TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALFREDO ANTONIO MENDOZA SANTIAGO DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CESAR - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL.
RADICADO: 20001-33-33-002-2022-00338-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la apelación presentada por la parte demandante contra la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que resolvió: “Primero: DESVICULAR a la entidad Departamento del Cesar – Secretaria de Educación por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto fechado el 27 de agosto de 2021, frente a la petición presentada el día 27 de mayo de 2021.
Tercero: CONDENAR al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a reconocer y pagar la indemnización moratoria ocasionada con el pago tardío de las cesantías al señor ALFREDO ANTONIO MENDOZA SANTIAGO, por el período comprendido entre el 12 de octubre de 2019 y hasta el día 13 de noviembre de 2019, para un total de 33 días de mora, conforme lo establecido en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta el último salario devengado por ésta.
Cuarto: Sin costas en esta instancia. Quinto: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Sexto: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia conforme a los artículos 192, 194 y 195 del CPACA. Séptimo: Contra esta sentencia procede el recurso de apelación. Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en la respectiva tabla de retención documental; para el efecto el Despacho, tomará las determinaciones que conforme a los principios de publicidad y transparencia se avengan al caso”. -Sic para lo transcrito- NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 2 II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandante, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo configurado el 27 de septiembre de 2021 frente a la petición de 27 de mayo de 2021 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida por el pago tardío de las cesantías reconocidas a favor del demandante.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006 y la Ley 57 de la ley 1955 de 2019, por el pago tardío de una cesantía parcial, a razón de un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma Suplicó que sobre las sumas adeudadas se pagaran los reajustes de valor, conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso; así mismo, solicitó el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y que se le dé cumplimiento al fallo dentro del término perentorio señalado en la misma normatividad.
Finalmente solicitó que se condenara en costas a las demandadas conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: Señaló que el actor prestó sus servicios como docente oficial. Mediante petición radicada el 3 de julio de 2019 solicitó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Cesar el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales y en virtud de ello, la entidad con Resolución 4720 del 9 de julio de 2019 autorizó el pago de dicha prestación, dinero que fue cancelado el 14 de noviembre de 2019, de manera que el pago resultó tardío ya que la entidad tenía plazo para cancelarlas hasta el día 24 de septiembre de 2019.
Señaló que el 27 de mayo de 2021 la actora solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, solicitud que fue resuelta en forma ficta frente a las pretensiones invocadas, por tal motivo requirió a la Procuraduría la fijación de audiencia de conciliación prejudicial declarándose esta fallida y a continuación instauró la presente demanda.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones de la demanda por considerar que no le asistía el deber legal de pagar las sanciones moratorias a los docentes. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 3 Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) Cobro de lo no debido; ii) ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad Fiduciaria; iii) improcedencia de la indexación y/o actualización monetaria de la sanción moratoria; iv) Improcedencia de condena en costas; v) Sostenibilidad financiera; vi) Excepción genérica.
Por otra parte, el Departamento del Cesar en su contestación explicó los lineamientos a seguir una vez realizada la solicitud de las cesantías correspondiente a los docentes vinculados a dicha entidad territorial, aseguró que si el retraso se da por la producción del acto la sanción podrá ser de tipo administrativo, pero en ese caso no hay norma legal que haga exigible la sanción pecuniaria, diferente es el evento cuando la mora se da por el incumplimiento de los términos establecidos en el pago de dichas cesantías a cargo de la Fiduprevisora.
A su vez manifestó que no existe sanción por mora ya que los términos que se exponen en la demanda dan cuenta de eso y de existir la misma no es en los términos solicitados por la parte demandante. En definitiva, planteó las siguientes excepciones: i) Falta de legitimidad por pasiva del ente territorial; ii) Falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva; iii) Falta de legitimación material en la causa por pasiva; iv) Genérica e innominada; v) Caducidad de la acción; vi) Cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; vii) Declaratoria de otras excepciones.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia de fecha 19 de diciembre de 2022 accedió las pretensiones de la demanda. En la sentencia indicó que, una vez valorada las pruebas allegadas por las partes al proceso, se logró acreditar que el actor tiene derecho a solicitar el reconocimiento de la indemnización moratoria por retardo en el pago de las cesantías, toda vez que según las certificaciones expedidas por las demandadas el reconocimiento y pago de las cesantías se realizó de forma tardía según lo establecidos por la Ley.
Señaló que en virtud de lo anterior era menester reconocer la sanción moratoria por el pago inoportuno sobre las siguientes fechas desde el 12 de octubre de 2019 día siguiente a la fecha en que finalizaron los 70 días que contempla la norma y hasta el día 13 de noviembre de 2019 como quiera que el pago estuvo a disposición el 14 de noviembre de 2019, para un total de 33 días de mora y que la entidad llamada a responder era el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Finalmente indicó que la Secretaria de Educación del Departamento del Cesar no era responsable de la sanción moratoria por el pago tardío del demandante ya que no obraba prueba en el plenario que demostrara lo contrario.
2.5. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora impugnó la decisión de primera instancia por considerar que la distribución de los días de condena ordenados a las entidades demandadas no fueron tasados conforme a la Ley 1955 de 2019 que prevé que la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes, en los casos en los que dicha tardanza se debe al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 4 de Educación territorial al FOMAG, este será responsable solo del pago de las cesantías.
Asimismo, que el Decreto 942 del 01 de junio de 2022, Ministerio de Educación Nacional, modificó el Decreto 1075 de 2015 el cual fija los términos para el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Aunado a ello indicó que él a quo no tuvo en cuenta para determinar la mora los términos establecidos en la precitada norma tal motivo existe diferencia de días entre lo solicitado por la parte actora y lo dispuesto por el juzgador de primer nivel.
La parte actora impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en que la providencia para el conteo de los términos no partió de la notificación del acto administrativo demandado, con lo cual la cantidad de días a reconocer es diferente de lo ordenado por el despacho, pues eran 51 días y no los 33 reconocidos por el juez de primera instancia. III.
TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 13 de abril de 20231 se admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 se dispuso a notificar a las partes y al Ministerio Público.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso.
V. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia del 19 de diciembre de 2022.
5.1. CUESTIÓN PREVIA El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 señala los requisitos que deben observarse en los casos de prelación de fallos, de manera que los magistrados están obligados a respetar los turnos de ingreso al Despacho para dictar sentencia. No obstante, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden puede modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos, por solicitud del Ministerio Público dada su importancia jurídica y trascendencia social.
De igual manera, el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 faculta a los tribunales y juzgados para decidir casos similares que estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o ingreso de los citados procesos. Así, en la medida que casos como el presente ya han sido estudiados por este Tribunal en forma 1 Archivo digital índice 4 de samai.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 5 reiterada, la Sala estudiará el caso particular alterando en turno para proferir sentencia para dar prevalencia al sub lite. 5.2. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
5.3. PROBLEMA JURÍDICO El problema Jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar la forma en que debe comenzar a contarse el término de la sanción moratoria por el retardo en el reconocimiento de la cesantía del señor ALFREDO ANTONIO MENDOZA SANTIAGO, acorde con los documentos de pago allegados por las partes, y los argumentos expuestos en el recurso de apelación.. 5.4.
PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, la parte demandante adosó con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Reclamación administrativa realizada a la entidad demandada (archivo digital índice 17 de samai). - Resolución 004720 del día 9 de julio de 2019 mediante la cual la Secretaría de Educación del Departamental del Cesar reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales de la actora (archivo digital índice 17 de ibídem). - Certificación de pago de las cesantías expedida por la Fiduprevisora del día 13 de mayo de 2021 por valor de $ 10.703.106 (archivo digital índice 17 de ibídem). - Constancia de conciliación extrajudicial (archivo digital índice 17 de ibídem) La entidad demandada no aportó pruebas con la contestación de la demanda. 5.5.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) De la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías La indemnización por mora en el pago de la cesantía de los servidores públicos fue establecida mediante la Ley 244 de 19952 como una “sanción” a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último, ante el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía dentro de los términos previstos de manera expresa por la ley.
Al respecto, consagró lo siguiente: “Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los 2 “Por la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 6 órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley. (…) Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste […]”. Como se advierte, dicha Ley se ocupó de fijar los términos perentorios para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores públicos, y en caso de mora, estableció a título de sanción, a cargo de la Administración y a favor del trabajador, un día de salario por cada día de retardo en el pago de la referida prestación. Esta disposición busca proteger el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir oportunamente la liquidación definitiva de sus cesantías.
En tal sentido, se puede afirmar que constituye una garantía del derecho al pago oportuno del salario contenido en el inciso 3 del artículo 53 Constitucional, y es también desarrollo del Convenio 95 de la OIT que protege el salario y su pago oportuno. El Convenio No. 95 de la OIT, relativo a la protección al salario, aprobado mediante Ley 54 de 1962, incluyó dentro de la definición de salario “toda forma de remuneración”, así: "Artículo 1.- A los efectos del presente Convenio, el término ´salario´, significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar".
La Corte Constitucional, en la Sentencia T-260 de 1994, sostuvo que esta amplia definición que sobrepasa lo que en Colombia se entiende como salario, permitió que en el artículo 12 del mismo Convenio se dijera: "Cuando se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios debidos de conformidad con la Legislación Nacional, un contrato colectivo o un laudo arbitral o, en defecto de dicha legislación, contrato o laudo, dentro de un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato".
Dicho planteamiento fue reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-448 de 1996, por la cual declaró exequible el parágrafo del artículo 3 de la Ley 244 de 1995, al referirse al derecho al pago oportuno en materia salarial para sostener que éste no sólo comprende las pensiones sino toda remuneración salarial y laboral, incluidas las prestaciones: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 7 “Hoy el salario y las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo porque son derechos adquiridos sino porque la Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de la Carta), caracterizándose al Estado como Social de Derecho, fundado entre otras cosas en el respeto al trabajo (art. 1º), teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales está la remuneración y el pago oportuno (art. 53 C.P.) ( ) No hay pues la menor duda de que el salario y las prestaciones son REMUNERACIONES protegidas constitucionalmente.
Es más, el constitucionalismo del 91 no se limita a promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a protegerlos realmente (art. 2º C.P.). Recalcó la Corte en esta oportunidad, que desde la exposición de motivos del proyecto de Ley 244 de 1995, fue clara la finalidad de dicha iniciativa legislativa en desarrollar el inciso final del artículo 53 de la C.P., pues los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente, entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y sus familiares, razón por la cual, el pago de la cesantía definitiva debe ser oportuno, pues precisamente la finalidad de esta prestación es la de "entregarle al trabajador una suma de dinero para satisfacer sus necesidades inmediatas al retiro y en proporción al tiempo servido”.
Y así también lo comprendió la Sala Plena del Consejo de Estado3, al sostener que “la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”.
Ahora bien, la Ley 244 de 1995 fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006 que en su artículo 2º precisó que son destinatarios de la indemnización todos los servidores públicos del Estado, con la salvedad establecida en el artículo 5 respecto al Fondo Nacional del Ahorro. La Ley 1071 de 2006 distinguió entre el término para el reconocimiento de la cesantía (art. 4º) y el dispuesto para el pago oportuno de la misma (art. 5º), indicando que la entidad empleadora, o aquella que tenga a su cargo la prestación, cuenta con un plazo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud para expedir el acto de reconocimiento, y la entidad, dispone de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagarla.
De igual manera reconoció la sanción moratoria para cesantías parciales, ya que la norma anterior no lo contemplaba. Ahora bien, en relación con el momento a partir del cual empieza a correr el término de la sanción moratoria en el reconocimiento de las cesantías ya sean parciales o definitivas, el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-012-S2, de 18 de julio de 2018, dentro del proceso radicado 73001233300020140058001, estudio las siguientes hipótesis y fijó las siguientes reglas unificadoras: 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de marzo de 2007, rad.: 76001-23-31-000-2000-02513- 01(IJ)., M.P.: Jesús María Lemos Bustamante.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 8 En ese orden, será deber del juez evaluar en cada caso concreto las diferentes hipótesis para concluir a partir de qué momento empieza a contabilizarse la sanción por mora. b) Aplicación de la Ley 1071 de 2006 al personal docente del sector oficial La Ley 1071 de 2006 cobija a todos los empleados y trabajadores del Estado.
Así quedó consagrado en la exposición de motivos de la iniciativa legislativa, al advertir que “la misma cubre a todos los funcionarios públicos y servidores estatales de las tres ramas del poder e incluye de igual forma a la fiscalía general, los órganos de control, las entidades que prestan servicios públicos y de educación. Es decir, involucra a todo el aparato del Estado, no sólo a nivel nacional sino territorial”5, de modo que no encuentra el Despacho ninguna razón para excluir, a los docentes del sector oficial, pues al igual de los demás servidores públicos, los docentes oficiales, en calidad de trabajadores, tienen derecho a que se le reconozcan pronta y oportunamente sus prestaciones sociales, proceder en contrario significaría desconocer injustificadamente, el derecho a la igualdad de oportunidades de estos trabajadores, establecido en el artículo 53 C.P. y el artículo 13 ibidem.
En sentencia SU 336 del 18 de mayo de 20176, la Corte Constitucional indicó que “aplicar el régimen general de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria resulta ser la condición más beneficiosa y, en esa medida, la que se adecúa mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales, particularmente, al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución”. 4 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. 5 Consulta realizada en la página web senado.gov.co. Proyecto de Ley No. 44 de 2005. 6 Corte Constitucional, sentencia SU 336 del 18 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 4 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 9 Y el Consejo de Estado en la referida sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, luego de realizar un estudio del régimen salarial y prestacional de los docentes estatales, así como la naturaleza de la función educadora que cumplen unificó su jurisprudencia, indicando: “Con fundamento en lo expuesto, para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales7, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 19958 y 1071 de 20069, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.” Corolario de lo anterior, no existe obstáculo legal para el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a favor de los docentes, toda vez que el ámbito de aplicación de la Ley 1071 de 2006 incluye a todos los servidores públicos; además, la referida sanción no resulta incompatible con el régimen especial establecido en materia de cesantías de los docentes, ya que no se afectan las condiciones, términos y competencia para el reconocimiento de la referida prestación, ni se menoscaba el derecho de los docentes.
En relación con el salario base para el reconocimiento de la sanción por mora, la sentencia antes citada concluyó que “en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social.” Resumiendo lo anterior en el siguiente cuadro: RÉGIMEN BASE DE LIQUIDACIÓN DE MORATORIA (Asignación Básica) EXTENSIÓN EN EL TIEMPO (varias anualidades) Anualizado Vigente al momento de la mora Asignación básica de cada año Definitivo Vigente al retiro del servicio Asignación básica invariable Parciales Vigente al momento de la mora Asignación básica invariable
5.6. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Con fundamento en el marco legal y jurisprudencial antes reseñado, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado en el recurso de alzada interpuesto oportunamente. 7 Definición utilizada en el Decreto Ley 3135 de 1968, para significar a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. 8 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 9 «por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 10 Como se indicó en precedencia, el juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar probado que el pago de la cesantía se efectuó fuera del término previsto en la Ley, puesto que según la certificación expedida por la sociedad fiduciaria el día 14 de noviembre de 2019 fue consignado en la cuenta del demandante.
En punto de la exigibilidad de la obligación respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el Consejo de Estado ha señalado que debe contarse a partir del momento en que la entidad incurrió en la mora en la cancelación del auxilio, pues es ahí cuando el titular puede reclamarla, por lo que no es de recibo tomar arbitrariamente otro parámetro o criterio, so pena de llevar a la indefinición de los términos perentorios consagrados por el legislador para la efectividad de los derechos subjetivos de los administrados.
En el caso bajo estudio, se tiene acreditado con el material probatorio allegado al expediente por la parte actora lo siguiente: (i) la demandante presentó solicitud de reconocimiento de las cesantías definitivas el 3 de julio de 2019, (ii) el término legal para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías venció el 11 de octubre de 2019;
(iii) el auxilio de cesantías fue reconocido el 9 de julio de 2019 mediante la Resolución No. 004720 (v) El auxilio fue puesto a disposición de la actora el día 14 de noviembre de 2019, (vi) la actora presentó solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías el 27 de mayo de 2021 y (vii) la presente demanda fue radicada el 13 de julio de 2022.
El demandante radicó la petición de cesantías parciales el 3 de julio de 2019 y el acto de reconocimiento fue expedido por la Secretaria de Educación Del Departamento del Cesar el 9 de julio de ese mismo año, lo que permite establecer que la entidad no lo hizo en forma tardía, puesto que no sobrepasó el término de quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento, contados desde la fecha de radicación de la solicitud.
Como se advierte, la Administración no omitió el cumplimiento de los términos consagrados en la ley, para el reconocimiento, sin embargo si se incurrió en retardo para el pago de las cesantías reclamadas por la demandante, es decir, quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento de las cesantías, diez (10) días más que corresponden al término de la ejecutoria y cuarenta y cinco (45) dentro de los cuales debía realizar el pago, vencidos los cuales se entiende que el pago debió producirse el 11 de octubre de 2019.
En tales condiciones es evidente que al demandante ALFREDO ANTONIO MENDOZA SANTIAGO le asiste el derecho a reclamar la sanción moratoria por cuanto las cesantías le fueron reconocidas después de los 70 días hábiles siguientes a la solicitud de reconocimiento de dicho auxilio, término establecido por la ley, en virtud de lo anterior se incurrió en retardo en el pago del auxilio, dado que el 24 de junio del 2020 fue puesto a disposición el dinero sobrepasando lo establecido por la norma.
El reconocimiento es procedente ya que el rubro fue puesto a disposición del actor, fuera del término máximo establecido por la ley, esto es, 14 de noviembre del 2019, tal como se logró acreditar con la certificación aportada por la parte demandante, expedida por la FIDUPREVISORA. Ello es así porque aceptar que se contabilice el término de sanción moratoria hasta la fecha en que el actor recibe o cobra efectivamente el valor del auxilio de cesantías, equivaldría a dejar librado al arbitrio del solicitante la consolidación de la sanción moratoria quien bien podría dejar transcurrir el tiempo sin efectuar el cobro y luego acudir a la justicia para solicitar indemnización por mora.
En efecto, de acuerdo con NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 11 lo establecido en la sentencia de unificación pluricitada, la sanción moratoria se causa a partir del día siguiente en que la entidad incurre en mora de pagar el auxilio, y cesa cuando dicho pago se realiza.
Por lo tanto, no puede entenderse como “pago del auxilio” el momento en que el beneficiario recibe o cobra la prestación, sino la fecha en que la autoridad administrativa consigna ese valor en favor del beneficiario, pues a partir de allí el acreedor del auxilio estuvo en la posibilidad de cobrarlo. No obstante, al analizar los argumentos de la apelación se observa que no se cuestiona la existencia de la mora sino su cuantificación ya que, según el apoderado judicial del actor, a partir de la vigencia del Decreto 942 del 1 de junio de 2022 los términos fueron para el reconocimiento de cesantías fueron modificados y por ello, en lugar de reconocerse 33 días procedía el pago de 51 días ya que según el decreto la fecha oportuna de pago era el 24 de septiembre de 2019.
Al respecto debe precisarse que aun si existen argumentos diferentes que sirvieron de soporte para proferir el fallo de primera instancia, porque la norma fue proferida cuando la situación de mora ya se había causado y por ello se rige por la norma anterior, esta Sala se limitará a señalar que este argumento es traído a colación en sede de apelación puesto que otra fue la argumentación planteada en la demanda y a lo largo de todo el proceso, incluso en la reclamación efectuada en sede administrativa, motivo por el cual se abstendrá de modificar la decisión de primera instancia bajo este argumento al vulnerarse el principio de congruencia. Así, como lo ha sostenido reiteradamente el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la congruencia que debe existir entre la demanda, su contestación y la sentencia, consagrada en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se constituye como una garantía del derecho a la defensa y debido proceso de todas las partes que intervienen en el juicio, quienes desde el principio deben conocer cuáles son los cargos de nulidad para que hacia ello enfoquen su defensa, pero no ser sorprendidos por nuevos motivos de nulidad o razones distintas que fundamenten la pretensión anulatoria en etapas posteriores al concepto de la violación: “Dicho planteamiento es, a todas luces, ajeno al estudio de fondo de este proveído, por evidente inoportunidad en su formulación, comoquiera que debió exponerse en la demanda y no en los alegatos de conclusión (art. 212, inc. 5°).
Es así, porque los alegatos corresponden a una etapa procesal unívoca y exclusivamente establecida para reforzar o contradecir los argumentos del libelo demandatorio o de su contestación, según sea el caso, y en la que no cabe exponer razones adicionales de ilegalidad, en todo inesperadas para el demandado, pues este, al no conocerlas desde el principio del proceso, tampoco tendría oportunidad de oponerse a las mismas10”. -Se resalta por fuera del texto original-.
En el mismo sentido se pronunció la Sección Primera del Alto Tribunal recientemente, argumentando: “Antes de abordar el análisis del problema jurídico planteado, la Sala advierte que en el escrito de alegatos de conclusión el apoderado de la sociedad actora manifestó que la Superintendencia de Industria y Comercio se negó a estudiar las pruebas aportadas con el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 58022 de 1º de noviembre de 2009, desconociendo con ello los artículos 14, 16 y 18 de la Comisión de la Comunidad Andina, así como el artículo 52, numeral 3 del CCA, y aseguró que de haber estudiado dichas pruebas la entidad habría determinado que la solicitud de patente en cuestión cumplía con los requisitos legales para su concesión, contrario a lo resuelto mediante las resoluciones objeto de demanda. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de agosto de 2013, rad.: 11001-03-27-000-2011-00025- 00(18975), M.P.: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 12 Ahora bien, esta Sala encuentra que la referida inconformidad no fue planteada y debatida en la demanda, en la que, de hecho, la parte actora no invocó como normas violadas el artículo 16 de la Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad Andina, relativo al requisito de novedad de la invención a patentar, ni el artículo 52, numeral 3 del Código Contencioso Administrativo, según el cual al interponerse recursos en la vía gubernativa se deben relacionar las pruebas que se pretende hacer valer.
En ese escenario, la Sala recuerda que los alegatos de conclusión constituyen la oportunidad procesal otorgada a las partes para que, si a bien lo tienen, manifiesten sus impresiones respecto de lo ocurrido en el proceso y expresen al juez cuál debe ser, en su sentir, la conclusión a la que debe llegar luego de analizar los fundamentos de hecho, de derecho y el acervo probatorio, lo cual no implica la posibilidad de adicionar los cargos o argumentos de defensa, pues ello comprometería el debido proceso, como quiera que la otra parte no tendría oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos11.
En esa misma línea de ideas, la Sala recuerda que, en torno al principio de congruencia de la sentencia, instituido como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes, esta Sección ha sostenido que las normas invocadas como violadas en el concepto de violación, entre otros aspectos, delimitan la acción del fallador, habida cuenta del carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así lo ha expresado la Sección: […] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso”. […] (Resaltado fuera del texto).
En consecuencia, los nuevos argumentos introducidos por la demandante en los alegatos de conclusión, relativos a la violación del artículo 16 de la Decisión 486 de 2000 de la Comisión de la Comunidad Andina así como del artículo 52, numeral 3 del Código Contencioso Administrativo, esto es, por la falta de valoración de pruebas presentadas con el recurso de reposición al interior del trámite administrativo de solicitud de patente, a todas luces resultan extemporáneos esta, razón por la cual la Sala no emitirá pronunciamiento de fondo al respecto12”. -Se resalta por fuera del texto original-.
La imposibilidad de estudiar el fondo de argumentos y cuestiones no debatidas en el concepto de la violación de la demanda y que luego las partes hacen aparecer en etapas procesales posteriores, permanece durante el trámite y decisión de la segunda instancia, así dichas razones se hayan planteado en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Así lo ha reconocido también la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo: “En efecto, debe recordarse que el juez de segunda instancia no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ya que la lealtad procesal y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada y el concepto de violación de la demanda imponen que al apelante le 11 Colombia.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2017. Radicado: 66001-2333-000-2016-00080-01 (PI). M. P. (e): Carlos Enrique Moreno Rubio. Actor: Daniel Silva Orrego y otros. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de abril de 2020, rad.: 11001-03-24-000-2011-00003-00, M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 13 esté vedado exponer en el recurso hechos, cargos y elevar pretensiones nuevas que no alegó originalmente en el libelo demandatorio13”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Por lo tanto, dado que el argumento de alzada invocado por el demandante al sustentar el recurso de apelación contra la sentencia de primer grado gira en torno al reconocimiento de la sanción moratoria con fundamento en el Decreto 942 de 2022, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno sobre ello, en aras de salvaguardar el derecho al debido proceso de las partes y de defensa, además del equilibrio de las cargas procesales que debe imperar en los juicios de nulidad contra los actos administrativos que profieren las entidades públicas con presunción de legalidad.
Finalmente, pese a que la sentencia de primera instancia ordenó que la liquidación de la sanción mora se hiciera con el último salario devengado lo cual es equivocado porque se trataba de una cesantía parcial, no se modificará este aspecto por tratarse de apelante único y de un aspecto sobre el cual no se manifestó inconformidad.
5.7. CONDENA EN COSTAS No habrá condena en costas por concepto de expensas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso14, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA15. Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho que corresponde a los gastos de defensa judicial relacionados con el apoderamiento del proceso.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201638 respecto a la condena en costas en vigencia del CPACA concluyó que para la imposición de costas la legislación varió de un criterio subjetivo con el CCA a uno objetivo valorativo con el CPACA. De manera que, se pasó de tener en cuenta la conducta de las partes por parte del Juez (temeridad o mala fe) a un criterio “objetivo” en que en toda sentencia se debe disponer sobre las costas, ya sea para condenar total o parcialmente o para abstenerse de imponerlas y “valorativo” porque se requiere que el juez revise si se causaron.
(…) Bajo este entendido, el juez para imponer la condena en costas no debe tener en cuenta la conducta de la parte, sino que existe una parte vencida tal como lo consideró el Tribunal, pero, además, debe considerar que se hayan causado en el proceso. Revisado el expediente se observa que la entidad demandada ejerció la defensa judicial en el proceso, contestó la demanda, participó en la audiencia inicial y presentó alegatos de conclusión, por lo que efectivamente se causaron las costas16”. -Sic para lo transcrito-.
No habrá condena en costas por concepto de agencias en derecho, en la medida que las partes no ejercieron actividad de defensa judicial en esta instancia, en tanto la contraparte del apelante no se pronunció sobre el recurso. 5.8. DECISIÓN 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de junio de 2020, rad.: 18001-23-31-000-2010-00409- 01(56753), M.P.: Nicolás Yepes Corrales. 14 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 15 “ART. 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de octubre de 2022, rad: 05001-23-33-000-2017-02209-01 (6576-2019), M.P.: Gabriel Valbuena Hernández NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-002-2022-00338-01 Sentencia de segunda instancia 14 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de diciembre de 2022 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas ni en agencias en derecho en esta instancia.
TERCERO: Devolver el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones Correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 054. MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSE ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1c752529dd96390ce9e3cb5f3bfd6009e52d9e72d9194fbfe23c900683956119 Documento generado en 08/06/2023 08:43:53 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica