SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Medio de control REPETICIÓN Demandante MUNICIPIO DE ALBANIA alcaldia@albania-santander.gov.co; infovasquezmauricio@gmail.com;
Demandados URIEL ARMANDO OVALLE abogadosparra@hotmail.com; Ministerio Público EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR SCHILLER eavillamizar@procuraduria.gov.co; Radicado 686793333003-2019-00193-01 haga clic acá Tema Cobro de pago realizado por condena ejecutiva Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, que negó las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones El municipio demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable al señor URIEL ARMANDO OVALLE BURGOS por la condena ejecutiva que le impuso el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de San Gil, mediante sentencia del 29 de agosto de 2013, confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, en la sentencia del 23 de octubre de 2014.
En las mencionadas providencias se resolvió seguir adelante la ejecución, liquidar el crédito y condenarlo en costas. Consecuencialmente solicita que el demandado sea condenado a pagarle $22.078.421, igualmente que sea condenado a pagar las costas del proceso. 2. Hechos Manifiesta que Uriel Armando Ovalle fue alcalde de Albania (Santander) desde 1995 hasta 1997.
Señala que FINDETER S.A. lo demandó ejecutivamente por la suma de $12.176.952, por el cobro del acta de liquidación unilateral No. 2635 del 27 de 1 Folios 1 a 10 documento 1 del expediente digital de primera instancia cargado a One Drive. Ver anotación 12 de SAMAI. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 2 abril de 2001, por el incumplimiento del convenio No 3665 de 1996, suscrito para el mantenimiento, construcción, reparación y dotación de infraestructura en instituciones de salud; que fue celebrado por el demandado, mientras fue alcalde.
Afirma que, mediante providencia del 16 de mayo de 2007, el Tribunal Administrativo de Santander revocó el auto proferido el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado de primera instancia y ordenó librar mandamiento de pago a favor de la entidad ejecutante. Narra que el 29 de agosto de 2013 el Juzgado de primera instancia ordenó seguir adelante la ejecución, así como liquidar el crédito, además de condenar en costas al municipio.
Afirma que apeló la decisión ante este Tribunal, pero que fue confirmada íntegramente. Relata que el 20 de febrero de 2017 el comité municipal de conciliaciones decidió conciliar el pago de la condena por un monto de $22.078.421, lo que fue aceptado por la sociedad Negocios Estratégicos Globales S.A.S, a quien le fue cedido el crédito por Findeter.
El pago, según narra, fue recibido por la mencionada sociedad el 28 de febrero de 2017. Posteriormente, dice, el proceso ejecutivo terminó por pago según lo declaró el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil. B. Contestación El demandado acepta la veracidad de los hechos de la demanda, excepto el narrado en el décimo segundo, porque considera que la entidad demandante no hizo ningún análisis que permita emitir un juicio de valor con el que se pueda concluir que su conducta fue dolosa o gravemente culposa.
También señala que el demandante no manifestó cual es la causal de presunción de dolo o culpa grave en la que encuadra su actuación, según lo prevé la Ley 678 de 2001. Como excepción propone la inexistencia del dolo o la culpa grave, porque el demandante omitió cumplir con su carga de la prueba. C. La sentencia recurrida2 El Juzgado de primera instancia encontró probadas (i) la calidad de servidor público del demandado, (ii) la condena a la entidad demandada y (iii) el pago de la misma.
Empero, consideró que no se había probado que la conducta del demandado se pudiera calificar como dolosa o gravemente culposa. 2 Págs. 186 a 196. Ídem. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 3 El A quo anotó que la demanda sólo se limitó a señalar que la condena ejecutiva se fundamentó en la liquidación unilateral del Convenio de Cofinanciación No. 3665 de 1996, por lo que sería responsabilidad del alcalde municipal de la época, el demandado, pues, para el accionante, no allegó los soportes de la ejecución físico financiera e incumplió con el reintegro de los recursos no ejecutados; lo que provocó la condena ejecutiva y el posterior pago de $22.078.421.
Sin embargo, anota que no argumentó cómo el señor Uriel Armando Ovalle Burgos desarrolló una conducta dolosa o gravemente culposa en el cumplimiento de sus funciones como alcalde. Para el Juzgado de primera instancia, la entidad demandante no tuvo en cuenta la época en que los hechos ocurrieron, anterior a la Ley 678 de 2001, por lo que no debía limitarse a señalar las causales de presunción, sino explicar cómo la conducta constituye dolo o culpa grave.
De acuerdo con el Juzgado de primera instancia sólo se tiene claridad de la celebración del convenio, así como que el municipio debía ejecutarlo, pero, anota, también debía prestársele asesoría técnica y administrativa por el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS); es decir, para el a quo ambas partes debían velar por el uso de los dineros y la ejecución de las obras.
De acuerdo con el A quo el plazo de ejecución era de 12 meses contados a partir del giro de los recursos por el FIS, pero no consta cuando se realizó (aunque exista disponibilidad presupuestal del 30 de septiembre de 1996), por lo que no puede determinarse en qué fecha inició. El Juzgado de primera instancia también sostuvo que no puede descartarse que existieran prórrogas para la ejecución del convenio, pues la cláusula octava lo permitía. Por lo anterior, el Juez de primera instancia argumentó que no se había acreditado en qué condiciones se dio el inicio del convenio o si ambas partes del mismo cumplieron las condiciones para ello.
También argumentó que FINDETER S.A. (entidad que se fusionó con el FIS) expidió la Resolución No. 2635 del 27 de abril de 2001, liquidando el convenio unilateralmente cinco años después de celebrado, luego de que le solicitara en febrero de 2001 a la entidad los soportes de la ejecución físico – financiera del convenio para liquidarlo bilateralmente, sin que se los allegaran luego de 15 días hábiles.
Para el despacho de primera instancia esa circunstancia no puede atribuírsele al demandado, porque para ese momento no era alcalde del municipio. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 4 Por las anteriores razones, en primera instancia las pretensiones de la demanda fueron negadas.
Además, en la sentencia se condenó en costas a la parte vencida. D. La apelación3 La entidad demandante afirma en su apelación que se probaron los elementos para que proceda la repetición contra el demandado. Argumenta que (i) la condena a la entidad demandada se probó mediante sentencia ejecutiva por $54.207.936; (ii) el pago de la misma consta por $22.078.421, según conciliaron las partes;
(iii) el daño fue producto del actuar de un servidor público, que según el demandante es producto del incumplimiento del Convenio 3665 de 1996; y (iv) la conducta del demandado se puede calificar como gravemente culposa y generó que FINDETER S.A. iniciara el cobro ejecutivo. Por lo anterior solicita que se concedan las pretensiones de la demanda.
E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 17 de septiembre de 2020,4 fue admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, corriéndole traslado a las partes y al ministerio público para alegar. Solo alegó el demandado.5 Expone que el municipio demandante no desarrolló un razonamiento claro y preciso por el cual se esté imputando y demostrando la realización de una conducta dolosa o gravemente culposa por su parte, que pueda comprometer su responsabilidad patrimonial.
Argumenta que el demandante no estructuró su aparente responsabilidad dentro de uno de los supuestos consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, con los que se presume el dolo o la culpa grave imputable al agente. Adicionalmente sostiene que, al interpretar el texto de la demanda, no es posible identificar con claridad los supuestos que hacen presumir o por los que se constituya el dolo o la culpa grave del demandado, pues, considera que, los fundamentos fácticos y jurídicos esbozados por el extremo activo de la Litis son insuficientes para configurar el requisito referente a su conducta.
Afirma que la entidad presentó la demanda como un simple formalismo y que no cumplió con su carga probatoria. Pide que se nieguen las pretensiones de la demanda. 3 Págs. 201 a 204. Ídem. 4 Anotación 3 de SAMAI. 5 Documento 15 de carpeta de One drive. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 5 II.
CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo de Santander, dentro de un proceso de repetición, tal como lo disponen los artículos 152 a 156 del CPACA.
B. El problema jurídico y su resolución Con base en la reseña que antecede, la Sala lo plantea y resuelve así: ¿Se configura el elemento subjetivo de la culpa grave para declarar la responsabilidad patrimonial de un alcalde que suscribió un convenio de financiación con el FIS que no fue ejecutado en su totalidad y que posteriormente fue liquidado unilateralmente, sin que el municipio reembolsara el saldo a favor de la entidad financiera? Tesis: No. Fundamentos de la decisión: El requisito subjetivo está relacionado directamente con la responsabilidad del agente del Estado como fuente del daño por el que éste resultó condenado; por lo que, para la prosperidad del medio de control de repetición, resulta necesario probar el actuar doloso o gravemente culposo del agente estatal o del contratista que produjo la condena.
En este caso no puede concluirse necesariamente que el pago producto de la condena ejecutiva haya sido provocado por el demandado, pues no existe claridad de las circunstancias de modo en las que se ejecutó el contrato o cuando venció su plazo. Además, cuando la entidad fue requerida para liquidar el convenio y reembolsar las sumas a que hubiese lugar, también pudo recurrir el acto de liquidación unilateral si consideraba que era ilegal.
B. Marco jurídico 1.Naturaleza de la acción de repetición y normatividad aplicable El Art. 90 Constitucional establece la posibilidad que la entidad pública condenada acuda por vía judicial a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiere dado lugar a la condena. Esta disposición constitucional fue desarrollada mediante la Ley 678 de 2001 que en su Art. 2º RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 6 consagró la acción de repetición como el mecanismo judicial de carácter patrimonial que debe promoverse contra el servidor o exservidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al pago de una indemnización por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La finalidad de esta acción, según el Art. 3º de la misma ley, es garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella. Para condenar patrimonialmente mediante el medio de control de repetición debe probarse: i) la calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena; ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) el pago efectivo realizado por el Estado, que se constituye por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
Ahora bien, iv) para la prosperidad de esta acción, no basta con acreditar la condena y su pago, sino que debe quedar establecido dentro del proceso un cuarto requisito, que el servidor demandado actuó con dolo o culpa grave. Cabe agregar que, en todo caso, cualquier error de conducta que se endilgue como causa del daño, debe ser ostensible y significativo6, pues tal y como lo ha señalado el H. Consejo de Estado, ni aun el desconocimiento de normas jurídicas es suficiente para que se acredite por sí solo un actuar doloso o gravemente culposo, teniendo en cuenta que la función pública es esencialmente el ejercicio de una labor humana, que implica, por naturaleza, la posibilidad de yerros en las actuaciones. 7 6 “La determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
(…) no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.” Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C. P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 26 De Febrero De 2014, Radicado: 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384). 7 En este sentido, la Sección Tercera de esa Corporación, en Sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 24953, con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Es claro que el sólo desconocimiento de la norma por el operador jurídico encargado de aplicarla a través de actos administrativos o el alejamiento de la realidad al adoptar una decisión en los mismos no implica de plano una responsabilidad a título de imputación de culpa grave o dolo, puesto que, en estos casos, existe un margen de error admisible en condiciones normales y más aún extraordinarias cuando se trata de la interpretación y ejecución de las normas jurídicas o de la percepción de la realidad atendiendo las circunstancias específicas del caso, toda vez que debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la función pública se trata de una labor humana, que implica la posibilidad de yerros en las actuaciones”.
Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C. P.: Ruth Stella Correa Palacio. exp. 24953. el H. Consejo De Estado también ha señalado que en las acciones de repetición “(…) la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
(…)” RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 7 De manera que el requisito subjetivo está relacionado directamente con la responsabilidad del agente del Estado como fuente del daño por el cual éste resultó condenado. De acuerdo con lo anterior, la prosperidad del medio de control de repetición está supeditada a la existencia de prueba sobre el actuar doloso o gravemente culposo del agente estatal o del contratista que produjo una condena al Estado.
Por tanto, si del análisis de la responsabilidad no se determina que la conducta se realizó bajo estos criterios, no podrá ordenarse la reparación de lo pagado por concepto de la condena8. Es cierto que en estos casos la entidad demandante debe ejercer una labor probatoria responsable, pues en este tipo de procesos la sentencia condenatoria no constituye un título ejecutivo de la cual se pueda derivar necesariamente la declaratoria de responsabilidad patrimonial del agente del Estado9.
Sin embargo, esto no significa que cuando sólo se aporte como prueba la sentencia deban desestimarse las pretensiones necesariamente, pues, a juicio de esta Sala, si en la sentencia que reparó el daño existen suficientes razones con las que pueda calificarse directamente la actuación del servidor o ex-servidor público, debe accederse a la repetición, siendo entonces jurídicamente posible que en algunos casos el fallo condenatorio constituya prueba suficiente para dar por acreditado el elemento subjetivo. 8 “De la lectura del precepto constitucional que consagra dicha acción, se infiere que mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del estado se centra en el daño antijurídico que le sea imputable, la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración se funda en la culpabilidad del funcionario, la cual ocurre únicamente en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente sean consecuencia del obrar del agente, del cual debe predicarse el dolo o la culpa grave. esta premisa, plantea un vínculo inescindible entre el obrar del agente y el hecho, acción u omisión generador del daño, por cuya antijuridicidad resulta condenado el estado.” Consejo De Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) 9 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia del dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 54001-23-33-000-2013-00244-01(61365) El Consejo de Estado ha dicho “que la sentencia proferida en un juicio de legalidad de uno o varios actos administrativos no acredita por sí misma la culpa grave de un servidor público, pues la mayoría de las veces carece del análisis y verificación del despliegue conductual del o los agentes que dieron lugar a la expedición de la decisión administrativa y a su eficacia jurídica, por motivo de sus funciones; por tanto, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, en la medida en que la decisión que éste ha de proferir ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas y los razonamientos que están llamados a efectuarse en estos escenarios, sino sobre la valoración de la conducta de los agentes demandados, cuya exigencia transita por la manifiesta e inexcusable trasgresión de la norma superior, estándar que, a no dudarlo, requiere de una prueba cualificada que no es exigida para decretar la nulidad del acto.
(…) De modo que, el mero hecho de que la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002 fue declarada nula y expulsada del ordenamiento jurídico por disposición de esta jurisdicción no implica, por sí solo, que los sujetos que participaron en su confección, bien por emitir concepto para tal efecto o bien por suscribirlos directamente, hubieran actuado prevalidos de culpa grave, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues para tal propósito hace falta que la entidad demandante pruebe el supuesto de hecho que da lugar a la presunción de tal calificativo conductual, contenido en el numeral 1 de esa norma, carga que no satisfizo, pues, más allá de lo indicado párrafos atrás sobre el desoír probatorio (…), no existe medio de prueba alguno que permita concluir que los demandados (…) hubieran adoptado la decisión contenida en la resolución en citada en la forma que exige la presunción de culpa grave por la que se les ha acusado.
(…) Quien procura la declaratoria de responsabilidad y la consecuente condena por culpa grave del agente, debe asumir una carga activa de prueba, encaminada a acreditar de manera fundada y razonada, no solo el actuar contrario al ordenamiento jurídico, sino los demás elementos normativos de la conducta que se endilga, sin dejar de lado la imperiosa necesidad de indicar diáfanamente los motivos que sustentan la calificación conductual para cada uno de los sujetos contra los que se dirige la acción, en consideración a que se trata de una herramienta personal y autónoma, al margen de que se trate de un juicio con acumulación de pretensiones de repetición, exigencia que en este caso no se satisfizo, pues la parte demandante se limitó a atribuir calificativos de culpa grave a los demandantes, sin indicar las razones para tal efecto respecto de cada uno de los demandados.” Consejo De Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Sentencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintiunos (2022). Radicación número: 54001-23-31-000-1998-00367-01 (68.275) RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 8 2. la procedencia de la acción de repetición por el pago de intereses moratorios dentro de procesos ejecutivos El H. Consejo de Estado ha señalado que “el pago de intereses de mora es de naturaleza sancionatoria, debido a que penaliza el incumplimiento de una obligación, por lo que, en el trámite de este proceso ejecutivo implica una lesión al patrimonio del Estado a causa del retraso injustificado de las obligaciones a cargo de la entidad”.10 Esta posición ha sido sostenida desde hace varios años, cuando la Corporación argumentó que la obligación del Estado de pagar una “suma de dinero puede provenir de una sentencia proferida en juicio ejecutivo, en el que se revela una lesión al patrimonio del Estado que debe pagar intereses de mora, porque uno de sus Agentes retrasó o incumplió injustificadamente el pago dispuesto en una sentencia declarativa”.11 En esos casos, sostiene el Consejo de Estado, el objeto de la acción de repetición no radica en cobrar el valor de la condena impuesta dentro de un proceso declarativo, sino recuperar lo pagado por la mora en el pago del capital.
Ahora bien, cuando el Estado paga intereses moratorios sobre un valor dispuesto en la condena judicial proferida en un juicio declarativo, el servidor que con su conducta dolosa o gravemente la provocó, no debe reembolsar la mora porque no le es imputable.12 La calidad de los intereses moratorios es indemnizatoria, como se esbozó arriba, porque con la tardanza en el pago de las obligaciones del Estado le causa un perjuicio al acreedor, por lo que es viable perseguir su reembolso por medio de la acción de repetición y, también, la obligación de pagar el dinero puede originarse en una sentencia ejecutiva.13 10 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata. Sentencia del 26 de enero de 2022 11 CONSEJO DE ESTADO. SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. SECCION TERCERA. Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. Sentencia del ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007). 12 Ídem. 13 Ídem.
“Debe entenderse que cuando el Estado está obligado a pagar intereses moratorios dentro de un proceso ejecutivo, por la culpa grave o dolo de uno de sus agentes y, realiza el pago efectivo, esa obligación surge de una condena judicial y, con ello se entiende cumplido uno de los supuestos necesarios para declarar el derecho a repetir contra el agente que dio lugar al pago de los intereses de mora, en aras de recuperar el patrimonio público.
En efecto, cuando se incumple la obligación de pagar una suma de dinero, se generan perjuicios al acreedor por la mora en el pago, quien puede reclamarlos dentro del proceso ejecutivo, para que se obligue al deudor - Estado - a pagar los respectivos intereses moratorios. Es jurídicamente viable afirmar que el Estado puede repetir contra su agente cuando con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a la condena judicial en la cual se ordenó el pago de intereses de mora, impuesta a través de una sentencia ejecutiva.
Así se deduce del contenido del artículo 1617 del Código Civil. “Es posible entonces que la obligación de pagar una suma de dinero también tenga origen en una sentencia proferida dentro de un proceso ejecutivo, en el cual se reclama el perjuicio del acreedor, por la insatisfacción de su crédito. Si no se entendiera que una sentencia ejecutiva puede dar lugar a la acción de repetición contra el agente que causó la insatisfacción del pago oportuno, no podría recuperarse integralmente el patrimonio del Estado lesionado por el pago de intereses moratorios.
Se advierte que el perjuicio referido - pago de intereses de mora - no comprende el capital debido, que resulta de otra condena en un juicio declarativo.” RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 9 Ahora bien, tanto los intereses legales, como el capital de la obligación dentro de un proceso ejecutivo no son perseguibles mediante repetición, este último por resultar de otra condena, mientras que los primeros surgen del pago de la condena del proceso ejecutivo y “no son imputables a una conducta dolosa o gravemente culposa de alguno de los agentes, sino que al trámite de pago de la condena por la entidad”.14 Entonces, es procedente perseguir mediante la repetición el reembolso de las sumas que por la actuación dolosa o culposamente grave deba pagar una entidad pública por concepto de intereses moratorios, por una sentencia dentro del proceso ejecutivo o una conciliación celebrada en marco de este, como ocurrió en este caso.
C. Análisis de las pruebas Está probado que el demandado Uriel Armando Ovalle Burgos se desempeñó como alcalde municipal de Albania (Santander) en el periodo 1995 – 1997, desde su posesión el 1 de enero de 1996.15 Igualmente se probó que entre el Fondo de Cofinanciación Para la Inversión Social (FIS) y el Municipio de Albania, representado por el demandado como alcalde de ese momento, se celebró el convenio de cofinanciación No 3665 del 15 de noviembre de 1996.16 También está probado que el director del Fondo de Cofinanciación FIS de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER) liquidó unilateralmente el mencionado convenio No 3665 de 1996, mediante la Resolución No. 2635 del 27 de abril de 2001.17 En ella, FINDETER señala que luego de vencido el plazo del convenio y el estipulado en sus prórrogas, de haber existido, un funcionario del FIS visitó el 21 de febrero de 2001 al Municipio de Albania como ente ejecutor, solicitándole los soportes de ejecución física y financiera.
También relaciona que 14 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata. Sentencia del 26 de enero de 2022 En otra sentencia la corporación expone: “{…} si bien es posible que surja el derecho a repetir a raíz de condenas emitidas en procesos ejecutivos, eso posibilidad solo se da cuando se haya dado lugar al pago de intereses4, supuesto de hecho que no se presente en este caso.
“Así las cosas, la acción de la referencia es improcedente, toda vez que de conformidad con los Artículos 2 de la Ley 678 de 2001 y 142 de la Ley 1437 de 2011, esta solo procede cuando con la actuación dolosa o gravemente culposa de un servidor o exservidor público se haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, presupuesto que no se cumple en este caso, pues, como quedó explicado, el municipio de Purificación, a través de la conciliación suscrita en el curso del proceso ejecutivo al que servía como título un acta de liquidación de un convenio, se limitó a pagar las sumas a las que allí se obligó, que correspondían exactamente al pago del valor de los insumos (asfalto) que recibió a cabalidad.” Consejo de Estado.
Sentencia de 17 de marzo de 2021. Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicado No. 73001- 23-33-000-2013- 00588-01(55368). En igual sentido ver: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 5 de octubre de 2020. Consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicado No. 73001-23-31-000-2009-00290-01(44504) 15 Páginas 24 a 27, documento 1 del expediente digital de primera instancia cargado a One Drive.
Ver anotación 12 de SAMAI. 16 Páginas 28 a 31. Ídem. 17 Páginas 36 a 38. Ídem. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 10 requirió por escrito al representante legal del ente ejecutor, que para el momento no era el demandado, porque no había firmado el acta de liquidación bilateral, para que en el término de 15 días hábiles remitiera al FIS el original del acta de liquidación bilateral y los soportes de ejecución requeridos; sin embargo, la entidad no presentó el acta de liquidación requerida, por lo que procedió a su liquidación unilateral.
En la mencionada resolución de liquidación unilateral consta un saldo a favor del FIS por $12.176.952. También consta que fue notificada18 mediante la desfijación del edicto el 26 de junio de 2001. Está probado que el Juzgado Primero Administrativo de San Gil decidió, el 29 de agosto de 2013,19 seguir adelante la ejecución contra el Municipio de Albania (Santander) dentro del proceso ejecutivo radicado con el No. 2006-00075, a favor de FINDETER, condenándolo, además, en costas.
También se probó que la Sección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia ejecutiva relacionada y condenó en costas de segunda instancia al municipio ejecutado.20 De acuerdo con lo allegado al expediente el pago de lo adeudado en el proceso ejecutivo No. 2006-00075 alcanzó la cifra de $22.078.421, según consta en los certificados de disponibilidad presupuestal y la certificación de pago No. 228002,21 en cumplimiento de un acuerdo conciliatorio entre la ejecutada y la Sociedad de Negocios Estratégicos S.A.S, a quien le fue cedido el crédito.22 Al proceso fue allegada el acta ALCALB-SGO-05-061-2017 de Comité Municipal de Conciliaciones del Municipio de Albania (Santander), del 28 de noviembre de 2017, en la que dicho comité dispuso iniciar acción de repetición contra el demandado por ser el alcalde municipal para la época.23 De acuerdo con lo reseñado, en el presente proceso está probado que existe una condena judicial contra el Municipio de Albania y que la misma fue cancelada por él en su totalidad. 18 Página 39.
Ídem. 19 Página 40 a 50. Ídem. 20 Página 54 a 67. Ídem. 21 Páginas 70 y 71. Ídem. 22 Página 74. Ídem. 23 Páginas 72 a 79. Ídem. RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 11 Como se señaló arriba, en este tipo de procesos la sentencia condenatoria no constituye un título ejecutivo de la cual se pueda derivar necesariamente la declaratoria de responsabilidad patrimonial del agente del Estado, sin embargo, a juicio de esta Sala, esto no significa que no se pueda decidir sobre la responsabilidad del demandado cuando en ella se analizó la conducta del servidor o ex servidor público.
Precisamente, la entidad demandante reconoce, en la propia acta del comité de conciliación, que en las sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso ejecutivo no se establece ninguna valoración sobre la conducta del demandado. Aun así, en la mencionada acta sostiene que debe atribuírsele la responsabilidad, anotando simplemente, porque incumplió la ejecución del convenio; ello se convierte en el lugar común de todas las intervenciones del demandante (la demanda, los alegatos, incluso la apelación): alegar que el demandado incumplió el convenio, sin probar o siquiera exponer en que consistió el incumplimiento y si fue producto del querer malintencionado o de la absoluta negligencia del demandado.
Lugar especial, entre sus intervenciones, ocupa la apelación del demandante, en la que se limitó a hacer afirmaciones genéricas sobre el caso, sin establecer en que radicaba su inconformidad con la sentencia de primera instancia, más allá de afirmar, sin mayor profundidad, que se había probado la existencia de una condena judicial, el pago de esa condena y que había sido provocada por la conducta gravemente culposa del demandado.
Entonces, se reitera, el común denominador de las intervenciones del municipio demandante, es la falta absoluta de actividad probatoria para apoyar la poca argumentación dirigida a demostrar que efectivamente la condena ejecutiva a la entidad fue producto del actuar del demandado como alcalde, y que, además, ese actuar pueda calificarse como culpa grave o dolo.
Para la Sala es claro que no se probó que la condena fue causada por la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, mientras fue alcalde del municipio; en ese sentido, se considera que los argumentos del Juez de primera instancia son acertados, en tanto muestran la indeterminación de la conducta del demandado por la inexistencia de esfuerzo probatorio por parte del demandante.
Aunque el plazo de ejecución del convenio haya vencido durante el periodo de mandato del demandado como alcalde, el 10 de diciembre de 1997, según lo relatado en la RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 12 sentencia ejecutiva de primera instancia, la Sala concuerda con el a quo cuando afirma que no es posible descartar que no se hayan realizado prórrogas, de acuerdo con este, porque estaba previsto en el convenio la posibilidad de celebrarlas, y agrega esta Sala, en la resolución que liquidó unilateralmente el convenio se señala su posible existencia prórrogas; por lo que no había claridad sobre el asunto.
Lo anterior permite dudar sobre si el servidor al que pudiera endilgársele la responsabilidad sea el demandado, pues no está claro en el expediente cuándo terminó el convenio. De otro lado, sí es diáfano que la liquidación se realizó en el año 2001, 4 años después de que él hubiera terminado su periodo como alcalde. Ahora bien, respecto de la liquidación unilateral, la Sala también coincide con el a quo, pues fue proferida por FINDETER ante la omisión de la administración municipal del año 2001 en enviarle a esa entidad el acta de liquidación bilateral y sus soportes de ejecución, pese a que les fue requerido, según consta en ese acto administrativo.
La obligación de la entidad era, entonces, reembolsarle al FIS de FINDETER la suma no ejecutada de $12.176.952, pero no lo hizo, desconociéndose las razones, lo que desembocó en el proceso ejecutivo. En este punto, se considera que no es responsabilidad del demandado que la entidad no liquidara el convenio ni le enviara los soportes de ejecución a FINDETER cuando lo solicitó, porque estos hechos y las posibilidades de maniobra de la entidad se dieron con posterioridad a su mandato como alcalde.
También puede anotarse que la entidad como parte de su defensa en el proceso ejecutivo alegó que el acto de liquidación unilateral fue expedido sin competencia y con violación al debido proceso, por considerar que se hizo por fuera del término legal, lo que no fue aceptado por el Juzgado de ejecución, porque acertadamente expuso que el municipio nunca recurrió el acto administrativo o persiguió su nulidad.
Entonces, si se acepta que el demandado como alcalde no cumplió a cabalidad el convenio ni reembolsó las sumas no ejecutadas, no puede, a juicio de esta Sala, concluirse necesariamente que el pago producto de la condena ejecutiva haya sido provocado por él, pues la entidad pudo liquidar el convenio, cuando fue requerida, y reembolsar las sumas a que diera lugar; también pudo recurrir el acto de liquidación unilateral si consideraba que era ilegal.
Así las cosas, para la Sala no se logró probar que la condena ejecutiva haya sido producto de una conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, y no puede RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 13 atribuírsele a él por el simple hecho de haber suscrito el convenio, según pretende la entidad demandante.
Por lo anterior se confirmará la sentencia de primera instancia. D. La condena en costas El artículo 188 del C.P.A.C.A. establece que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos. El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público24.
Teniendo en cuenta lo anterior, en este caso no hay lugar a condenar en costas al apelante luego de su derrota en ninguna de las instancias, por lo que se revocará la impuesta en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR el artículo segundo de la sentencia de primera instancia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, en el que condena en costas a la parte demandante.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primera instancia.
TERCERO. NO CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante, conforme se consideró.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente Juzgado de 24 “Sobre este asunto, se ha dicho que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público. Así, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no hay lugar a condenar en costas.” CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Sentencia del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 18001-23-33- 003-2014-00079-01 (60.090) RADICADO: 68679333003-2019-00193-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ALBANIA DEMANDADO: URIEL ARMANDO OVALLE 14 origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de Decisión, según Acta No. 6 del 9 de marzo de 2023 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Salvamento de voto] SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrada Magistrado