15001233300020230010100 · Tribunal Administrativo de Boyacá

BENEFICIOS TRIBUTARIOS – Definición jurisprudencial. La Corte Constitucional ha definido los beneficios tributarios como: “la calificación genérica que, según la doctrina especializada, ha servido para comprender una multiplicidad de figuras heterogéneas, de diverso contenido y alcance, como son la exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.

Pero debe considerarse, que no todo aquello que signifique negación de la tributación o tratamiento más favorable por comparación con el de otros contribuyentes constituye incentivo tributario, pues existen en la legislación tributaria una variedad de formas de reducir la carga impositiva o de excluir o exonerar a un determinado sujeto del deber de contribuir, que tan solo significan un reconocimiento a los más elementales principios de tributación, y que sin ellas, el sistema tributario o un determinado impuesto, no podrían ser calificados a primera vista como justos, equitativos y progresivos; es decir, se trata de una forma de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia”.

EXENCIONES O BENEFICIOS TRIBUTARIOS – Prohibición constitucional. A su vez la Constitución Política de Colombia en su artículo 294 prohíbe al legislador exceder sus competencias en materia tributaria estableciendo exenciones o beneficios tributarios. Esto en razón a que la actividad del legislador tiene como límite a su intervención en materia presupuestal la autonomía de las Entidades territoriales.

Sobre el particular la Corte Constitucional preceptúa: (…) COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS PARA CONCEDER BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y AMNISTÍAS - Marco normativo y jurisprudencial. Ahora bien, sobre la competencia de los Municipios de conceder beneficios tributarios la Corte Constitucional en la Sentencia C-517 de 2007 estableció que: En términos generales, es factible afirmar que los entes municipales son autónomos para hacer efectivos los tributos o dejarlos de aplicar, “para asumir gastos o comprometer sus ingresos” juzgando “su oportunidad y su conveniencia” y, en suma, “para realizar actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”, merced a la puesta en práctica de “mecanismos presupuestales y de planeación”.

De acuerdo con lo indicado, la autonomía constituye un límite a la legislación, pues el Congreso no puede intervenir en la administración del tributo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 362 superior, una vez decretado, se convierte en renta de propiedad exclusiva del municipio, goza de las mismas garantías que la propiedad privada y rentas de los particulares y no puede ser trasladado a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.

(…) La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios” (…) Así pues, para el establecimiento de un tributo municipal “es necesaria la existencia de una Ley de la República en la que se establezca su creación y, una vez creado, las entidades territoriales adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo, en virtud de lo preceptuado por los artículos 2873 y 314-4 de la Constitución Nacional”, siendo de destacar que “las entidades territoriales gozan de plena facultad para incorporar o no los tributos creados por el legislador, así como también tienen plena autonomía para suprimirlos si lo estiman conveniente”.

A su vez el Consejo de Estado estableció: “en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales (…)” EXENCIONES, EXCLUSIONES Y AMNISTÍAS - Nociones y diferencias. De otro lado, resulta importante precisar la diferencia entre las exenciones, exclusiones y amnistías, luego se procede a relacionar las definiciones establecidas por la jurisprudencia nacional: Exenciones tributarias: Es un beneficio tributario que tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial.

Exclusiones tributarias: Es un beneficio tributario en donde no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto. Es decir que la Exención otorga un trato especial al sujeto pasivo del gravamen, mientras que en la Exclusión no se configuran los elementos estructurales del tributo.

Sobre el particular el Consejo de Estado señaló: “En este orden, para determinar si una persona en particular está obligada o no por un determinado tributo, deberá verificarse si sus actuaciones constituyen hechos gravados, si se forma parte o no de los sujetos pasivos (exclusión o no sujeción), o si a pesar de que genéricamente se es parte del grupo de obligados, el propio legislador ha previsto en la misma norma tributaria o en una disposición especial un trato diferenciado en relación con los demás contribuyentes (exención)” Amnistía: Son un “[E]ventos extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no es exonerado anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma” En la sentencia C-833 de 2013 la Corte Constitucional estableció “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”.

Respecto a la procedencia de amnistías tributaria la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que en principio está vedada por comprometer los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria. No obstante, puede llegar a ser procedente en los casos en donde se acredite la existencia de una situación excepcional que amerite su adopción. En efecto en la Sentencia C -833 de 2013 se consolidaron las condiciones de constitucionalidad de las amnistías tributarias así: (i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.

(iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.

La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos. (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

(v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos; b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas.

(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis; b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos; c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones.

(vii) En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia. ACUERDO MUNICIPAL QUE CONCEDE AMNISTÍA TRIBUTARIA – Declaratoria de invalidez por no haber justificado debidamente la procedencia excepcional de la amnistía tributaria concedida por el Concejo Municipal de Tinjacá a los contribuyentes morosos.

De la demanda de validez se advierte que el Departamento de Boyacá consideró que el Acuerdo No 012 del 30 de diciembre de 2022 “Por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del municipio de Tinjacá, Boyacá”, desconoce la Constitución Política de Colombia, el Estatuto Tributario y el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, comoquiera que el beneficio que allí se otorga no se encuentra debidamente justificado en una causa que amerite un tratamiento distinto de los deudores morosos y carece de análisis de impacto fiscal.

En el presente asunto se encuentran probados los siguientes hechos: (…) En la exposición de motivos se destaca que los propósitos del proyecto fueron: “otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos”; lograr un mayor recaudo para las vigencias 2023 - 2024; y recuperar la cartera morosa de los impuestos y las multas.

A su vez, en el párrafo de análisis de impacto fiscal indica: “Por otra parte, y para efectos de lo dispuesto por la Ley 819 de 2003 es preciso señalar que el proyecto no genera gasto presupuestal al Municipio, se trata de generar alivios a los contribuyentes y deudores del fisco municipal. Los deudores morosos del impuesto predial complementarios representan el mayor porcentaje de la cartera tributaria Municipal.

Estableciendo como condición el que se realice la totalidad del pago de la obligación a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo y hasta el 31 de marzo de 2023. Textualmente estableció: (…)“Artículo primero- CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO: Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados, tendrán derecho a solicitar, respecto de los impuestos contribuciones, sanciones y multas pendientes de pago, correspondiente a los periodos gravables o vigencias 2021 y anteriores, la siguiente condición especial de pago: 1.Si el pago total del cien por ciento (100%) de la obligación, se realiza a partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el día 31 de marzo de 2023 los intereses y sanciones generados se reducirán en un cien por ciento (100%)” A su vez se advierte que el parágrafo segundo hizo extensiva la amnistía a las obligaciones pendientes de pago para los años gravables y vigencias 2021 y anteriores que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos.

(…) En el caso concreto, en la parte considerativa del Acuerdo acusado no se señala justificación alguna, ni se relacionan los motivos excepcionales que determinan la viabilidad de la amnistía. En la exposición de motivos del proyecto presentando por la Administración se señaló de forma genérica y ambigua que el propósito del proyecto era “otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos”; lograr un mayor recaudo para las vigencias 2023 - 2024; y recuperar la cartera morosa de los impuestos y las multas.

Razones que no se encuentran debidamente justificadas y no resultan suficientes para menoscabar principios como la igualdad y equidad tributaria. Sobre el particular la Corte Constitucional señaló: “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario” A su vez, se advierte que tanto el análisis financiero, como el estudio que realizó el Consejo Municipal de Política Económica y Fiscal COMFIS sobre la viabilidad o inviabilidad del proyecto, resultan ser absolutamente vagos y ambiguos, sin que allí se haya realizado un verdadero análisis que determine la procedencia de la amnistía. Luego advierte la Sala que la amnistía consignada en el Acuerdo demandado se encuentra desprovista de justificación suficiente; no se acreditó la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción del instrumento, no justificó su idoneidad y necesidad.

Contrario sensu resulta evidente que afecta sustancialmente los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria que deben permear el ordenamiento jurídico. Con fundamento en la prohibición de decretar amnistías tributarias y ante la omisión del Concejo municipal de justificar en debida forma la procedencia excepcional de dicha medida; la Sala declara la invalidez del Acuerdo No. 012 expedido por el Concejo Municipal de Tinjacá. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 29 de junio de 2023 VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TINJACA RADICACIÓN: 15001233300020230010100 LINK SAMAI SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) I. ASUNTO A RESOLVER 1.Procede la Sala de Decisión No. 6 de la Corporación a dictar sentencia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, impetrada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del MUNICIPIO DE TINJACÁ, BOYACÁ. II.

ANTECEDENTES 2.1.- PRETENSIONES 2. Pretende el Departamento de Boyacá que se declare la invalidez del Acuerdo No. 012 del 24 de diciembre de 2022 “por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del Municipio de Tinjacá Boyacá” 2.2- SUPUESTOS DE HECHO 3.Los hechos que relata el actor como fundamento de sus pretensiones son, en resumen, los que a continuación se relacionan: 4.

Que el Concejo Municipal del Municipio de Tinjacá expidió el Acuerdo número 012 del 24 de diciembre de 2022 “por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del Municipio de Tinjacá Boyacá” El Acuerdo No. 012 fue enviado al correo web de la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento el día 13 de diciembre de 2022.

Que realizada la revisión jurídica ordenada en el Art. 305, numeral 10 de la Constitución Política de Colombia se observó que el citado Acuerdo es contrario a la Constitución y a la Ley. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Invoca como tales: ▪ De orden Constitucional: Artículos 13, 294, 338, 363 de la Constitución Política de Colombia. ▪ De orden legal: Artículo 683 del Decreto 624 de 1989; articulo 7 de la Ley 819 de 2003.

A su vez cita las Sentencias C-511 de 1996 y C-743 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional; la sentencia de fecha 10 de junio de 2014 proferida por el Consejo de Estado al interior del proceso con radicado 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865); y la Sentencia proferida por la Sala de decisión No.1 de esta corporación al interior del radicado 15001233300020200218200.

En el concepto de violación, la apoderada del Departamento de Boyacá señaló que el Acuerdo demandado es contrario a la Constitución y a la Ley por las siguientes razones: Situaciones excepcionales específicas que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias. Pues considera que no fue justificado el descuento temporal de la totalidad de los intereses de mora, con lo cual se castiga al ciudadano que paga oportunamente la obligación, se justifica al moroso y se contravienen los principios de imparcialidad y equidad.

Indica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la amnistía tributaria no puede justificarse en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino que debe sustentarse en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad. Incumplimiento de análisis de impacto fiscal en la conformación del acuerdo municipal.

Señala que el Concejo del Municipio de Tinjacá no tuvo en cuenta que la norma fiscal implica un análisis financiero cuando se pretende otorgar beneficios tributarios. Precisa que ante la ausencia de las Actas del Comité Municipal de Política Fiscal – COMFIS- y la exposición de motivos, no se pudo conocer si las autoridades municipales cumplieron con dicha carga normativa y que en la exposición de motivos únicamente se evidencia unos montos de deuda del año 2022, de predial, bomberos, y Corpoboyacá sin hacer análisis financiero para determinar si realmente se justifica la rebaja de intereses. 2.4.- CONTESTACIÓN DEL MUNICIPIO DE ÚMBITA 14.

De conformidad con informe secretarial que obra en el índice número 27 de SAMAI se tiene que, dentro del término de fijación en lista, no se recibió ningún pronunciamiento. 2.5.-ACTUACIÓN PROCESAL 15. La demanda se radicó el día 14 de febrero de 20232; mediante Auto de fecha 14 de marzo de 20233 se declaró impedimento del ponente, el cual fue declarado infundado mediante Auto de fecha 13 de abril de 20234; el día 28 de abril de 2023 se admitió la demanda5 y fue sometida a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 151 C.P.A.C.A. y en el D.L. 1333 de 1986; seguidamente se abrió a pruebas el proceso6, por lo que es del caso pasar a dictar la sentencia que en derecho corresponda.

III. CONSIDERACIONES

3.1. EL PROBLEMA JURÍDICO 16. Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo No.012 del 30 de diciembre de 2022 por medio del cual se otorgan alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, se encuentra ajustado a derecho o no.

3.2. MARCO JURÍDICO 3.2.1.- AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 17. El artículo primero de la Constitución Política de Colombia establece la autonomía de las Entidades territoriales como principio fundamental del Estado Colombiano, así: 2 Índice numero 01 SAMAI. 3 Índice número 5 SAMAI 4 Índice número 12 SAMAI 5 Índice número 20 SAMAI 6 Índice número 29 SAMAI.

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Postulado que es concretado en el artículo 287 en donde se enlistan los atributos o “derechos” que tienen las Entidades Territoriales como consecuencia de dicha autonomía:

ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos Gobernarse por autoridades propias. Ejercer las competencias que les correspondan. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Participar en las rentas nacionales. La atribución del numeral tercero del artículo previamente citado implica autonomía financiera, consiste en la capacidad para gobernar su hacienda tanto en la obtención de recursos como en la organización del gasto para así atender los fines y necesidades públicas de su jurisdicción. En materia tributaria el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia confiere a los concejos la facultad de decretar los tributos y contribuciones que se requieren para solventar los gastos locales así:

ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…) No obstante, dicha facultad tiene su limitación en la reserva de ley tributaria. Luego los concejos municipales tienen potestad impositiva dentro de los parámetros, pautas y directrices señalados por el legislador. 3.2.2.- COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS PARA CONCEDER BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y AMNISTÍAS.

La Corte Constitucional ha definido los beneficios tributarios como: “la calificación genérica que, según la doctrina especializada, ha servido para comprender una multiplicidad de figuras heterogéneas, de diverso contenido y alcance, como son la exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.

A su vez la Constitución Política de Colombia en su artículo 294 prohíbe al legislador exceder sus competencias en materia tributaria estableciendo exenciones o beneficios tributarios. Esto en razón a que la actividad del legislador tiene como límite a su intervención en materia presupuestal la autonomía de las Entidades territoriales. Sobre el particular la Corte Constitucional preceptúa: ' el Legislador también tiene límites constitucionales a su intervención en materia económica, presupuestal y tributaria frente a la autonomía de las Entidades Territoriales, cuando de fuentes endógenas de estas Entidades se trata.

A este respecto, en varios pronunciamientos, la Corporación ha evidenciado la vulneración de la autonomía de los Entes Territoriales. Así las cosas, esta Corporación ha sostenido que toda proscripción de medidas de carácter legal « a través de la cual la Nación pueda disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las Entidades Territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos preferenciales sólo es aplicable frente a la disposición de recursos propios de las Entidades Territoriales, aquellos que la jurisprudencia ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o trasladados desde la Nación», de manera que «La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las Entidades Territoriales.»' De lo expuesto puede concluirse que una de las limitaciones del Congreso de la República en materia tributaria es la prohibición de establecer exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales.

Sin embargo, tal prohibición solo es aplicable a recursos propios de las entidades territoriales y que tengan característica de endógenos, más no para aquellos cedidos o trasladados desde la Nación Ahora bien, sobre la competencia de los Municipios de conceder beneficios tributarios la Corte Constitucional en la Sentencia C-517 de 2007 estableció que: En términos generales, es factible afirmar que los entes municipales son autónomos para hacer efectivos los tributos o dejarlos de aplicar, “para asumir gastos o comprometer sus ingresos” juzgando “su oportunidad y su conveniencia” y, en suma, “para realizar actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”, merced a la puesta en práctica de “mecanismos presupuestales y de planeación”.

A su vez el Consejo de Estado estableció: “en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales (…)” De otro lado, resulta importante precisar la diferencia entre las exenciones, exclusiones y amnistías, luego se procede a relacionar las definiciones establecidas por la jurisprudencia nacional: Exenciones tributarias: Es un beneficio tributario que tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial.10 Exclusiones tributarias: Es un beneficio tributario en donde no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto.

Es decir que la Exención otorga un trato especial al sujeto pasivo del gravamen, mientras que en la Exclusión no se configuran los elementos estructurales del tributo. Sobre el particular el Consejo de Estado12 señaló: “En este orden, para determinar si una persona en particular está obligada o no por un determinado tributo, deberá verificarse si sus actuaciones constituyen hechos gravados, si se forma parte o no de los sujetos pasivos (exclusión o no sujeción), o si a pesar de que genéricamente se es parte del grupo de obligados, el propio legislador ha previsto en la misma norma tributaria o en una disposición especial un trato diferenciado en relación con los demás contribuyentes (exención)” Amnistía: Son un “[E]ventos extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no es exonerado anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Téngase en cuenta que la amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, pues los beneficios son determinados antes de que se configure la obligación tributaria y la amnistía supone la existencia de la obligación exigible que no se cobra 4.- CASO EN CONCRETO De la demanda de validez se advierte que el Departamento de Boyacá consideró que el Acuerdo No 012 del 30 de diciembre de 2022 “Por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del municipio de Tinjacá, Boyacá”, desconoce la Constitución Política de Colombia, el Estatuto Tributario y el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, comoquiera que el beneficio que allí se otorga no se encuentra debidamente justificado en una causa que amerite un tratamiento distinto de los deudores morosos y carece de análisis de impacto fiscal.

En el presente asunto se encuentran probados los siguientes hechos: ● Que la Administración municipal presentó para ante el Concejo municipal proyecto de Acuerdo “por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del municipio de Tinjacá Boyacá” En la exposición de motivos se destaca que los propósitos del proyecto fueron: “otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos”; lograr un mayor recaudo para las vigencias 2023 - 2024; y recuperar la cartera morosa de los impuestos y las multas.

A su vez, en el párrafo de análisis de impacto fiscal indica: 38.“Por otra parte, y para efectos de lo dispuesto por la Ley 819 de 2003 es preciso señalar que el proyecto no genera gasto presupuestal al Municipio, se trata de generar alivios a los contribuyentes y deudores del fisco municipal. Los deudores morosos del impuesto predial complementarios representan el mayor porcentaje de la cartera tributaria Municipal.

Solicito muy comedidamente, ver la viabilidad del proyecto en pro de las finanzas municipales, se presenta a consideración del Honorable Concejo Municipal de Tinjacá, estudiar y aprobar el presente proyecto de Acuerdo, de conformidad con las competencias que otorgan la Constitución Política y la Ley” Adjunta las siguientes tablas: Agrega, “Entonces el impacto fiscal es mínimo en las finanzas del municipio, pues estos valores están dentro de la cartera de difícil y dudoso recaudo, a pesar de las acciones realizadas por la Secretaría de Hacienda, toda vez que existen liquidaciones oficiales notificadas por la ´página web del municipio y en la cartera de la Secretaría de Hacienda, y que están para proferir mandamiento de pago” (negrillas fuera del texto) Además adjunta Certificación proferida por el Secretario de Hacienda del Municipio en donde se indica que los deudores morosos del impuesto predial representan el mayor porcentaje de la Cartera Tributaria del Municipio; que se le adeudan valores de capital e intereses por concepto de impuestos predial y bomberos de la vigencia 2022; que existen valores de difícil recaudo de las vigencias 2017, 2018, 2019, 2020, 2021; que existen valores de dudoso recaudo que corresponde a las deudas morosas de más de 5 años, del 2016 hacía atrás. Que el Consejo Municipal de Política Económica y Fiscal COMFIS estudió el tema denominado como “Proyecto de inversiones 2022, Actos Administrativos internos y el proyecto para otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá”.

A propósito de lo cual obra en el expediente Acta COMFIS No. 031 del 15 de diciembre de 2022, en donde en el punto relacionado con los alivios e incentivos tributarios se señaló: “También me parece importante tratar el tema de saneamiento y efectividad en la recuperación de la cartera morosa de los impuestos y las multas. Ya que estamos aportas de culminar la administración y dejar saneada las finanzas del Municipio.

Propongo ante el comité; la posibilidad de tramitar un proyecto de acuerdo, donde otorgue alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos. Dentro de la cartera de difícil y dudoso recaudo, a pesar de las acciones realizadas por la Secretaría de Hacienda, toda vez que existen liquidaciones oficiales notificadas por la página web del municipio y en la cartelera de la secretaría de Hacienda, y que están para proferir mandamiento de pago.

Finalmente, el proyecto de acuerdo busca como objetivo principal “otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos”” Como conclusiones se señaló: “Una vez terminada la exposición y escuchado los diferentes comentarios de los integrantes del COMFIS, se analiza en todos los aspectos, discute y se pone a consideración de los miembros del consejo municipal de política económica y fiscal – COMFIS, los temas tratados de los cuales fueron aprobados por unanimidad” Que el Acuerdo No. 012 del 30 de diciembre de 2022 surtió los debates reglamentarios los días 26 de diciembre y 30 de diciembre de 2022.

Que el día 30 de diciembre de 2022 el Concejo Municipal de Tinjacá profirió el Acuerdo No. 012 “por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del municipio de Tinjacá Boyacá” en donde se determinó: Una vez revisado el Acuerdo demandado se advierte que reguló una amnistía tributaria, no un beneficio, pues en su artículo 1 se dispuso la reducción del 100% de los intereses y sanciones por el incumplimiento de obligaciones tributarias correspondientes a los periodos gravables o vigencias 2021 y anteriores.

Estableciendo como condición el que se realice la totalidad del pago de la obligación a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo y hasta el 31 de marzo de 2023. Textualmente estableció: “Artículo primero- CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO: Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados, tendrán derecho a solicitar, respecto de los impuestos contribuciones, sanciones y multas pendientes de pago, correspondiente a los periodos gravables o vigencias 2021 y anteriores, la siguiente condición especial de pago: 1.Si el pago total del cien por ciento (100%) de la obligación, se realiza a partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el día 31 de marzo de 2023 los intereses y sanciones generados se reducirán en un cien por ciento (100%)” A su vez se advierte que el parágrafo segundo hizo extensiva la amnistía a las obligaciones pendientes de pago para los años gravables y vigencias 2021 y anteriores que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos.

Respecto a la procedencia de amnistías tributaria la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que en principio está vedada por comprometer los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria. No obstante, puede llegar a ser procedente en los casos en donde se acredite la existencia de una situación excepcional que amerite su adopción. En efecto en la Sentencia C -833 de 2013 se consolidaron las condiciones de constitucionalidad de las amnistías tributarias así: Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.

Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.

La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos. De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos; b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis17; b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos; c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones19.

En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia. En el caso concreto, en la parte considerativa del Acuerdo acusado no se señala justificación alguna, ni se relacionan los motivos excepcionales que determinan la viabilidad de la amnistía. En la exposición de motivos del proyecto presentando por la Administración se señaló de forma genérica y ambigua que el propósito del proyecto era “otorgar alivios e incentivos tributarios a los ciudadanos y contribuyentes del Municipio de Tinjacá Boyacá, obteniendo, que se busque sanear las finanzas del Municipio y permitir a los ciudadanos del municipio de Tinjacá ponerse al día con los tributos”; lograr un mayor recaudo para las vigencias 2023 - 2024; y recuperar la cartera morosa de los impuestos y las multas.

DECISIÓN 58. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, Sala de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo 012 del 24 de diciembre de 2022 “por medio del cual se establece una condición especial de pago que otorgue alivios tributarios frente al pago de las obligaciones en mora, a fin de reactivar la economía del municipio de Tinjacá Boyacá”, conforme a las razones expuestas.

SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y el Personero Municipal del Municipio de Tinjacá Boyacá.

TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente en Samai) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente en Samai) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO (E) Magistrado (Firmado electrónicamente en Samai) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TINJACA RADICACIÓN: 15001233300020230010100