REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Especial de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Asunto Sentencia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3331-004-2011-00376-03 Demandante Luz Elena Orozco de Cortés Demandado Nación- Rama Judicial - Instancia Segunda ASUNTO El suscrito Magistrado como integrante del Tribunal Administrativo del Quindío asumirá el conocimiento del presente asunto conforme lo regula el reglamento1, al no estar incurso en la causal de impedimento manifestada por los demás Magistrados que componen la Corporación. En ese orden se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, en contra de la sentencia proferida el seis (06) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1 Artículo 31 del Acuerdo 209 de 1997 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“FUNCIONAMIENTO. RESPONSABILIDAD. REMUNERACION. Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que se agote completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos; pero si se modifica la composición de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces. Los conjueces tienen los mismos deberes que los magistrados y están sujetos a las mismas responsabilidades de éstos.
Cuando un conjuez reemplace al magistrado ponente, el magistrado que siga en turno al impedido o recusado hará sus veces; pero sí del asunto conocen únicamente conjueces, el ponente será uno de éstos, escogido a la suerte. Los servicios que presten los conjueces serán remunerados conforme a la tarifa legal”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN2 1.1. Objeto de la demanda La parte demandante solicitó el reconocimiento de las siguientes pretensiones: - Que se inapliquen por ilegales: el artículo 6 del Decreto 389 de 2006, el artículo 6 del decreto 618 de 2007, el artículo 6 del Decreto 658 de 2008 y artículo 8 del Decreto 723 de 2009 y 1388 de 2010, en cuanto dispusieron que “en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los Magistrados de la República…” - Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESAJ 1795 del 6 de diciembre del 2010 suscrito por el director seccional de la administración judicial de Armenia, por medio del cual le negó el reconocimiento y pago del 30% del salario dejado de percibir durante el tiempo que ha fungido como Juez de la República en el Distrito Judicial de Armenia, subsidiariamente, por el no reconocimiento y pago de la prima especial ordenada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero en forma adicional a lo hasta ahora recibido. - Que se declare la nulidad de la Resolución 0063 del 14 de enero del 2011, mediante la cual le fue negado el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual como Juez de la República, tras la interposición del recurso de apelación contra el acto administrativo indicado en el numeral precedente. - Que como consecuencia de lo anterior se condene a la Nación - Rama Judicial a pagarle las sumas de dinero que en su condición de Juez Cuarta de Familia le fueron dejadas de cancelar desde el año 2006 hasta el 31 de 2 Archivo 01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL diciembre del 2010 y las demás prestaciones que se causen al momento del fallo y que corresponden al 30% de su asignación mensual. - Que se condene a la Nación – Rama Judicial conforme lo ordena el art. 178 del CCA a indexar las sumas señaladas, de acuerdo al IPC, certificado por el DANE para actualizarlas y de esta manera compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. - Que se ordene a la entidad demandada dar aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del CCA. - Que se condene en costas a la demandada. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora citó los siguientes hechos: - Que labora en la Rama Judicial y se ha desempeñado como Juez Cuarta de Familia. - Que el artículo 14 de la ley 4a de 1992 dispuso que el Gobierno Nacional establecería una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, entre otros para los Jueces de la República con efectos a partir del 01 de enero de 1993. - Que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al liquidarle la bonificación de servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías, correspondientes a los años 2006 a 2010, descontó del salario el 30% por prima especial y en consecuencia sólo tuvo en cuenta el 70% de su asignación básica. - Que el 28 de noviembre de 2010 solicitó a la Dirección Seccional de la Administración Judicial inaplicar por ilegales los artículos 6 del Decreto 389 de 2006, del Decreto 618 de 2007, 6 del Decreto 658 de 2008 y cancelar a su favor las prestaciones económicas debidas desde el año 2006 hasta la fecha, sobre el 30% de su asignación salarial, el cual fue tenido en cuenta como prima especial sin factor salarial.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - Que mediante oficio DESAJ 1795 del 6 de diciembre del 2006 le fue negado el pago de las prestaciones reclamadas, al considerarse que el pago del 100% de la prima especial, iría en contra de los postulados de una Ley marco como es la Ley 4 de 1992. - Que interpuso recurso de apelación, mismo que fue negado por la demandada mediante Resolución 0063 del 14 de enero del 2011. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Expuso que los actos administrativos acusados son violatorios de la siguiente normatividad: El preámbulo de la Constitución Política, según el cual la nueva Carta se promulgó con el fin, fortalecer el trabajo, la justicia, la igualdad, el orden social justo, entre otros. En cuanto a los decretos cuya inaplicación se demanda, señaló que el gobierno nacional, al sustraer de la asignación básica de los jueces de la República un 30% con el argumento de ser una prima especial sin carácter salarial, desconoce los postulados arriba señalados, pues con ello no se fortalece el trabajo sino que se desestimula, aunado a que no fortalece el valor de la justicia sino que, por el contrario, se comete una injusticia con el trabajador y no se respeta la igualdad porque todos los trabajadores, sin distingo alguno, tienen derecho a que las prestaciones sean liquidadas sobre el 100% de su salario básico mensual.
Agregó que según el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia el trabajo es un derecho y una obligación social que goza en todas sus modalidades de especial protección del Estado. En este sentido adujo que tanto los decretos expedidos por el gobierno nacional, cuya inaplicación se solicita en esta demanda, como los actos administrativos acusados, desconocen el derecho al trabajo, pues su protección implica la del pago de prestaciones económicas, no sólo oportunas, sino acorde con la remuneración señalada en las normas pertinentes.
Así mismo refirió que se transgrede el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia conforme al cual se deben respetar principios mínimos fundamentales como la igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, entre otros.
Mencionó que los decretos expedidos por el gobierno nacional y los actos administrativos acusados, desconocen la situación más favorable del trabajador, particularmente el principio de progresividad de los salarios y prestaciones, pues los primeros, de un lado, establecen el salario básico en cuantía cierta, precisa y determinada; y de la otra, para efectos prestacionales, le restan el 30% desconociendo todos los principios señalados en la carta.
Igualmente citó los artículos 2, 10 y 14 de la ley 4a del 18 de mayo de 1992, para señalar que los decretos cuya inaplicación se solicita, desconocen flagrantemente esta norma, pues allí no se autorizó al gobierno para quitarle al trabajador un porcentaje de su salario al momento de liquidar las prestaciones sociales, sino que se le ordena establecer o sea crear una prima sin carácter salarial, es decir, un SOBRESUELDO.
Argumentó que al ser ilegales los decretos mencionados, también lo son los actos administrativos expedidos por la entidad demandada, mediante los cuales se le niegan el pago de las prestaciones reclamadas. Seguidamente hizo un recuento normativo y expuso el criterio plasmado en el Decreto legislativo 333 de 1992 fue mejorar las condiciones salariales de los trabajadores, como lo dispuso la ley 4a de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debía tener en cuenta el gobierno nacional al asignar los salarios de los servidores públicos, por lo que resulta un contrasentido admitir, de un lado, que el artículo 14 de la ley 4a de 1992 creó una prima no inferior al 30% ni superior al 60% de la asignación básica mensual y, del otro, que el gobierno nacional no sólo no crea la prima allí ordenada, sino que decida en los decretos anuales de fijación de salarios, disponer que el 30% de la asignación básica constituya prima especial sin factor salarial, para legitimar la liquidación de las prestaciones sólo con base en el 70%.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda, para ello indicó que los actos demandados fueron expedidos de conformidad con la ley y la Constitución. Señaló que los pagos se han efectuado según lo previsto en los decretos salariales MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL expedidos cada año por el Gobierno Nacional.
Seguidamente hizo un recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema, concluyendo que pagar el 100% de la prima especial como lo pretende la pare actora iría en contra de los postulados de la Ley marco 4 de 1992 en la que se estableció que la misma debe oscilar entre el 30% y el 60% sin constituir factor salarial. Finalmente propuso las siguientes excepciones i) ineptitud de la demanda y ii) innominada.
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado de instancia accedió a las súplicas de la demanda. Para ello abordó la naturaleza de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para concluir que dicho emolumento equivalente al 30% del salario, debe ser aplicado sin disminuir este porcentaje del ingreso de los funcionarios judiciales, sino aumentándolo.
Conforme a lo anterior declaró la nulidad de los actos acusados y como consecuencia de ello condenó a título de restablecimiento del derecho, a la Nación –Rama Judicial a reliquidar y pagar a la demandante el 30% del salario base, con incidencia en la prima especial de servicio, devengada a partir del 01 de enero de 2006 y hacia el futuro, hasta que persista el vínculo laboral.
4. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada hizo un recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema, y conforme a ello denotó que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial, por lo que no constituye un factor a tener en cuenta para la liquidación de las prestaciones. Insistió en que acceder a las pretensiones de la demanda, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que el Gobierno MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL está facultado para expedir los decretos salariales y podía determinar que el 30% del salario se considerara como prima sin carácter salarial.
En relación con el incremento en la remuneración mensual, sostuvo que ésta comprende todo lo que se percibe como contraprestación por el servicio y que de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 la prima especial corresponde al 30% del sueldo básico. Con base en lo expuesto solicitó revocar la sentencia de instancia.
5. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - De la parte demandante: Guardó silencio. - De la parte demandada: No se pronunció. - Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
1. LA COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 133 del C.C.A, esta Corporación resulta competente para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias.
2. PROBLEMA JURÍDICO Teniendo en cuenta que las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del Juez en segunda instancia, conforme al artículo 357 del C.P.C., al que se acude por remisión del artículo 267 del C.C.A, le corresponde a la Sala establecer si debe o no revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y en ese orden determinar si ¿la señora Luz Elena Orozco de Cortés tiene derecho a que se le MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL reconozcan, las diferencias que aduce se causaron en su remuneración mensual en virtud de la reducción del 30% reconocido como prima especial? De ser así, se debe establecer si ¿es procedente el reajuste prestacional tomando en cuenta el 100% de su remuneración mensual? ¿Operó la prescripción trienal?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN La sala de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia y según lo probado encuentra que a la demandante le asiste el derecho al pago de las diferencias causadas entre el valor que le fue pagado por concepto de remuneración mensual y el que legalmente debió recibir, sin extraer del mismo el 30% como prima especial, razón por la cual es procedente confirmar la decisión apelada, con algunas precisiones.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico planteado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1 Hechos probados Conforme al material probatorio aportado por las partes se tiene acreditado lo siguiente: 1.Que la señora Luz Helena Orozco de Cortés se encuentra vinculada a la Rama Judicial como funcionaria judicial desde el 01 de enero de 2006.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 2.Que el 28 de noviembre de 2010 la parte actora solicitó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago del 100% de su remuneración mensual, sin descontar el 30% por concepto de prima especial. 3.Que mediante oficio No. DESAJ-1795 del 06 de diciembre de 2010 el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Armenia negó la petición elevada por la actora, bajo el argumento de haber efectuado los pagos por concepto de prima especial de conformidad con los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. 4.Que contra el anterior oficio la parte actora interpuso recurso de apelación el 20 de diciembre de 2010, el cual fue resuelto a través de la Resolución 0063 del 14 de enero de 2011, que confirmó la decisión inicial. 4.2 Marco legal y jurisprudencial en torno a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos fue dada por la Constitución Política de 1991 en forma general al legislador, al establecer en el artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…” En cumplimiento de ese mandato constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 19923 en la que fijó el marco bajo el cual el Gobierno Nacional adoptaría 3 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: (…) b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República…” Para tal efecto el artículo 2º ibíd, señaló que debía tenerse en cuenta el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, con la previsión de no poder desmejorar sus salarios y prestaciones sociales y en el artículo 14 autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima a favor de algunos funcionarios así: “ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 creando a favor de algunos funcionarios, una prima especial sin carácter salarial, correspondiente al 30% de la remuneración mensual, previsión reiterada anualmente entre otros, en los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 1475 de 2001, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007.
Precisamente frente a la naturaleza de la prima especial contemplada en las citadas disposiciones el Consejo de Estado4 rectificó la posición expuesta en la sentencia proferida en el expediente 11001032500020030005701, para reconocer que dicha 4 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 02 de abril de 2009.
Rad. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, así: “…En lo específico de la figura tomada en su aspecto salarial, el Decreto 1042 de 1968, contentivo de la clasificación y remuneración de los cargos para los empleos públicos, la noción de “prima” como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
Por consiguiente, la Sala puede señalar que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público. Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación….
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido” (Negrilla propia) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Posteriormente, el Consejo de Estado5 declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre el año 1993 a 2007 mediante los cuales había fijado la prima especial y como sustento de dicha determinación sostuvo lo siguiente: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico (…) En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente: 1.
"El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales. 2. "La Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública.
Esta Ley en el artículo 2 previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado. 3. "El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez Contencioso a examinar los contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos. 4.
"La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales6". Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como Conjuez Ponente, se consideró que: "En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad 5 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de abril de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). CP. María Carolina Rodríguez Ruiz. 6 Sentencia del 19 de marzo de 2010, Expediente 2005-01134, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sección Segunda del Consejo de Estado. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial7". Ahora bien, es pertinente resaltar que el artículo 53 de la Constitución Política dispone que: "Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
(Destaco). De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad (…) Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual”.
Más recientemente el órgano de cierre8 profirió sentencia de unificación en torno a la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 y después de retomar los pronunciamientos ya emitidos sobre el tema, concluyó: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y lo asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho. 7 Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado. 8 Sala Plena de Conjueces.
Sentencia del 02 de septiembre de 2019. Rad. 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-2018). Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primacía a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y nivelación en el ingreso.
Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas 39.
Ahora bien, con relación a la afirmación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- realizada a través de la delegada encargada para representarla en la Audiencia de alegatos, en el sentido que: los valores que se toman como remuneración mensual son las mismas cifras contenidas de los respectivos decretos; que la remuneración mensual se integra por la asignación básica mensual y la prima especial, y sumadas equivalen a un porcentaje de 130 % (100 % asignación básica y 30% prima especial); que el cálculo de la prima especial de servicios se hace sobre el 30 % de la remuneración mensual v no de la asignación básica mensual, es decir, del 130% que compone la remuneración mensual, se extrae el 30% y a esto se le da el carácter de prima especial; que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos, porque, en ese caso, los primeros devengarían más que los segundos; la Sala considera que su tesis no encuentra coherencia con las pruebas que la misma aportó al proceso para sustentar su teoría. Veamos: Comparados los Decretos que año tras años ha venido expidiendo el Gobierno Nacional a través de los cuales fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ, se observa sin dubitación alguna que la prima especial se está extrayendo y no adicionando a la remuneración mensual.
No existe entre la documentación aportada ningún indicador que mínimamente insinúe el aumento salarial establecido en los Decretos en un 30%; sino todo lo contrario, que desde 1993 se resta de dicha remuneración el 30% a la que se le da la denominación de "Prima Especial", desconociendo de esta manera el mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que dispuso “Establecer" dicha prima especial entre un 30% y un 60% del salario básico, para los funcionarios allí enunciados.
Por lo que, en sentir de la Sala, no le asiste razón en este aspecto a la DEAJ. Tampoco se podría hablar de desproporcionalidad salarial de acatarse el cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y tener la prima especial allí creada como una adición al salario básico y/o asignación básica. Obsérvese cómo es la misma DEAJ quien afirma "que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual. genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos"; desconociendo que precisamente el régimen de los no acogidos comporta ingredientes diferentes que integran el salario, como la "Prima de Antigüedad", cuyo tope es del 90% de lo que devenga el superior jerárquico, las "cesantías congeladas", las "primas de servicio", entre otros beneficios que de lejos superan el de la prima especial.
Estos beneficios fueron desmontados por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 57 de 1993, a través del cual creó el régimen de no acogidos, en el cual ha debido introducir la prima especial como agregado salarial para aminorar el agravio producido a los acogidos al cambio de régimen y para garantizar la igualdad y la dignidad humana.
En conclusión: (i) aquí se acoge y reitera el precedente jurisprudencial y se acoge el concepto del Ministerio Público; (ii) se hace la ponderación más acorde con los principios MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL constitucionales e internacionales del trabajo;
(iii) los argumentos en contra de esta tesis no están respaldados en los soportes de la nómina; y (iv) se nivela el ingreso de los funcionarios por razones de equidad en forma proporcional y razonable, todo ello enmarcado en el respeto a la dignidad humana y las garantías constitucionales”. De lo hasta aquí expuesto, concluye la Sala que la entidad no podía restar del 100% de la remuneración mensual devengada por la demandante, el 30% a efectos de tomar este porcentaje para efectos del reconocimiento de la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992, pues con ello está desconociendo que el objeto de este emolumento es retribuir en forma adicional la actividad laboral cumplida por el servidor público. 4.3 Caso concreto Para la Sala, de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales y según lo probado, la decisión de instancia debe confirmarse parcialmente.
Es así que pese a las diferentes disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional para regular la prima especial y las múltiples derogatorias y nulidades suscitadas frente a las mismas, las controversias en torno a dicha prestación se encuentran dilucidadas a la fecha. Así las cosas, es claro que el reconocimiento de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 no podía de manera alguna introducir una desmejora en la remuneración mensual devengada por la demandante.
En este sentido y en aras de ampliar los argumentos en torno a los efectos de dicho emolumento en el reconocimiento prestacional de los servidores, se trae a colación el siguiente aparte de la sentencia de unificación ya citada, en la que se ejemplificó este aspecto de la siguiente manera: “Para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Al respecto, cotejada la certificación de los pagos recibidos por la demandante9 con la remuneración mensual fijada anualmente por el Gobierno Nacional en los distintos decretos se puede inferir que la entidad no ha reconocido la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 como un incremento mensual, sino que ha extraído del sueldo básico el porcentaje del 30% para darle tal calificación. A manera de ejemplo se tiene que para el año 2007 aparece certificado un sueldo básico como Juez del Circuito de $3.436.145, y una prima especial de $1.030. 844 que sumados alcanzan el valor de $ 4.466.989 cuando el Decreto 618 de 2007 fijó aquel en la suma de $4.466.989, es decir que en efecto la entidad ha venido afectando los ingresos mensuales de la señora Luz Elena, bajo un entendimiento errado de los términos en los cuales debía hacer el reconocimiento de la prima especial de servicios.
En consecuencia, contrario a lo esgrimido por la entidad en el recurso interpuesto, a la demandante sí le asiste el derecho reclamado y por ende el recurso interpuesto 9 Archivo 01 – Pág. 139-142 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL no está llamado a prosperar en este aspecto.
Sin embargo, advierte la Sala que la decisión de instancia carece de congruencia entre la parte considerativa y resolutiva, pues si bien se indicó que el reconocimiento del reajuste salarial debe tomarse para la liquidación de las prestaciones de la demandante, como corresponde, tal determinación no quedó así consignada en las órdenes dadas a la entidad.
Por tal motivo y en aras de claridad a la decisión y procurar su debido cumplimiento se adicionará un numeral a la sentencia con lo expuesto en su parte motiva. Finalmente, en lo que atañe a la prescripción se tiene que el derecho reclamado se hizo exigible a partir del 07 de enero de 1993 fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993 que reglamentó inicialmente la Ley 4 de 1992, ello según sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado10.
Por lo tanto, en este asunto la reclamación ante la entidad se presentó el 28 de noviembre de 2010, luego habría lugar a declarar probado este fenómeno respecto al derecho laboral reclamado y causado con anterioridad al 28 de noviembre de 2007 y así se precisará en esta oportunidad.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 171 del CCA, no se condenará en costas en esta instancia al no demostrarse temeridad11. III. DECISION El Tribunal Administrativo del Quindío en nombre de la República y por autoridad de la Ley 10 En la cual se indicó “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969…” 11 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – C.P Enrique Gil Botero – veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009) – Rad No. 18.460 – Actora.
Martha Cecilia Rojas Mora y Otros. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL R E S U E L V E PRIMERO: DESPLAZAR al Conjuez Humberto Ospina Marín de la designación efectuada para conocer del proceso como Ponente, entendiéndose con ello la terminación del cargo, conforme a lo argumentado en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia proferida por el 06 de septiembre de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Oficio No DESAJ 1795 del 06 de diciembre de 2010 y la Resolución 0063 del 14 de enero de 2011, por medio de los cuales se denegó el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR a la Nación – Rama Judicial a reliquidar y pagar a la señora Luz Elena Orozco de Cortés el 100% de la asignación básica, y no el 70% como ha venido ocurriendo, y a reliquidar las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial.
El reconocimiento ordenado será efectivo desde el 28 de noviembre de 2007. Como consecuencia del reajuste ordenado al sueldo básico mensual y prestacional, también deberán efectuarse los ajustes para los respectivos pagos a la seguridad social.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción sobre los derechos laborales reclamados y causados con anterioridad al 28 de noviembre de 2007.
CUARTO: CONDENAR a la entidad demandada a actualizar los valores debidos en los términos del artículo 178 del CCA dando aplicación a la fórmula reseñada en la parte motiva de esta providencia. Una vez en firme esta decisión, las sumas debidas causarán intereses moratorios de conformidad con el artículo 177 del C.C.A y 884 del Código de Comercio.
QUINTO: La entidad deberá dar cumplimiento a lo aquí ordenado en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del CCA.
SEXTO: No condenar en costas, conforme lo expuesto.
SÉPTIMO: En firme este fallo, devuélvase a la parte demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para los gastos del proceso, efectúense las comunicaciones del caso para su cabal cumplimiento, cancélese su radicación, archívese el expediente previa anotación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3331-004-2011-00376-03 DEMANDANTE: LUZ ELENA OROZCO DE CORTÉS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL TERCERO: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda Especial de Decisión con conjueces según Acta No. 17 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El Magistrado y Conjueces JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado SABEL REINERIO ARÉVALO A. Conjuez RICARDO ANDRÉS JARAMILLO LOZANO Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”