COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – Marco normativo / AGUA POTABLE – Es un derecho fundamental cundo la misma es destinada al consumo humano. Los artículos 3.º (numerales 10 y 19) de la Ley 136 de 1994, 5.1 de la Ley 142 de 1994, 8 (numerales 2 y 9) de la Ley 388 de 1997 y 76.1 de la Ley 715 de 2001, en concordancia con el artículo 311 de la Constitución, ponen en cabeza de los municipios la competencia de asegurar la prestación del servicio público domiciliario de acueducto en su jurisdicción. De forma especial, el artículo 5.1 de la ley de los servicios públicos domiciliarios (L. 142/1994) establece: (…) Por su parte, la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, desarrolla los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, los cuales orientan el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las entidades territoriales, de la siguiente forma: a. Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b. Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.
Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.
Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c. Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d. Complementariedad.
Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios. (…). Así las cosas, y atendiendo las competencias de cada agente estatal, los habitantes del territorio nacional, tienen derecho a recibir agua potable, siendo entonces considerado como un derecho fundamental cuando la misma es destinada al consumo humano, posición que ha sido reiterada por la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, ya que “… el agua que utilizan las personas diariamente es imprescindible para garantizar la vida misma y la dignidad humana, entendida esta como la posibilidad de gozar de condiciones materiales de existencia que le permitan desarrollar un papel activo en la sociedad.
Adicionalmente, resulta evidente que el agua es un presupuesto esencial del derecho a la salud, así como del derecho a una alimentación sana. (…). COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – No son exclusivas y excluyentes. En este caso, el Municipio de Ráquira (es decir, la administración central) no presta directamente el servicio de acueducto, sino que lo hace a través de la EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA, HIDRORÁQUIRA, para el caso del sector urbano y de las asociaciones de suscriptores de acueducto comunitario para las demás veredas, en concordancia con el artículo 15.4 de la ley antes citada, las cuales operan fundamentalmente con el apoyo que les brinda el ente territorial.
Si bien es cierto el municipio ha mostrado avances e inversiones respecto de la prestación del servicio de acueducto, también lo es que, como se expuso en el acápite inmediatamente anterior, el agua que reciben los habitantes de la localidad no se suministra íntegramente en condiciones de calidad adecuada y disponibilidad. Por esa razón, la responsabilidad principal en la salvaguarda de los derechos colectivos corresponde al ente territorial.
Además, como este creó EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA, HIDRORÁQUIRA. con la finalidad de garantizar lo anterior y la empresa, en su calidad de persona prestadora, administra y opera la infraestructura municipal destinada al servicio, no cabe duda de que también está llamada a responder, despachándose negativamente la excepción de falta legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, las competencias del municipio en esta materia no son exclusivas y excluyentes. La jurisprudencia ha acudido a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad que establece el artículo 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) para armonizar las competencias de los entes locales con otras autoridades y efectuar una lectura armónica con las disposiciones se relacionan con el asunto, como también lo estatuye el artículo 63 de la ley que organiza el Sistema Nacional Ambiental (L. 99/1993).
COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – Marco normativo / COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS - Para exonerarse de responsabilidad, debe demostrar acciones eficaces de control y vigilancia y de apoyo y coordinación frente a la problemática. Bajo esa óptica, el artículo 7.2 de la ley de los servicios públicos domiciliarios indica que la función de los departamentos consiste en apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de operen en el territorio de su jurisdicción: (…)El Departamento de Boyacá mostró en este proceso el cumplimiento permanente de su función de vigilancia sanitaria, como, por ejemplo, con las inspecciones, toma de muestras y entrega de resultados de cara a la medición del IRCA, el IRABA y las BPS.
No obstante, el Consejo de Estado ha considerado que esas actividades no son suficientes, ya que dicha entidad, para exonerarse de responsabilidad, debe demostrar “acciones eficaces de control y vigilancia y de apoyo y coordinación frente a la problemática”: (…) En este orden de ideas, pese a que no hay prueba de que el Departamento de Boyacá vulnerara directamente los derechos colectivos, por ejemplo, por la inejecución de apoyos o proyectos previamente definidos para solventar sus problemáticas, debe concurrir en el marco de sus competencias para materializar dichas acciones eficaces, máxime teniendo en cuenta la capacidad institucional de los municipios, como Ráquira, como lo expone el Consejo de Estado: (…).
DERECHOS COLECTIVOS – Vulneración en el caso concreto por la falta de suministro de agua potable para los habitantes del municipio de Sáchica y medidas para su protección. En el expediente reposan documentos que sirven de insumo para tener un panorama de las causas que propician los problemas de calidad y disponibilidad del servicio de agua potable.
Y, de manera similar, en el curso de la instancia la Secretaría de Salud de Boyacá aportó los informes de varias visitas de inspección sanitaria, pero el más reciente de ellos corresponde al estado de los índices IRCA hasta la vigencia 2022. Concordante con lo anterior, la Sala partirá de los mecanismos que prevé el ordenamiento para asegurar la correcta prestación del servicio de acueducto.
Al respecto, el artículo 15 del Decreto 1575 de 2007 establece las autoridades sanitaria y ambiental son las competentes para elaborar el Mapa de Riesgo de Calidad del Agua para Consumo Humano de los sistemas de abastecimiento y de distribución en la respectiva jurisdicción, en coordinación con los comités de vigilancia epidemiológica, el prestador del servicio y el municipio respectivo.
Este mapa plasma “la identificación de los factores de riesgo y las características físicas, químicas y microbiológicas de las fuentes de agua aferentes a las captaciones de acueducto que puedan afectar la salud humana, contribuyendo con ello a las acciones de inspección, vigilancia y control por parte de las autoridades competentes”. Por ende, la Sala ordenará al Departamento de Boyacá (a través de su Secretaría de Salud) y la autoridad sanitaria, en esta caso la CAR, en coordinación con la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA y el Municipio de Ráquira, que actualicen el mapa de riesgo en mención y elaboren un plan de acción para gestionar y solventar los factores de riesgo de la fuente de agua aferente a todos y cada uno de los puntos de captación de los acueductos urbano y rurales de la localidad.
De otro lado, en cumplimiento de las funciones que prevén los numerales 3.º, 4.º, 5.º y 7.º del artículo 8.º del decreto en mención, el Departamento de Boyacá, a través de su Secretaría de Salud, deberá realizar visitas de inspección sanitaria a la infraestructura de los sistemas de suministro de agua de las personas prestadoras (todos y cada uno de los acueductos del municipio zona rural, como urbana), en concordancia con el artículo 28 de la Resolución 2115 del 4 de julio de 2007.
Esta visita será adicional a las que de ordinario lleva a cabo anualmente la dependencia. Además, deberá remitir copia de los informes de los análisis físicos, químicos y microbiológicos que lleve a cabo en las redes de distribución de los acueductos en virtud de los artículos 24 y 26 de la misma resolución, en el marco de sus procesos básicos y ordinarios de vigilancia, hasta tanto el comité de verificación disponga lo contrario.
Con base en los resultados de los informes en comento (de la infraestructura de los sistemas de suministro y de las muestras de las redes de distribución), la Secretaría de Salud de Boyacá deberá consolidar un concepto sanitario integral en los términos del artículo 2.º del Decreto 1575 de 2007. El Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA. deberán elaborar un plan de mejoramiento para cumplir los requerimientos que efectúe la autoridad sanitaria.
Asimismo, debido a la prueba de la experticia técnica, al parecer las estructuras de los acueductos tienen falencias (tanto a nivel urbano como rural), el Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA, con el apoyo y acompañamiento del Departamento de Boyacá, de la ESPB S.A. E.S.P y la CAR en coordinación con las Políticas del orden nacional dispuestas por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y conforme a la competencia de vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, deberán elaborar un estudio técnico que identifique las falencias físicas de todos los sistemas de suministro de agua, que influyen negativamente en los índices IRCA e IRABA, teniendo en cuenta las recomendaciones que efectúe la Secretaría de Salud de Boyacá en sus informes (incluyendo especialmente el análisis de la necesidad de construir otro(s) sistema de tratamiento de agua en todos los acueductos de la localidad).
El Municipio de Ráquira y a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), en coordinación con la Secretaria de Salud del Departamento de Boyacá, y siguiendo las recomendaciones que arroje el estudio técnico referido en precedencia, deberán realizar capacitaciones periódicas a los operarios de las platas de tratamiento tanto de la zona rural, como urbana de la localidad.
Consecuencialmente, el Municipio de Ráquira, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en razón al presupuesto nacional, Departamento de Boyacá, la ESPB S.A. E.S.P., la CAR y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, bajo los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, deberán adelantar las gestiones administrativas necesarias y que correspondan para ejecutar en su totalidad las acciones que surjan producto del estudio técnico.
Estas deberán encaminarse a garantizar la disponibilidad del servicio y la calidad adecuada del agua de forma permanente. Se aclara que la actuación del Departamento de Boyacá, la ESPB S.A. E.S.P, la CAR y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en este punto se activará si el Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA, acreditan que requieren de ella para lograr el cumplimiento de la sentencia y frente a los aspectos que excedan su capacidad o en los que precisen complementarla.
El Municipio de Ráquira y a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), de manera permanente y prioritaria deberán adelantar las adecuaciones y revisiones a la red del sistema de conducción de agua potable de todos los acueductos (zona urbana y rural), para evitar pérdidas del recurso y evitar posibles contaminaciones.
De igual manera, la CAR, deberá vigilar permanentemente la fuente que abastece de agua al municipio de Ráquira y adelantar todas las actuaciones administrativas que como autoridad ambiental le correspondan para la protección del recurso hídrico en procura de evitar los riesgos de la contaminación. FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA DEL JUEZ POPULAR – Aplicación en el caso concreto por cuanto las medidas adoptadas para la protección de los derechos colectivos vulnerados no se ciñen rigurosamente a las pretensiones de la demanda.
Si bien no todas las medidas antedichas no se ciñen rigurosamente a las pretensiones que expresamente elevó la parte demandante, la Sala las encuentra necesarias para obtener información completa y medidas integrales para superar la afectación de los derechos colectivos. En este punto debe recalcarse que el Consejo de Estado, con base en el artículo 34 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) unificó su jurisprudencia para aceptar que “el juez popular profiera fallos ultra y extra petita en el sentido de amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda [siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso]; estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente, proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones, e incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi”.
Esta postura fue reiterada recientemente en sede de revisión, así: “(…) 20.- La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) Además, la entidad demandante en sus alegatos de conclusión también solicitó que el Tribunal impartiera órdenes ultra y extra petita con el fin de salvaguardar los derechos colectivos, como ahora se dispone. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Agotadas las etapas procesales precedentes, la Sala procede a proferir sentencia en los términos de los artículos 34 de la Ley 472 de 1998 y 187 del CPACA.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Pretensiones 1. La Procuraduría General de la Nación, a través de la procuradora 32 judicial I agraria y ambiental de Tunja, presentó demanda para la protección de derechos e intereses colectivos contra el Ministerio de Vivienda ciudad y territorial, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Departamento de Boyacá, la Empresa de Servicios Públicos de Boyacá (ESPB S.A. E.S.P.), el Municipio de Ráquira, la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), 1 0002Demanda.PDF con el objeto de que se amparen los derechos al acceso a una infraestructura de servicios que la garantice (sic), a la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en relación con la potabilidad del agua de la localidad. 2.
En consecuencia, pidió que se impartan las siguientes órdenes a las entidades accionadas: Que, en un plazo perentorio, adelanten la optimización y/o construcción y puesta en marcha del sistema de tratamiento de agua para consumo humano del municipio de Ráquira, que cumpla las condiciones técnicas que exige la ley. Que se ordene a la CAR, que vigile permanentemente la fuente que abastece de agua para el consumo humano al municipio de Ráquira, en especial su capacidad o la necesidad de buscar una fuente alterna.
Que se ordene al Municipio de Ráquira y a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), que adelanten las adecuaciones y revisiones a la red del sistema de conducción de agua potable a los domicilios, para evitar pérdidas del recurso y evitar posibles contaminaciones. Fundamentos fácticos La entidad accionante enunció los fundamentos fácticos que se resumen enseguida: Que el sistema de abastecimiento de agua para el consumo humano del municipio de Ráquira proviene de la fuente superficial (Río Dulce), fuente que permanece en épocas de invierno; sin embargo, en épocas de verano presenta disminución de su caudal.
Que el municipio de Ráquira, en el año 2009, se afilió al plan departamental de aguas con la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá y la CAR, con la Resolución No. 2470 del 02 de agosto de 2010, otorgo al municipio la concesión de aguas superficiales sobre el río dulce. Que la autoridad sanitaria en el Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud de Boyacá, es la encargada de adelantar la vigilancia sobre la calidad de agua que se suministre a los municipios del departamento y conforme a los reportes, según el oficio No DTSP-S.A No 6193 del 18 de octubre de 2018, el agua que se suministra a la población del municipio de Ráquira, no es apta, ya que el nivel de riesgo en zona urbana corresponde a riesgo medio y la zona rural se encuentra en riesgo alto con un porcentaje del 58.36%.
Que en reunión celebrada el día 18 de octubre de 2018, en la Procuraduría, se puso de presente por el municipio de Ráquira que: " la mala calidad de agua se debe a que la planta de tratamiento no es suficiente para tratar el agua que se suministra a la población en época de invierno, es una planta que tiene aproximadamente 40 años de vida útil.
Actualmente no se tiene un plan de contingencia que permita solucionar la problemática presentada cuando se presentan fallas o eventos en la PTAP y con ello suministrar agua en condiciones de potabilidad a la población.". Que, la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá informa sobre la suscripción del contrato No. 022 de 2013, cuyo objeto es la CONSTRUCCION DE LA PRIMERA ETAPA DEL PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE RAQUIRA, el cual tiene cofinanciación por parte de la Nación, así mismo informa que cuenta con interventoría No. 001 de 2014.
Que la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá, informa que el contrato referido está suspendido desde el día 05 de diciembre de 2014, dicha suspensión, se fundamentó en la necesidad de realizar en una modificación técnica en razón de las crecientes presentadas por el fenómeno del niño y por la socavación lateral del terreno donde se proyectaba construir la bocatoma y la construir el desarenados y el establecimiento de servidumbres.
Que en reunión celebrada en la Procuraduría el día 18 de octubre de 2018, se puso de presente por los funcionarios de la Secretaría de Salud de Boyacá, que " EL SISTEMA DE TRATAMIENTO DE FILTRACION EN MULTIPLES ETAPAS (PLANTA CONSTRUIDA EN EL AÑO 2006 POR EL MUNICIPIO Y QUE A LA FECHA ESTA SIN TERMINAR) NO SIRVE NI GARANTIZA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE AGUA TENIENDO EN CUENTA LAS CARACTERISTICAS DEL AGUA CRUDA, planta sobre la cual se pretenden adelantar las acciones de mejoramiento con el Ministerio en el proyecto referido".
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio2 A través de apoderado, el Ministerio se opuso a todas las pretensiones elevadas por la actora, al igual que se opuso a los hechos descritos en la demanda manifestando no tener conocimiento al respecto y formuló como excepción de mérito la que denomino “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, con la que resaltó que la condición de demandado se desprende de cualquier vínculo obligaciones de la administración frente a los administrados en tratándose de la prestación de servicios públicos y de la ejecución de sus obras, sin que para el caso en concreto no se predican las condiciones constitucionales, legales y doctrinales referidas.
Relató el marco normativo de la naturaleza, objetivo y funciones del ministerio, para significar que el viceministerio de aguas y saneamiento básico, como parte del organigrama, no es responsable de garantizar la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, ni ejecutar obras con tal fin y para el sub examine, no se acredita vulneración alguna de los derechos colectivos invocados como violados, habida cuenta que la parte actora se limita a señalar un sin número de supuestas irregularidades de forma abstracta, pues se requiere de hechos concretos.
Razonó que de acuerdo a la competencia establecidas en la normatividad vigente, el ministerio, en ningún momento ha vulnerado los derechos colectivos, y pese a ostentar la calidad de demandado, no implica per se, que deba soportar cargas que no hacen parten de sus funciones fijadas en la Ley o de otra entidades, pues sería una forma de incurrir en el incumplimiento de las decisiones del legislador, que asignó esa labor específica a una entidad que cuenta con idoneidad técnica para prestar la mejor forma del servicio público deprecado.
Empresa de Servicios Públicos de Boyacá (ESPB S.A. E.S.P.)3 En la oportunidad procesal descorrió la demanda y se opuso a las pretensiones, y centró la defensa de la entidad en que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por la actora, desconociendo la finalidad de la acción popular y las generalidades contenidas en la Ley 472 de 1998 y que para el año 2018, la Gerente General de la entidad al observar los problemas que tenía la empresa frente a la ejecución de varios de los proyectos incluidos el del contrato de Ráquira, gestionó administrativamente la solución de esas falencias y retrasos.
Señaló que en el Acuerdo No. 1 de 2018, se facultó a la empresa a crear un planta temporal y se crearon 2 cargos nuevos para realizar el control y verificación de superar los obstáculos que implicaban demoras en el cumplimiento de las actividades programadas e insiste en que, desde diciembre de 2018 ha estado enviando los diseños de pasos elevados, bocatomas, líneas de aducción y desarenador y que a la fecha de la contestación, no han obtenido el visto bueno de estos para dar paso a la radicación de la reformulación ante el Ministerio de vivienda, ciudad y territorio.
De igual manera resaltó que la empresa, realizó la revisión de las cantidades presupuestales en el capítulo 7 de la PTAP y evidenció que la cantidad de algunos ítems no son reales teniendo en cuenta el análisis realizado sobre el diseño y frente al componente técnico concluyó: i) Que el proyecto se encuentra suspendido desde el 2014, presentándose extemporaneidad y manifestación del contratista de desequilibro económico; ii) Que se requiere la continuación del proyecto en que se contemple el diseño eléctrico; iii) Que el proyecto cuenta con falencias en el presupuesto contratado; iv) Que el proyecto estimó un total instalado de 1200m de tubería PVC de 6´´ que van desde la bocatoma inicialmente diseñada hasta la planta de tratamiento PTAP (850ml); v) Que se requiere el permiso de ocupación del cauce que se encuentra en trámite; y vi) Que el presupuesto adicional necesario supera el 50% del valor contractual. 3 0003CuadernoNumeroUno.pdf- pp. 00168 00180 Lo anterior, para significar que se han atendido las obligaciones de la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá, frente a los requerimientos hechos por la comunidad de Ráquira, es decir se han realizado actuaciones, suscripción de compromisos y seguimiento a los mismos, de tal manera que no se configura el hecho ilícito de procedencia de la acción y que la actora simplemente enuncia supuestos derechos colectivos, lo que hacen improcedente la acción y las pretensiones.
Finalmente formuló como excepción la que denomino “Improcedencia de la acción popular por inexistencia de acciones u omisiones del ente territorial que conlleven a su responsabilidad” ¸ argumentando que los documentos allegados por la entidad permiten establecer que la accionante no aportó prueba tendiente a establecer la vulneración de derechos colectivos de la comunidad, por lo que no es procedente atender favorablemente las pretensiones.
Municipio de Ráquira4 El municipio solicitó se desestime cada una de las pretensiones de la demanda, de igual manera se pronunció frente a cada uno de los hechos e informó que el ente, presta el servicio de acueducto en el sector urbano, a través de la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORAQUIRA, con un total de 756 suscriptores y cuenta con una infraestructura de servicios que garantiza la salubridad pública y el acceso a dicho servicio de manera eficiente y oportuna para lo cual se tiene en funcionamiento una planta de tratamiento de tipo convencional en donde se realiza los procesos de coagulación, filtración y desinfección, la cual lleva operando aproximadamente por 30 años, superando a la fecha la vida útil de la misma.
Manifestó que el sistema de captación del acueducto urbano del municipio de Ráquira proviene de la fuente superficial del río dulce, mediante la concesión de aguas, otorgada mediante Resolución No 2470 del 02 de agosto de 2010, expedida por la CAR, la cual se encuentra vigente y que la entidad ha dado cumplimiento a las obligaciones allí definidas y las órdenes dadas mediante auto DRCH No 0539 del 30-05-2018, se aprobó el programa de uso eficiente y ahorro del agua – PUEAA.
Informó que no se cuenta con fuentes alternas para el suministro de agua, y por ende la administración municipal, solicitó a la CAR, ampliación del caudal y modificación del punto de captación debido a que se requiere de un sistema que garantice mejores condiciones del servicio de acueducto, y el municipio se vinculó en el año 2009, al Plan Departamental de Aguas, para lo cual realizó un giro de $ 488.569.959, recursos cofinanciado en el Contrato de obra No. 001 de 2014, celebrado entre la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá y el consorcio aguas Ráquira 2013, cuyo objeto era la construcción de la primera etapa del plan maestro de acueducto del municipio. 4 0004CuadernoNumeroDos.pdf- pp. 00223 00246 Refirió que el Municipio de Ráquira, según mesa técnica junto con el viceministro de aguas y saneamiento básico, adquirió compromisos con el fin de solventar los inconvenientes que se han presentado en el desarrollo del contrato y en cumplimiento de esos compromisos, entregó al PDA los estudios de patología estructural de la PTAP caracterización del agua y permisos de servidumbre de los predios donde se instalara la tubería, además de realizar la solicitud de permiso de ocupación de cauce para las obras de captación y pasos elevados del proyecto con lo que el ente municipal dio cumplimiento.
Expuso en relación a las adecuaciones y revisiones del sistema de conducción de agua potable a los domicilios para garantizar que lleve el agua potable, el municipio de Ráquira, ha llevado a cabo la renovación de su red de acueducto por el 100% de la red está con tubería PVC; además de realizar diversas acciones de concientización de la comunidad sobre el uso razonable y limpieza de almacenamiento domiciliarios.
Reseñó que el funcionamiento de los acueductos rurales es de 16 los cuales se encuentran en operaciones a través de juntas de acueducto que se organizan en las comunidades de cada vereda, con una asesoría y acompañamiento de asesores en el proceso de legalización ante la superintendencia de servicios públicos, CAR, entre otros para ayudar al proceso de actualización de concesión de aguas.
Finalmente indicó que se suscribió el contrato de obra No 007 del 7 de mayo de 2019, cuyo objeto era la construcción, optimización y ampliación acueducto urbano y rural del municipio y ampliación alcantarillados sanitario y pluvial casco urbano, por valor de $ 656.041.999, con el cual se pretende mejorar la calidad de aguas de acueducto rurales con IRCA inviables sanitariamente mediante la instalación y construcción de plantas de tratamiento de agua potable para los acueductos el CEDRO, Casablanca y Loma Blanca; además de la adecuación y puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de agua potable, construcción de torre de aireación y desarenador del acueducto Candelaria y Vegas, los cuales según reporte de la Secretaría de Salud de Boyacá, presentan el IRCA inviable sanitariamente, lo cual refleja de manera negativa en el IRCA promedio del municipio, razón por la cual estas inversiones fueron priorizadas para la vigencia y con ello coligió que se han desplegado desde sus competencias todas las actuaciones necesaria para mejorar, tanto a nivel rural como urbano, la calidad de agua para consumo humano. Departamento de Boyacá El Departamento de Boyacá se opuso a las pretensiones y aseguró que, en general, los hechos que expuso la demanda no vinculaban directamente a la entidad.
Formuló como excepciones de fondo los siguientes argumentos: Falta de legitimación en la causa por pasivo material: Indicó que el departamento no presta el servicio de acueducto y tampoco lleva a cabo la optimización y puesta en marcha del sistema de tratamiento de agua para el consumo humano en el municipio de Ráquira, pues sus competencias son de apoyo y coordinación a las empresas de servicios públicos que operen en su jurisdicción. Agregó que el Departamento de Boyacá prestó apoyo financiero para la vinculación del municipio al plan departamental de aguas.
Además, que ha ejercido labores de vigilancia y control a través de su Secretaría de Salud. Por ende, coligió que no existían pruebas suficientes para vincular funcional o materialmente a la entidad con los hechos de la demanda, en cuanto a competencias y responsabilidades. Inexistencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular: Esgrimió que no existe una acción u omisión del Departamento de Boyacá que haya generado una amenaza, vulneración o peligro inminente para la comunidad del municipio de Ráquira, teniendo en cuenta que la entidad que administra el plan departamental de aguas es la ESPB S.A. E.S.P y en materia de competencia de prestación del servicio, está a cargo del Municipio e HIDRO- RÁQUIRA.
EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA (HIDRORAQUIRA) Por intermedio de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones y centro como argumentos de defensa la proposición de las excepciones que denomino de la siguiente manera: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”: Al considerar que no ha vulnerado los derechos colectivos que señala la actora, y que esta cumpliendo a cabalidad con la prestación del servicio público otorgado para su operación por la Resolución CRA 151 de 2001.
Además de referir que la empresa, hace la potabilización del agua, conforme a los estándares normativos fijados por la Comisión de Regulación de Aguas, siendo apta para el consumo humano, como se evidencio para diciembre 2018, conforme al índice de riesgo de calidad del agua, con un registro IRCA del 0.00% de acuerdo a las muestras de laboratorio analizadas.
Carencia de objeto: Teniendo como fundamento que la empresa, es una simple operadora de la estructura del servicio en la zona urbana, ya que en la zona rural la prestación se deriva de la comunidad organizada en acueductos veredales, por lo que la empresa no tiene conocimiento de la calidad del agua que se brinda por parte de esas asociaciones, como tampoco tiene injerencia o competencia. Falta de agotamiento material del requisito de procedibilidad: Acotó que la parte accionante, instó a varias de las entidades accionadas para adoptar medidas tendientes a evitar la presunta vulneración y se han iniciado las actividades para la protección del derecho colectivo, como lo demuestran las pruebas documentales, con lo que se encuentra probada ausencia del requisito de procedencia de la acción impetrada.
Adicionalmente arguyó procedente la vinculación de otras entidades que deban asumir el cumplimiento de los derechos colectivos vulnerados, como las asociaciones de suscriptores de acueducto comunitario. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que ha cumplido con sus funciones y no ha desplegado acciones u omisiones que pudiesen conllevar a la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Destacando que es competencia de las entidades territoriales y/o empresas de servicios públicos domiciliarios, adelantar la construcción y puesta en marcha de los sistemas de tratamiento de agua potable, para lo cual deben establecer fuentes abastecedoras y adelantar el trámite pertinente ante la corporación autónoma regional de la jurisdicción, para que verifique si dicha fuente tiene la capacidad de atener el suministro requerido.
Esgrimió la naturaleza y generalidades de la prestación del servicio público de acueducto, para luego señalar la fuente hídrica de la cual se abastece el municipio de Ráquira para el suministro del agua potable y las actuaciones adelantadas por la autoridad ambiental. Propuso como excepción de fondo la que denominó “inexistencia de violación de derechos colectivos por parte de la CAR”, para significar que la corporación no ha efectuado, ni por acción ni por omisión hechos constitutivos de la presunta vulneración de los derechos colectivos, ya que ha ejecutado en debida forma las funciones en torno al recurso hídrico en jurisdicción del municipio de Ráquira, como adelantar el trámite pertinente de la concesión de aguas solicitadas por la entidad territorial y las asociaciones, adicionalmente ha buscado cumplir los objetivos de calidad sobre las cuencas hídricas y ha ejercido funciones permisivas y sancionatorios.
Vinculado- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios En la oportunidad correspondiente se pronunció oponiéndose a las pretensiones de la demanda, para luego realizar un análisis de vinculación y la responsabilidad de las entidades en el suministro y distribución de agua buena calidad para el consumo humano. Respecto a las razones de defensa, arguyó la falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la entidad, por no ser quien presta el servicio de acueducto en el municipio, por lo que resalto que son las empresas prestadoras del servicio son las que deben garantizar la calidad del agua para que sea apta para el consumo humano. Adicionalmente refirió la inexistencia de la violación de los derechos colectivos por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en virtud a que de las condiciones legales de control y vigilancia, no se desprende la posibilidad que la entidad formule propuestas para proteger los derechos colectivos en el escenario de la audiencia de pacto y no ha ocasionado un daño antijuridico por no ser la prestadora del servicio de suministro de agua en condiciones aptas para el consumo humano. Finalmente argumentó improcedencia de la acción por no vulneración del derecho colectivo de los consumidores y usuarios, por cuanto la argumentación planteada por la actora está relacionada con situaciones particulares de una comunidad, frente a la empresa prestadora demandada y en tal sentido se requiere del agotamiento del trámite dispuesto en el capítulo VII de la Ley 142 de 1994, el cual no se cumplió y por ende no puede haber vulneración de derecho colectivo alguno, teniendo en cuenta que no se ha presentado solicitud alguna.
Vinculados Asociaciones de Suscriptores de acueducto ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DE ACUEDUCTO AGUAS DE CHAUTE DE LAS VEREDAS QUICAGOTA Y SAN CAYETANO. No contestó la demanda, ni se hizo presente en el trámite de la actuación, pese a la respectiva notificación enviada al mail según certificado de existencia y representación legal. ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DE ACUEDUCTO DE LA VEREDA RESGUARDO OCCIDENTE SECTOR LOMA BLANCA.
No contestó la demanda, ni se hizo presente en el trámite de la actuación, pese a la respectiva notificación enviada al mail según certificado de existencia y representación legal. ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DE ACUEDUCTO COMUNITARIO DE LA VEREDA DE FRITA PEÑA ARRIBA DEL MUNICIPIO DE RÁQUIRA. No contestó la demanda, ni se hizo presente en el trámite de la actuación, pese a la respectiva notificación enviada al mail según certificado de existencia y representación legal.
ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DE ACUEDUCTO DE LA CANDELARIA. No contestó la demanda, ni se hizo presente en el trámite de la actuación, pese a la respectiva notificación enviada al mail según certificado de existencia y representación legal. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 45. La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 01 de diciembre de 20209, pero se suspensión teniendo el pacto presentado por el municipio de Ráquira y se reanudo el 21 de enero de 202110 en la que se declaró fallida debido a que no se presentó formula de pacto de manera consensuada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Municipio de Ráquira11 Su apoderada manifestó que el municipio presta el servicio de acueducto en el sector urbano, a través de la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira HIDRORAQUIRA, para la prestación del servicio de acueducto, Hidroráquira E.S.P y cuenta con una bocatoma de captación (de fondo) con rejilla trasversal y Desarenador. - Planta de tratamiento ubicada en Resguardo Occidente y dos tanques de almacenamiento, uno ubicado en la PTAP con capacidad de 78 m3 y el segundo tanque ubicado en el sector Roberto Pinilla con capacidad de 50 m3.
Adujo que el proceso de potabilización inicia todos los días a las 4 AM,con revisión que realiza el operador JOSÉ ANTONIO BUITRAGO al sistema de bocatoma en el cual se inspecciona el debido funcionamiento de la bocatoma, visualmente se verifica que la rejilla por la cual ingresa el agua a la estructura se encuentre libre de obstrucciones por material orgánico (hojas, restos de plantas) lo cual propicie un bajo caudal a las demás estructuras, luego se dirige a inspeccionar el desarenador el cual cumple la función de contener materia particulados, se verifica el suministro de un buen caudal de entrada como de salida hacia la planta, luego el operador se dirige hacia la planta donde inicialmente se revisa el caudal de entrada hacia la torre de aireación, posteriormente se inspecciona los equipos de dosificación (bomba de sulfato, de hipoclorito) luego de determinar el buen funcionamiento se dirige a realizar ensayos de turbiedad del agua cruda con el apoyo técnico del ingeniero civil JHON JARRY PARRA REYES, Gerente de la Empresa, se procede con los equipos que cuenta la empresa que miden los niveles de turbiedad, pH, y color; de ser necesario se toma muestras de agua cruda las cuales por medio de la 0023ActaAudienciaPactoCumplimiento.pdf 29_150012333000201900147001AUDIENCIA2021125155157_TCDescargaTotalItem133244103401842279.PDF Anotación 212 Samai. file:///C:/Users/ECastelP/Downloads/209_150012333000201900147002MemorialWeb2023419145525.pdf prueba de jarras se determina la cantidad exacta de sulfato de aluminio tipo A se le debe dosificar para ese día, se calibran los dosificadores con los nuevos niveles de sulfato, y se verifica que los instrumentos realicen adecuadamente su labor. 48.
Manifestó que la empresa prestadora del servicio público de acueducto en el municipio de Ráquira garantiza la prestación del servicio de acueducto que cubre actualmente a 867 usuarios en el sector urbano y que se celebró Contrato de Obra Pública No 008 del 10 de mayo de 2021 entre la Alcaldía Municipal de Ráquira y la empresa IPSUM INGENIERÍA Y DESARROLLO SAS, el cual tiene como “OBJETO LA OPTIMIZACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO UBICADA EN EL SECTOR LOS TANQUES QUE BENEFICIA EL ACUEDUCTO URBANO Y OPTIMIZACIÓN DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO DE LAS VEREDAS CANDELARIA, FIRITA PEÑA ARRIBA Y RESGUARDO OCCIDENTE SECTOR LOMA BLANCA, DEL MUNICIPIO DE RÁQUIRA", por un valor de ($207.826.637,50), con una adición, para incluir la construcción de planta de tratamiento, entre otros aspectos.
ESPB S.A. E.S.P. Se ratificó en los argumentos de la contestación, además de explicar las características de la acción popular y las competencias de los municipios en materia de servicios públicos y solicitar la desvinculación formal del proceso. Manifestó que es procedente declarar las excepciones formuladas que denominó “improcedencia de la acción popular por inexistencia de acciones u omisiones del ente territorial que conlleven a su responsabilidad y falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Parte demandante La procuradora 32 judicial I agraria y ambiental de Tunja efectuó un recuento normativo y expresó que el agua que consumen los habitantes del municipio de Ráquira no tiene condiciones de potabilidad. Además de reiterar los argumentos expuestos en la demanda, afirmó que el Municipio de Ráquira hace parte del plan departamental de aguas, pero no ha recibido apoyo efectivo por parte de la ESPB S.A. E.S.P. Además, añadió que las acciones de apoyo que informó esta última empresa no están encaminadas a la optimización y/o construcción de nuevas plantas de tratamiento de agua potable.
Enfatizó la importancia del mapa de riesgo que elaboró la Secretaría de Salud de Boyacá y manifestó que echaba de menos el plan operacional de emergencias o plan de contingencias de que trata el artículo 30 del Decreto 1575 de 2007. Esgrimió que el Decreto 1575 de 9 de mayo de 2009 “Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano”, establece que la implementación y desarrollo de las actividades de control y calidad del agua para consumo humano, será responsabilidad de los Ministerios de la Protección Social y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Instituto Nacional de Salud, las Direcciones Departamentales Distritales y Municipales de Salud, las personas prestadoras que suministran o distribuyen agua para consumo humano y los usuarios, por ende, es competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras: vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones de los prestadores de los servicios públicos; designar personas que pudieran colaborar en la mejor prestación de los servicios públicos; practicar visitas, inspecciones o pruebas necesarias para verificar las circunstancias en que se estaban prestando los servicios públicos, así como las obras, equipos y procedimientos utilizados por el prestador de conformidad con los requisitos técnicos; evaluar la gestión del prestador del servicio e imponer los programas de gestión que considere pertinentes, entre otras, pese a ello, las acciones desarrolladas no han sido efectivas para proteger los derechos que aquí se indican y se demuestran conculcadas.
Refirió que la CAR no había cumplido sus funciones a cabalidad, ya que, de ser así, el agua de la fuente abastecedora no tendría condiciones de no potabilidad. Departamento de Boyacá Replicó los argumentos de su contestación de la demanda e hizo énfasis en que la Secretaría de Salud de Boyacá elaboró un mapa de riesgo y ha adelantado las inspecciones y análisis periódicos de potabilidad del agua.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Reiteró los argumentos de su contestación de la demanda. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR 58. Su apoderada destacó apartes procesales de la actuación, para proseguir con las funciones y competencias de la entidad y en general la misma argumentación de la contestación de la demanda, para colegir que con su actuar no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos invocados por la accionante, sino que por el contrario ha actuado diligente y oportunamente conforme a las competencias atribuidas en la ley, máxime cuando no se logró demostrar con prueba tan siquiera sumaria, que determine con certeza, o grado de probabilidad, que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca sea el responsable de la puesta en peligro o vulneración de los derechos e intereses colectivos, de la comunidad del municipio de Ráquira, en forma directa o indirecta por ACCION U OMISION de los hechos expuestos por la parte actora, razones por las cuales solicitó sea excluida del trámite de la acción. EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA (HIDRORAQUIRA) 59.
Replicó apartes de la contestación de la demanda y de la prestación del servicio público, para resaltar que HIDRORÁQUIRA E.S.P. hace la potabilización del agua, conforme a los estándares normativos fijados por la Comisión de Regulación de Aguas, siendo apta para el consumo humano durante la mayoría del año y que la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE BOYACÁ S.A. E.S.P., como encargada de la ejecución del Plan Departamental de Agua de Boyacá, ha actuado en contra del marco de sus funciones, ya que no ha demostrado brindar el asesoramiento, apoyo, y asistencia económica y técnica a nivel del municipio, pese a que precisamente, esta es una de sus principales funciones, conforme con el Programa de Agua y Saneamiento para la Prosperidad, y los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua potable y saneamiento, el cual contempla precisamente la asistencia técnica y la destinación de recursos para la financiación de obras e inversiones para la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, como uno de los objetivos a dicha entidad impuestos.
II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 60. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. CUESTIÓN PREVIA- Impedimento El magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, quien hace parte de la Sala de Decisión 4, manifestó que se considera impedido para participar en la discusión de la providencia que corresponda al presente proceso, con fundamento en el artículo 130-4 del CPACA.
Esto, debido a que su hija suscribió un contrato de prestación de servicios con el Departamento de Boyacá, de modo que adquirió la calidad de contratista de la entidad territorial, que es la parte accionada en el proceso de la referencia. Al respecto, con el propósito de asegurar la imparcialidad e independencia en la administración de justicia, la ley ha establecido ciertas circunstancias de orden subjetivo y objetivo que impiden a los funcionarios judiciales conocer de determinados asuntos.
En efecto, los impedimentos y recusaciones tienen como finalidad salvaguardar los principios de independencia de la función jurisdiccional e imparcialidad, por ende, tienen un carácter taxativo y su interpretación debe hacerse en forma restringida. En ese sentido, cuando un operador judicial que esté conociendo de un determinado asunto sometido a su consideración, se percate de la configuración de alguna de las causales de impedimento, consagradas ya sea en el artículo 130 del CPACA o de alguna otra contenida en el citado artículo 141 del CGP, debe atender el trámite que estipula el artículo 131 del CPACA.
Ahora bien, el análisis de los argumentos en comento permite concluir que se configura la causal anotada, de conformidad con el artículo 130 del CPACA, que dispone: “(…)
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (…) 4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados.
(…)” (Resaltado fuera de texto original). En tal sentido, se declarará fundado el impedimento que formuló el magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros y, por consiguiente, se le apartará del trámite del asunto. CUESTIÓN PREVIA- Respecto de las excepciones La doctrina mayoritaria de antaño, al referirse a la oposición, distingue entre la simple defensa y la excepción. En el primer caso sencillamente se niegan los elementos de derecho o de hecho de la demanda, mientras que en el segundo se plantean hechos nuevos y distintos que tienen la virtualidad de impedir, variar, dilatar o extinguir el derecho reclamado por el demandante.
Esta explicación es efectuada con claridad por Devis Echandía, como puede leerse enseguida: “(…) Cuando el demandado o el imputado se contentan con negar los elementos de derecho o de hecho de la demanda o de la imputación o con afirmar su inexistencia, ciertamente hay discusión de la pretensión, pero no existe excepción, sino una simple defensa.
Sin embargo, en los procesos civiles y laborales como también en algunos contencioso-administrativos, el demandado no se limita por lo general a esa discusión, sino que afirma, por su parte, la existencia de hechos distintos de los que presenta la demanda o circunstancias o modalidades diferentes de los contenidos en ésta, con el objeto de plantear nuevos fundamentos de hecho que conduzcan a la desestimación de las pretensiones del demandante; en estos casos se dice que propone o formula excepciones.
Esos hechos nuevos o distintos de los que fundamentan la demanda, o que representan diferentes modalidades de éstos, y que constituyen las excepciones, pueden ser extintivos, impeditivos, modificativos o dilatorios. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) El Consejo de Estado ha acogido esta conceptualización en múltiples ocasiones, como se observa a continuación: “(…) 9.
Las excepciones en los procesos judiciales, son un medio de defensa ejercido por la parte demandada, que va más allá de la simple negación de la relación fáctica realizada por el demandante, ya que consisten en hechos nuevos, tendientes a enervar las pretensiones; la excepción ‘(…) se presenta cuando el demandado alega hechos diferentes de los propuestos o invocados por el demandante y que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado por este, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad en determinado proceso’.
La excepción perentoria o de fondo, que es la que procede en los procesos contencioso administrativos, representa un verdadero contraderecho del demandado, preexistente al proceso y que excluye los efectos jurídicos perseguidos por la demanda; quien propone una excepción al ser demandado, en realidad lo que hace es alegar hechos nuevos, distintos a los expuestos en el libelo introductorio e impeditivos o extintivos del derecho pretendido por el actor.
En el presente caso, los planteamientos que a título de excepción hizo la demandada, consistentes en la ausencia de causales que invaliden el acto administrativo demandado, constituyen apenas una negación de los hechos aducidos por la parte actora y una defensa general frente a sus pretensiones, asunto que es la materia de fondo del litigio que debe ser resuelto por el juez.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Ahora bien, el artículo 23 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) establece que “[e]n la contestación de la demanda sólo podrá <sic> proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia”.
Este mandato implica que en la parte resolutiva de la sentencia necesariamente debe efectuarse un pronunciamiento expreso sobre las excepciones, declarándose su prosperidad o improsperidad. Sin embargo, la obligación del juez debe entenderse, como se dijo, respecto de la oposición que tiene el carácter de excepción y no la que consiste en una simple defensa, porque esta última se limita a negar la viabilidad de la pretensión, lo cual se relaciona con la decisión sustancial del fondo del asunto.
En otras palabras, mientras que la excepción por mandato legal debe decidirse expresamente, la resolución de los argumentos que refieren una simple defensa queda subsumida en la decisión de acoger o negar las pretensiones de la demanda. Para el sub examine, es importante destacar que el objeto de la acción se finca en la protección de los derechos al acceso a una infraestructura de servicios, a la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en relación con la potabilidad del agua de la localidad de Ráquira y en tal sentido las entidades que deben propender por esa protección. Conforme a lo cual, es importante destacar que Constitución, definió a Colombia en su artículo 1º como un Estado social de derecho, así mismo, la Carta constitucional en su artículo 2º estableció como fines de ese Estado entre otros, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así las cosas se precisa que en Colombia, si bien el agua potable y el saneamiento básico no se encuentran consagrados en la Constitución Política de 1991 como derechos fundamentales, la Corte Constitucional desde la Sentencia T-406 de 1992, les ha dado dicho reconocimiento a lo largo de una evolución de su conceptualización como tal; es a partir de la sentencia antes mencionada, que se comenzó a caracterizar al agua potable y al saneamiento básico como derechos fundamentales, en primer lugar por su importancia para garantizar la vida y la salud de las personas, así como por ser indispensables para la realización de otros derechos, es decir, se entendían como fundamentales acogiéndose a un criterio de conexidad, es por esto que la Corte estableció en reiteradas sentencias que la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado podía ser protegida en sede de tutela en aquellas circunstancias en que claramente se afectaran derechos fundamentales.
Aunado a lo anterior, la Carta Política consagró que los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, por lo que al ser su prestación una finalidad social del Estado, le corresponde en primer lugar tanto a la Nación como a las entidades territoriales cumplir este fin, motivo por el cual deben ser priorizadas en los planes y presupuesto del gasto público social, máxime cuando se refiere a necesidades inherentes de la población como lo son los servicios públicos domiciliarios.
A su turno, el artículo 367 Superior prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
Conforme lo establecido en el artículo 367 constitucional, se debe tener en cuenta que “…los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación”, es decir, si bien la responsabilidad directa sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios recae en primer lugar sobre los municipios y cuando esto no sea posible, sobre las empresas prestadoras de servicios públicos, siempre, los departamentos deben cumplir una función de apoyo y de coordinación con respecto a la prestación eficiente de dichos servicios.
Ahora bien, en lo atinente a las responsabilidades que tienen las personas jurídicas y naturales en el aseguramiento de los fines previstos en la Constitución y en la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 contempla como responsables (i) al Estado y a los municipios, (ii) a las empresas prestadoras de los servicios públicos, (iii) a las autoridades sanitarias, de vigilancia y control y iv) a quien emite la política pública sobre la materia.
En este caso, los argumentos denominados “Improcedencia de la acción popular por inexistencia de acciones u omisiones del ente territorial que conlleven a su responsabilidad”, “Inexistencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular”, “carencia de objeto”, “falta de agotamiento material” e “inexistencia de violación de derechos colectivos por parte de la CAR”, que los integrantes de la parte accionada formularon como excepciones de fondo, no esbozan hechos nuevos y diferentes a los que planteó la entidad demandante, sino que se limitan a afirmar una supuesta ausencia de responsabilidad en el asunto.
En este orden de ideas, esta oposición en realidad no tiene carácter de excepción, sino de simple defensa, cuyo fundamento argumentativo se estudiará con el fondo del asunto. Por otra parte, la jurisprudencia ha explicado que la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva, que es la que invocan el Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio, EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA (HIDRORAQUIRA) y el Departamento de Boyacá, “obedece a la advertencia de una verdadera relación justificada entre los hechos y las pretensiones del libelo con la manifestación cuestionada de aquel y su posibilidad jurídica y sustancial para responder en el marco de sus competencias por el restablecimiento o la reparación reclamadas, aspecto que precisamente es materia de examen en la sentencia”.
En ese orden de ideas, la existencia de una amenaza o vulneración de los derechos colectivos que refiere la demanda y su imputabilidad de acuerdo con las competencias de cada entidad son los aspectos en los que se centrará el análisis del caso concreto. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a esta Sala establecer si: ¿Los derechos colectivos que indica la demanda fueron menoscabados debido a la falta de infraestructura para el tratamiento de agua para consumo humano y de calidad adecuada del agua que consumen los habitantes del municipio de Ráquira? Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, ¿Las entidades accionadas están llamadas a participar conjuntamente en las acciones necesarias para superar la problemática? Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala Las pruebas exponen que, pese a las gestiones que ha emprendido el Municipio de Ráquira en estos últimos años, los habitantes del municipio y su zona de influencia tanto en la zona urbana, como rural aún no reciben el servicio público domiciliario de acueducto en condiciones (i) de salubridad por ausencia de una verdadera infraestructura de la red de prestación del servicio, ni (ii) de calidad adecuada, en razón a que no se asegura que el agua permanentemente sea apta para el consumo humano. Por esa razón, se accederá al amparo de los derechos colectivos que menciona la demanda.
Por otra parte, aun cuando el municipio es el principal responsable de garantizar la idoneidad del servicio, junto con la EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA (HIDRORAQUIRA) y las Asociaciones de Suscriptores de Acueducto Comunitario, que son los que prestan directamente el servicio de agua, las demás entidades que integran la parte demandada deberán actuar conjuntamente en el marco de sus competencias, con base en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, a fin de lograr una solución efectiva y definitiva de la problemática.
En ese sentido, el Tribunal dictará las medidas pertinentes para salvaguardar los derechos colectivos conculcados, fijará los parámetros para su cumplimiento y conformará un comité de verificación que haga seguimiento al asunto, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. ANÁLISIS DE LA SALA Los derechos colectivos que indica la demanda efectivamente fueron menoscabados Como sustento fáctico de las pretensiones de la demanda, la Procuraduría General de la Nación puso de presente las circunstancias que considera que vulneran los derechos colectivos de los habitantes del municipio de Ráquira.
En este sentido, afirmó fundamentalmente que el agua que suministran los acueductos de la localidad (tanto en la zona urbana, como rural), no es apta para el consumo humano. Además, describió los aspectos que influyen en que lo anterior ocurra, que consisten en problemáticas en los puntos de captación y falencias de la planta de tratamiento.
En este sentido, el Decreto 1575 de 2007 estableció el sistema para la protección y control de la calidad del agua, con el fin de monitorear, prevenir y controlar los riesgos para la salud humana causados por su consumo (art. 1.º). Esta norma define el agua potable o agua para consumo humano como “aquella que, por cumplir las características físicas, químicas y microbiológicas, en las condiciones señaladas en el presente decreto y demás normas que la reglamenten, es apta para consumo humano” (art. 2.º).
Asimismo, los artículos 12 y 13 del decreto identificaron dos índices para medir los riesgos relativos a la potabilidad del agua y a la adecuada prestación del servicio, respectivamente, como se observa enseguida: “(…)
ARTÍCULO
12. ÍNDICE DE RIESGO DE LA CALIDAD DEL AGUA PARA CONSUMO HUMANO, IRCA. Es el grado de riesgo de ocurrencia de enfermedades relacionadas con el no cumplimiento de las características físicas, químicas y microbiológicas del agua para consumo humano. https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/decreto_1575_2007.htm ARTÍCULO
13. ÍNDICE DE RIESGO MUNICIPAL POR ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA CONSUMO HUMANO, IRABAM. Es la ponderación de los factores de: Tratamiento y continuidad del servicio de los sistemas de acueducto, y Distribución del agua en el área de jurisdicción del municipio correspondiente, que pueden afectar indirectamente la calidad del agua para consumo humano y, por ende, la salud humana.
Este índice tiene por objeto asociar el riesgo a la salud humana causado por los sistemas de abastecimiento y establecer los respectivos niveles de riesgo. (…)” (Subraya fuera del texto original) En desarrollo de lo anterior, el entonces Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución 2115 del 4 de julio de 2007, la cual determinó las características físicas, químicas y microbiológicas que debe tener el agua para considerarse potable, la fórmula para el cálculo del índice y la clasificación del nivel de riesgo.
El artículo 15 de la resolución trata este último aspecto, como sigue: “(…)
ARTÍCULO
15. CLASIFICACIÓN DEL NIVEL DE RIESGO. Teniendo en cuenta los resultados del IRCA por muestra y del IRCA mensual, se define la siguiente clasificación del nivel de riesgo del agua suministrada para el consumo humano por la persona prestadora y se señalan las acciones que debe realizar la autoridad sanitaria competente: (…)” (Negrilla fuera del texto original) El artículo 19 de la resolución en mención también establece la forma como se calcula el índice IRABA, así como sus clasificaciones de riesgo: “(…)
ARTÍCULO
19. CLASIFICACIÓN DEL NIVEL DEL RIESGO POR ABASTECIMIENTO DE AGUA. Teniendo en cuenta el promedio de los IRABApp [por parte de la persona prestadora] e IRABAm [municipal], se define la siguiente clasificación del nivel de riesgo a la salud humana, las acciones según el tratamiento, la continuidad por parte de las personas prestadoras y la distribución a nivel municipal: (…)” (Negrilla fuera del texto original) En suma, solo se considera potable el agua cuyos resultados del IRCA estén entre el 0 % y el 5 %.
Y, a su vez, únicamente los sistemas de abastecimiento con un IRABA de máximo el 10 % cumplen adecuadamente los criterios de tratamiento, continuidad en el servicio y distribución. Por otra parte, el Decreto 1575 de 2007 define las buenas prácticas sanitarias (BPS) como “los principios básicos y prácticas operativas generales de higiene para el suministro y distribución del agua para consumo humano, con el objeto de identificar los riesgos que pueda presentar la infraestructura” (art. 2.º).
Para el caso en estudio, se encuentra acreditado con el mapa de riesgo de la calidad del agua para consumo humano del centro urbano del municipio de Ráquira del 2013, elaborado por la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, que el municipio, se encuentra ubicado en la providencia Ricaurte, compuesto por veinte (20) veredas y las características de la cuenca abastecedora del sistema de acueducto, corresponde a: “(…) (…) Adicionalmente, en el memorando DRN No 20213046278 del 29 de junio de 2021, la Dirección de Recursos Naturales de la CAR, informó con respecto de la calidad hídrica que el municipio de Ráquira, perteneciente al Nivel Subsiguiente Rio Medio y Bajo Suárez, y según las coordenadas de la bocatoma de la PTAP Hidroráquira (N1102567, E1047415) suministradas, se establece que el punto de monitoreo de calidad del agua superficial más cercano a la bocatoma de interés, es el denominado “Aguas Arriba del Municipio de Ráquira” el cual se ubica sobre el Río Dulce en las coordenadas N1103212 y E1048075.
Sin embargo, este punto se encuentra ubicado aguas abajo de la Bocatoma de Hidroráquira. De igual manera, se acredita con el oficio 21-06-21, suscrito por el Gerente Hidroráquira que la empresa tiene una cobertura del acueducto del 100% de la población del municipio de Ráquira en la zona urbana y en la zona rural del 18%, con una última ampliación del sistema de acueducto realizada en el 2015 y cobertura del sistema de alcantarillado en la zona urbana del 100% y en la zona rural del 1%; con un razonamiento para junio- julio de 2018.
Adicionalmente informó a la Facultad de minas de la Universidad Nacional de Colombia – sede Medellín que para el 2020, se presentó una serie de falencias que presentaba la planta en la visita de inspección sanitaria, por lo que se le presento la solicitud a la alcaldía municipal y esta última a través del contrato de obra 011 de Junio 4 de 2020 que se encuentra en ejecución para cumplir con diferentes parámetros en la optimización de la planta, el laboratorio y distribución de lodos.
Asimismo corrobora la Sala de las pruebas allegadas por el Gerente de Hidroráquira E.S.P, que la planta de tratamiento del municipio se construyó en el año 1980 y la empresa solidaria de servicios públicos de Ráquira, se creó en el 2004, sin que se cuente con la documentación del diseño y modificaciones, pero que en el registro de los últimos 3 años, la planta es de 4.5 a 6 litros por segundo (Ips), con un tiempo de retención en el sistema en el desarenador es de 40 min, con unidad de coagulación de 5 min, tiempo de retención del floculador con las modificaciones hechas este año es de veintidós (22) min, con una sedimentación y filtración se llevan a cabo de manera simultánea en la misma zona; y el tiempo de retención es de sesenta (60) minutos con los dos filtros en funcionamiento, sin tener unidad de desinfección y tiempo de cloración de 90 minutos en el tanque de almacenamiento.
Teniendo los anteriores hechos probados y en concordancia con lo pretendido, la Sala encuentra que el 28 de junio de 2021 la Secretaría de Salud de Boyacá (que actúa como autoridad sanitaria en este caso) allegó el siguiente informe, que consolidó el IRCA promedio de los acueductos que existen en el municipio de Ráquira para los años 2018 a 2021: El informe más reciente de la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, que comprende el --27, refiere respecto de los sistemas de suministro de agua para el consumo humano en el IRCA, los siguientes aspectos: Del reporte ilustrativo, se avizora que el IRCA promedio de los acueductos que existen en el municipio de Ráquira para los años 2018 a 2022, predominan con un riesgo alto y limítrofe con un riesgo muy alto, con plantas convencionales y compactas y en dos acueductos no cuenta con planta de tratamiento y que se complementa con la información suministrada al alcalde de la localidad mediante oficio SALDPP- S.A. No 6056 del 27 de diciembre de 2021, por el profesional especializado de referente del programa de aguas para el consumo humano de la Secretaría de Salud, del que se destacan los siguientes apartes: “(…) informe de análisis de la calidad del Agua para el Consumo Humano del acueducto Urbano del municipio de Ráquira.
(…) Teniendo en cuenta que los parámetros del Cloro Residual Libre, Color aparente y Turbiedad presentan un valor no aceptable según lo establecido en la Resolución 2115 de 2007, se clasifica a la muestra analizada. Riesgo ALTO (IRCA 44.17%), por tanto se considera que el agua de un sistema no es apta para el Consumo Humano; indicando que de cada 100 personas que reciben el servicio de esta red es posible que 44 enfermen o presenten afectaciones a la salud a causa de la calidad del agua suministrada.
Por lo anteriormente descrito el prestador debe practicar un ensayo de tratabilidad para determinar la dosis, concentración y tiempo óptimo del proceso de coagulación, con el fin de eliminar el color y la turbiedad previo a la desinfección. (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto original) Asimismo, informó que la Secretaría de Salud departamental, realizó visita de inspección tanto a los acueductos urbanos, como rurales con el fin de identificar posibles fallas en los sistemas, dejando recomendaciones y observaciones en pro de garantizar la calidad, cantidad y continuidad del servicio; de la visita se realiza el respectivo informe el cual es notificado personalmente al prestador, con copia a la alcaldía y personería municipal, del mismo modo se realiza la toma, transporte y análisis de muestras de agua para consumo humano y el informe producto de este proceso del mismo; modo es notificado de acuerdo a lo estipulado en el artículo 15 de la Resolución 2115 de 2007, Cuadro No 7.
Así mismo esta problemática se analiza en la Mesa Intersectorial de Calidad de agua para consumo humano a nivel departamental, de la cual hacen parte los entes de control. Empresa Departamental de Servicios Públicos, Autoridad Ambiental, SENA, Universidades Locales y Administraciones municipales, entre otros. De igual manera el Instituto Nacional de Salud-INS, presentó informe de IRCA para las zonas rurales como urbano del municipio de Ráquira para el periodo del 2020-202131, de las cuales se destacan entre otros apartes: Según el reporte dado por el INS, en la zona rural la ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES ACUEDUCTO DE LA CANDELARIA, presentó para las vigencias 2020 y 2021 la prestación del servicio era inviable sanitariamente y en los demás con persistencia a riesgo medio- alto.
Los anteriores datos, coinciden con el informe del proceso de asesoría y acompañamiento de los acueductos del municipio de Ráquira de acuerdo a las 3 visitas realizas, presentado al secretario de Planeación de Ráquira, suscrito por Jorge Alejandro Salinas Villamil del Instituto Colombiano de Fomento Empresarial, del que se extraen los siguientes apartes: En el informe se indicó con respecto a cada acueducto, lo siguiente: Acueducto de la candelaria: No se cuenta con inventario de insumos químicos para poder llevar a cabo los procesos de coagulación – floculación y desinfección, como tampoco de equipos mínimos para realizar prueba de jarras ni revisar cloro residual, ph, color, turbiedad; de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la resolución 2115 de 2007, es importante que la junta administradora del acueducto realice un control y vigilancia al personal encargado de la operación de la PTAP ya que en la visita de inspección se pudo conocer por parte de la comunidad que no se están realizando las tareas básicas de operación del sistema a diario y por consiguiente el agua suministrada no es potable.
Además se recomienda que urgente, se empiecen a realizar todos los procesos de tratamiento del agua (coagulación – floculación, sedimentación, filtración y desinfección) ya que en la actualidad el agua pasa por un bypass y no se lleva a cabo ningún tratamiento. Por cuanto el agua que se distribuye es de alto riesgo para la población. Acueducto Loma Blanca: Se recomendó dotar el laboratorio con los instrumentos de medida requeridos para realizar pruebas de tratabilidad del agua; prueba de jarras, demanda de cloro, turbiedad, color y pH; elaborar el manual de higiene y el programa de seguridad y salud en el trabajo acorde a las actividades que desempeña el cuerpo laboral del sistema de acueducto y efectuar su implementación actualizar el plano de la red de distribución acorde a la topología de la red existente, identificando en este las zonas de posible contaminación de la red como lo son: presiones altas y bajas y zonas de constantes roturas.
Acueducto Firita Peña Arriba: Cuenta con un planta tipo compacta construida por Coprocarbon la cual durante la primera visita solo estaba realizando los procesos de coagulación-floculación en la medida que el paso hacia los filtros estaba suspendido y por ende no se estaba desinfectando para evitar la formación de trihalometanos y cloraminas nocivas para la salud humana, el acueducto no contaba con desarenador sino que usaba un tanque a manera de pre-sedimentador, se evidencio la poca habilidad del fontanero para operar la misma de manera continua por lo que como en el caso del acueducto de La Candelaria se sugirió un proceso de jubilación y cambio del mismo, así como otras recomendaciones, en la segunda visita se evidencio la no realización de las acciones recomendadas por cuanto el presidente procedió a realizar el cambio de fontanero, quien a su vez realizo mantenimiento de las instalaciones, habilito los procesos de filtrado y desinfección de la planta y comenzó la habilitación de un desarenador, durante la última visita se pudo evidenciar que la mayoría de recomendaciones habían sido realizadas.
Acueductos Aguas del Chaute: El acueducto no cuenta con planta de tratamiento de agua potable por cuanto es necesario proceder a la realización de estudios y diseños, y construcción de la misma. Los acueductos mencionados, son prestadores de servicios de carácter privado, por cuanto están amparados por la constitución y la Ley, y por tanto son libres y autónomos en su operación y funcionamiento, siendo la única entidad autorizada para intervenirlos es la Superintendencia de Servicios Públicos, y el control de la mismas está a cargo de la Secretaria de Salud Departamental, por cuanto la intervención de la Administración Municipal está supeditada al fortalecimiento de las mismas, hechos que se han venido realizando a lo largo de los últimos 3 años.
A su turno de la información suministrada por el Gerente de HIDRORAQUIRA E.S.P, mediante oficio del 27 de septiembre de 200233, se encuentran determinados los resultados de los IRCAS para el 2021 y 2022, reportados por la Secretaría de Salud del Departamento, de los cuales se destacan entre otros, los siguientes: ANEXO 36\INFORME A SOLICITUD.pdf ANEXO 36\IRCA 2 DICIEMBRE 2021.pdf 35 ANEXO 36\IRCA DICIEMBRE 2021.pdf ANEXO 36\IRCA FEBRERO 2022.pdf ANEXO 36\IRCA MARZO 2022.pdf 38 ANEXO 36\IRCA ABRIL 2022.pdf ANEXO 36\IRCA AGOSTO 2022.pdf ANEXO 36\IRCA AGOSTO 2022.pdf Lo anterior permite inferir a la Sala que persiste los índices altos de IRCA en la potabilidad del agua de la población de Ráquira y que la misma, no es apta para el consumo humano y en algunos meses se puede considerar inviable sanitariamente.
Concordante con lo determinado por la Secretaría de Salud del Departamento, también reposa en el plenario que el Instituto Nacional de Salud, presentó informe de BPS (buenas prácticas sanitarias) para las zonas rurales como urbano del municipio de Ráquira para el periodo del 2007 al 2019, de la siguiente manera: De igual manera corrobora la Sala que las BPS, para las zonas rurales como urbano del municipio de Ráquira, preponderan en un riesgo alto a muy alto, para la salubridad humana.
A su turno, se encuentra acreditado que la Universidad Nacional de Colombia- sede Medellín, allegó concepto técnico, suscrito por los profesores Darío Gallego Suarez, Ingeniero Químico, MSc. Ing. Ambiental y por Santiago Cardona Gallo, Ingeniero Sanitario PhD. MSc. Ing. Ambiental, del que se destacan los siguientes aspectos relevantes: “(…) Las conclusiones generales a las ocho (8) preguntas, motivo del peritaje, a las que se llegó, con la información aportada y consultada, en esta consultoría, fueron: El municipio de Ráquira NO cuenta con una infraestructura de servicios adecuada, que permita garantizar la salubridad de la población. Dado que, desde el punto de vista de suministro de agua para consumo humano, requiere realizar más esfuerzo tanto en infraestructura de las plantas de tratamiento, como el de tener personal capacitado para su manejo, lo mismo que el de implementar acciones de protección de las fuentes de abastecimiento de agua.
Y en cuanto al manejo de las aguas residuales, se debe fortalecer la infraestructura rural de tratamiento de agua residual, con sistemas eficientes de tratamiento como pozos sépticos o vermifiltros, que permitan tratar aguas residuales en la ruralidad del municipio, procurando a su vez cuidar la calidad de las fuentes de agua superficiales abastecedoras, y en este caso para la zona urbana, se debe pensar en un sistema de tratamiento de agua residual municipal, que contribuya a mejorar los índices de la calidad de agua en la cuenca del rio Ráquira.
El municipio de Ráquira, cuenta con un sistema de abastecimiento de agua potable para su casco urbano, administrado por HidroRáquira, pero presenta problemas en la calidad del agua ofrecida, y en el manejo dado por los operarios de esta. A nivel rural se analizó la calidad del agua que ofrecen las asociaciones de suscriptores que han sido vinculados en la presente acción popular.
Se encontró, que con excepción de la ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DEL ACUEDUCTO AGUAS DEL CHAUTE DE LAS VEREDAS QUICAGOTA Y SAN CAYETANO, que no tiene planta de tratamiento de agua potable (PTAP), las demás asociaciones si tienen PTAP, aunque en condiciones no adecuadas, y como tal es necesario que se someta a revisión para identificar las intervenciones que se requiere hacer en los procesos de mejoramiento en infraestructura, pero además en la capacitación y dotación de personal e insumos adecuados, así como en el dar cumplimiento a la instrumentación mínima necesaria estipulada en la resolución 082 de 2009.
Se evidencia que se deben implementar planes de contingencia, estudios de riesgo y programas de reducción del riesgo estipulados en la resolución 549 de 2017 e implementar el artículo 33 del decreto 1575 de 2007, tanto para los sistemas rurales como urbano. Además, deben cumplir todo lo relacionado con la resolución 2115 de 2007. En relación con la fuente abastecedora de agua para el sistema de tratamiento de agua potable del municipio de Ráquira, se analizó información no sólo correspondiente a la cantidad, sino a su calidad.
Aunque parece que la cantidad de agua que fluye por el Rio Dulce (fuente abastecedora) ha disminuido (al menos con datos preliminares de 2020), sigue siendo viable para proveer la cantidad de agua que requiere su población, desde el punto de vista de la dotación máxima fijada en la concesión de aguas (125 L/hab.*día) (Ver anexo 18), pero su calidad sí está por fuera de la norma de acuerdo con los datos preliminares con los que se cuenta.
Debe realizarse una atenta vigilancia a la cantidad y a la calidad de la fuente, ya que de ello depende la continuidad y la prestación de un servicio vital para la comunidad y dado que, según lo manifestado por la administración municipal, no se cuenta con estudios que evalúen otras fuentes alternas de abastecimiento. Es importante conocer que no se cuenta con información directa de las fuentes abastecedoras de todos los acueductos.
Sin embargo, debe iniciarse un programa de seguimiento y monitoreo por parte de la administración municipal, apoyado por la CAR y la Secretaría de Salud Departamental de Boyacá de las fuentes de abastecimiento municipal, con el fin de construir una línea base de la calidad del agua de las fuentes abastecedoras y elevar alertas tempranas, en caso de que se evidencie un deterioro de la calidad de estas fuentes.
Debe iniciarse un plan de protección de la cuenca abastecedora, en conjunto entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la administración municipal, la autoridad sanitaria competente (Secretaría Departamental de Salud de Boyacá) y el acueducto urbano HidroRáquira, mediante el uso de los mecanismos de ley que contemple compra de predios cercanos a la bocatoma, rondas hídricas, acciones administrativas etc.
Además del acompañamiento y fortalecimiento de los acueductos rurales y urbano por parte de la administración municipal y la autoridad sanitaria competente, en la implementación de buenas prácticas sanitarias y compra de equipos. Sin embargo, es aconsejable ir adelantando estudios hidrológicos de calidad y cantidad de agua a corto y mediano plazo, de otras fuentes alternas de abastecimiento, con miras a garantizar la continuidad del servicio.
La empresa HidroRáquira atiende las contingencias por roturas o fugas en la red de distribución. Aunque posee un corto programa de mantenimiento preventivo de la red, no se presentó evidencia de su cumplimiento. Si este estuviera en ejecución, permitiría hacer seguimiento a las presiones manejadas en la red, y a los balances de agua del sistema para hacer seguimiento a las pérdidas de agua.
El personal para realizar esta labor no está calificado en esta competencia y por lo tanto muy probablemente, no se garantiza que las reparaciones se realicen con todas las medidas de bioseguridad, para evitar contaminación al interior de la red. Además, no se cuenta con equipos especializados para esta labor. Por la información aportada, el municipio de Ráquira sólo a partir del enero 26 de 2020, ha realizado una efectiva labor de acompañamiento y vigilancia de los acueductos que proveen agua potable al municipio, en especial de los incluidos en la presente Acción Popular.
Desde el año 2012 se les han realizado obras civiles de adecuación. Sin embargo, han estado carentes de auditoría técnica (No allegaron informes al respecto) dado los problemas operativos que se evidencian. Se recomienda mantener este programa de acompañamiento y capacitación en todos los acueductos del municipio, especialmente en los rurales, ya que estos y en especial los citados en la presente Acción Popular, siguen presentando valores de IRCAS alejados de una adecuada calidad.
Es decir, el agua no es apta en muchos casos para consumo humano. Para el caso de HidroRáquira, no se allegó información que permita evidenciar si han adelantado acciones conjuntas con las asociaciones de acueductos rurales citados en la presente Acción Popular. El pasado 26 de agosto de 2021 se elevó consulta a la CAR en el sentido de si ha adelantado las actuaciones y las revisiones a la red del sistema de conducción de agua potable a los domiciliarios del Municipio de Ráquira para evitar pérdidas del recurso y evitar con ello posibles contaminaciones y si ha adelantado todas las actuaciones administrativas para garantizar la protección de la fuente potable derivada del " RÍO DULCE", a lo cual La CAR respondió mediante memorando DRCH 05213001153 del 6 de septiembre de 2021, diciendo lo siguiente: “dentro de las funciones de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, no se encuentra la de vigilar la red de conducción del sistema de acueducto del municipio de Ráquira, Boyacá, habida cuenta que la entidad responsable de vigilar y revisar la red de acueducto es la empresa de Servicios Públicos HIDRORAQUIRA, por lo que es importante que junto con el Plan Departamental de Aguas se implemente el PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO, con el propósito de optimizar las condiciones en las que se brinda el servicio, como quiera que es el documento técnico idóneo que determina los pasos estratégicos que permiten avanzar hacia el mejoramiento constante de la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado de todos los usuarios, integrando las pautas con objetivos claros que conllevan a la planificación del recurso hídrico a largo plazo”.
Por lo tanto, podemos concluir que la CAR no tiene dentro de sus funciones vigilar la red de acueducto del municipio de Ráquira y se evidencia algún tipo de actuación administrativa desde el 12 de julio de 2019. No obstante, revisando el artículo 16 de la resolución 2115 de 2007, encontramos que la autoridad sanitaria competente para realizar la revisión de la red de distribución de agua potable del municipio es la secretaría departamental de salud de Boyacá. La red de distribución de agua potable en la zona urbana es revisada por la autoridad sanitaria (Secretaría Departamental de Salud de Boyacá).
Sin embargo, persisten algunas falencias en equipos, personal capacitado y sobre todo en la implementación y documentación de un plan de mantenimiento preventivo. A nivel rural debe implementarse primero un adecuado sistema de tratamiento, que garantice que el agua producida sea apta para su consumo y obviamente fortalecer la red de acueducto, garantizando que el agua producida de manera correcta no se contamine en su distribución. Las cuencas hidrográficas abastecedoras de los acueductos del municipio de Ráquira, requieren de trabajo en equipo entre la administración municipal, la autoridad sanitaria, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y los acueductos locales, donde se definan acciones claras y delimitadas en el tiempo, para lograr cuanto antes mejoras en los indicadores de calidad del agua que se ofrece en el Municipio, de cara al cumplimiento de la agenda 2030 y de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS, objetivo 6) que Colombia suscribió. Es importante anotar que contar con la infraestructura es solo una parte de la solución al problema de la salubridad pública, se requiere evaluar el manejo dado a la misma y dar cumplimiento a la serie de requerimientos consagrados en el decreto 1575 de 2007, y también a la resolución 2115 de 2007 con relación a los Instrumentos básicos para garantizar la calidad del agua para consumo humano, el cumplimiento de estos instrumentos, permite garantizar que efectivamente el sistema de potabilización ofrece un agua de calidad apta para su consumo.
Pero, además, se requiere mediante un sistema de alcantarillado que se puedan conducir las aguas residuales a un sistema de tratamiento de aguas lo cual permita garantizar que las aguas residuales vertidas a una fuente superficial, como es el caso del municipio de Ráquira, cumplan con los parámetros de calidad para vertimientos a fuentes superficiales, los que están estipulados en la resolución 0631 de 2015, el decreto 1287 de 2014, el decreto 1713 de 2002 entre otros.
(…) (…) En conclusión, no recomendamos cambiar de fuente de abastecimiento para el municipio de Ráquira, dado que está en términos de cantidad aún es adecuada (ver respuesta 3). Sin embargo, si recomendamos que se inicie un plan de protección de la cuenca abastecedora, en conjunto entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la administración municipal, la autoridad sanitaria competente (Secretaría Departamental de Salud de Boyacá) y el acueducto urbano HidroRáquira, mediante el uso de los mecanismos de ley que contemple compra de predios cercanos a la bocatoma, rondas hídricas, acciones administrativas etc.
Además del acompañamiento y fortalecimiento de los acueductos rurales y urbano por parte de la administración municipal y la autoridad sanitaria competente en la implementación de buenas prácticas sanitarias y compra de equipos. (…) Adicionalmente en las visitas de vigilancia realizadas por la Secretaría Departamental de Salud de Boyacá, dentro del formato manejado por la entidad y allegado por la misma empresa HidroRáquira, se tiene una casilla denominada “Mantenimiento de la Red de distribución” (sección IV. 2), este ítem pregunta si el “Personal encargado de la operación y mantenimiento de la red está certificado en sus competencias laborales”.
“Equipos y materiales apropiados para las labores de mantenimiento”. “Equipos para la detección de fugas no visibles”. “Fugas y daños son atendidos oportunamente”. Procedimientos para la reparación de daños en tuberías y accesorios que eviten la contaminación hacia el interior de estos”. Se revisaron desde el año 2018-2019-2020 y en todos los años analizados el (la) funcionario(a) anotó la falta de personal calificado para esta labor, falta de equipos para esta labor etc. y en el año 2021 reporta la falta de Personal encargado de la operación y mantenimiento de la red que esté certificado en sus competencias laborales y Equipos para la detección de fugas no visibles (ver anexo 25 y anexo 32), lo que indica una falta de compromiso por parte de la empresa HidroRáquira para capacitar a sus trabajadores en este tipo de competencias.
(…) En conclusión, con la información allegada solo se puede inferir que la empresa HidroRáquira atiende las contingencias por roturas o fugas en la red de distribución, y parece que no del todo oportunamente por lo que se puede observar en la queja 1, en donde la usuaria tuvo que acudir a la personería para agilizar su trámite (ver anexo 24).
Aunque se posee un corto programa de mantenimiento preventivo de la red (ver anexo 2 pág. 24 y 25), no se presentó evidencia de su cumplimiento, ya que si este estuviera en ejecución, permitiría hacer seguimiento a las presiones manejadas en la red, hacer vigilancia por diferencias entre lecturas de medidores en ramales y lo que sale de la planta.
El personal para realizar esta labor no está calificado en esta competencia y por lo tanto muy probablemente, no se garantiza que las reparaciones se realicen con todas las medidas de bioseguridad, para evitar contaminación al interior de la red. Además, no se cuenta con equipos especializados para esta labor. (…) En conclusión, el municipio de Ráquira solo a partir del enero 26 de 2020 (ver anexo 10) ha realizado una efectiva labor de acompañamiento y vigilancia de los acueductos que proveen agua potable al municipio, en especial de los incluidos en la presente Acción Popular.
Desde el año 2012 se les han realizado obras civiles de adecuación. Sin embargo, han estado carentes de auditoría técnica (No allegaron informes al respecto) dado los problemas operativos que se evidencian (anexo 9). Se recomienda mantener este programa de acompañamiento y capacitación en todos los acueductos del municipio, especialmente en los rurales, debido a que estos y en especial los citados en la presente Acción Popular, siguen presentando valores de IRCAS alejados de una adecuada calidad (ver anexos 5, 6 y 12).
(…) En conclusión, con la evaluación realizada a la información allegada, se puede inferir que la red de distribución de agua potable en la zona urbana es revisada por la autoridad sanitaria (Secretaría Departamental de Salud de Boyacá). Sin embargo, persisten algunas falencias en equipos, personal capacitado y sobre todo en la implementación y documentación de un plan de mantenimiento preventivo.
A nivel rural debe implementarse primero un adecuado sistema de tratamiento, que garantice que el agua producida sea apta para su consumo y obviamente fortalecer la red de acueducto, garantizando que el agua producida de manera correcta no se contamine en su distribución. (…) La asesoría contratada por la administración municipal el 26 de enero de 2020 (ver anexo 10), presenta un diagnóstico acertado y real (dado que mostraron evidencia fotográfica de las visitas realizadas a los acueductos) de la situación de los acueductos municipales para esa fecha (ver anexo 9 y 21).
Sin embargo, para poder avalarlas en su totalidad, se requiere de un análisis costo beneficio, en el sentido de cuantificar cuál situación es más económica, si realizar las adecuaciones propuestas o quizás instalar sistemas de plantas compactas de fácil operación y que puedan suplir la demanda de agua de la población. Para ello sería necesario realizar una visita técnica a cada uno de los acueductos, para determinar en campo las adecuaciones reales que se requieren.
(…) Como fue informado por la CAR, ellos “realizan la Evaluación Regional del Agua – ERA en concordancia con el Decreto 1640 de 2012, artículo 8°, con el fin de que las autoridades ambientales competentes realicen el análisis integrado de la oferta, demanda, calidad y análisis de los riesgos asociados al recurso hídrico en su jurisdicción para la zonificación hidrográfica de la autoridad ambiental, teniendo como base las subzonas hidrográficas delimitadas por el IDEAM” y en ese sentido la cuenca hidrográfica del rio Dulce principal fuente de abastecimiento de agua cruda para los acueductos, se encuentra vigilada por la Corporación a través de parámetros macro como el índice de aridez, índice de vulnerabilidad del recurso y el índice de uso, que nos cuentan cómo se está viendo afectada la cuenca en términos de cantidad del recurso hídrico, vital para la continuidad del servicio, en ese sentido desde la elaboración de los mapas de riesgo, debe contemplarse también fuentes alternas de abastecimiento que deberían analizarse en caso de cambios bruscos en los valores de dichos índices y máxime con las proyecciones en precipitación que se tienen al respecto para la zona andina.
El informe “Impactos Económicos del Cambio Climático en Colombia”, presenta un estudio prospectivo acerca del posible impacto económico generado por el cambio climático en el país. En el informe se presenta un panorama negativo en materia de precipitación y temperatura promedio. Conociendo que la precipitación es la manera natural que tiene el medio ambiente de recargar acuíferos profundos y ríos, la situación es alarmante.
Los escenarios estudiados para la precipitación en este informe sugieren una disminución sobre las regiones Andina, el Caribe y el sur del Pacífico que se intensificaría a lo largo del siglo (ver anexo 31). Aunque la CAR también hace seguimiento a la calidad del recurso, a través del programa de monitoreo de Cuencas, es necesario que exista una coordinación entre la corporación autónoma regional (CAR), la administración municipal,, la autoridad sanitaria y los acueductos municipales, acerca de cambios registrados en la calidad del recurso, por ejemplo, no es claro, que acción tomó la CAR con los entes territoriales (Administración Municipal de Ráquira, Secretaria de Salud Departamental de Boyacá y Acueductos municipales) acerca de los resultados del último monitoreo del año 2020, en donde se registró una disminución 0,14 puntos porcentuales en el índice de calidad de agua, en el punto de monitoreo llamado “aguas arriba del Municipio de Ráquira” que está aguas abajo de la bocatoma del acueducto municipal urbano. En ese sentido, es prioritario que exista una comunicación fluida entre estos actores, para garantizar y proteger la calidad de las fuentes abastecedoras (…) (…)” (Negrilla y subrayado fuera del texto original).
Del anterior concepto técnico se requirió el informe de la visita de campo, la cual fue realizada por el profesor DARIO GALLEGO SUÁREZ, el 30 de septiembre de 2022, del que se destacan los siguientes aspectos relevantes: “(…) El concepto técnico y la ampliación con la visita de campo, contó con la debida incorporación, practica y contradicción la cual se llevó a cabo el 14 de abril de 2023, a través de los medios electrónicos con registro de audio y video, con la presencia de la actora y los apoderados de las entidades accionada y vinculados y de los dos suscriptores de la pericia, los profesores Darío Gallego Suarez, Ingeniero Químico, MSc.
Ing. Ambiental y por Santiago Cardona Gallo, Ingeniero Sanitario PhD. MSc. Ing. Ambiental, de la cual se destacan los siguientes apartes: “(…)en que me base para hacer el análisis y el informe la Resolución 2115 del 2007 es el mecanismo valido que se tiene para poder tener un dictamen sobre la calidad del agua de una planta de tratamiento de aguas la parte que tiene que ver con el capítulo cuarto habla de los instrumentos básicos para garantizar la calidad del agua para el consumo humano específicamente en el artículo 3 se habla de los IRCAS como índices de riesgo de la calidad del agua para el consumo humano y esos IRCAS son unos instrumentos que toda empresa que presente suministros de agua potable debe reportar oficialmente en unos periodos determinados (…) realmente todos los IRCAS que encontramos de la empresa Hidroráquira y de las comunidades rurales, fueron IRCAS muy regulares (…) los informes que reportan la Secretaría de Salud de Boyacá, dicen que el agua no es apta para el consumo humano acá en el informe que tenemos de la Secretaría de Salud desde el año 2018 a 2021 demuestran que se debe hacer (…) entonces en el informe de nosotros decimos capacitar toda la empresa como se debe tratar el agua potable que los capacite el Sena que tengan laboratorios en cada planta (…) el informe nos deja una primera reflexión y es que el río dulce está alimentando a Hidroráquira y uno de los acueductos rurales la planta de esa agua del río dulce está alimentando dos plantas la de loma blanca entonces resultaba que a la planta de Hidroráquira le resultaba que el agua era buena para ese periodo en cambio resultaba que en la planta rural el agua era mala para ese periodo entonces empezamos a concluir que efectivamente había un problema de capacitación del personal (…) el reactivo depende de la necesidad del momento por eso están variando (…) el problema del agua es un problema de manejarlo con experiencia sino que toca manejarlo con mucha experiencia (…) son personas que aunque no sean profesionales tengan técnica en el manejo experticia en el manejo del agua y sepan dosificar los reactivos (…) mire que ahí viene la operación de la persona que tiene a cargo la planta (…) se programó un curso con el SENA pero ese curso la mayor parte de los operarios rurales no asistieron y los que asistieron no se sometieron a la evaluación únicamente el trabajador de la planta de Hidroráquira se sometió a la evaluación todos los demás no hicieron evaluación claro si uno hace un curso y no se somete a la evaluación no está demostrando capacidad de poder decir que va manejar una planta sin embargo con eso ahí que motivarlos e incentivarlos y en la plata de Hidroráquira estar haciendo talleres con ellos vayan motivándose y vayan cogiendo experticia (…) es necesario que piensen en ampliarse porque el tanque de almacenamiento de agua es un tanque muy pequeño para las necesidades de la población (…) es interesante esa pregunta aquí tengo una botella de agua a nivel mundial es imposible que ninguna agua tenga materia orgánica todas tiene algo de materia orgánica a diferentes niveles entonces es muy interesante porque la protección ambiental es el Ministerio Gobernación Alcaldías entonces eso se sale de nuestras manos sabemos que existen antropización por todo Colombia ya nos nosotros no enfocamos en la calidad del agua ya la otra parte de protección del recurso forestal que permite que llegue menos materia orgánica (…)”.
(Destacado por la Sala) Tanto del informe técnico, como de la inspección de campo y la contracción del dictamen los expertos insistieron en las deficiencias principales como: i) Que la planta Urbana (Planta de la Administración Pública Cooperativa Empresa Solidaria de Servicios Públicos Domiciliarios de Ráquira ESP y la Asociación de Suscriptores del Acueducto de la Vereda Resguardo Occidente sector Loma Blanca, sirve para abastecer una población de unos 3244 habitantes, ii) Que, se dispone de equipos básicos de laboratorios para hacer medidas y ensayos, iii) Que, se tiene un desarenador para surtir 2 unidades de tratamiento, una de las cuales es una planta compacta la cual no está en operación porque no se ha terminado de reparar. iv) Que los cambios bruscos en la calidad de agua que ingresa a la planta lo han llevado a suspender el proceso de potabilización porque podría llegar a afectar la calidad en la salida, se podrían ensuciar los filtros que no están programados, esto según relato efectuado por el ingeniero Civil Jarry Parra; v) El personal operario o de fontanería no cuentan con una capacitación optima, por ello se indica en el informe no se descarta que la condición de capacitación y calificación de personal, sea un factor importante en algunos momentos frente a las variaciones de la calidad de la fuente que se debe considerar para explicar la diferencia en los resultados entre las dos plantas, alimentadas con la misma fuente.
De todas las pruebas recaudadas, valoradas y destacadas en precedencia, se puede colegir como aspectos relevantes y generales por la Sala los siguientes: La fuente abastecedora de agua para el sistema de tratamiento de agua potable del municipio de Ráquira, es el río dulce, correspondiente a la jurisdicción de la CAR. El municipio de Ráquira, no cuenta con una infraestructura de servicios adecuada, que permita garantizar la salubridad de la población, ni con otra fuente de abastecimiento diferente al río dulce en la planta de Hidroráquira.
Las estructuras de captación de agua cruda o son inadecuadas o no están protegidas de la manera adecuada, para evitar contaminación por agentes externos y en algunos casos inexistente. En reunión celebrada el 18 de octubre de 2018, en la Procuraduría, se puso de presente respecto al municipio de Ráquira que: “… la mala calidad de agua se debe a que la planta de tratamiento, no es suficiente para tratar el agua que se suministra a la población en época de invierno, es una planta que tiene aproximadamente 40 años de vida útil.
Actualmente no se tiene un plan de contingencia que permita solucionar la problemática presentada cuando se presentan fallas o eventos en la PTAP y con ello suministrar agua en condiciones de potabilidad a la población.” Del consolidado de los últimos cuatro (4) años de los indicadores de calidad de agua potable de toda la población del casco urbano del municipio, presentó para el primer semestre de 2021 un IRCA de 25,77 %, calificado como de riesgo medio, esto significa que aproximadamente 26 personas de cada 100, podrían enfermar si consumen este tipo de agua.
La asociación de suscriptores de la Candelaria presentó un IRCA inviable sanitariamente lo que a todas luces es preocupante. El IRCA promedio de los acueductos que existen en el municipio de Ráquira para los años 2018 a 2022, predominan con un riesgo alto y limítrofe con un riesgo muy alto, con plantas convencionales y compactas y en dos acueductos no cuenta con planta de tratamiento.
En la zona rural la ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES ACUEDUCTO DE LA CANDELARIA, presento para las vigencias 2020 y 2021, que la prestación del servicio era inviable sanitariamente y en los demás con persistencia a riesgo medio- alto. Las BPS, para las zonas rurales como urbano del municipio de Ráquira, preponderan en un riesgo alto a muy alto, para la salubridad humana A nivel rural se analizó la calidad del agua que ofrecen las asociaciones de suscriptores que han sido vinculados en la presente acción popular y se encontró, que con excepción de la ASOCIACIÓN DE SUSCRIPTORES DEL ACUEDUCTO AGUAS DEL CHAUTE DE LAS VEREDAS QUICAGOTA Y SAN CAYETANO, que no tiene planta de tratamiento de agua potable (PTAP), las demás asociaciones si tienen PTAP, aunque en condiciones no adecuadas, por lo que es necesario, se someta a revisión para identificar las intervenciones que se requiere hacer en los procesos de mejoramiento en infraestructura, pero además en la capacitación y dotación de personal e insumos adecuados, así como en el dar cumplimiento a la instrumentación mínima necesaria estipulada en la resolución 082 de 2009.
En cuanto al manejo de las aguas residuales, debe fortalecerse la infraestructura rural de tratamiento de agua residual, con sistemas eficientes de tratamiento como pozos sépticos o vermifiltros, que permitan tratar aguas residuales en la ruralidad del municipio, procurando a su vez cuidar la calidad de las fuentes de agua superficiales abastecedoras.
Debe iniciarse un plan de protección de la cuenca abastecedora, en conjunto entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la administración municipal, la autoridad sanitaria competente (Secretaría Departamental de Salud de Boyacá) y el acueducto urbano Hidroráquira, mediante el uso de los mecanismos de ley que contemple compra de predios cercanos a la bocatoma, rondas hídricas, acciones administrativas etc.
Además del acompañamiento y fortalecimiento de los acueductos rurales y urbano por parte de la administración municipal y la autoridad sanitaria competente, en la implementación de buenas prácticas sanitarias y compra de equipos. Debe realizarse una atenta vigilancia a la cantidad y a la calidad de la fuente, ya que de ello depende la continuidad y la prestación de un servicio vital para la comunidad y dado que, según lo manifestado por la administración municipal, no se cuenta con estudios que evalúen otras fuentes alternas de abastecimiento.
El diseño de las unidades de tratamiento (coagulaciónfloculaciónsedimentación) no son las adecuadas de acuerdo con la resolución 0330 de 2017 (RAS 2017) por lo menos para la PTAP Hidroráquira. Ninguna cuenta con un sistema de tratamiento de lodos, que son residuos especiales que deben ser tratados de acuerdo con lo estipulado en los artículos 123-126 de la resolución 0330 de 2017 (sobre manejo y disposición final de lodos generados en una PTAP).
Personal sin capacitación para realizar la labor de manejo de las PTAP y la red de acueducto- falta de insumos para el tratamiento. El municipio de Ráquira sólo a partir del enero 26 de 2020, ha realizado una efectiva labor de acompañamiento y vigilancia de los acueductos que proveen agua potable al municipio, en especial de los incluidos en la presente Acción Popular.
El municipio de Ráquira, cuenta con un sistema de abastecimiento de agua potable para su casco urbano, administrado por Hidroráquira, pero presenta problemas en la calidad del agua ofrecida, y en el manejo dado por los operarios de esta. La EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA, HIDRORÁQUIRA, es la encargada de proveer de agua potable el casco urbano y el rural del municipio de Ráquira, con una cobertura del 100% y 18% respectivamente.
Existe afectación en la calidad del agua antes de la boca toma de la PTAP Hidroráquira por la presencia de bañistas, además de la inexistencia en muchos casos de medidas de protección para evitar contaminación del agua como tapas, cercas etc. La empresa solidaria de servicios públicos de Ráquira HIDRORÁQUIRA, ha adelantado algunos cambios de redes; sin embargo, no cuentan con macromedidor de salida, no reporta estimación el caudal de mantenimiento y operación de estructuras, no se cuenta con los equipos básicos que les permitan identificar perdidas, conexiones erradas o fraudulentas que permitan realizar un uso y ahorro eficiente del recurso hídrico; el panorama en el área rural es aún más lamentable toda vez que no se evidencia ningún proyecto que pretenda el diagnóstico del estado de estas redes y mucho menos equipos que permitan identificar perdidas u otras anomalías en las redes.
Las cuencas hidrográficas abastecedoras de los acueductos del municipio de Ráquira, requieren de trabajo en equipo entre la administración municipal, la autoridad sanitaria, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y los acueductos locales, donde se definan acciones claras y delimitadas en el tiempo, para lograr cuanto antes mejoras en los indicadores de calidad del agua que se ofrece en el Municipio, de cara al cumplimiento de la agenda 2030 y de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS, objetivo 6) que Colombia suscribió. Se requiere una adecuada capacitación de las personas encargadas del tratamiento de las aguas en la zona urbana, como rural.
Las problemáticas que acaban de exponerse repercuten en el menoscabo de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, en cuanto a su relación con el derecho humano al agua potable y en condiciones aptas para el consumo, conforme lo adujo la Procuraduría General de la Nación. Recalca la Sala que el hecho de que la comunidad a nivel urbano o rural, no tenga servicio de agua potable, o lo tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para la salud y en tal sentido, no puede ignorarse el categórico mandato del artículo 366 de la Constitución Política ni tampoco pasarse por alto que para darle debido desarrollo se expidió la Ley 60 de 1993, derogada por la Ley 715 de 2001, que radica en los municipios responsabilidades concretas, entre otras, en materia de agua potable y saneamiento ambiental.
Al respecto, el Consejo de Estado ha resaltado que el derecho al agua guarda conexión con la satisfacción de derechos colectivos e incluso de garantías fundamentales: “(…) En efecto, el agua es imprescindible para desarrollar actividades cotidianas dirigidas a evitar el hambre, las enfermedades y la muerte y satisfacer necesidades de consumo, cocina, saneamiento e higiene personal y doméstica.
De ahí que el derecho a acceder a ella necesariamente implique la realización de otros derechos humanos tales como la vida, la salud, la higiene ambiental, la alimentación, la dignidad humana, la vida cultural, la subsistencia, la educación, la vivienda, el trabajo, la intimidad, la protección contra tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la igualdad de género, la erradicación de la discriminación, entre otros.
Por eso, el derecho al agua constituye un desarrollo de los derechos colectivos previstos en los literales a), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 y, además, contiene las garantías de disponibilidad efectiva, suficiente, de calidad, salubre, aceptable, continua, accesible física y económicamente, progresiva, sin discriminación y con especial atención a personas y grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer el derecho (…)” En ese sentido, la Observación General 15 de 2002 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU vincula el derecho al agua a los derechos a un nivel de vida adecuado y al más alto nivel posible de salud, que respectivamente prevén los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
A nivel interno, en la Constitución esta garantía se relaciona con los artículos 2 (fines esenciales del Estado), 49 (saneamiento ambiental como servicio público a cargo del Estado), 366 (finalidades sociales del Estado) y, particularmente, el artículo 365, según el cual “[l]os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y, en consecuencia, “[e]s deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
En idéntica línea, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (D. 2811/1974) establece que “[c]orresponde al Estado garantizar la calidad del agua para consumo humano y, en general, para las demás actividades en que su uso es necesario” y agrega que, para tal fin, el Estado debe “[e]jercer control sobre personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, para que cumplan las condiciones de recolección, abastecimiento, conducción y calidad de las aguas” y “[c]ontrolar la calidad de agua, mediante análisis periódicos, para que se mantenga apta para los fines a que está destinada, de acuerdo con su clasificación” (art. 134 lit. c y f).
Adicionalmente, el Código Sanitario (L. 9.ª/1979) prescribe que “[t]oda agua para consumo humano debe ser potable cualesquiera que sea su procedencia” y añade que “[d]espués de potabilizada el agua debe conducirse en tal forma que se evite su contaminación” (art. 69 y 71). Con base en estas premisas y otros instrumentos internacionales, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho al agua (que en su faceta subjetiva incluso puede catalogarse como fundamental) cuenta con cinco atributos, que son “(i) cantidad suficiente;
(ii) disponibilidad; (iii) de calidad adecuada; (iv) accesible físicamente; y (v) asequible para los usuarios”48. Para este caso, los habitantes del municipio de Ráquira no reciben el servicio de acueducto (art. 14.22 L. 142/1994) en condiciones (i) de distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición, ni (ii) de calidad adecuada, en razón a que no se asegura que el agua permanentemente sea apta para el consumo humano. No sobra recalcar que, según la Observación General 15 de 2002, “[e]l agua necesaria para cada uso personal o doméstico debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de contener microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas.
Además, el agua debería tener un color, un olor y un sabor aceptables para cada uso personal o doméstico”. Al encontrar acreditado el menoscabo de los derechos colectivos que alega la demanda, la Sala pasará a analizar las competencias de las entidades accionadas y su relación con el deber de garantizar de dichos derechos. Las entidades accionadas deben actuar en el marco de sus competencias para garantizar el derecho al agua 121.
Los artículos 3.º (numerales 10 y 19) de la Ley 136 de 1994, 5.1 de la Ley 142 de 1994, 8 (numerales 2 y 9) de la Ley 388 de 1997 y 76.1 de la Ley 715 de 2001, en concordancia con el artículo 311 de la Constitución, ponen en cabeza de los municipios la competencia de asegurar la prestación del servicio público domiciliario de acueducto en su jurisdicción. De forma especial, el artículo 5.1 de la ley de los servicios públicos domiciliarios (L. 142/1994) establece: “(…) ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada*, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por su parte, la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, desarrolla los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, los cuales orientan el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las entidades territoriales, de la siguiente forma: Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.
Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas. Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal.
Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente.
Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente.
Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios. Bajo esta perspectiva, resulta pertinente mencionar lo dicho por la Corte constitucional en la sentencia C-389 de 2002, a propósito de los servicios públicos en general: “De los postulados consagrados en los artículos 365 a 370 de la Constitución, pueden deducirse estas características en relación con los servicios públicos: tienen una connotación eminentemente social en la medida en que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y por ello deben ser prestados en forma eficiente; constituyen un asunto de Estado y por lo tanto pertenecen a la órbita de lo público, de ahí que deben ser prestados a todos los habitantes; su régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; por razones de soberanía o de interés social el Estado puede reservarse su prestación previa indemnización a quienes queden privados del ejercicio de esta actividad; su prestación es descentralizada pues descansa fundamentalmente en las entidades territoriales; y, finalmente el pago de los subsidios a los estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales”.
Así las cosas, y atendiendo las competencias de cada agente estatal, los habitantes del territorio nacional, tienen derecho a recibir agua potable, siendo entonces considerado como un derecho fundamental cuando la misma es destinada al consumo humano, posición que ha sido reiterada por la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, ya que “… el agua que utilizan las personas diariamente es imprescindible para garantizar la vida misma y la dignidad humana, entendida esta como la posibilidad de gozar de condiciones materiales de existencia que le permitan desarrollar un papel activo en la sociedad.
Adicionalmente, resulta evidente que el agua es un presupuesto esencial del derecho a la salud, así como del derecho a una alimentación sana. Por lo tanto, al ser éste un derecho fundamental, resulta procedente la acción de tutela para su salvaguarda cuando se utiliza para el consumo humano”. En este caso, el Municipio de Ráquira (es decir, la administración central) no presta directamente el servicio de acueducto, sino que lo hace a través de la EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA, HIDRORÁQUIRA, para el caso del sector urbano y de las asociaciones de suscriptores de acueducto comunitario para las demás veredas, en concordancia con el artículo 15.4 de la ley antes citada, las cuales operan fundamentalmente con el apoyo que les brinda el ente territorial.
Si bien es cierto el municipio ha mostrado avances e inversiones respecto de la prestación del servicio de acueducto, también lo es que, como se expuso en el acápite inmediatamente anterior, el agua que reciben los habitantes de la localidad no se suministra íntegramente en condiciones de calidad adecuada y disponibilidad. Por esa razón, la responsabilidad principal en la salvaguarda de los derechos colectivos corresponde al ente territorial.
Además, como este creó EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE RÁQUIRA, HIDRORÁQUIRA. con la finalidad de garantizar lo anterior y la empresa, en su calidad de persona prestadora, administra y opera la infraestructura municipal destinada al servicio, no cabe duda de que también está llamada a responder, despachándose negativamente la excepción de falta legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, las competencias del municipio en esta materia no son exclusivas y excluyentes. La jurisprudencia ha acudido a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad que establece el artículo 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) para armonizar las competencias de los entes locales con otras autoridades y efectuar una lectura armónica con las disposiciones se relacionan con el asunto, como también lo estatuye el artículo 63 de la ley que organiza el Sistema Nacional Ambiental (L. 99/1993).
Bajo esa óptica, el artículo 7.2 de la ley de los servicios públicos domiciliarios indica que la función de los departamentos consiste en apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de operen en el territorio de su jurisdicción: “(…) ARTÍCULO 7o. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Son de competencia de los departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas: (…) 7.2. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) El Departamento de Boyacá mostró en este proceso el cumplimiento permanente de su función de vigilancia sanitaria, como, por ejemplo, con las inspecciones, toma de muestras y entrega de resultados de cara a la medición del IRCA, el IRABA y las BPS. No obstante, el Consejo de Estado ha considerado que esas actividades no son suficientes, ya que dicha entidad, para exonerarse de responsabilidad, debe demostrar “acciones eficaces de control y vigilancia y de apoyo y coordinación frente a la problemática”: “(…) si bien se encuentra acreditado dentro del expediente que el departamento de Bolívar, a través de su Secretaría de Salud Departamental, y concretamente desde el año 2007 y hasta el año 2018, por conducto del Laboratorio Departamental de Salud Pública de Bolívar, ha llevado a cabo múltiples análisis de muestras del agua potable suministrada a los habitantes del municipio de San Cristóbal, y que sus resultados han sido informados al INS, es claro que el accionar del ente territorial solo se ha limitado a ello, sin que haya acreditado acciones eficaces de control y vigilancia y de apoyo y coordinación frente a la problemática que presenta el citado municipio del mismo departamento.
(…) Para la Sala, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, el ente territorial departamental, con su actuar omisivo, ha permitido la afectación de los derechos colectivos invocados en la demanda, aún sin ser el directamente responsable de la prestación del servicio de acueducto, la cual se encuentra a cargo del municipio de San Cristóbal y de la empresa ASOAGUAS E.S.P. Tal afirmación se deriva al hecho constatable en que el departamento de Bolívar limitó sus actuaciones a la realización de informes de análisis de la calidad del agua para consumo humano en dicho municipio, sin desplegar otras acciones que conduzcan a propiciar la modificación de tan precaria situación. En ese orden de ideas, no ha de prosperar el primer motivo de inconformidad invocado por el departamento de Bolívar al recurrir la sentencia (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este orden de ideas, pese a que no hay prueba de que el Departamento de Boyacá vulnerara directamente los derechos colectivos, por ejemplo, por la inejecución de apoyos o proyectos previamente definidos para solventar sus problemáticas, debe concurrir en el marco de sus competencias para materializar dichas acciones eficaces, máxime teniendo en cuenta la capacidad institucional de los municipios, como Ráquira, como lo expone el Consejo de Estado: “(…) La Sala no encuentra improcedente que el Tribunal Administrativo de Casanare haya optado por mantener vinculado al Departamento de Casanare para efectos del cumplimiento del fallo de primera instancia, por las siguientes razones: i) por la incertidumbre acerca de la capacidad del Municipio de Pore para financiar de manera autónoma el sistema de provisión de agua potable para la Vereda Alatamira; ii) dada la importancia del grupo de derechos colectivos y fundamentales vulnerados; iii) atendiendo la intensidad de su afectación por la carencia de agua potable; y iv) en razón de que por las funciones constitucionales y legales que le asisten al departamento de Casanare en cuanto a la prestación de servicios públicos domiciliarios, el juez popular, en virtud de su obligación de garantizar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos, debe tomar las medidas idóneas para hacer cesar el agravio y/o remover la amenaza o el peligro de los mismos.
En otras palabras, el haber mantenido vinculado al Departamento de Casanare (y a otras entidades de orden público) para efectos del cumplimiento de la sentencia, constituye una medida idónea para garantizar el goce efectivo del conjunto de derechos de la comunidad de Altamira, debido a que, aun cuando no exista prueba de que aquel haya contribuido con el menoscabo de los derechos invocados, el ordenamiento jurídico también le asignó obligaciones en materia de prestación de servicios públicos, de planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, razón por la cual no resulta admisible, desde el punto de vista del derecho sustancial, que se hubiera declarado en su favor la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no obra plena prueba sobre la posibilidad del Municipio de Pore para ejercer sus competencias como es debido.
(…)”54 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por otra parte, la CAR, funge como autoridad ambiental en el municipio de Ráquira (art. 31 L. 91/1993) y esa atribución, como es lógico, no la convierte en responsable de la prestación del servicio de acueducto. Sin embargo, con base en los artículos 31 (numerales 6 y 20) de la Ley 99 de 1993 y 22 de la Ley 1450 de 2011, la jurisprudencia ha admitido que las corporaciones autónomas regionales pueden realizar inversiones en obras de infraestructura que garanticen el agua potable “en tanto sea para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”.
Por ende, la participación de la CAR es necesaria para que las medidas a adoptar sean integrales y efectivas, de cara a los riesgos que desencadenan la problemática de falta de potabilidad. En cuanto a la ESPB S.A. E.S.P., el Tribunal evidencia que la Asamblea Departamental de Boyacá expidió la Ordenanza 019 del 4 de agosto de 2008 (modificada por la Ordenanza 020 del 9 de septiembre de 2019), a través de la cual facultó al gobernador para adoptar e implementar el plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento en el Departamento de Boyacá (PDA).
Con base en lo anterior, el mandatario, junto con alcaldes de varios municipios boyacenses, creó la ESPB S.A. E.S.P. a través de la escritura pública 970 del 19 de mayo de 2019. Posteriormente, el Departamento de Boyacá suscribieron un convenio de cooperación y apoyo financiero para posibilitar la vinculación del primero al PDA. La empresa así creada asumió el rol de gestor del plan y su documento de constitución expresamente señaló que “no operará los servicios de acueducto (sic) alcantarillado o aseo de los municipios de Boyacá, a menos que ocurran una de las dos 54 situaciones siguientes:1) (sic) Que el municipio sea desertificado (sic) por la Superintendencia de Servicios Públicos. 2) Que el municipio lo solicite por escrito”.
Adicionalmente la ESPB, reconoce que El Programa de Agua y saneamiento para la Prosperidad Planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua potable y saneamiento, tienen como premisa la asistencia técnica y en recursos para la financiación de obras e inversiones para la prestación d ellos servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, por ello se dio la suscripción del contrato No. 022 de 2013, cuyo objeto era la CONSTRUCCION DE LA PRIMERA ETAPA DEL PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE RAQUIRA, el cual tuvo cofinanciación por parte de la Nación, pese a ello, fueron acciones no eficientes para proteger los derechos de la colectividad, pese a que la Alcaldía Municipal de Ráquira entregó al PDA los estudios de patología estructural de la PTAP, caracterización del agua y permisos de servidumbre de los predios, solicitud de permiso de ocupación de cauce para las obras de captación y pasos elevados del proyecto, circunstancia que en ningún momento exonera de responsabilidad directa está en el ente municipal.
Así las cosas, el Municipio de Ráquira hace parte del PDA, pero esto no significa que la ESPB S.A. E.S.P. deba prestar el servicio de acueducto ni que automáticamente se vea obligado a realizar gestiones para solucionar la problemática que genera la vulneración de derechos colectivos. Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal mantendrá la vinculación de la empresa a fin de que, bajo los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, apoye las medidas que impartirá esta sentencia, en el marco de sus competencias y previo cumplimiento de los trámites legales y reglamentarios que atañen al municipio, cuando haya lugar a exigirlos.
De igual manera, el Tribunal considera que en relación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se precisa que el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (DUR. 1077/2015) estatuye que a través del Mecanismo Departamental de Viabilización de Proyectos deben analizarse los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico en el seno del PDA (art. 2.3.3.2.1.2), los cuales incluyen la “[c]onstrucción, ampliación, rehabilitación de sistemas de acueducto, alcantarillado sanitario y pluvial, y aseo”, los “[p]royectos de preinversión e inversión en infraestructuras de agua y saneamiento” y los “[e]quipos requeridos para la operación de los sistemas de acueducto (sic) alcantarillado y aseo” (art. 2.3.3.2.1.6).
El decreto prescribe que la presentación de los proyectos corresponde a los departamentos, municipios y distritos (art. 2.3.3.2.2.8) y que su viabilización está a cargo de Comité Técnico Departamental de Proyectos, previo examen por parte de un evaluador (arts. 2.3.3.2.3.11 y 2.3.3.2.3.12), en coordinación con las políticas públicas que emanan del Ministerio.
Adicionalmente el CONPES 3810 del 14 de julio de 2014, estableció la “Política de agua potable y saneamiento básico para las zonas rurales de Colombia”; que el Decreto 1898 de 2016, incorporado en la Parte III, Titulo VII, capítulo 1 del Decreto 1077 de 2015 – compilatorio del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, definió esquemas diferenciales para estos servicios, según las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, por ello, las soluciones alternativas de agua y saneamiento, de carácter individual y colectivo, se incluyeron en el “Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Rural”, definido por el Decreto 890 de 2017.
Así las cosas, desde el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, se fijó el “Plan Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural”, con el objetivo estratégico de asegurar el acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales y su gestión sostenible, a través de soluciones tecnológicas apropiadas y procesos de participación activa de las comunidades; estrategias que deben conducir al logro de los siguientes objetivos como: Fortalecimiento institucional en todos los niveles del estado, con el objetivo de realizar los ajustes normativos y la estructuración de instrumentos para promover los servicios de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales.
Mejoramiento de la planeación en el nivel territorial, con el propósito de identificar necesidades de carácter colectivo de agua y saneamiento en las comunidades rurales y proyectos integrales de impacto territorial. Promover soluciones adecuadas a las condiciones particulares de los territorios a través de la flexibilización de la reglamentación técnica sectorial y la financiación de proyectos de acueducto, alcantarillado, aseo, o de soluciones alternativas (acueductos veredales e individuales) en zonas rurales.
Asistencia técnica permanente y promoción del uso adecuado del agua, con apoyo a la gestión comunitaria del agua y el saneamiento básico y participación activa de las comunidades en los proyectos. Promover la articulación intersectorial para la implementación de los esquemas diferenciales de agua y saneamiento básico y proyectos integrales de impacto sectorial o territorial.
Por lo tanto, al ser el órgano encargado de definir la política pública de abastecimiento de agua potable, a través del principio de coordinación ejerce actividades necesarias para el cumplimiento de la protección de los derechos colectivos acá protegidos, por lo que es impróspera la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta.
Finalmente, y en relación con las competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se precisa que el “Plan Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural”, hace parte integral de la estrategia sectorial para el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 que se refiere a lograr garantizar para 2030 la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos.
A su vez, el mismo estaba alineado con el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022 y lo establecido en la línea B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa, del Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos.
Concordante con lo anterior, el Decreto 1575 de 9 de mayo de 2009 “Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano”, establece que la implementación y desarrollo de las actividades de control y calidad del agua para consumo humano, será responsabilidad de los Ministerios de la Protección Social y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las Direcciones Departamentales Distritales y Municipales de Salud, las personas prestadoras que suministran o distribuyen agua para consumo humano y los usuarios, por ende, es competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras: vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones de los prestadores de los servicios públicos; designar personas que pudieran colaborar en la mejor prestación de los servicios públicos; practicar visitas, inspecciones o pruebas necesarias para verificar las circunstancias en que se estaban prestando los servicios públicos, así como las obras, equipos y procedimientos utilizados por el prestador de conformidad con los requisitos técnicos; evaluar la gestión del prestador del servicio e imponer los programas de gestión que considere pertinentes, entre otras, pese a ello, las acciones desarrolladas no han sido efectivas para proteger los derechos que aquí se indican y se demuestran conculcadas y en tal sentido la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, tampoco tiene vocación de prosperidad.
En suma, las entidades llamadas a responder en este caso son el Municipio de Ráquira, Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira, HIDRORÁQUIRA, el Departamento de Boyacá, la CAR, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cada una en el marco de sus competencias legales y reglamentarias y, se insiste, bajo los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
Medidas a adoptar En el expediente reposan documentos que sirven de insumo para tener un panorama de las causas que propician los problemas de calidad y disponibilidad del servicio de agua potable. Y, de manera similar, en el curso de la instancia la Secretaría de Salud de Boyacá aportó los informes de varias visitas de inspección sanitaria, pero el más reciente de ellos corresponde al estado de los índices IRCA hasta la vigencia 2022.
Concordante con lo anterior, la Sala partirá de los mecanismos que prevé el ordenamiento para asegurar la correcta prestación del servicio de acueducto. Al respecto, el artículo 15 del Decreto 1575 de 2007 establece las autoridades sanitaria y ambiental son las competentes para elaborar el Mapa de Riesgo de Calidad del Agua para Consumo Humano de los sistemas de abastecimiento y de distribución en la respectiva jurisdicción, en coordinación con los comités de vigilancia epidemiológica, el prestador del servicio y el municipio respectivo.
Este mapa plasma “la identificación de los factores de riesgo y las características físicas, químicas y microbiológicas de las fuentes de agua aferentes a las captaciones de acueducto que puedan afectar la salud humana, contribuyendo con ello a las acciones de inspección, vigilancia y control por parte de las autoridades competentes”. Por ende, la Sala ordenará al Departamento de Boyacá (a través de su Secretaría de Salud) y la autoridad sanitaria, en esta caso la CAR, en coordinación con la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA y el Municipio de Ráquira, que actualicen el mapa de riesgo en mención y elaboren un plan de acción para gestionar y solventar los factores de riesgo de la fuente de agua aferente a todos y cada uno de los puntos de captación de los acueductos urbano y rurales de la localidad.
De otro lado, en cumplimiento de las funciones que prevén los numerales 3.º, 4.º, 5.º y 7.º del artículo 8.º del decreto en mención, el Departamento de Boyacá, a través de su Secretaría de Salud, deberá realizar visitas de inspección sanitaria a la infraestructura de los sistemas de suministro de agua de las personas prestadoras (todos y cada uno de los acueductos del municipio zona rural, como urbana), en concordancia con el artículo 28 de la Resolución 2115 del 4 de julio de 2007.
Esta visita será adicional a las que de ordinario lleva a cabo anualmente la dependencia. Además, deberá remitir copia de los informes de los análisis físicos, químicos y microbiológicos que lleve a cabo en las redes de distribución de los acueductos en virtud de los artículos 24 y 26 de la misma resolución, en el marco de sus procesos básicos y ordinarios de vigilancia, hasta tanto el comité de verificación disponga lo contrario.
Con base en los resultados de los informes en comento (de la infraestructura de los sistemas de suministro y de las muestras de las redes de distribución), la Secretaría de Salud de Boyacá deberá consolidar un concepto sanitario integral en los términos del artículo 2.º del Decreto 1575 de 2007. El Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA. deberán elaborar un plan de mejoramiento para cumplir los requerimientos que efectúe la autoridad sanitaria.
Asimismo, debido a la prueba de la experticia técnica, al parecer las estructuras de los acueductos tienen falencias (tanto a nivel urbano como rural), el Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA, con el apoyo y acompañamiento del Departamento de Boyacá, de la ESPB S.A. E.S.P y la CAR en coordinación con las Políticas del orden nacional dispuestas por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y conforme a la competencia de vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, deberán elaborar un estudio técnico que identifique las falencias físicas de todos los sistemas de suministro de agua, que influyen negativamente en los índices IRCA e IRABA, teniendo en cuenta las recomendaciones que efectúe la Secretaría de Salud de Boyacá en sus informes (incluyendo especialmente el análisis de la necesidad de construir otro(s) sistema de tratamiento de agua en todos los acueductos de la localidad).
El Municipio de Ráquira y a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), en coordinación con la Secretaria de Salud del Departamento de Boyacá, y siguiendo las recomendaciones que arroje el estudio técnico referido en precedencia, deberán realizar capacitaciones periódicas a los operarios de las platas de tratamiento tanto de la zona rural, como urbana de la localidad.
Consecuencialmente, el Municipio de Ráquira, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en razón al presupuesto nacional, Departamento de Boyacá, la ESPB S.A. E.S.P., la CAR y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, bajo los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, deberán adelantar las gestiones administrativas necesarias y que correspondan para ejecutar en su totalidad las acciones que surjan producto del estudio técnico.
Estas deberán encaminarse a garantizar la disponibilidad del servicio y la calidad adecuada del agua de forma permanente. Se aclara que la actuación del Departamento de Boyacá, la ESPB S.A. E.S.P, la CAR y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en este punto se activará si el Municipio de Ráquira y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA, acreditan que requieren de ella para lograr el cumplimiento de la sentencia y frente a los aspectos que excedan su capacidad o en los que precisen complementarla.
El Municipio de Ráquira y a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira (Hidroráquira), de manera permanente y prioritaria deberán adelantar las adecuaciones y revisiones a la red del sistema de conducción de agua potable de todos los acueductos (zona urbana y rural), para evitar pérdidas del recurso y evitar posibles contaminaciones.
De igual manera, la CAR, deberá vigilar permanentemente la fuente que abastece de agua al municipio de Ráquira y adelantar todas las actuaciones administrativas que como autoridad ambiental le correspondan para la protección del recurso hídrico en procura de evitar los riesgos de la contaminación. Si bien no todas las medidas antedichas no se ciñen rigurosamente a las pretensiones que expresamente elevó la parte demandante, la Sala las encuentra necesarias para obtener información completa y medidas integrales para superar la afectación de los derechos colectivos.
En este punto debe recalcarse que el Consejo de Estado, con base en el artículo 34 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) unificó su jurisprudencia para aceptar que “el juez popular profiera fallos ultra y extra petita en el sentido de amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda [siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso]; estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente, proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones, e incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior, siempre que se guarde relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi”.
Esta postura fue reiterada recientemente en sede de revisión, así: “(…) 20.- La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) Además, la entidad demandante en sus alegatos de conclusión también solicitó que el Tribunal impartiera órdenes ultra y extra petita con el fin de salvaguardar los derechos colectivos, como ahora se dispone. CONDENA EN COSTAS 163. De acuerdo con el artículo 38 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas en esta instancia al no evidenciarse su causación. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR fundada la manifestación de impedimento que formuló el magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros. Por consiguiente, se le aparta del trámite del presente proceso.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de vivienda, ciudad y territorio, el Departamento de Boyacá y la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA, por las consideraciones expuestas en precedencia.
TERCERO: DECLARAR no probadas las excepciones denominadas Improcedencia de la acción popular por inexistencia de acciones u omisiones del ente territorial que conlleven a su responsabilidad; Inexistencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular; Carencia de objeto e inexistencia de violación de derechos colectivos por parte de la CAR, propuesta respectivamente por la Empresa de Servicios Públicos de Boyacá (ESPB S.A. E.S.P), el Departamento de Boyacá, la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Ráquira- HIDRORÁQUIRA y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, por las razones expuestas en precedencia.
CUARTO: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del municipio de Ráquira al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente, oportuna, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de acuerdo con el análisis que efectúa esta sentencia.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal emite las siguientes órdenes:
SEXTO: Los plazos que se indican en la anterior tabla comenzarán a correr a partir del vencimiento de la oportunidad para recurrir la presente sentencia, a menos que ambas partes la apelen, en concordancia con el inciso 1.º del artículo 323 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, podrán ajustarse dentro del comité de verificación de cumplimiento, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra.
SÉPTIMO: Con base en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, que estará integrado por este Tribunal (que lo presidirá), la Procuraduría General de la Nación (actor popular), el alcalde del Municipio de Ráquira, el gerente de HIDRORAQUIRA, el delegado de la Secretaría de Salud de Boyacá, de la ESPB S.A. E.S.P., de la CAR, de la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios y del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, respectivamente.
OCTAVO: Sin condena en costas.
NOVENO: Por secretaría, REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, y a la ANDJE, de conformidad con el inciso final del artículo 199 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021). Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (E) Con Impedimento FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.