TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -SALA SEGUNDA DE DECISIÓN- Sincelejo, veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Demandante: Johana Ancherly Narváez Tuirán Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Convalidación de títulos de educacion obtenidos en el exterior / Criterios para su otorgamiento / principio de favorabilidad no es aplicable sobre normas que se encuentran derogadas.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 31 de mayo de 2021, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. La señora JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRAN, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, con las siguientes pretensiones: i) Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 10697 del 3 de julio de 2018 y No. 019273 de 20 de diciembre de 2018, por medio de la cual negaron a la demandante la convalidación del título de Doctora en Ciencias de la Educación otorgada por la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela el día 6 de mayo de 2017. ii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a expedir un acto administrativo debidamente motivado mediante el cual convalide y reconozca para todo los efectos académicos y legales en Colombia el título de Doctora en Ciencias de la Educación otorgado por la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela. iii) A Reconocer y pagar todas las diferencias salariales y prestacionales prevista en el Decreto 1278 de 2002, las cuales fueron dejadas de percibir desde el momento de la negación de la solicitud de convalidación hasta cuando se haga efectivo el pago.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 iv) Que la entidad demandada dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. - Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Como fundamentos fácticos, la parte actora afirmó en la demanda que: Es docente perteneciente a la nómina del Sistema General de Participaciones del Departamento de Sucre, adscrita a la Institución Educativa San Juan Bautista del Municipio de San Juan de Betulia – Sucre.
EL 6 de mayo de 2017 le fue otorgado el título de Doctora en Ciencias de la Educación por la Universidad Privada Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela. El 24 de octubre de 2017, pudo haber radicado los documentos en la plataforma del Ministerio de Educación Nacional (MEN), y su solicitud de convalidación del título de Doctora en Educación como lo hicieron sus compañeros graduandos, no obstante, por circunstancias ajenas a su voluntad no alcanzó a ingresar los documentos en la fecha estipulada, por cuanto, el apostillado de su documento vino con sus nombres equivocados, por lo que tuvo que esperar a que el Ministerio de Educación de Venezuela hiciera la corrección pertinente de sus datos.
Una vez corregido el impase, radicó en la plataforma del Ministerio de Educación Nacional, la solicitud de convalidación del título de Doctora en Educación, radicado con la referencia CNV-2018-0001317. Radicada y estudiada la solicitud de convalidación, esta fue objeto de Concepto Positivo de Viabilidad, por acreditar integralmente todos los requerimientos académicos reglamentarios, jurídicos y legales, previstos en los artículos 8 y 10 de la Resolución No. 20797 del 9 de octubre de 2017.
El 8 de abril de 2018, le comunicaron autorización del pago en línea de su solicitud de convalidación, por un valor de $650.700 por orden del Ministerio de Educación Nacional. Mediante la Resolución No. 10697 del 3 de julio de 2018, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título. El 23 de julio de 2018, presentó recurso de apelación en contra de la Resolución No. 10697 del 3 de julio de 2018.
El 20 de diciembre de 2018, el Ministerio de Educación Nacional, resolvió el recurso de apelación a través de la Resolución No. 019273 de 20 de diciembre de 2018, confirmando la decisión de primera instancia, dejando en firme la decisión de no convalidar el título. La convalidación de títulos de los compañeros graduados de estudio de la accionante, se tramitaron bajo la luz de los criterios de convalidación previstos en la extinta Resolución No. 06950 del 15 de mayo de 2015.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló como infringidas las siguientes normas: Los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 26, 29, 54, 67, 68, 69, 70, 71, 152 y 209 de la Constitución Política. Leyes: 74 de 1968, art. 13; 319 de 1996, art. 13; 1437 de 2011 art. 2, 3, 36, 84 y 85.
Resolución 20797 de 9 octubre de 2017 En el concepto de la violación, adujo que los actos acusados están viciados de nulidad, por cuanto se expidieron con infracción en normas superiores y con falsa motivación, ya que en éstos no era procedente sustentar como argumento el criterio de convalidación denominado - Evaluación Académica- previsto en el numeral 3 del artículo 11 de la Resolución 20797 de octubre 9 de 2017, que es uno de los criterios para efectos de la validación de títulos de la educación superior otorgados por instituciones extranjeras es el de la Evaluación Académica, no es menos cierto que la resolución aludida prevé otros criterios de convalidación que aplica para llevar acabo un trámite positivo a la justa solicitud de la accionante.
Igualmente, con dichos actos administrativos se violenta el derecho a la dignidad humana y a la igualdad, y se transgrede de manera directa el principio constitucional de la seguridad jurídica consagrado en los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la C.P. 1.2. Contestación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional. La entidad demandada contestó la demanda, aceptó algunos hechos, negó otros, y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Frente al caso concreto, señaló que, en el proceso de convalidación de títulos de educación superior, se establece una razonable equivalencia en términos de calidad entre los estudios cursados en el exterior y los impartidos por Instituciones de Educación Superior en Colombia, se acredita la real capacidad e idoneidad profesional de quien solicita la convalidación mediante el examen académico del título, se determina la suficiencia o insuficiencia de los saberes adquiridos y se protejan los derechos de la colectividad.
Que el accionar del Ministerio ha sido diligente y su conducta no puede considerarse como violatoria a los derechos de la accionante, por cuanto ésta radicó ante el Ministerio de Educación Nacional solicitud de convalidación del título de Doctora en Educación con posterioridad al 9 de octubre de 2017, fecha en la cual entró en vigencia la Resolución No. 20797 de 9 octubre de 2017, por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 6950 de 2015; por lo anterior no puede ser otra norma la aplicable a su caso.
Aplicar normas diferentes, si conllevaría a una nulidad del acto por violación de las normas en las que debió fundarse, toda vez que, la Resolución 6950 de 2015 mantuvo una vigencia transitoria solo para las solicitudes de convalidación que ya se encontraban radicadas ante el Ministerio de Educación Nacional al momento de entrar en vigencia la Resolución No. 20797, situación distinta a la que nos ocupa y cuya Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 solicitud de convalidación fue radicada con posterioridad al 9 de octubre de 2017.
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 5012 de 2009, corresponde al Ministerio de Educación Nacional convalidar los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extrajeras de acuerdo con las normas vigentes. De acuerdo con la Resolución No. 20797 de 09 de octubre de 2017 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, vigente a la fecha de radicación de la solicitud de convalidación, el trámite de convalidación de títulos obtenidos en el extranjero implica un examen de legalidad del título sometido a convalidación y una determinación de criterios aplicables para la evaluación del título que se pretende convalidar.
El Ministerio de Educación Nacional determinará el criterio de tres existentes, como son: 1) la acreditación o reconocimiento de calidad; ii) el precedente administrativo y; iii) la evaluación académica. Para el caso objeto de debate, el criterio aplicable fue la evaluación académica, la cual de conformidad con el numeral 3 del artículo 11 de la Resolución No. 20797 de 2017, es el proceso por medio del cual la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, órganos o pares evaluadores estudia, valora y emite un juicio sobre la formación académica adquirida en el exterior por la persona que solicita la convalidación de un título con la finalidad de determinar la existencia de diferencias sustanciales con los programas ofertados en el territorio nacional que permitan o impidan la convalidación de este.
El examen que el Ministerio de Educación Nacional adelanta para la convalidación de títulos obtenidos en el extranjero, no pretende declarar la idoneidad de las personas, ni cuestionar la formación que obtuvo en el extranjero, sino que se trata de someter a estudio el título, a fin de establecer si es asimilable o no a los que se otorgan en Colombia, haciendo para el efecto la comparación con los programas que se imparten en el país y que son ofertados de conformidad con la Ley, es decir, que previamente han sido objeto de análisis y otorgamiento de los respectivos registros de funcionamiento para poder ofertarse, y según los cuales, se debe cumplir con unas condiciones de formación que comprenden tiempos, practicas propias de cada especialidad, créditos, entre otras exigencias, para lograr la respectiva titulación, lo cual no se encontró demostrado en el presente caso.
Por último, propuso las excepciones de caducidad, presunción de legalidad de los actos administrativos, improcedencia de dar aplicación al principio de confianza legítima, inexistencia de concepto de violación en los actos acusados, la genérica. 1.3. La sentencia de primera instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 31 de mayo de 2021, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda.
“Primero. Declarar no probada la excepción previa de caducidad y las de mérito denominadas presunción de legalidad de los actos administrativos, improcedencia de dar aplicación al principio de confianza legítima, inexistencia del concepto de violación propuesta por la entidad demandada, conforme a las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. Segundo. Declarar la nulidad total de la resolución No 10697 del 03 de julio de 2018 y de la resolución No 019273 del 20 de diciembre de 2018, por las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. Tercero. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Nación – Ministerio de Educación, convalidar el título de DOCTORA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN otorgado por la UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN- VENEZUELA a la demandante JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRÁN, por las razones expuestas en esta sentencia. Cuarto. Negar las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. No imponer condena en costas judiciales, por lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia”.
Argumentó el A-Quo: “(…) para el despacho, la Resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017 no era aplicable al caso que se analiza, pues antes que entrara a regir, la actora había cumplido los requisitos exigidos por la norma anterior (Resolución No 06950 del 15 de mayo de 2015), habiéndose consolidado un derecho adquirido que no podía ser desconocido por normas posteriores.
En efecto, para la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior, Resolución No 06950 del 15 de mayo de 2015, establecía tres (3) criterios, cuya aplicación debía verificarse en forma precedente conforme al siguiente orden: 1- Convalidación por acreditación. 2- Caso similar. 3- Evaluación académica. Como en el procedimiento administrativo de la actora no se demostró que para la fecha en la que obtuvo el título de doctora en ciencias de la educación (6 de mayo de 2017) la UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN- VENEZUELA o su programa de doctorado en educación estaba acreditado o contaba con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad reconocida en el país de origen, le era aplicable el segundo criterio, consistente en “caso similar”.
Según la resolución No 06950 del 15 de mayo de 2015, el criterio denominado “caso similar”, se aplica cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1.
Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. 2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. En el caso que se analiza, antes que entrara a regir la resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la demandante cumplía con los tres requisitos señalados.”. 1.3.
El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la sentencia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Como argumentos del recurso señaló, que contrario a lo afirmado por el A-quo, el Ministerio de Educación se atemperó a la normatividad vigente aplicable al caso, así como a los fundamentos fácticos que motivaron la expedición de los actos administrativos objeto de control jurisdiccional.
La señora JOHANA ANCHERLY NARVAEZ TUIRAN, radicó ante el Ministerio de Educación Nacional su solicitud de convalidación del título de Doctora en Educación con posterioridad al 9 de octubre de 2017, fecha en la cual entró en vigencia la Resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017, “Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 6950 de 2015”.
Por lo anterior, no puede ser otra norma la aplicable a su caso particular que la Resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017, como en efecto se hizo. Aplicar normas diferentes conllevaría a una nulidad del acto por violación de las normas en las que debía fundarse, toda vez que, la Resolución 6950 de 2015 mantuvo una vigencia transitoria solo para las solicitudes de convalidación que ya se encontraban radicadas ante el Ministerio de Educación Nacional al momento de entrar en vigencia la Resolución No 20797, situación distinta a la que nos ocupa y cuya solicitud de convalidación fue radicada con posterioridad al 9 de octubre de 2017.
Con la expedición de la Resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017, el Ministerio de Educación Nacional busca actualizar y mejorar el proceso de convalidación de títulos de educación superior, de modo tal que establezca una razonable equivalencia en términos de calidad entre los estudios cursados en el exterior y los impartidos por Instituciones de Educación Superior en Colombia, que se acredite la real capacidad e idoneidad profesional del convalidante mediante el examen académico del título, se determine la suficiencia o insuficiencia de los saberes adquiridos y se protejan los derechos de la colectividad.
Aplica el fallador al presente caso el principio de la garantía de los derechos adquiridos frente a los que son aún meras expectativas, sin embargo, mal haría la administración en aplicar normas que han perdido su vigencia a quienes pudiendo haber reclamado el derecho no lo hicieron oportunamente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 El proceso de convalidación, implica la realización de un examen integral de legalidad y académico de los estudios, cuyo resultado permite garantizar que los títulos que superan la evaluación corresponden a programas Académicos que tienen un reconocimiento oficial por parte de los países de origen y puedan ser reconocidos para todos los efectos legales dentro del territorio nacional.
Por lo anterior, y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 5012 de 2009, corresponde al Ministerio de Educación Nacional convalidar los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras de acuerdo con las normas vigentes. Según y lo señalan las motivaciones contenidas en la Resolución 20797 de 2017, factores asociados a la migración, al retomo de colombianos que han hecho sus estudios en el exterior y que las solicitudes de convalidación de títulos académicos han tenido un incremento significativo en los últimos años, fue necesario entre otras razones, modificar el modelo en el que se fundamentaba el trámite de convalidación, para hacerlo más rápido, eficiente e idóneo y que mejorara el funcionamiento del sistema de aseguramiento de la calidad, concibiéndolo como un proceso de reconocimiento de tales sistemas de los países de donde provengan los títulos académicos.
La convalidación es el reconocimiento de efectos académicos y legales que el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, efectúa sobre un título de educación superior otorgado por una institución de educación extranjera legalmente reconocida por la autoridad competente en el respectivo país para expedir títulos de educación superior.
En virtud de ello, a través del proceso de convalidación de títulos de educación superior, se establece una razonable equivalencia en términos de calidad entre los estudios cursados en el exterior y los impartidos por Instituciones de Educación Superior en Colombia, acreditándose así la real capacidad e idoneidad profesional del convalidante mediante el examen académico del título, en el cual determina la suficiencia o insuficiencia de los saberes adquiridos y se protegen los derechos de la colectividad.
La Corte Constitucional en sentencia C‐050 de 1997, consideró que la exigencia de títulos de idoneidad no es una facultad del Estado sino una obligación, refiriéndose en concreto a los títulos expedidos en el exterior, los cuales implican un riesgo social, por lo que la exigencia de convalidación es un requisito necesario que no puede suprimirse.
Que de acuerdo con la Resolución No. 20797 del 9 de octubre 2017 expedida por este Ministerio (Resolución vigente a la fecha de radicación de la solicitud de convalidación que nos ocupa), el trámite de convalidación de títulos obtenidos en el extranjero implica un examen de legalidad del título sometido a convalidación y una determinación de criterios aplicables para la evaluación del título que se pretende convalidar: Por ende, a través del primero se evalúan aspectos tales como u) la naturaleza jurídica del título otorgado; iii) la autorización dada por la autoridad competente en el país de origen para el funcionamiento y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 expedición de títulos de educación superior, iv) la existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación de la institución o de título que se solicita convalidar; y) la existencia de convenios o tratados internacionales de reconocimiento mutuo de títulos que se encuentran reglamentados para su efectiva aplicación; vi) las condiciones y características de los documentos radicados (formatos, contenidos, escritura original, país de origen, logos, sellos, firmas, denominaciones, fechas, duración, etc.); y, vii) cualquier otra que el Ministerio determine relevante.
Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional determinará el criterio dentro de tres existentes, como son: la acreditación o reconocimiento de calidad, el precedente administrativo y la evaluación académica, cuál resulta aplicable para evaluar el título que se pretende convalidar, que para el caso objeto de debate, el criterio aplicable fue la evaluación académica, la cual de conformidad con el numeral 3 del artículo 11 de la Resolución No 20797 de 2017 En la evaluación académica se realiza un análisis técnico integral de los siguientes aspectos: i) nivel de formación; u) carga de trabajo académico: iii) perfil de egreso: iv) propósito de formación o el resultado del aprendizaje; y, y) la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleve al otorgamiento del título.
La evaluación académica también resulta procedente para: i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida; ji) establecer la denominación del título a convalidar; iii) aclarar evaluaciones académicas, anteriores o presentes, que sean contrarias respecto de títulos con la misma denominación; o, iv) establecer la existencia de diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en virtud de programas que otorguen doble titulación del mismo nivel de formación. En este contexto, si bien es cierto que este Ministerio recibió los documentos para el trámite de convalidación del título de “Doctora en Ciencias de la Educación” otorgado por la UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN DE VENEZUELA, a la señora JOHANA ANCHERLY NARVAEZ TUIRAN, bajo el criterio aplicable como fue de evaluación académica de conformidad con el numeral 3 del artículo 11 de la Resolución No 20797 de 2017, tal convalidación no resultó procedente Frente a este aspecto es prudente aclarar, que el examen que el Ministerio de Educación Nacional para convalidación de títulos obtenidos en el extranjero, no pretende declarar la idoneidad de las personas, ni cuestionar la formación que obtuvo en el extranjero, sino que se trata de someter a estudio el título, a fin de establecer si es asimilable o no a los que se otorgan en Colombia, haciendo para el efecto la comparación con los programas que se imparten en el país y que son ofertados de conformidad con la ley, es decir, que previamente han sido objeto de análisis y otorgamiento de los respectivos registros de funcionamiento para poder ofertarse, y según los cuales, se debe cumplir con unas condiciones de formación que comprenden tiempos, prácticas propias de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 cada especialidad, créditos, entre otras exigencias, para lograr la respectiva titulación, lo cual no se encontró demostrado en el presente caso.
Por lo anterior, la actuación surtida en el trámite de convalidación se surtió de conformidad con la normativa vigente al momento en que la interesada solicitó de la administración lo correspondiente, en consecuencia, solicita revocar la sentencia, y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 1.4. Trámite en segunda instancia. Admitido el recurso de apelación y ordenado el traslado para alegar de conclusión, se pronunció la parte demandada, quien reiteró en integridad lo expuesto con la contestación de la demanda.
La parte demandante no se pronunció y el Ministerio Público no rindió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, la Sala deberá establecer, si son nulas las Resoluciones No. 10697 del 3 de julio de 2018 y No. 019273 de 20 de diciembre de 2018 expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y que negaron a la demandante la convalidación a nivel de doctorado del título académico propio otorgado por una institución educativa extranjera. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. Para la Sala, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, habida consideración que la demandante no cumple con los presupuestos normativos para que le sea convalidado su título académico de Doctora en Ciencias de la Educación, lo que conlleva a la revocatoria de la sentencia venida en alzada.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 1Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 2.3.1. Procedimiento para la convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior2. Los artículos 263 y 674 de la Constitución Política contemplan el deber del Estado colombiano de inspeccionar y vigilar la calidad de los servicios educativos.
Esta delicada responsabilidad de estandarizar los conocimientos mínimos requeridos para el desempeño de una profesión cuenta con una doble condición de derecho y de servicio público. Así, la administración pública debe fijar las pautas de calidad de los programas académicos ofertados a nivel nacional, y controlar que los estudios cursados en el extranjero sean equivalentes a los impartidos en Colombia para su convalidación. Con fundamento en lo anterior, la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", reguló los exámenes de estado, que son unas pruebas académicas de carácter oficial que tienen por objeto la comprobación de las aptitudes y conocimientos de los estudiantes, con miras a evaluar la calidad de las instituciones de educación superior y la viabilidad de convalidar títulos académicos otorgados por instituciones extranjeras de educación superior y homologar estudios parciales cursados en dichas instituciones.
En ese entendido, como quiera que, el Estado colombiano no ejerce ninguna inspección y vigilancia respecto de las instituciones extranjeras de educación superior, surge la responsabilidad y el deber de convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior y de homologar estudios parciales cursados en instituciones extranjeras de educación superior.
Lo anterior, con el objeto de reconocer la idoneidad profesional de sus poseedores y de brindarles el mismo tratamiento que se prodiga a quienes ostentan títulos de origen nacional o a quienes han cursado en el país estudios parciales equivalentes. En ese contexto, los artículos 2° numeral 19 y 25° numerales 9 y 10 del Decreto 2230 de 2003, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones,” le asignaron al Ministerio de Educación Nacional la potestad de convalidar títulos y homologar estudios obtenidos y realizados en el exterior, en los siguientes términos: “Artículo 2°.
Funciones. El Ministerio de Educación Nacional, además de las funciones establecidas en la Constitución Política y la ley, tendrá las siguientes: 2 Acápite tomado de la siguiente providencia: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00166-00 Actor: CARLOS FELIPE CORDOBA LARRARTE Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. 3 “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.
La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.” 4 Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 […] 2.19.- Legalizar los documentos expedidos por instituciones de educación superior colombianas para ser acreditados en el exterior, homologar los estudios y la convalidación de títulos cursados u obtenidos en el exterior. (…) Artículo 25. Subdirección de Aseguramiento de la Calidad.
Son funciones de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad, las siguientes: […] 25.9.- Convalidar títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras. 25.10.- Homologar estudios parciales de educación superior cursados en el exterior, de acuerdo con las normas vigentes. No obstante lo anterior, el artículo 62° de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, dejó en manos de las propias instituciones nacionales de educación superior la homologación de los estudios parciales realizados en el exterior y reafirmó la competencia del Ministerio en materia de convalidación de títulos otorgados por tales instituciones, en los siguientes términos: “Artículo 62.
Homologación de estudios superiores cursados en el exterior. En adelante, la homologación de estudios parciales cursados en el exterior será realizada directamente por la institución de educación superior en la que el interesado desee continuar sus estudios, siempre y cuando existan los convenios de homologación. La convalidación de títulos será función del Ministerio de Educación Nacional.
Ahora bien, la Ministra de Educación Nacional en uso de sus atribuciones legales y en especial las establecidas en la Ley 30 de 1992 y en el Artículo 25.9 del Decreto 2230 de 2003, anteriormente trascrito, expidió la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005, por medio de la cual definió el trámite, requisitos y criterios para la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país. Los artículos 2° y 3° de dicha Resolución establecen en relación con el tema lo siguiente: “ARTÍCULO 2.
Requisitos para la convalidación. Para efectos de adelantar el trámite de convalidación, se deberán presentar los siguientes documentos: 1. Solicitud escrita en el formato suministrado por el Ministerio. 2. Fotocopia autenticada del diploma del título que se pretende convalidar. El diploma del título original deberá estar debidamente legalizado, por vía diplomática o con sello de apostilla. 3.
Original o copia autenticada del certificado de calificaciones o del plan de estudios del programa del título que se somete a convalidación, expedidos por la institución donde se cursaron los estudios. El certificado de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 calificaciones original o el plan de estudios deberán estar debidamente legalizados, por vía diplomática o con sello de apostilla. 4.
Fotocopia del documento de identidad (cédula de ciudadanía, de extranjería, pasaporte). 5. Recibo de consignación de la tarifa correspondiente. Parágrafo 1. En el evento de no contar con el certificado de calificaciones o el plan de estudios o no haberlos legalizado, podrán ser remitidos directamente por la institución de educación superior otorgante del título al Ministerio de Educación Nacional.
Parágrafo 2. Los documentos señalados en los numerales 2 y 3 del presente artículo extendidos en idioma distinto del castellano, deberán ser traducidos por traductor o interprete oficial, reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos del Artículo 260 del Código de Procedimiento Civil.
ARTÍCULO 3. Convalidación de títulos de pregrado y postgrado. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de postgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:
1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título.
En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.
En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 4. EVALUACIÓN ACADÉMICA. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica.
Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.
PARÁGRAFO. Para efectos de la convalidación de títulos correspondientes a postgrados médico - quirúrgicos, se deberán tener en cuenta lo criterios definidos por la comunidad académica en el documento “Especialidades Médico - Quirúrgicas en Medicina”, publicado por el Ministerio de Educación Nacional. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Como bien se puede observar, el trámite para la convalidación de títulos de educación superior previsto en la Resolución 5547 de 2005, implica la realización de un examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país. Con respecto a la naturaleza jurídica de la institución que otorga el título, el artículo 1° de la Resolución 5547 de 2005, dispone que la convalidación “se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior”, razón suficiente para concluir que para poder acceder a la convalidación de títulos deben cumplirse los siguientes presupuestos: (1) que se trate de títulos de educación superior debidamente reconocidos; y (2) que hayan sido otorgados por instituciones de educación superior reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país de origen.
Ahora bien, la anterior fue derogada posteriormente por la Resolución 21707 de 2014, pero conservando el mismo texto normativo y a su vez, esta fue igualmente derogada por la Resolución No. 06950 del 15 de mayo de 2015, como lo prevé el articulo 15. En dicha regulación, en capitulo II, denominado “De los criterios aplicables para la convalidación de títulos”, se determinaron los supuestos fácticos que debía evaluar el MEN al momento desarrollar esta labor.
Esos supuestos atendían a unos criterios de verificación jerárquicos y excluyentes. Así, los títulos de educación superior deben cumplir con alguno de esos parámetros, atendiendo al siguiente orden: “Artículo 3. Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: 1.
Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se solicita convalidar cuente con alguna de las dos siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Para la aplicación del criterio de convalidación por acreditación, la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título que se pretende convalidar. Si la solicitud presentada por el interesado se encasilla dentro de este primer criterio, se procederá a convalidar el título.
El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2. Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1.
Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. 2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años. En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.
Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 3. Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES- sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Este trámite se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Parágrafo. Para la convalidación de títulos provenientes de países con los cuales el Estado colombiano haya ratificado convenios de convalidación de títulos, se tendrán en cuenta los criterios definidos en este artículo”.
Para los fines que interesan al presente proceso, no puede perderse de vista lo que dispusieron tanto el artículo 3° numeral 3 de la Resolución 5547 de 2005, como el artículo 3 de la Resolución 06950 de 2015, que, cuando el título a convalidar es similar a un título académico ya convalidado con anterioridad, la decisión a adoptar debe ser la misma, siempre que se trate del mismo programa y de la misma institución y su otorgamiento haya ocurrido dentro de los 8 años siguientes al otorgamiento del título anterior. 3.
Pruebas que obran en el expediente5. Se incorporaron al proceso de manera regular y oportuna los siguientes documentos: 5 Expediente digital. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Oficio de fecha 5 de julio de 2018, por el cual se realiza la notificación de la Resolución Nº 10697 de 3 de julio de 2018. Resolución Nº 10697 de fecha 3 de julio de 2018, por medio de la cual se negó la convalidación del título. Resolución N° 019273 de 20 de diciembre de 2019, por la cual se resuelve un recurso de apelación. Diploma de la accionante en donde le conceden el título de Doctora en Ciencias de la Educación. Certificación de actividades de investigación académica. Certificación electrónica de calificaciones, con firma de autoridad, emanado de Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela, de fecha 9 de agosto de 2017. Recibo de consignación pago PSE (BBVA Colombia) No. 4573 de fecha 9 de abril de 2018. Resolución N° 09399 del 11 de mayo de 2016, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual convalida el título académico de Magister en Administración y Planificación Educativa de la Universidad Metropolitana de Educación y Tecnología -Panamá, a la señora Beatriz Helena Henao Torres. Acta de notificación por aviso de Resolución N° 9399 del 11 de mayo de 2016. Resolución N° 00261 del 15 de enero de 2018, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual convalida el título académico de Doctor en Educación, de la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela, al señor Heliberto Rafael Cuentas Urdaneta. Resolución N° 21126 del 10 de octubre de 2017, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual convalida el título académico de Doctor en Educación, de la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela a la señora Marinela Rodríguez Domínguez. Resolución N° 28572 del 18 de diciembre de 2017 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual convalida el título académico de Doctor en Educación, de la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de Venezuela, a la señora Libia María Pérez Castro. 4.
El caso concreto. En el caso sub examine, el Ministerio de Educación Nacional le denegó a la actora la convalidación del título de Doctora en Educación, que fue conferido por la UNIVERSIDAD DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN DE VENEZUELA el 6 de mayo de 2017. La convalidación del título fue denegada, bajo el argumento de que, el título otorgado a la señora JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRÁN, “no Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 cumple con las condiciones básicas para programas de este nivel exigidos en el país, ello, de conformidad con numeral 3 del artículo 11 de la resolución No 20797 del 9 de octubre de 20176, norma vigente al momento de la presentación de la convalidación del título.
Según el Ministerio de Educación Nacional, a la luz de la Resolución No. 20797 del 9 de octubre de 2017, uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de los títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras es el de Evaluación Académica, la cual fue realizada por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, quien emitió concepto académico en los siguientes términos: “(…) CONCEPTO TÉCNICO.
De conformidad con los argumentos expuestos, se recomienda al Ministerio de Educación Nacional. No convalidar. EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO. La Sala de Evaluación de Educación del CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO CONVALIDAR el título por cuanto no cumple con las condiciones básicas para programas de este nivel exigidos en el país.” Por su parte, el A-Quo sostuvo que, la Resolución No 20797 del 9 de octubre de 2017 no era aplicable al caso que se analiza, pues antes que entrara a regir, la actora había cumplido los requisitos exigidos por la norma anterior (Resolución No 06950 del 15 de mayo de 2015) pues habiéndose consolidado un derecho adquirido, este no podía ser desconocido por normas posteriores.
Y bajo ese entendido, la situación de la demandante debía de analizarse en los términos del numeral 2º del artículo 3 de la Resolución 06950 de 2015, que contemplo como uno de los criterios para la convalidación, el del “CASO SIMILAR”, así: “Artículo 3. Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: (…) 2.
Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1. Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. 2.
Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 6 “Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 6950 de 2015”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años”.
En ese orden, a juicio del Juez de la primera instancia, en el caso se encontraban superados los anteriores criterios, como quiera que el Ministerio de Educación Nacional con anterioridad había convalidado títulos académicos de la misma especialidad (DOCTORADO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN), emanados de la misma Universidad (UNIVERSIDAD DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN DE VENEZUELA) y la diferencia de fechas no superaban los 8 años.
A partir de lo expuesto, para Sala se hace necesario verificar si en el asunto bajo examen están dadas las condiciones para dar aplicación a lo dispuesto el artículo 3° de la Resolución No 06950 del 15 de mayo de 2015, como lo expuso el a quo, o si por el contrario, en el caso estudiado se debe aplicar las disposiciones normativas vigentes al momento de presentación y radicación de la solicitud de validación de título, es decir, las contenidas en la Resolución No. No 20797 del 9 de octubre de 2017.
Lo primero que advierte la Sala es que en efecto, el Ministerio de Educación Nacional convalidó varios títulos académicos aplicando el criterio “CASO SIMILAR”, de conformidad con el artículo 3 de la Resolución No. 06950 de 2015, para la misma especialidad (DOCTORADO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN), emanados de la misma Universidad (UNIVERSIDAD DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN DE VENEZUELA).
Veamos: NOMBRE DEL INTERESADO TÍTULO ACADÉMICO OTORGADO POR AÑO RESOLUCION HERIBERTO RAFAEL CUENTAS URDANETA DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN- VENEZUELA 2017 00261 del 15 de enero de 2018. MARINELLA RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ DOCTORA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN- VENEZUELA 2017 21126 del 10 de octubre de 2017.
LIBIA MARÍA PÉREZ CASTRO DOCTORA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN- VENEZUELA 2017 28572 del 18 de diciembre de 2017. Como se observa, no existe un término mayor a 8 años en el otorgamiento entre los títulos académicos, ni entre éstos, y la solicitud elevada por la parte actora, que si bien no obra en el plenario, se puede colegir que lo fue en el año 2018, como se puede ver en el comprobante de pago de la tarifa, PSE (BBVA Colombia) No. 4573 de fecha 9 de abril de 2018.
Es cierto también, que el numeral 3º del artículo 3º de la Resolución No. 06950 de 20157, señala que, el criterio de EVALUACIÓN ACADÉMICA 7 “Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 solo se aplica si el caso no se enmarca en alguno de los otros dos criterios, que son: 1) Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia, y; 2) Caso similar.
Precisamente, ello fue lo que advirtió el a quo, que como quiera que el caso de la actora si se enmarcaba en el criterio No. 2 “CASO SIMILAR” no se le podía exigir la evaluación académica y mucho menos, darle aplicación a la Resolución No 20797 de 2017, que contempla la evaluación académica ya no como un criterio opcional sino obligatorio.
Pues bien, visto lo anterior, considera esta Magistratura que contrario a lo señalado por el A-Quo, en el sub judice no hay lugar a que el proceso de convalidación iniciado por la señora JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRÁN, sea estudiado bajo el marco normativo de la Resolución No. 06950 de 2015, pues para la fecha en que se presentó la solicitud (año 2018) dicha norma no se encontraba vigente, pues fue derogada por la Resolución No 20797 de 20178.
Para la Sala, el hecho de que a la señora JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRÁN, le hubiesen entregado el título de “Doctora en Ciencias de la Educación” en vigencia de la Resolución No. 06950 de 2015 (6 de mayo de 2017) no implica per se, que tenga derechos adquiridos y por consiguiente, que su caso tenga que ser estudiado bajo los parámetros de dicha resolución. En el caso objeto de análisis, se tiene que, la señora JOHANA ANCHERLY NARVÁEZ TUIRÁN presentó la solicitud de convalidación de su título de “Doctora en Ciencias de la Educación” en el año 2018, a la cual se le asignó el radicado interno CNV2018-0001317, como consta en la Resolución No. 10697 de 2018, que resolvió de forma negativa la solicitud (acto demandado).
Es decir, la solicitud se presentó cuando se encontraba vigente la Resolución No 20797 de 2017, la cual, entre otras disposiciones, contempla lo siguiente: “Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto regular el proceso de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas para ello, por parte de la autoridad competente en el respectivo país. La presente normativa aplica para las personas que obtuvieron tirulos de educación superior otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas para ello, por parte de la autoridad competente en el respectivo país. certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES- sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera”. 8 Artículo 25.
Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución número 06950 del 15 de mayo de 2015. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 El proceso tiene unos requisitos generales, aplicables a todos los casos y unos específicos para los programas de pregrado en derecho, contaduría, educación y para los títulos del área de la salud.
El procedimiento administrativo de convalidación se rige por las disposiciones que resulten aplicables contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la que haga sus veces y por las disposiciones legales que sobre el particular sean expedidas. Artículo 2°. Proceso de convalidación. El proceso de la convalidación de un título de educación superior otorgado en el exterior se debe hacer a través del sistema electrónico VUMEN o en el que defina el Ministerio de Educación Nacional, donde se deben radicar los documentos requeridos que se hace mención en los artículos 4°, 5°, 6°, 7° y 15 de la presente resolución. El Ministerio de Educación Nacional, a través de su Unidad de Atención al Ciudadano, podrá brindar acompañamiento para la radicación de los documentos.
El Ministerio de Educación Nacional hará un análisis previo en el que se determine la viabilidad para que la solicitud pueda o no, iniciar el trámite de convalidación tal como lo describe el artículo 8° de la presente resolución. Si se genera concepto de viabilidad positivo, a través del mismo sistema y por correo electrónico se comunicará al solicitante la habilitación para el pago y una vez efectuado, el Ministerio de Educación Nacional iniciará el trámite, para lo cual se realizará un examen de legalidad de la solicitud en los términos del artículo 10 de la presente resolución, clasificando la solicitud en alguno de los tres criterios de convalidación descritos en el artículo 11 de esta resolución, para que se realice su respectivo estudio.
El Ministerio de Educación Nacional resolverá la solicitud mediante acto administrativo, el cual deberá ser notificado al solicitante. Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de aplicar la presente resolución, se acogen las siguientes definiciones: (…) 11. Concepto de viabilidad: Documento mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional determina la aptitud de iniciar o no el proceso de convalidación de un título de educación superior expedido por una institución extranjera. 12.
Convalidación: Proceso de reconocimiento que el Ministerio de Educación Nacional efectúa sobre un título de educación superior otorgado por una institución legalmente autorizada por la autoridad competente en el respectivo país para expedir títulos de educación superior, de tal forma que con dicho proceso se adquieren los mismos efectos académicos y jurídicos que tienen los títulos otorgados por las instituciones de educación superior colombianas. 13.
Criterio de convalidación: Son las opciones a través de las cuales el Ministerio de Educación Nacional analiza el título obtenido en el exterior, previa solicitud de trámite realizada por el convalidante para obtener su convalidación en Colombia. Para efectos de esta resolución los criterios de convalidación son: i) Acreditación o Reconocimiento; ii) Precedente Administrativo, y iii) Evaluación Académica.
(…) Artículo 8°. Consulta de viabilidad. Mediante la presentación o cargue de los documentos a través de la plataforma VUMEN o en el sistema que defina el Ministerio, el ciudadano consulta al Ministerio de Educación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Nacional sobre la viabilidad de iniciar o no el proceso de convalidación de un título.
Para lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional realizará una revisión de las condiciones y requisitos presentados por el solicitante, lo cual conlleva la verificación de presupuestos jurídicos, tales como: i) la existencia y autorización de la institución; ii) la existencia de un programa académico semejante activo en Colombia; iii) la verificación de la oferta educativa nacional en el sistema de información de calidad de la educación superior; y, iv) el reconocimiento oficial del título como formación de educación superior.
La consulta de viabilidad no genera costo alguno para el ciudadano. Artículo 9°. Inicio del trámite. Con el pago de la tarifa que dispone el parágrafo 2° del artículo 4° de la presente resolución, se iniciará el trámite del proceso de convalidación del título. En caso de que no se acredite el pago de la tarifa dentro de los 30 días siguientes al recibido de la comunicación que da viabilidad al trámite de convalidación, operará el desistimiento tácito, en los términos del artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se procederá a deshabilitar la opción de pago.
Artículo 10. Examen de legalidad. Una vez recibido el pago de la tarifa del trámite, el Ministerio iniciará el examen de legalidad de la solicitud analizando información como: i) la naturaleza jurídica de la institución que otorga el título; ii) la naturaleza jurídica del título otorgado; iii) la autorización dada por la autoridad competente en el país de origen para el funcionamiento y expedición de títulos de educación superior; iv) la existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación de la institución o de título que se solicita convalidar; v) la existencia de convenios o tratados internacionales de reconocimiento mutuo de títulos que se encuentran reglamentados para su efectiva aplicación; vi) las condiciones y características de los documentos radicados (formatos, contenidos, escritura original, país de origen, logos, sellos, firmas, denominaciones, fechas, duración, etc.), y vii) cualquier otra que el Ministerio determine relevante.
Parágrafo. Durante la totalidad de la actuación administrativa el Ministerio de Educación Nacional conserva la potestad de revisar la legalidad de la institución, del programa y de los documentos que hacen parte del expediente de convalidación. Artículo 11. Evaluación de los criterios aplicables para la convalidación de títulos. Superado el examen de legalidad, el Ministerio de Educación Nacional determinará cuál de los siguientes criterios resulta aplicable para evaluar el título que se pretende convalidar: 1.
Acreditación o reconocimiento de calidad. Este criterio es aplicable cuando el título sometido a convalidación corresponde a un programa acreditado o es expedido por una institución acreditada por parte de una entidad gubernamental u organización privada autorizada oficialmente para ello en el país de origen del título. Así mismo, este criterio se aplica para los títulos otorgados por programas o instituciones que cuentan con un reconocimiento oficial de altos estándares de calidad avalados por una entidad gubernamental en el país de origen del título y que sean analizados por el Ministerio de Educación Nacional.
La fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación de la institución o del programa académico, o del reconocimiento. 2. Precedente Administrativo. Este criterio es aplicable cuando el título sometido a convalidación es similar a títulos que han sido evaluados Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 académicamente, de acuerdo con el criterio de que habla el numeral 3 del presente artículo, por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), órganos o pares evaluadores, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: a) Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación, contenidos, intensidad horaria, duración de los periodos académicos, número de créditos y metodología; b) Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título; c) Debe existir al menos tres (3) evaluaciones académicas en el mismo sentido, en las que haya sido analizado el i) nivel de formación; ii) la carga de trabajo académico: iii) el perfil pretendido; iv) el propósito de formación o el resultado del aprendizaje, y v) la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleve el otorgamiento del título; d) Debe existir una diferencia no superior a cuatro (4) años entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las tres (3) evaluaciones académicas.
Una vez verificado el cumplimiento de las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de las decisiones que sirvieron como referencia (positiva o negativamente). Una decisión de un proceso de convalidación a la que se le aplicó el criterio de precedente administrativo no puede servir de soporte a una solicitud posterior de convalidación. Para la aplicación del criterio de precedente administrativo, se tendrán en cuenta las evaluaciones académicas realizadas a procesos de convalidación de hasta un (1) año de anterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución. 3.
Evaluación académica. La evaluación académica es el proceso por medio del cual la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), órganos o pares evaluadores estudia, valora y emite un juicio sobre la formación académica adquirida en el exterior por la persona que solicita la convalidación de un título con la finalidad de determinar la existencia de diferencias sustanciales con los programas ofertados en el territorio nacional que permitan o impidan la convalidación de este.
En la evaluación académica se realiza un análisis técnico integral de los siguientes aspectos: i) nivel de formación; ii) carga de trabajo académico; iii) perfil de egreso; iv) propósito de formación o el resultado del aprendizaje, y v) la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleve el otorgamiento del título. La evaluación académica también resulta procedente para: i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida; ii) establecer la denominación del título a convalidar: iii) aclarar evaluaciones académicas anteriores o presentes, que sean contrarias respecto de títulos con la misma denominación, o iv) establecer la existencia de diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en virtud de programas que otorguen doble titulación del mismo nivel de formación. Parágrafo 1°.
Si el título no se enmarca en alguno de los criterios de acreditación o reconocimiento de calidad o precedente administrativo, este se someterá al criterio de evaluación académica”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 Como se observa, el artículo 11, numeral 3º de la norma en cita, exige que para el procedimiento de convalidación del título, se efectué una evaluación académica, hecha por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), la cual emitirá un concepto sobre la viabilidad o no, respecto de la convalidación, que fue lo que aconteció en el caso de marras, donde dicha Comisión señaló, para el caso de la actora “ La Sala de Evaluación de Educación del CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO CONVALIDAR el título por cuanto no cumple con las condiciones básicas para programas de este nivel exigidos en el país.”.
Precisamente, si se observan las etapas que comporta el procedimiento para la convalidación, es que no se puede tener como derecho adquirido, el solo hecho de haber obtenido título académico, pues éste trámite se inicia con el pago de la tarifa, luego viene el examen de legalidad y posteriormente la Evaluación de los criterios aplicables para la convalidación. Que para el caso concreto lo fue, la “evaluación académica”.
Es decir, ni siquiera con la presentación de la solicitud (entiéndase la Consulta de viabilidad. Art. 8) se puede hablar de derechos adquiridos, pues el trámite para la convalidación del título académico contempla una seria de etapas, y solo, la superación de alguno de los criterios de evaluación, da lugar a obtener el derecho. El A-quo señala que, para el caso existen derechos adquiridos, pues estos se obtuvieron conforme a la norma anterior antes de producirse el cambio normativo.
No obstante, como se dijo anteriormente, en el caso sub examine el otorgamiento del título académico no genera un derecho y tampoco una expectativa, habida consideración que la solicitud de convalidación fue en hecha en el año 2018, fecha para la que estaba derogada la Resolución No. 06950 de 2015 y vigente la Resolución No 20797 de 2017, lo que descarta de entrada la aplicación del principio de favorabilidad que no opera respecto de normas drogadas, a menos que la situación jurídica hubiese estado en curso, que no es lo que acontece en este caso.
La H. Corte Constitucional señaló en la Sentencia C-763 de 2002, lo siguiente: “La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la aplicación del principio "Tempus regit actus", que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 En ese orden, considera la Sala que en el caso particular no hay lugar a la aplicación del principio de favorabilidad de la norma, habida cuenta que, se itera, la solicitud de convalidación se presentó cuando ya la norma que pretende en este caso se le aplique (Resolución No. 06950 de 2015) había sido derogada y la actuación administrativa aún no se encontraba en curso.
Así las cosas, la discusión planteada por el actor en cuanto a la normatividad aplicable para su caso, así como lo dispuesto por el A-quo, se observa por parte de esta Sala que si bien, el título de Doctora en Ciencias de la Educación, el cual pretende ser convalidado por la actora fue otorgado el 6 de mayo de 2017, no es menos cierto que la solicitud de convalidación ante el Ministerio de Educación Nacional fue presentada por la demandante solo hasta el año 2018, fecha en la cual se encontraba en vigencia la Resolución No 20797 de 2017, porque la obtención de un título académico en el exterior, únicamente generaba a su favor la expectativa de obtener su convalidación cuando se superara los criterios de evaluación, más aún, cuando, como lo ha dicho la Corte Constitucional, “La convalidación de títulos, por otro lado, es un trámite que permite garantizar la igualdad de trato de quienes se preparan afuera en relación con aquellos que lo hacen en el país, y un control a la calidad de la educación9”.
En consecuencia, la Sala REVOCARÁ la sentencia apelada, toda vez que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, en atención a que aquellos dieron aplicación a lo dispuesto por la Resolución 20797 de 2017, vigente al momento de iniciar el trámite de convalidación de su título académico. 5.
Costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 4710 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo el criterio objetivo valorativo de imposición de costas que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, pues no existe prueba de su causación. 6. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, en consecuencia, se NIEGAN las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en esta sentencia. 9 Sentencia C 449 de 2019. 10 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2019-00167-01 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado. TERCERO En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Ausente con permiso) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS