicio. 16)- Presentar informes MENSUALES de las actividades desarrolladas en ejecución del presente contrato CLAUSULA SÉPTIMA.
OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: 1. Cancelar el valor del contrato de acuerdo con los términos establecidos en las cláusulas segunda y tercera del presente contrato 2 Ejercer supervisión sobre las actividades objeto del contrato a través de la SECRETARIA DE SALUD Y PROYECTOS SOCIALES, quien certifica el cumplimiento del contrato a satisfacción del Municipio. 3.
Impartir las instrucciones para la ejecución del contrato a través de la SECRETARIA DE SALUD Y PROYECTOS SOCIALES, cuando lo considere conveniente indicaciones, sugerencias y requerimientos ( )" La ejecución del contrato inició el 31 de marzo de 2014 (fls. 21 a 23 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital) • El 3 de junio de 2014 se celebró convenio interadministrativo entre el municipio de Honda y el departamento del Tolima No. 0562 en apoyo al servicio de transporte escolar a los estudiantes de las instituciones y sedes educativas de Honda, en el que el departamento aportaría el valor de $40.000.000, este convenio fue pactado por un plazo de 180 días contados a partir de la suscripción del acta de inicio previo perfeccionamiento y legalización del acto contractual y se estableció que los días a cancelar por concepto de transporte escolar son los días calendario escolar estipulados en la propuesta técnico-económica, presentada por el municipio y que hace parte integral del convenio (fls. 137 a 145 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) Mediante este convenio se establecieron las siguientes obligaciones al Municipio de Honda: CLAUSULA PRIMERA: OBLIGACIONES: A. OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: 1.
Adelantar los trámites correspondientes al proceso de selección del operador de conformidad con lo establecido en el Decreto 0048 del 17 de Enero de 2013, Decreto 805 de 2008, Decreto 174 de 2001, Decreto 3964 del 14 de Octubre de 2009 y las demás que regulen la materia. 2. Invertir los recursos aportados por el Departamento única y exclusivamente en la prestación del servicio de transporte escolar para los estudiantes de las Instituciones y Sedes Educativas, conforme a la propuesta técnico-económica presentada por el Municipio, documento que hace parte integral del presente convenio. 3.
Establecer en el acto contractual derivado del presente Convenio, los recursos, días de prestación del servicio, número de estudiantes beneficiados, rutas y costos incluidos en la propuesta técnica presentada al Departamento. 4. Informar a la Interventoría la inasistencia regular de uno o más estudiantes por más de 30 días continuos, en cuyo caso se debe realizar los respectivos descuentos con cargo a los recursos del convenio. 5.
Garantizar que el o los operadores presenten las pólizas de Responsabilidad Civil Contractual y Extracontractual vigentes, de conformidad con el Artículo 6 del Decreto 805 del 2008, para iniciar la prestación del servicio de transporte escolar. 6. Garantizar la prestación del servicio de transporte escolar única y exclusivamente a los estudiantes que residan en la zona rural con distancia entre la residencia y la institución Educativa de 4 o más kilómetros.
Con base en la propuesta técnica presentada, los días en que no se preste el servicio, las rutas no contratadas y/o los niños no atendidos 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. o niños atendidos por fuera del SIMAT, no serán cancelados por el Departamento.
En consecuencia, serán descontados de los desembolsos programados. En el evento que el descuento sea mayor al último desembolso el Municipio deberá hacer los reintegros respectivos. 7. Informar a la Interventoría cuando haya lugar los siguientes casos: desplazados y discapacitados que ameriten atención especial para garantizarles a dichos estudiantes la prestación del servicio de transporte escolar sin que necesariamente estén ubicados a 4 kilómetros de distancia. 8.
Designar mediante Resolución un supervisor municipal para el o los contratos de prestación del servicio de transporte escolar derivados del Convenio e Informar al Departamento dentro de los cinco días siguientes a su designación sus nombres y apellidos completos, cargo, dependencia en la que trabaja, teléfono fijo y celular y dirección de correspondencia. 9.
Convocar a las Veedurías para realizar seguimiento de los recursos de transporte escolar y su cumplimiento, en caso de no estar constituidas realizar la respectiva convocatoria para constituirlas y remitir al Departamento el acta de la reunión realizada, con planillas de asistencia, el directorio de los veedores elegidos con datos de identificación (Nombres y apellidos completos, teléfonos y dirección). 10.
Convocar al finalizar la prestación del servicio de transporte escolar a las veedurías legalmente constituidas con el propósito de dar cuenta de la prestación de este, presentando evidencia de ello en el informe final para el último desembolso. 11. Certificar por parte del supervisor municipal de transporte escolar para el pago respectivo, que los documentos de los vehículos prestadores del servicio exigidos por el Decreto 0048 de 2013, se encuentran completos y vigentes a la fecha de presentación de la certificación. 12.
Entregar al interventor los informes parciales y final con los respectivos soportes para cada uno de los desembolsos estipulados en la cláusula del Convenio denominada FORMA DE PAGO. Los informes que se presenten sin los soportes solicitados no proceden para el pago respectivo hasta que sean entregados. 13. Realizar apertura de Cuenta de Ahorros con el nombre y número del Convenio y garantizar el manejo exclusivo de los recursos consignados para el cumplimiento del objeto del mismo e Informar por escrito al supervisor del Departamento para los respectivos desembolsos. 14.
Reintegrar al Departamento los excedentes no ejecutados y los rendimientos financieros que generen los recursos transferidos. 15. Constituir la garantía de cumplimiento y ampliar, prorrogar o modificar la misma en el evento en que se adicione el valor del convenio, se prorrogue su vigencia o se modifiquen sus condiciones. 16. Las demás inherentes a la naturaleza del presente convenio.
A.1. OTRAS OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: 1.- Firmar el acta de iniciación, de común acuerdo con el supervisor una vez legalizado y perfeccionado el convenio interadministrativo. 2-Guardar la suficiente reserva profesional sobre la información que se obtenga en desarrollo de las actividades realizadas. 3-Constituir pólizas pactadas en el convenio. 4-Presentar registro fotográfico del proceso- 5.-Responder por la calidad de los servicios prestados sin perjuicio de la respectiva garantía. 6- Presentar informe al supervisor técnico del convenio sobre el cumplimiento de las obligaciones, para la realización del respectivo pago.” Frente a la forma en que serían desembolsados los recursos por parte del departamento del Tolima al municipio se establecieron tres desembolsos, sujetos a los siguientes requisitos: “CLAUSULA SEGUNDA. - FORMA DE DESEMBOLSO: El Departamento del Tolima trasferirá al municipio el valor de su aporte de la siguiente manera: a).
PRIMER DESEMBOLSO: Correspondiente al 30% del valor total convenio a los 30 días calendario escolar de haber iniciado la prestación del servicio, previa legalización y expedición del certificado de perfeccionamiento del convenio expedido por la Dirección de Contratación. Para dicho trámite se debe adjuntar: 1. Acta de inicio del convenio 2.
Informe del Municipio en el que se anexe: a). Listado de los estudiantes a transportar en original y únicamente en el modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento. b). Planillas de control sobre la prestación del servicio de transporte escolar de los primeros 30 días calendario escolar según 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento, debidamente firmadas por el Rector de la Institución Educativa, el Supervisor municipal, los estudiantes y el conductor, en las que se especifique los días calendario escolar de prestación del servicio (únicamente lunes a viernes) y los demás datos solicitados en las mismas.
Nota 1. En todos los casos las planillas deben coincidir con los listados de estudiantes por cada una de las Instituciones o Sedes Educativas presentados por la Alcaldía al Departamento. Nota 2: El día en que por alguna razón no haya clases en la Instituciones Educativas no se reconocerá el pago de transporte a la empresa o persona prestadora del servicio.
Nota 3: Si durante la prestación del servicio se presenta cambio de los estudiantes a beneficiar, el supervisor municipal debe informar de manera inmediata al interventor y debe expedir las certificaciones o soportes correspondientes. c). Certificación del servicio recibido por parte de los Rectores de las instituciones educativas beneficiadas (Únicamente en modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento d).
Registros fotográficos. e) Certificación de los rectores de las Instituciones Educativas y el supervisor municipal en la que conste que los estudiantes beneficiados del servicio de transporte escolar están registrados en el Sistema de Información de Matriculas SIMAT de la vigencia 2014. f). Certificación de residencia de los estudiantes beneficiados indicando el kilometraje existente entre esta y la institución educativa suscrita por los rectores de las instituciones Educativas y el supervisor municipal (en ningún caso esta distancia puede ser inferior a 4 kilómetros). g). soporte del recibido por parte de los rectores de las instituciones Educativas de la información sobre la contratación realizada para la prestación del servicio de transporte escolar tales como: Directorio de conductores (Nombre y apellidos completos, teléfono y celular) número del contrato e identificación completa de los vehículos prestadores del servicio. h). copia de los actos contractuales generados a partir del Convenio con los respectivos soportes de conformidad a los requisitos establecidos por la normatividad vigente para el efecto. i).
Certificación expedida por parte del supervisor municipal de transporte escolar en donde conste que los documentos de los vehículos prestadores del servicio cumplen los requisitos exigidos por el Decreto 0048 de 2013. 3. Informe del supervisor departamental. 4. Certificación de aprobación del informe del municipio expedida por la interventoría para el trámite del desembolso. 5.
Soporte de Pago al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales de conformidad con la ley 789 de 2002 y Ley 1150 de 2007 y 6. Certificación bancaria de la cuenta de ahorro abierta para tal fin. NOTA: toda la documentación presentada por el municipio debe presentarse en original impresa y una copia en CD. SEGUNDO DESEMBOLSO: Correspondiente al 30% del valor total del convenio a los 60 días calendario escolar de iniciada la prestación del servicio.
Para dicho trámite se debe adjuntar: 1. Informe parcial del municipio sobre el cumplimiento de las obligaciones soportado con: a). Certificación del servicio recibido por parte de los Rectores de las instituciones educativas beneficiadas (Únicamente en modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento. b). Planillas de control sobre la prestación del servicio de transporte escolar de los siguientes 30 días calendario escolar considerados para el primer desembolso, según modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento, debidamente firmadas por el Rector de la Institución Educativa, el Supervisor municipal, los estudiantes y el conductor, en las que se especifique días calendario escolar de prestación del servicio (únicamente lunes a viernes) y los demás datos solicitados en las mismas.
Nota 1. En todos los casos las planillas deben coincidir con los listados de estudiantes por cada una de las Instituciones o Sedes Educativas presentados por la Alcaldía al Departamento. Nota 2: El día en que por alguna razón no haya clases en las instituciones Educativas no se reconocerá el pago de transporte a la empresa o persona prestadora del servicio.
Nota 3: Si durante la prestación del servicio se presenta cambio de los estudiantes a beneficiar, el supervisor municipal debe informar de manera inmediata al interventor y debe expedir las certificaciones o soportes correspondientes. c). Registros fotográficos. d). Certificación firmada por el supervisor municipal en la que conste 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. que las rutas presentadas al departamento en la propuesta técnica son las que están prestando el servicio a satisfacción, indicando los días en que se prestó este servicio. e).
Fotocopia del acta con planillas de asistencia en donde se evidencie que la administración municipal convocó a las Veedurías Ciudadanas o promovió su conformación para realizar seguimiento de los recursos de transporte escolar. f). Certificación expedida por parte del supervisor municipal de transporte escolar donde conste que los documentos de los vehículos prestadores del servicio cumplen lo exigido por el Decreto 0048 de 2013.2.
Informe del supervisor departamental. 3. Certificación de aprobación del informe del municipio expedida por la Interventoría para el trámite del desembolso. 4. Soporte de Pago al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales de conformidad con la ley 789 de 2002 y Ley 1150 de 2007 y 5. Certificación bancaria de la cuenta de ahorro abierta para tal fin TERCER Y ÚLTIMO DESEMBOLSO: Correspondiente al 40% restante del valor total del convenio una vez finalizada su ejecución. Para dicho trámite se debe adjuntar: 1.
Informe final en el que se dé cuenta del cumplimiento del 100% de las obligaciones establecidas en el convenio soportado con lo siguiente: a) certificación del servicio recibido por parte de los rectores de las instituciones educativas beneficiadas (Únicamente en modelo establecido por la Secretaria de educación del Tolima), b) Planillas de control sobre la prestación del servicio de transporte escolar de los últimos 30 días calendario escolar según modelo establecido por la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento, debidamente firmadas por el Rector de la institución Educativa, el Supervisor municipal, los estudiantes y el conductor, en las que se especifique días calendario escolar de prestación del servicio (únicamente lunes a viernes) y los demás datos solicitados en las mismas.
Nota 1. En todos los casos las planillas deben coincidir con los listados de estudiantes por cada una de las Instituciones o Sedes Educativas presentados por la Alcaldía al Departamento. Nota 2: El día en que por alguna razón no haya clases en la Instituciones Educativas no se reconocerá el pago de transporte a la empresa o persona prestadora del servicio.
Nota 3: Si durante la prestación del servicio se presenta cambio de los estudiantes a beneficiar, el supervisor municipal debe informar de manera inmediata al interventor y debe expedir las certificaciones o soportes correspondientes c). Certificación de los rectores de las Instituciones Educativas y el supervisor en la que se haga constar que los estudiantes beneficiados del servicio de transporte escolar están registrados en el Sistema de Información de Matriculas SIMAT de la vigencia 2014. d).
Registros fotográficos. e). Certificación firmada por el supervisor municipal en la que conste que las rutas presentadas al departamento en la propuesta técnica son las que están prestando el servicio a satisfacción, indicando los días en que se prestó este servicio f). Certificación expedida por parte del supervisor municipal de transporte escolar donde conste que los documentos de los vehículos prestadores del servicio cumplen lo exigido por el Decreto 0048 de 2013. g).
Evidencia de convocatoria de las veedurías legalmente constituidas en el municipio sobre la presentación de informe de cumplimiento del 100% de la prestación del servicio. 2. Informe del supervisor departamental. 3. Certificación de aprobación del informe del municipio expedida por la Interventoría para el trámite del desembolso. 4. Soporte de Pago al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales de conformidad con la ley 789 de 2002 y Ley 1150 de 2007 y 6.
Certificación bancaria de la cuenta de ahorro abierta para tal fin.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los recursos objeto del presente convenio, deben ser destinados en su totalidad para contratar la prestación del servicio de transporte de conformidad a las condiciones establecidas por el Departamento y en ningún caso podrá ser utilizado en compra de repuestos. combustible, lubricantes, llantas, embarcaciones, salvavidas, etc., ni ser adheridos a ningún otro convenio de igual o similar objeto.
PARÁGRAFO SEGUNDO: El Departamento no reconocerá el servicio de transporte escolar-que se haya prestado por fuera del calendario escolar.
PARÁGRAFO TERCERO: Los pagos del presente acto contractual estarán sujetos a la disponibilidad del Plan Anual de Caja PAC” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. • Mediante el documento Otrosí modificatorio No. 001 del 13 de agosto de 2014, se prorrogó y se adicionó el contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 entre el Municipio de Honda y la empresa de Transportes Especiales Uno A, por el término de 36 días calendario escolar, contados a partir del vencimiento del contrato principal, es decir del 19 de agosto de 2014, y se adicionaron $76.696.725.
(fls. 21 a 23 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) Además, se estableció que el departamento del Tolima suscribió convenio interadministrativo No. 0562 del 3 de junio de 2014 con el municipio de Honda, que tiene por objeto aportar al municipio de Honda para brindar el servicio de transporte escolar, por un valor de $40.000.000. • Mediante Oficio radicado el 2 de octubre de 2015, Luis Fernando Medellín Calderón, supervisor del convenio No. 0562 de 2014, remitió al alcalde de Honda, el informe final del seguimiento del convenio suscrito.
(fls. 146 a 156 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital) En dicho informe de fecha 30 de diciembre de 2014, el supervisor expresó varias inconsistencias, entre ellas: i. que el municipio de Honda presentó las planillas de relación de estudiantes donde se presentan 123 estudiantes beneficiarios, pero la propuesta técnica indicaba 124 estudiantes; ii. las planillas presentadas para efectos de desembolso, de cuatro instituciones educativas, no se encuentran firmadas por el supervisor del Municipio, ni el visto bueno por parte del técnico de la interventoría; iii. las planillas de registro de control diario no se encuentran bien diligenciadas, con ausencia de las firmas del supervisor, los estudiantes y el conductor, y reposan las firmas de 105 estudiantes y no de los 123 beneficiados que reportó el municipio, donde se acredita la prestación del servicio de transporte escolar solo por 22 días, entre el 1 de septiembre al 30 del mismo mes de 2014; iv.
Las planillas de relación de contratos derivados del convenio suscrito con el departamento, presentadas por el municipio con el contratista Transportes Uno A, no contienen las actas de inicio del contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 y el otrosí modificatorio, no se anexaron las pólizas pactadas en el convenio, ni la designación del supervisor del municipio; v. Las planillas en relación con los vehículos no concuerdan con las certificaciones de los rectores en cuanto a la placa del vehículo que prestó el servicio; vi.
Las planillas presentadas por el Municipio de certificación de que los vehículos vinculados cumplen con las condiciones técnicas y legales exigidas por el Decreto 048 de 2013, no concuerdan con la información de la planilla de relación de vehículos, no anexan pólizas contractuales, uno de los conductores no registra información en el RUT; vii.
Las planillas de certificación caracterización SIMAT, relaciona un estudiante beneficiado que no se encuentra en el sistema SIMAT. Expresó, que se requirió al Municipio de Honda, mediante oficios, para la presentación de informes y entrega de informaciones, y actas de visita realizada por el técnico operativo solicitando la información, incumpliéndose algunos compromisos, de los que se informó a la secretaría de Educación del Departamento, que obra como interventora del convenio.
(fls. 12 a 13 del documento DOCUMENTOS HECHO5 Y OTROS del expediente digital) 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. Finalmente, concluyó que no se da viabilidad para el que el municipio de Honda inicie el trámite para desembolso ante la Gobernación del Tolima. • Mediante Oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015, el alcalde del municipio de Honda indicó a la sociedad Transportes Especiales Uno A Ltda., que está haciendo esfuerzos para desembolso de los dineros del mes de septiembre del año anterior que se le adeuda, que el recurso de ese desembolso fue otorgado por la Gobernación a la Alcaldía mediante convenio No. 0562 de 2014, pero no ha sido desembolsado (fl. 47 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL del expediente digital). • Informe de supervisión No. 001 del 2 de diciembre de 2014 suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí indicó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 31 de marzo al 30 de abril de 2014, correspondiente a 18 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $35.442.000 (fls. 25 a 29 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital). • Informe de supervisión No. 002 del 18 de junio de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí indicó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 2 al 30 de mayo de 2014, correspondiente a 20 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $39.380.000 (fls. 37 a 41 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital). • Informe de supervisión No. 003 del 7 de julio de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí plasmó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 3 al 13 de junio de 2014, correspondiente a 9 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $17.121.000 (fls. 49 a 53 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital). • Informe de supervisión No. 004 del 29 de agosto de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí indicó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 7 al 31 de julio de 2014, correspondiente a 19 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $37.411.000 (fls. 61 a 65 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital). • Informe de supervisión No. 004 del 29 de agosto de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí indicó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 1 al 29 de agosto de 2014, correspondiente a 18 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $35.442.000 (fls. 79 a 83 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
PARTE DEMANDANTE del expediente digital). • Informe de supervisión No. 005 del 18 del 1 de diciembre de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona. Allí indicó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 1 al 30 de septiembre de 2014, correspondiente a 22 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $43.318.000 (fls. 95 a 99 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital), no obstante, se anotó que el departamento del Tolima no ha desembolsado los $40.000.000, de los cuales el municipio de Honda presentó cuenta de cobro por 21 días, por el valor de $40.000.000, y el saldo restante de $1.349.000 lo asumiría el municipio. • Informe de supervisión No. 006 del 1 de diciembre de 2014, suscrito por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, Sandra Marcela Ayala Bayona.
Allí expresó que Transportes Especiales Uno A, ha cumplido con el objeto contractual durante el periodo comprendido del 1 al 30 de septiembre de 2014, correspondiente a 22 días hábiles calendario escolar, cumpliendo con el pago de seguridad social, pensión y riesgos laborales, autorizando el pago de $11.814.000 (fls. 101 a 105 del documento 2016-465 CUADERNO PRUEBAS PARTE DEMANDANTE del expediente digital), no obstante, se anotó que el departamento del Tolima no ha desembolsado los $40.000.000, de los cuales el municipio de Honda presentó cuenta de cobro por 21 días, por el valor de $40.000.000, y el saldo restante de $1.349.000 lo asumiría el municipio.
Ahora bien, en aras de resolver el problema jurídico planteado, deberán tenerse en cuenta las pruebas documentales relacionadas en el acápite anterior, que fueron allegadas, reiterándose que no fueron tachadas de falsedad. De conformidad con el recurso de apelación impetrado por la sociedad Transportes Especiales Uno A Ltda., debe revocarse la decisión de primera instancia y accederse a las pretensiones de la demanda, pues considera que se comprobó que cumplió con todas las obligaciones del contrato suscrito con el Municipio de Honda, y no está conforme con lo expresado con él a quo, frente a que se le trasladen las obligaciones que adquirió el Municipio en el convenio interadministrativo.
Sobre el asunto, es necesario recalcar que de conformidad a lo establecido en el literal h) del otrosí No. 001 del 13 de agosto de 2014, la prórroga del contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 y la adición por el valor de $72.696.725 se supeditó al giro de los recursos que el departamento del Tolima realizaría de conformidad al convenio interadministrativo No. 0562 del 3 de junio de 2014 al municipio de Honda para brindar al apoyo al servicio de transporte escolar por un valor de $40.000.000, situación que era de conocimiento de la parte demandante al firmar el acto de prórroga del contrato, por lo tanto, y bajo la teoría de los contratos coligados, tal como lo estableció la sentencia de primera instancia, la finalidad que perseguían ambos actos contractuales era la misma, y para la realización del objeto contractual establecido en el otrosí modificatorio, eran necesarios los recursos que serían aportados por el departamento del Tolima y bajo los términos establecidos en el convenio.
En ese sentido, para el desembolso de los recursos, el departamento requirió una serie de condiciones, entre ellas la obligación del municipio de establecer en el acto contractual derivado del Convenio, en este caso el otrosí modificatorio del contrato 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
No. 040 del 2014, suscrito después del convenio interadministrativo en mención, los recursos, días de prestación del servicio, número de estudiantes beneficiados, rutas y costos incluidos en la propuesta técnica presentada al departamento, y entre otras condiciones que se refieren estrictamente al cumplimiento del objeto contractual que es el servicio de transporte escolar, y que prestaría el contratista, por lo que como financiador de este servicio exigió adelantar los trámites correspondientes al proceso de selección del operador de conformidad con lo establecido en el Decreto 0048 del 17 de Enero de 2013, Decreto 805 de 2008, Decreto 174 de 2001, Decreto 3964 del 14 de Octubre de 2009, y las demás que regulan el tema del servicio de transporte escolar, garantizar la prestación del servicio de transporte escolar única y exclusivamente a los estudiantes que residan en la zona rural con distancia entre la residencia y la institución Educativa de 4 o más kilómetros, que con base en la propuesta técnica presentada, los días en que no se preste el servicio, las rutas no contratadas y/o los niños no atendidos o niños atendidos por fuera del SIMAT, no serán cancelados por el departamento, informar a la Interventoría cuando haya lugar los siguientes casos: desplazados y discapacitados que ameriten atención especial para garantizarles a dichos estudiantes la prestación del servicio de transporte escolar sin que necesariamente estén ubicados a 4 kilómetros de distancia, certificar por parte del supervisor municipal de transporte escolar para el pago respectivo, que los documentos de los vehículos prestadores del servicio exigidos por el Decreto 0048 de 2013, se encuentran completos y vigentes a la fecha de presentación de la certificación, entregar al interventor los informes parciales y final con los respectivos soportes para cada uno de los desembolsos estipulados, entre otros.
Es por ello, que considera la Sala de Decisión, que el contratista debía atender a los requerimientos exigidos por el departamento del Tolima para el desembolso de los recursos que serían usados para financiar la adición del contrato No. 040 de 2014, y que indiscutiblemente tenían que ver directamente con la prestación del servicio de transporte escolar que debía ejecutar, y que no son más que los exigidos por las normas que regulan la materia, además de su propuesta técnica que debió allegarse al departamento para tal fin.
No obstante, pese a las inconsistencias manifestadas mediante el informe final de seguimiento del convenio interadministrativo allegado con el Oficio radicado el 2 de octubre de 2015, por Luis Fernando Medellín Calderón, supervisor del convenio al alcalde de Honda, entre ellas: i. que el Municipio de Honda presentó las planillas de relación de estudiantes donde se presentan 123 estudiantes beneficiarios, pero la propuesta técnica indicaba 124 estudiantes, ii. que las planillas presentadas para efectos de desembolso, de cuatro instituciones educativas, no se encuentran firmadas por el supervisor del Municipio, ni el visto bueno por parte del técnico de la interventoría, iii. que las planillas de registro de control diario no se encuentran bien diligenciadas, con ausencia de las firmas del supervisor, los estudiantes y el conductor, y reposan las firmas de 105 estudiantes y no de los 123 beneficiados que reportó el municipio, donde se acredita la prestación del servicio de transporte escolar solo por 22 días, entre el 1 de septiembre al 30 del mismo mes de 2014, iv. que las planillas de relación de contratos derivados del convenio suscrito con el Departamento, presentadas por el Municipio con el contratista Transportes Uno A, no contienen las actas de inicio del contrato No. 040 del 19 de marzo de 2014 y el otrosí modificatorio, no se anexaron las pólizas pactadas en el convenio, ni la designación del supervisor del municipio, v. que las planillas en relación con los vehículos no concuerdan con las certificaciones de los rectores en cuanto a la placa del vehículo que prestó el servicio, vi. que las planillas presentadas por el Municipio 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. de certificación de que los vehículos vinculados cumplen con las condiciones técnicas y legales exigidas por el Decreto 048 de 2013, no concuerdan con la información de la planilla de relación de vehículos, no anexan pólizas contractuales, uno de los conductores no registra información en el RUT, vii. que las planillas de certificación caracterización SIMAT, relaciona un estudiante beneficiado que no se encuentra en el sistema SIMAT, entre otras, que hacían parte de los requisitos para proceder con los desembolsos, de acuerdo con el convenio interadministrativo, Aunque lo anterior, fueron motivos para que el departamento del Tolima no desembolsara los recursos al municipio de Honda y que en consecuencia generara el pago al contratista sociedad de Transportes Especiales Uno A, no fue la única razón por la cual el a quo, no accedió a las pretensiones de la demanda.
Como se indicó en el acápite del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, quien alegue el incumplimiento del contrato y pretenda que se ordene su pago, debe demostrar que ejecutó la totalidad de sus obligaciones, en ese sentido, de la apreciación de las pruebas contenidas en los informes de supervisión del No. 001 al 006, se determina que la suma de los días hábiles calendario escolar certificados como cumplidos por la supervisora del contrato No. 040 de 2014, fue por un total de 106 días, cuando el contrato se celebró inicialmente por 76 días, más 36 días pactados en el otrosí modificatorio No. 001, es decir un total de 112 días, por lo que puede determinarse que no fue prestado el servicio de transporte escolar todo el tiempo pactado en el contrato No. 040, evidenciándose un incumplimiento parcial de las obligaciones por parte de la parte demandante.
Es dable mencionar, que el demandante señaló que no fue presentada el acta de liquidación del contrato, y el municipio de Honda nunca citó para la liquidación bilateral, ni informó que se hubiera liquidado unilateralmente, pero no se evidencia que hubiese solicitado en el libelo de la demanda la liquidación judicial del mismo de conformidad al artículo 141 del C. de P.A. y de lo C.A. Frente a plantillas y otros documentos, estableció que los mismos eran recolectados por el municipio y este precisamente era el obligado a aportarlos, y aun cuando los solicitó en la demanda y con anterioridad a ella, no fueron allegados en su integridad, lo que no puede tomarse como un indicio en su contra.
Sobre el asunto, si bien los antecedentes administrativos fueron solicitados en la demanda, en audiencia inicial fueron ordenados por el Juez de instancia, y una vez recibidos incorporados a través de auto del 21 de mayo de 2019 (fls 260 a 261 del documento 003_CUADERNO PRINCIPAL, expediente digital), no se observó manifestación alguna por parte del demandante, acerca de que la documentación se encontraba incompleta.
Acerca de lo mencionado por el Juez de primera instancia, frente al oficio No. 013510 del 10 de junio de 2015, emitido por el alcalde Municipal, indicó que es extraño que se considerara que no es válida una manifestación del representante legal del Municipio que corroboraba lo probado en las actas de supervisión y en general que a la parte demandante se le adeudan los valores indicados en el escrito de la demanda.
Este cargo, no se encuentra llamado a prosperar, pues la sola manifestación del alcalde del Municipio de Honda, no es suficiente para determinar que la demandante cumplió con todas las obligaciones del contrato, pues no puede la Sala ignorar los demás medios de prueba, cuando para llegar a la decisión, deben 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima. analizarse de forma conjunta, como se efectuó en párrafos anteriores, pues recordemos que la finalidad de las pruebas es servir de instrumento necesario para la concreción y efectividad de las normas sustanciales.
Finalmente, expresó que en ninguna parte del otrosí se expresa que debía cubrirse obligaciones diferentes a los 36 días acordados, por lo que se está generando un enriquecimiento sin causa para el municipio de Honda a costa del empobrecimiento de la parte demandante. Como se mencionó con antelación, la sentencia de primera instancia no determinó el incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista en relación con el término de ejecución fijado en el convenio interadministrativo, al contrario, se ciñó a los 76 y 36 días que se pactaron el contrato No. 040 de 2014 para la prestación del servicio de transporte escolar, que no fueron cumplidos en su integridad.
Así las cosas y sin más consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. Costas. Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. Ahora bien, el C.G. del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-005-2016-00465-01 De: Transportes Especiales Uno A LTDA. Contra: Municipio de Honda y Departamento del Tolima.
Teniendo en cuenta el artículo 365 numeral 8 del C.G. del P., el cual establece “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” y que las entidades demandadas no allegaron prueba de lo causado, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado por el Consejo de Estado, garantizando la doble instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 11 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Transportes Especiales Uno A Ltda., contra el municipio de Honda y el departamento del Tolima, que denegó las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Justicia Siglo XXI. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.