15001233300020220073700 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Marco normativo. El ordenamiento territorial municipal tiene fundamento en el Artículo 311 de la Constitución Política, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar el desarrollo de sus territorios” y se materializa según lo contenido en el numeral 7 del artículo 313 en la facultad que tienen los concejos municipales de “reglamentar los usos del suelo (…)”.

Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), en su artículo 41, donde se establece que los municipios además de los planes de desarrollo, deben contar con un POT. Dentro de las funciones y competencias del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde la de ordenar físicamente el territorio (urbano y rural) a través del POT.

La Ley 388 de 1997 desarrolla los preceptos constitucionales y las bases legales del ordenamiento territorial municipal. En tal razón, tiene como objetivo, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo; garantizar que la utilización del suelo se ajuste a la función social de la propiedad y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios.

Ahora bien, la función pública del ordenamiento del territorio municipal se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.

Son acciones urbanísticas, entre otras: clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. De modo que, el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal es el POT. El cual se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

Conforme con el artículo 9o de la ley 388 de 1997, la definición de los POT se da en razón al número de habitantes, del municipio así: i) con población superior a los 100.000 habitantes: serán planes de ordenamiento territorial, ii) con población entre 30.000 y 100.000 habitantes: serán planes básicos de ordenamiento territorial y iii) con población inferior a los 30.000 habitantes: será un esquema de ordenamiento territorial.

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Componentes. La ley definió que los POT deben estructurarse en tres componentes básicos: i) el componente general, ii) el componente urbano y iii) el componente rural. Específicamente, y para lo que a este asunto interesa en el componente general del PBOT se señalarán los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como contenidos estructurales, referentes a la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbano, entre otros.

En relación con el componente urbano, deberá contener, entre otras, la expedición de normas urbanísticas generales sobre usos e intensidad de usos del suelo, actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y el suelo de expansión. Y, en el componente rural se debe garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales.

NORMAS URBANÍSTICAS – Clasificación, jerarquización y definición. El artículo 15 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, define que las normas urbanísticas regulan el uso, ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen su naturaleza. Dicha norma clasifica, jerarquiza y define las normas urbanísticas de la siguiente manera: i) normas urbanísticas estructurales, prevalecen sobre las demás normas, puesto que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece y porqué su modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Allí se encuentran las que clasifican y delimitan los suelos; ii) normas urbanísticas generales, permiten establecer los usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial y, finalmente, iii) las normas complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento.

Expresamente indica la norma: (…). PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Requisitos para su revisión y modificación excepcional de una norma urbanística. Conforme con dicha disposición, se tiene que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del POT, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del alcalde siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. En dicho sentido, frente al proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas el artículo 2.2.2.1.2.3.4 del Decreto 1077 de 2015, establece: (…).

Ahora, la revisión y ajuste de los POT está establecida en el artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, de la siguiente manera: i) el contenido estructural: tiene una vigencia de largo plazo, es decir, el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales, ii) Los contenidos de los componentes urbanos y rurales de mediano plazo: tienen una vigencia correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales, iii) los contenidos urbanos y rurales de corto plazo y los programas de ejecución regirán durante un período constitucional completo de la administración municipal.

Por su parte el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, frente a la revisión de los POT establece: (…). En todo caso, la revisión del POT debe someterse a lo estipulado en el numeral 4° del artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, que establece: (…). Es de precisar que, para adelantar cualquiera de los tipos de revisión y/o modificación del POT se deben cumplir los tramites de concertación y consulta establecidos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, conforme con el cual previo a la presentación ante el concejo municipal, se deben surtir los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana ante las siguientes instancias: Corporación Autónoma Regional, Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas y el Consejo Territorial de Planeación. En esa misma línea, la Subsección 3 del Decreto 1232 de 2020 establece las reglas para la revisión y modificación de los POT y en el artículo 2.2.2.1.2.3.5 regula el trámite para aprobar y adoptar las revisiones a todo proyecto de revisión o modificación del POT, precisando que estas se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en la Ley 507 de 1999 y Ley 388 de 1997.

Expresamente, indica la norma: (…). ACUERDO MUNICIPAL - Inválido por haber cambiado la destinación de un inmueble rural para construcción de Centro de Atención al Adulto Mayor del municipio de Puerto Boyacá, modificando el PBOT. Así entonces, se tiene que con el Acuerdo No 018/22, el Concejo de Puerto Boyacá cambió la destinación del inmueble de condición bien fiscal, ubicado en el sector rural vereda Puerto Niño, denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000 y el folio de matrícula inmobiliaria No 088-0011541; para en adelante, desarrollar la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del CAAM del municipio.

Consultada la página del IGAC se obtuvo la ficha catastral del inmueble Campo Hermoso, de la que se desprende: (…) Es decir, que el actual uso del suelo del inmueble es de destinación AGROPECUARIA y los usos recomendados son de “silvo-pastoriles y bosque protector-productor". Es decir, que el suelo donde se encuentra ubicado el inmueble corresponde a un suelo rural.

Consideración que también se desprende la escritura pública No 103 del 27 de diciembre de 2004, otorgada en la notaría única del municipio de Puerto Boyacá, por compraventa hecha al señor Roque Andrade: (…). Circunstancia que también se desprende del certificado de usos del suelo que la Secretaría de planeación municipal allegó al Concejo municipal como parte de los anexos que habían sido enunciados en la exposición de motivos, pero que, sin ser adjuntados, tuvieron que ser requeridos en el primer debate del proyecto.

Adicionalmente, revisada la exposición de motivos presentada por el alcalde, se precisó que, con la finalidad de conseguir las políticas públicas propuestas desde el Plan de Desarrollo, se crearon programas asistenciales para la población de adultos mayores, con los que se pretende cubrir diferentes tipos de necesidades de esta población. En tal razón, se había determinado la necesidad de construir un CAAM, para ello, contaba con el inmueble, ubicado en el sector rural, denominado “Campo Hermoso” que había sido adquirido en el año 2004 para desarrollar proyectos productivos en la vereda Puerto Niño. Que en dicho inmueble se adelantaría la construcción del nuevo CAAM.

No obstante, también precisó que a dicho inmueble le había sido señalada una destinación para desarrollar el proyecto de vivienda productiva nueva Jerusalén II Etapa, el cual, luego de 19 años no ha sido adelantado, por lo que no presta ningún servicio y, en consecuencia, se solicitaba el cambio de destinación para el desarrollo del proyecto CAAM.

Expresamente se indicó: (…). Al respecto, valga precisar que si bien, en dicho documento se indicó que el inmueble “Campo hermoso” desde hace 19 años le había sido señalada una destinación para desarrollar el proyecto de vivienda productiva nueva Jerusalén II Etapa, conforme con la ficha catastral y el certificado de uso de suelos, el predio tiene asignado un uso rural y/o agropecuario desde el año 2004, el cual será tenido en cuenta para efectos de la presente decisión. También se desprende de la exposición de motivos que la razón que dio origen al Acuerdo fue, expresamente, el cambio de destinación del inmueble para construir el CAAM, sin que se aludiera a que con dicha situación se estaba afectando el uso del suelo y, por ende, se presentaría una modificación de las normas urbanísticas y/o revisión del PBOT.

Igualmente, analizados el informe de ponencia y de comisión efectuados al proyecto de Acuerdo, así como las actas de debate, no se advirtió por la Corporación que con el cambió de destinación del inmueble se estaba modificando el uso del sueldo. Incluso, aun cuando la arquitecta de la secretaría de hacienda interviniera, no se percató acerca del cambio del uso del suelo que generaba el cambio de destinación del inmueble.

Ahora bien, conforme con el Acuerdo No 015 de noviembre de 2004 "por medio del cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento territorial del municipio de Puerto Boyacá”, los únicos usos permitidos en el suelo rural del municipio de Puerto Boyacá son los de: unidades agroindustriales, unidades agro-silvo-pastoril, unidades protectoras productoras, unidades silvo-pastoril, protectoras y de conservación del medio ambiente, parque municipal e industria.

Expresamente indica el Acuerdo: (…). Si bien la lectura del inciso segundo del artículo 114 indica que la definición del desarrollo en los usos del suelo rural supone, entre otras, obras de infraestructura, dicha circunstancia corresponde únicamente para el desenvolvimiento de los usos agrícolas (pecuarios, zootecnia, zoocriaderos y usos forestales).

De manera que, siendo que el uso del suelo registrado en el inmueble “Campo Hermoso” es de carácter rural, al cambiarlo de destinación para la construcción de la infraestructura del CAAM, con ello se están modificando directamente las normas urbanísticas y por ende el PBOT. Así, se está pasando del uso del suelo rural a suelo urbano o suburbano, sin que la construcción del CAAM –infraestructura- sea compatible con los usos permitidos en el suelo rural.

Como se indicó en marco dogmático, la modificación de las normas urbanísticas de carácter estructural o general, dentro de las que se encuentran las que permiten establecer los usos e intensidad de usos del suelo, si bien puede emprenderse a iniciativa del alcalde, en cualquier momento, los motivos de la modificación deben estar demostrados y soportados técnicamente, siempre que se demuestre que tal modificación tiene por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes del PBOT.

Además, que debe someterse a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Puesto que, no podrá presentarse a consideración del concejo municipal el proyecto del PBOT que no haya agotado dichos trámites correspondientes de concertación y consulta. Actuaciones que no fueron surtidas en la expedición del Acuerdo.

Ahora, con el cambio de destinación del uso del suelo rural del inmueble “Campo Hermoso” para desarrollar la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del CAAM del municipio, esto es, a un uso del suelo urbano o suburbano; esta actuación correspondería a la “necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de infraestructura”.

Por lo que aún en dicho caso, se requería del procedimiento de revisión del PBOT contemplado en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 120 del Decreto 2106 de 2019 y regulado por el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, situación que fue desconocida en la expedición del Acuerdo. Por lo tanto, teniendo en cuenta que la actuación administrativa adelantada por el alcalde del municipio de Puerto Boyacá y el Concejo municipal para la expedición del Acuerdo No 018/22 con el que efectuó la incorporación de suelo rural a urbano o suburbano del inmueble denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000, no atendió las previsiones legales contempladas en la Ley 388 de 1997 y demás normas reglamentarias, para la modificación de normas urbanísticas y/o revisión del PBOT, el Acuerdo se torna inválido, como en efecto se declarará. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente (E) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintisiete (27) de junio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACÁ RADICACIÓN: 150012333 000 2022 00737 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No 018 del 18 de octubre de 2022 (en adelante Acuerdo 018/22), "Por medio del cual se realiza el cambio en la destinación específica de un bien inmueble en condición fiscal de propiedad del municipio de Puerto Boyacá - Boyacá”, expedido por el concejo municipal de Puerto Boyacá - Boyacá. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: Artículo 313-3 y 7. De orden legal: Ley 388 de 1998, artículo 8,11,14,25 y 33; Decreto 1323 de 2020, artículos 2.2.2.1.2.3.5 y 2.2.2.1.2.1.3; Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 507 de 1999 y la Ley 902 de 2004 y el Decreto 1232 de 2020.

Precisó que el Concejo de Puerto Boyacá cambió el “Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT)”, en cuanto al componente rural; sin que en las actas de debate se diera estudio al uso del suelo y de los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo del componente general, rural y urbano del EOT. Así, dentro de las consideraciones del Acuerdo, no es claro el estudio de los usos del suelo, de las actividades principales, compatibles o complementarios, condicionados o restringidos y/o prohibidos del área de terreno que va a ser objeto de ocupación del Centro de Atención al Adulto mayor del municipio (en adelante CAAM), pues todo uso que no haya sido clasificado como principal, compatible o complementario, condicionado o restringido se entiende prohibido.

Tampoco se evidencia el análisis en cuanto a la determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico, agua potable y demás servicios necesarios para el desarrollo de la obra, siendo que esta es de gran escala debido a la dimensión del terreno. El cual, no es apto para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas.

Por tanto, teniendo en cuenta la infraestructura de gran magnitud y la falta de análisis del cambio de destinación en el uso del suelo, no es posible que el CAAM se desarrolle en el sector rural y menos ante la falta de reglamentación en que incurrió el concejo. En cuanto se refiere a la trasgresión de la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 507 de 1999 y la Ley 902 de 2004 y el Decreto 1232 de 2020, indicó que no se evidencia dentro del Acuerdo la realización de la concertación, consulta, aprobación y adopción para la modificación con las siguientes instancias: i) Consejo de Gobierno, ii) Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental correspondiente, iii) el Consejo Territorial de Planeación y iv) el Concejo Municipal.

Los que resultan indispensables a la hora de debatir el análisis del uso del suelo del inmueble, sabiendo que pertenece al sector rural. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El alcalde del municipio de Puerto Boyacá se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que en el Plan de desarrollo 2020-2023 “Puerto Boyacá primero” se aprobó el proyecto “construcción de infraestructura para centro de atención al adulto mayor en el municipio de puerto Boyacá” sector: 3.1.5 sector inclusión social, programa: 3.1.5.5.

Primero Nuestros Adultos Mayores, producto: Un (1) centro de atención para el adulto mayor que preste los servicios de Centro vida y Centro de protección para el Adulto mayor en condiciones de vulnerabilidad, ya que los inmuebles donde actualmente funcionan no son de propiedad del municipio. Precisó que el municipio es propietario de un inmueble en condición de bien fiscal ubicado en el sector rural, Vereda Puerto Niño, denominado;

“Campo Hermoso”, identificado con Matricula Catastral No. 00-010001-0191-00 y el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 0880011541. el cual fue adquirido mediante Escritura pública No. 1103 del 27 de diciembre de 2004, en el que se adelantará la construcción del CAAM en dos bloques de atención. Afirmó que surtió el trámite legal y reglamentario correspondiente previsto en la Ley 136 de 1994 y Acuerdo municipal 033 de 2017 - por el que se expide el Reglamento Interno del Concejo municipal de Puerto Boyacá-, presentado el informe de ponencia, aprobado el Proyecto de Acuerdo 029 de 2022 en Comisión Segunda Permanente de Gobierno y en la Plenaria del concejo, remitido para sanción y sancionado por el alcalde, sin objeciones de ninguna clase, toda vez que se trata del cumplimiento de una disposición legal en el trámite para el cambio de destinación de un predio de condición fiscal de propiedad del municipio y que fue dada al momento de su adquisición mediante Escritura pública No. 1103 del 27 de diciembre de 2004, artículo 167 del Decreto 1333 de 1986, y no el cambio del uso del suelo o modificación al Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT.

En efecto, en ningún aparte de la exposición de motivos, el proyecto de acuerdo 029 de 2022, el informe de ponencia presentado y en el texto del Acuerdo mismo se hace mención a la modificación del uso del suelo o modificación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio (en adelante PBOT), ya que ese no es el objetivo de la iniciativa.

En efecto, con el Acuerdo no se modifica ni adopta ninguna medida relacionada con uso del suelo establecido por el PBOT, para el predio al que se cambia la destinación, sino que en aplicación de las disposiciones que le sirven de fundamento, especialmente, el artículo 167 del decreto 1333 de 1986 y la carta Política, las autoridades tienen la obligación de hacer efectivos y garantizar los derechos de rango constitucional y legal de las personas de la tercera edad con el fin de garantizar la igualdad efectiva, por ello corresponde al municipio asumir las medidas para proteger a este grupo poblacional, mediante la construcción de espacios en los que las personas mayores se sientan incluidas en la sociedad y puedan valorarse sus contribuciones a la misma.

Así, es a los Concejos municipales a quienes corresponde el cambio en la destinación de los bienes inmuebles municipales, y que como en este caso fue adquirido con una destinación específica (desarrollo de proyectos productivos), por lo que es necesario modificarla para la ejecución del proyecto de CAAM. Conforme con ello, asintió que con la demanda se confunde la destinación del inmueble (bien de condición fiscal) con el uso del suelo de este, conforme a las normas o disposiciones del PBOT del municipio, tema este último que no tiene relación con el Acuerdo municipal 018 de 2022.

I.3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. Para esta agencia las pruebas obrantes en el proceso no permiten establecer si el Acuerdo acusado está modificando el uso del suelo establecido en el “EOT” del predio denominado “Campohermoso” pasando de suelo rural a suelo urbano o suburbano-, pues no se cuenta con el “EOT” del municipio. Documento que es necesario para establecer cuál es el actual uso del suelo del predio en cuestión y si la construcción del CAAM es compatible o complementaria, condicionada, restringida o prohibida.

En tal sentido, de ser prohibida, no compatible o restringida cualquier tipo de infraestructura, debería declararse la invalidez del Acuerdo; por el contrario, de ser compatible, complementaria o permitida la construcción de infraestructura, no existiría fundamento para que prosperaran las pretensiones de la demanda. Frente al reparo relacionado con que no se evidencia análisis alguno en cuanto a la determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico, agua potable y demás servicios necesarios para el desarrollo de la obra, indicó que debe tenerse en cuenta que aun en suelo rural, este componente ya hace parte o hizo parte del análisis que en su momento efectuó el Concejo para adoptar el EOT vigente en el municipio.

Tal como se desprende del art. 2.2.2.1.2.1.3 del Decreto 1077 de 2015, que establece que es un elemento necesario para establecer el componente rural entro de las etapas del proceso de planificación territorial, el análisis de la: “determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico”. Es decir que de ser cierta la modificación del “EOT” alegada en la demanda, aun bajo esta premisa, la determinación de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico fue un elemento que ya hace parte del actual “EOT” y el que la nueva obra a construir cambie el uso del suelo a uno urbano o suburbano, en modo alguno afecta la legalidad, pues este mismo componente también se exige en el suelo rural.

Respecto al reproche relacionado con la omisión de la concertación, consulta, aprobación y adopción por parte del Consejo de Gobierno, autoridad ambiental, Consejo Territorial de Planeación y Concejo Municipal, conforme con el criterio de esta Corporación, la parte demandante debió aportar elementos de prueba que permitan establecer que el cambio de destino de un bien fiscal de un municipio implica un cambio de uso de suelo determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT).

De manera que, la parte actora debió aportar elementos de prueba que permitan establecer que, en efecto, el cambio de destinación del bien materia de discusión implica necesariamente una modificación al uso del suelo establecido en el “EOT” de Puerto Boyacá, por lo que el citado cargo por sí solo, sin prueba alguna que lo respalde, no implica la ilegalidad del Acuerdo demandado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico. II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 018/22, “Por medio del cual se realiza el cambio en la destinación específica de un bien inmueble en condición fiscal de propiedad del municipio de Puerto Boyacá - Boyacá”, expedido por el concejo municipal de Puerto Boyacá, y que expresamente señala en su parte resolutiva: “ARTÍCULO PRIMERO.- CAMBIAR la destinación del inmueble de condición bien fiscal de propiedad del municipio de Puerto Boyacá – Boyacá, ubicado en el sector rural vereda Puerto Niño, denominado “Campo Hermoso”, identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000 y el folio de matrícula inmobiliaria No 088-0011541 el cual fue adquirido mediante escritura pública No 103 del 27 de diciembre de 2004, otorgada en la notaría única del municipio de Puerto Boyacá, por compraventa hecha a Roque Andrade; para en adelante desarrollar allí la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del Centro de Atención al Adulto Mayor en el municipio de Puerto Boyacá – Boyacá. Parágrafo: El inmueble al que se cambia la destinación tiene una cabida aproximada de 4 hectáreas 8.1333 metros cuadrados y se encuentra alinderado como aparece en el numeral tercero de la escritura pública 971 del 18 de diciembre de 2003 de la notaría única de puerto Boyacá. Artículo segundo: Con la nueva destinación del bien inmueble se podrán adelantar por el municipio de Puerto Boyacá – Boyacá las actividades y obras de infraestructura y demás que estén relacionadas con el proyecto Centro de Atención al Adulto Mayor” II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO.

La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 018/22, debido a que con este se cambió el PBOT, en cuanto al componente rural. Así, ni en las actas de debate ni en las consideraciones se estudió: i) el uso del suelo y de los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo del componente general, rural y urbano del PBOT, ii) las actividades principales, compatibles o complementarios, condicionados o restringidos y/o prohibidos del área de terreno objeto de ocupación, siendo que todo uso que no haya sido clasificado como principal, compatible o complementario, condicionado o restringido se entiende prohibido, iii) los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico, agua potable y demás servicios necesarios para el desarrollo de la obra y iv) no se realizó la concertación, consulta, aprobación y adopción para la modificación por parte del Consejo de Gobierno, Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental correspondiente, el Consejo Territorial de Planeación y el Concejo municipal, indispensables a la hora de debatir el análisis del uso del suelo del inmueble.

Consideraciones de las que discrepó el alcalde municipal al sostener que surtió el trámite previsto en la Ley 136 de 1994 y del Acuerdo contentivo del Reglamento Interno del Concejo, presentó el informe de ponencia, fue aprobado en las respectivas Comisiones y sancionado por el alcalde, sin ninguna objeción. Que se trató del trámite para el cambio de destinación de un predio (desarrollo de proyectos productivos) de condición fiscal de propiedad del municipio que fue dada al momento de su adquisición y no el cambio del uso del suelo o modificación del PBOT, siendo que dicho cambio resulta necesario para la ejecución del proyecto de CAAM.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si el Concejo de Puerto Boyacá, a través del Acuerdo censurado, modificó el uso del suelo del predio denominado “Campo Hermoso” y, por ende, efectuó modificaciones al PBOT, sin el lleno de requisitos para ello. II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad teniendo en cuenta que la actuación adelantada por el alcalde del municipio de Puerto Boyacá y el Concejo municipal para la expedición del Acuerdo censurado, con el que se efectuó la incorporación de suelo rural a urbano o suburbano del inmueble denominado “Campo Hermoso”, no atendió las previsiones legales contempladas en la Ley 388 de 1997 y demás normas reglamentarias, para la modificación de normas urbanísticas y/o la revisión del PBOT. 3.1 Los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) - Contenido.

El ordenamiento territorial municipal tiene fundamento en el Artículo 311 de la Constitución Política, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar el desarrollo de sus territorios” y se materializa según lo contenido en el numeral 7 del artículo 313 en la facultad que tienen los concejos municipales de “reglamentar los usos del suelo (…)”.

La ley definió que los POT deben estructurarse en tres componentes básicos3: i) el componente general, ii) el componente urbano y iii) el componente rural. Específicamente, y para lo que a este asunto interesa en el componente general del PBOT se señalarán los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como contenidos estructurales, referentes a la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbano, entre otros.

Revisión de los POT y modificación excepcional de una norma urbanística. El artículo 15 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, define que las normas urbanísticas regulan el uso, ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen su naturaleza. Dicha norma clasifica, jerarquiza y define las normas urbanísticas de la siguiente manera: normas urbanísticas estructurales, prevalecen sobre las demás normas, puesto que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece y porqué su modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Allí se encuentran las que clasifican y delimitan los suelos; normas urbanísticas generales, permiten establecer los usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial y, finalmente, las normas complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento.

Expresamente indica la norma: “ARTICULO 15. NORMAS URBANISTICAS. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos.

Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala. (…) 1. Normas urbanísticas estructurales Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras: 1.1 Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley. ( ) 2. Normas urbanísticas generales Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial. ( )” Conforme con dicha disposición, se tiene que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del POT, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del alcalde siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. En dicho sentido, frente al proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas el artículo 2.2.2.1.2.3.4 del Decreto 1077 de 2015, establece:

ARTÍCULO 2. 2.2.1.2.3.4 Modificación excepcional de normas urbanísticas. De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004, se podrá adelantar la modificación de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General, Urbano y Rural del Plan de Ordenamiento Territorial.

La modificación excepcional de normas urbanísticas podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o distrital, siempre que se demuestren y soporten en estudios técnicos los motivos que dan lugar a su modificación. La modificación excepcional de estas normas se sujetará en todo a las previsiones vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la jerarquía de prevalencia de los componentes, contenidos y demás normas urbanísticas que lo integran.

PARÁGRAFO 1. A través de una modificación excepcional no se pueden modificar los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo definidas en los componentes General, Urbano y Rural del Plan de Ordenamiento Territorial. ( )”. Ahora, la revisión y ajuste de los POT está establecida en el artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, de la siguiente manera: i) el contenido estructural: tiene una vigencia de largo plazo, es decir, el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales, ii) Los contenidos de los componentes urbanos y rurales de mediano plazo: tienen una vigencia correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales, iii) los contenidos urbanos y rurales de corto plazo y los programas de ejecución regirán durante un período constitucional completo de la administración municipal.

Por su parte el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, frente a la revisión de los POT establece: “ARTÍCULO 2.2.2.1.2.3.3 Revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial POT Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los planes de ordenamiento territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 120 del Decreto 2106 de 2019, y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en los resultados de seguimiento y evaluación de los objetivos y metas del respectivo Plan.

PARÁGRAFO. De manera excepcional el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos cuando se justifique en: La declaratoria de desastre o calamidad pública de que trata el capítulo VI de la Ley 1523 de 2012, que se desencadenen de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales.

Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos que justifiquen: la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y/o el establecimiento de otras condiciones de restricción que se requieran diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.” En todo caso, la revisión del POT debe someterse a lo estipulado en el numeral 4° del artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, que establece: “Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.

No obstante, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado.” Es de precisar que, para adelantar cualquiera de los tipos de revisión y/o modificación del POT se deben cumplir los tramites de concertación y consulta establecidos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, conforme con el cual previo a la presentación ante el concejo municipal, se deben surtir los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana ante las siguientes instancias: Corporación Autónoma Regional, Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas y el Consejo Territorial de Planeación. En esa misma línea, la Subsección 3 del Decreto 1232 de 2020 establece las reglas para la revisión y modificación de los POT y en el artículo 2.2.2.1.2.3.5 regula el trámite para aprobar y adoptar las revisiones a todo proyecto de revisión o modificación del POT, precisando que estas se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en la Ley 507 de 1999 y Ley 388 de 1997.

Expresamente, indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.2.1.2.3.5 Trámite para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en el artículo 24 modificado por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999 y el artículo 25 de la Ley 388 de 1997.

( )

PARÁGRAFO. No se someterá a consideración del concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT sin haber agotado los trámites correspondientes ante cada una de las instancias de concertación y consulta previstas en la Ley 388 de 1997. 3.3. Análisis y solución del caso concreto. La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 018/22, debido a que con este se cambió el PBOT del municipio de Puerto Boyacá, en cuanto al componente rural, sin que, en las actas de debate ni en las consideraciones propias del Acuerdo se estudiara: i) el uso del suelo y de los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo del componente general, rural y urbano, ii) las actividades principales, compatibles o complementarios, condicionados o restringidos y/o prohibidos del área de terreno, iii) no se precisaron los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico, agua potable y demás servicios necesarios para el desarrollo de la obra y iv) no se realizó la concertación, consulta, aprobación y adopción para la modificación. Consideraciones de las que discrepó el alcalde municipal al sostener que surtió el trámite previsto en la Ley 136 de 1994 y del Acuerdo contentivo del Reglamento Interno del Concejo, para la aprobación de Acuerdos.

Que no se trató del cambio del uso del suelo o modificación del PBOT sino del cambio de destinación del predio que fue dada al momento de su adquisición en la Escritura pública No. 1103 del 27 de diciembre de 2004. Por su parte, para el agente del ministerio público las pruebas obrantes en el proceso no permiten establecer si el Acuerdo está modificando el uso del suelo establecido en el PBOT -pasando de suelo rural a suelo urbano o suburbano-, pues no se cuenta con el PBOT del municipio y del que se puede establecer cuál es el actual uso del suelo del predio en cuestión y si la construcción del CAAM es compatible o complementaria, condicionada, restringida o prohibida.

Con relación a la falta de determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y saneamiento básico, indicó que aun en suelo rural, este componente ya hizo parte del análisis para adoptar el PBOT. Y frente al argumento relacionado con la omisión de la concertación, consulta, aprobación y adopción, precisó que la parte demandante debió probar dicha falencia. Al respecto, si bien el agente del ministerio público solicitó la práctica de algunas pruebas documentales tendientes a demostrar si hubo o no cambio del uso del suelo, la Sala encuentra que dichos medios probatorios pueden ser consultados en las páginas oficiales del municipio de Puerto Boyacá y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), aunado a que, la escritura pública del inmueble denominado “Campo Hermoso” fue allegada con la contestación de la demanda, razón por la que la solicitud probatoria se tornaba innecesaria.

En ese contexto, la Sala debe determinar si el Concejo de Puerto Boyacá, a través del Acuerdo censurado, modificó el uso del suelo del predio denominado “Campo Hermoso” y, por ende, efectuó modificaciones al PBOT, sin el lleno de requisitos para ello. Así entonces, se tiene que con el Acuerdo No 018/22, el Concejo de Puerto Boyacá cambió la destinación del inmueble de condición bien fiscal, ubicado en el sector rural vereda Puerto Niño, denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000 y el folio de matrícula inmobiliaria No 088-0011541; para en adelante, desarrollar la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del CAAM del municipio.

Consultada la página del IGAC se obtuvo la ficha catastral del inmueble Campo Hermoso, de la que se desprende: Es decir, que el actual uso del suelo del inmueble es de destinación AGROPECUARIA y los usos recomendados son de “silvo-pastoriles y bosque protector-productor". Es decir, que el suelo donde se encuentra ubicado el inmueble corresponde a un suelo rural.

Consideración que también se desprende la escritura pública No 103 del 27 de diciembre de 2004, otorgada en la notaría única del municipio de Puerto Boyacá, por compraventa hecha al señor Roque Andrade: Circunstancia que también se desprende del certificado de usos del suelo que la Secretaría de planeación municipal allegó al Concejo municipal como parte de los anexos que habían sido enunciados en la exposición de motivos, pero que, sin ser adjuntados, tuvieron que ser requeridos en el primer debate del proyecto.

Expresamente se indicó: Al respecto, valga precisar que si bien, en dicho documento se indicó que el inmueble “Campo hermoso” desde hace 19 años le había sido señalada una destinación para desarrollar el proyecto de vivienda productiva nueva Jerusalén II Etapa, conforme con la ficha catastral y el certificado de uso de suelos, el predio tiene asignado un uso rural y/o agropecuario desde el año 2004, el cual será tenido en cuenta para efectos de la presente decisión. También se desprende de la exposición de motivos que la razón que dio origen al Acuerdo fue, expresamente, el cambio de destinación del inmueble para construir el CAAM, sin que se aludiera a que con dicha situación se estaba afectando el uso del suelo y, por ende, se presentaría una modificación de las normas urbanísticas y/o revisión del PBOT.

Expresamente indica el Acuerdo:, Si bien la lectura del inciso segundo del artículo 114 indica que la definición del desarrollo en los usos del suelo rural supone, entre otras, obras de infraestructura, dicha circunstancia corresponde únicamente para el desenvolvimiento de los usos agrícolas (pecuarios, zootecnia, zoocriaderos y usos forestales).

Por lo que aún en dicho caso, se requería del procedimiento de revisión del PBOT contemplado en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 120 del Decreto 2106 de 2019 y regulado por el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, situación que fue desconocida en la expedición del Acuerdo. Por lo tanto, teniendo en cuenta que la actuación administrativa adelantada por el alcalde del municipio de Puerto Boyacá y el Concejo municipal para la expedición del Acuerdo No 018/22 con el que efectuó la incorporación de suelo rural a urbano o suburbano del inmueble denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000, no atendió las previsiones legales contempladas en la Ley 388 de 1997 y demás normas reglamentarias, para la modificación de normas urbanísticas y/o revisión del PBOT, el Acuerdo se torna inválido, como en efecto se declarará. Ante la contundencia de la invalidez del Acuerdo, la Sala se releva del estudio de los demás cargos formulados, puesto que cualquier consideración al respecto resulta inane.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR la invalidez del Acuerdo No 018 del 18 de octubre de 2022 "Por medio del cual se realiza el cambio en la destinación específica de un bien inmueble en condición fiscal de propiedad del municipio de Puerto Boyacá - Boyacá”, expedido por el concejo municipal de Puerto Boyacá - Boyacá. SEGUNDO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Puerto Boyacá - Boyacá. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado (E) (ausente con permiso) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.