1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva María Cabrales Solano Montería, veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 23001-23-33-000-2019-00137-00 Demandante: SALUD VIDA SA ESP Demandado: ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica Actuación: Resuelve medida cautelar I. AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Se procede a decidir sobre la solicitud de medida cautelar, realizada por la parte actora consistente en la suspensión provisional de los actos objeto de demanda; previas los siguientes II.
ANTECEDENTES 2.1 LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora solicita la suspensión provisional de la Resolución 0006 del 13 de septiembre de 2018 y la Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018, por medio de las cuales se ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo Nº 0003 de 2018, seguido contra la actora y se resuelve un recurso de reposición, respectivamente.
Aduce la demandante, que los actos demandados deben ser suspendidos con base en los siguientes cargos: A) Violación a las normas en las que el procedimiento coactivo debió fundarse, esto es, falta de aplicación de los artículos 831 del E.T. y una aplicación indebida del artículo 442 del C.G.P.: esto se refleja en el hecho que la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica se basa en librar mandamiento de pago sin tener presente que no existe soporte legal que la actora es una deudora, por cuanto no se aporta acto administrativo donde se indique las obligaciones, ni las facturas que hacen parte de los contratos que relaciona el mandamiento de pago, es por ellos que al carecer de títulos ejecutivos no podía determinarse a qué tipo de obligaciones hace referencia el ejecutante, y no se podía únicamente relacionar los contratos, pues no se puede determinar la obligación con el solo contrato.
B) Violación de los artículos 29 y 209 de la Carta Magna, por vulneración del derecho a la defensa y debido proceso, ya que en el proceso de jurisdicción coactiva no se dio acceso a los títulos ejecutivos que respaldan la obligación, por la falta de 2 SIGCMA competencia en el proceso de jurisdicción coactiva y por desconocimiento de los pagos realizados por parte de SALUD VIDA SA EPS: remite la parte actora al escrito de demanda, donde señala que existió violación al derecho de defensa y contradicción, ya que si bien el Estatuto Tributario no prevé que la notificación del mandamiento de pago deba acompañarse de la copia del título ejecutivo, no quiere decir que estos documentos no sean necesarios para el ejercicio del derecho de defensa, para verificar si los documentos constituyen títulos ejecutivos en los términos del artículo 828 del E.T., por lo que era necesario incluir copia de los títulos valores (facturas), los cuales no fueron aportados al momento de librar el mandamiento de pago, a efectos de examinar si cumplen los requisitos de los artículos 772 y 774 del Código de Comercio.
Se aduce a su vez, que la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica al ser una empresa social del Estado sometida al régimen de contratación del derecho privado y por virtud el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 las ESE se constituyen como una categoría especial de entidad pública descentralizada que no es adscrita o vinculada a ninguna entidad de derecho público, además conforme el numeral 1º del artículo 1066 de 2006, como quiera que ni el Ministerio de Salud, ni el Consejo Nacional de Seguridad Social ha reglamentado la materia respecto del cobro coactivo, por lo que la entidad demandada carece de competencia para adelantar proceso de cobro coactivo.
Frente a los pagos realizados se indica que, a la facturación relacionada en el mandamiento de pago, se pudo constatar la existencia de una gran cantidad de formulación de glosas y devolución, cuyo valor asciende a $905.048.723. C) Violación al principio de inembargabilidad de los recursos de la salud: En el proceso de cobro coactivo se decretaron medidas sobre recursos de la salud de naturaleza inembargable, lo que viola el artículo 63 de la Constitución, este embargo afecta de manera grave los derechos fundamentales de los usuarios, quienes están viendo afectada la prestación del servicio de salud, pues la EPS ante el congelamiento de las cuentas maestras se ha visto imposibilitada para garantizar los tratamientos médicos de cada paciente.
Que Salud Vida EPS tiene presencia en 17 regiones a nivel nacional, con 1.184.676 usuarios, de los cuales 1.102.017 pertenecen al régimen subsidiado, esto es, personas que no cuentan con recursos, y por lo tanto, dependen de la atención suministrada por la ESP con los recursos girados por el ADRES; no obstante, Bancolombia precedió a congelar los dineros depositados en las cuentas maestras, por lo que no se cuenta con el flujo de recursos para cumplir la atención en salud. 2.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA ESE HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL DE LORICA La ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica indica que es cierto que las medidas cautelares pueden pedirse en cualquier estado del proceso, pero también es cierto que la parte demandante debió sustentarla de acuerdo al artículo 231 del CPACA, teniendo en cuenta que dichas medidas tienen como objetivo proteger y garantizar provisionalmente el 3 SIGCMA objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, buscando con ello la mayor eficiencia judicial, en aras de la efectividad sustancial.
Es decir, en el caso de marras el acto administrativo Resolución de Mandamiento de Pago Número 0006 del 29 de junio del 2018, por medio del cual se inicia proceso administrativo de cobro coactivo en contra de la EPS SALUDVIDA fue terminado y archivado desde el 22 de enero del 2018 (SIC) en el cual se ordenaron el levantamiento de todas las medidas cautelares de embargos existente dentro del proceso.
Esto es, desde una perspectiva procesal esta clase de medidas cautelares es posible decretarlas cuando está en curso una actuación administrativa en la que se va a producir una decisión definitiva. Razón por la cual se solicita NO acceder a la medida. III. CONSIDERACIONES 3.1 PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a este Despacho establecer si es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, consistente la suspensión provisional de los actos demandados - Resolución 0006 del 13 de septiembre de 2018 y Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018, por medio de las cuales se ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo Nº 0003 de 2018, y se resuelve un recurso de reposición, respectivamente. 3.2 NORMATIVIDAD Y JURISPRUDENCIA QUE REGULA LA MEDIDA CAUTELAR Las medidas cautelares tienen su regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, cuyo objeto es preservar anticipadamente una consecuencia previsible a la decisión de un proceso, en virtud de ello, el artículo 229 ibídem, regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos adelantados ante la Jurisdicción contencioso Administrativa, así: “Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
A su vez, el artículo 230 ibídem señala entre las medidas cautelares, la de suspensión provisional de los actos administrativos: 4 SIGCMA ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. Igualmente, respecto de los requisitos para decretar la medida el artículo 231 del CPACA, señala que la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos, ha dicho lo siguiente el Consejo de Estado en providencia del 23 de marzo de 20231: 16.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014- 03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Expediente: 11001-03-24-000-2022-00165-00 Actor: Universidad del Cauca – UNICAUCA 5 SIGCMA perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]» (…) 19.En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo10, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 11 y siguientes del CPACA. 20.Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.
Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 21. De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la «manifiesta infracción de la norma invocada»”, indicándose que, en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas13. 22. De conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA, la suspensión del trámite debe estar sustenta en dos pilares fundamentales, a saber: el periculum in mora y el fumus boni iuris.
Así el demandante debe acreditar en esta etapa inicial el peligro que representa la decisión de no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho de su solicitud. Acorde la jurisprudencia en cita, la suspensión provisional de los actos administrativos tiene como finalidad evitar, transitoriamente, que un acto administrativo que puede ser contrario a derecho, surta efectos jurídicos, dado un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho.
Por tanto, para decretar esta medida debe acreditarse la apariencia del buen derecho de la solicitud del demandante y la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. 3.3 CASO CONCRETO En el presente caso el actor persigue la suspensión provisional de la Resolución 0006 del 13 de septiembre de 2018 y Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018, por medio de las cuales se ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo Nº 0003 de 2018 seguido en contra la EPS demandante, y se resuelve un recurso de reposición, respectivamente, proferidas por la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica.
En este orden, se analizan los cargos alegados por el actor para solicitar la medida cautelar: 1). Aduce el actor que existe violación de los artículos 831 del E.T. y 442 del C.G.P., toda vez que la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica libra mandamiento de pago sin tener presente que no existe soporte legal que la actora es una deudora, por cuanto no se aporta 6 SIGCMA acto administrativo donde se indique las obligaciones, ni las facturas que hacen parte de los contratos que relaciona el mandamiento de pago, por ello, al carecer de títulos ejecutivos no podía determinarse a qué tipo de obligaciones hace referencia el ejecutante, y no se podía únicamente relacionar los contratos, pues no se puede determinar la obligación con el solo contrato.
En primer término, indica el Tribunal conforme artículo 1012 del PACA, son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que ordenan seguir adelante la ejecución proferidos dentro del proceso de cobro coactivo; como sucede en el sub examine, por lo que es procedente la solicitud de la actora de nulidad de tales actos y su correspondiente estudio de suspensión provisional.
Señala el Despacho que el artículo invocado como violado es el 831 del Estatuto Tributario, norma que señala que para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones (artículo 823 del E.T.3), prestan mérito ejecutivo los siguientes documentos: “1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación, 2.
Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional, 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas, 5.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales”. Asimismo, considera la demandante como violada e indebidamente aplicado el artículo 422 del Código General del Proceso, norma que define como se constituye un título ejecutivo en los procesos judiciales: “ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás 2 ARTÍCULO 101.
CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. 3 ARTICULO 823. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COACTIVO.
Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales<1>, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes. 7 SIGCMA documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”.
Empero, el Despacho indica que existe que normatividad especial establecida en la Ley 1437 de 2011- CPACA, que regula el proceso de cobro coactivo de las entidades públicas (artículo 984 del CPACA), el cual en el artículo 99 ibídem señala qué documentos prestan mérito ejecutivo: “ARTÍCULO
99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. Acorde esta norma, prestan mérito ejecutivo para su cobro coactivo los contratos estales, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad, así como el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual, así como lo documentos que provengan del deudor donde conste una obligación clara, expresa y exigible.
Que en el sub- lite, los actos demandados se profieren dentro del proceso cobro coactivo iniciado por la ESE San Vicente de Paul de Lorica, en contra de la hoy actora – Salud Vida EPS, donde indica el acto demandado- Resolución 006 del 13 de septiembre de 2018, por el cual se sigue adelante la ejecución, que el mandamiento de pago estipuló que el título 4 ARTÍCULO
98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes. 8 SIGCMA ejecutivo se constituye por las “facturas cambiarias” (ver fl. 102 del expediente), posición reafirmada en la Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el primer acto, cuando expresa que el título ejecutivo en este caso es complejo, pues lo constituye el contrato de prestación de servicios de salud en la modalidad de eventos (contratos N° 23417-25057 y 23417-25053, para atender a la población de régimen contributivo y subsidiario, respectivamente) y las facturas cambiarias como título valor, conforme el artículo 621 del Código de Comercio (ver fl. 125, 126 del expediente).
Asimismo, examinado el mandamiento de pago expedido en contra de la parte actora- Resolución 003 de 29 de junio de 2018, este expresa que el título ejecutivo lo constituye los contratos para la prestación del servicio de salud mencionados y los cuales generaron una facturación en la modalidad de eventos (ver folio 82 expediente). Bajo este entendido, debe expresar en el Tribunal que en este momento procesal no encuentra violación a las normas invocadas por el actor, por cuanto, por un lado, en materia de título ejecutivo en cobro coactivo, los documentos que constituyen un título se rigen de forma especial por el artículo 99 del CPACA, norma que indica que presta mérito ejecutivo los contratos estatales, así como lo documentos que provengan del deudor donde conste una obligación clara, expresa y exigible; siendo aplicado este último aspecto por la entidad demandada, es decir, constituye el título ejecutivo en el sub- judice el contrato de prestación de servicios de salud suscrito con Salud Vida ESP y un documento que proviene del deudor donde consta una obligación clara, expresa y exigible – como lo son las facturas cambiarias emitidas.
Por tanto, contrario a lo dicho por la parte actora en el escrito de medida cuando señala que el título sólo lo constituyó el contrato suscrito entre las partes, observa el Tribunal que, acorde los actos demandados, el título ejecutivo es complejo y los constituye tanto dichos contratos como las facturas cambiarias emanadas dentro de su ejecución. Ahora bien, no es en esta etapa procesal la pertinente para analizar cuál es la norma aplicable, respecto a la conformación del título ejecutivo, si es la dispuesta en el Estatuto Tributario (artículo 831), o la establecida en el Código General del proceso (artículo 422) o la norma señalada en el CPACA para el proceso de cobro coactivo (artículo 99), por lo que se necesita un análisis profundo respecto a los criterios de interpretación de normas, si alguna tiene prevalencia frente a la otra, o si se debe hacer una interpretación normativa armónica de estas, siendo el fallo el momento oportuno para realizar dicho análisis.
En consecuencia, en esta etapa procesal no se evidencia que el acto demandado sea contrario a derecho, por lo que será una vez surtido el trámite procesal y al momento de expedir el fallo que se examinará el alcance de un título ejecutivo complejo invocado por la demandada. 9 SIGCMA 2. Violación de los artículos 29 y 209 de la Carta Magna, por vulneración del derecho a la defensa y debido proceso, pues alega la parte actora que si bien el Estatuto Tributario no prevé que la notificación del mandamiento de pago deba acompañarse de la copia del título ejecutivo, no quiere decir que estos documentos no sean necesarios para el ejercicio del derecho de defensa, para verificar si los documentos constituyen títulos ejecutivos en los términos del artículo 828 del E.T y si las facturas si cumplen los requisitos de los artículos 772 y 774 del Código de Comercio.
En este punto, el Despacho cita el artículo 826 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del numeral 2 artículo 1005 del CPACA, dado que esta normatividad no regula el procedimiento del proceso de cobro coactivo, donde se señala que el mandamiento de pago se realiza de acuerdo a lo siguiente:
ARTICULO 826. MANDAMIENTO DE PAGO. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días.
Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores solidarios. Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello por cualquier medio de comunicación del lugar.
La omisión de esta formalidad, no invalida la notificación efectuada.
PARAGRAFO. El mandamiento de pago podrá referirse a más de un título ejecutivo del mismo deudor. Acorde esta norma, el mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo, debe ordenar la cancelación de obligaciones pendientes más los intereses respectivos, y se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días.
Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. Luego bien, no observa el Despacho en esta etapa procesal, violación al derecho de defensa y contradicción de la parte actora, ya que la norma del Estatuto Tributario que define la forma de notificar el mandamiento de pago, no indica en ningunos de sus apartes que junto al mandamiento de pago se debe anexar el título ejecutivo. 5 ARTÍCULO 100.
REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular. 10 SIGCMA Por lo tanto, será al momento de proferir el fallo y analizado todo el proceso de cobro coactivo en su conjunto, donde se determinará si la parte actora tuvo acceso al título ejecutivo que se está ejecutando vía cobro coactivo, en caso negativo, si esto vulneró su derecho de defensa y contradicción. 3.
Falta de competencia en el proceso de jurisdicción coactiva, toda vez que la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica al ser una empresa social del Estado sometida al régimen de contratación del derecho privado y por virtud el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 las ESE se constituyen como una categoría especial de entidad pública descentralizada que no es adscrita o vinculada a ninguna entidad de derecho público, además conforme el numeral 1º del artículo 1066 de 2006,como quiera que ni el Ministerio de Salud, ni el Consejo Nacional de Seguridad Social ha reglamentado la materia respecto del cobro coactivo, por lo que la entidad demandada carece de competencia para adelantar proceso de cobro coactivo.
Asimismo, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, establece el procedimiento de cobro coactivo de las entidades públicas, exceptuando de esta facultad a las deudas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad; por lo que las ESE no tienen facultad para desarrollar procesos de cobro coactivo.
Sobre el asunto, el Tribunal indica que el artículo 1946 de la Ley 100 de 1993, dispone que la prestación de servicios de salud por parte del Estado se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en la norma.
Asimismo, el artículo 195 numeral 6 ibídem señala que las ESE en materia contractual se rigen por el derecho privado, pero podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública. Indica el Despacho que, en efecto, el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, excluye de los procesos de cobro coactivo de las entidades públicas, lo siguiente: “Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las 6 ARTÍCULO 194.
NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo. 11 SIGCMA que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.” Acorde esta norma, las deudas de las entidades públicas que tengan origen en obligaciones civiles y comerciales en la que las entidades tengan cobranza similar a un particular en desarrollo de un régimen privado, se excluyen de los procesos de cobro coactivo.
No obstante, el Despacho señala que los actos objeto de demanda y de suspensión provisional, indican como fundamento una norma posterior, como lo es la Ley 1437 de 2011 CPACA- artículo 98, el cual dispone lo siguiente: “Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código.
Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”. Así pues, el parágrafo del artículo 104 ibídem, dispone:
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
Conforme las normas del CPACA citadas, las entidades públicas tienen la prerrogativa para adelantar procesos de cobro coactivo, entendiéndose como entidad pública toda órgano u organismo público, con independencia de su denominación, las sociedades o empresas con participación mayor al 50% de capital estatal. Ahora bien, considera el Despacho que no existe en etapa procesal violación de las normas invocadas como violadas, pues los actos demandados se basan en una norma posterior, que señala que todas las entidades con independencia de su denominación tienen la facultad de adelantar procesos de cobro coactivo, sin exceptuar la norma a ninguna entidad pública.
Por ende, se reitera lo dicho en párrafos anteriores, será en la etapa de fallo que se determinará cual es la norma aplicable al caso, lo que requiere de un análisis respecto a los criterios de interpretación de normas, si alguna tiene prevalencia frente a la otra, o si se debe hacer una interpretación normativa armónica de estas, lo que se realizará cuando se emita la sentencia de fondo. 4.
Frente a los pagos realizados se indica que la facturación relacionada en el mandamiento de pago, se pudo constatar la existencia de una gran cantidad de formulación de glosas y 12 SIGCMA devolución, cuyo valor asciende a $905.048.723, desatendiéndose lo dispuesto en el artículo 13 literal b de la Ley 1122 de 2007 y artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.
Sobre el pago por los servicios de salud por parte de las EPS, el artículo 13 literal b de la Ley 1122 de 2007, dispone que “ARTÍCULO 13. FLUJO Y PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS. Los actores responsables de la administración, flujo y protección de los recursos deberán acogerse a las siguientes normas: (…) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado.
De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura”.
Asimismo, el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, sobre el pago de facturas en los servicios de salud, señala:
ARTÍCULO
57. TRÁMITE DE GLOSAS. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente.
Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial. El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción, indicando su aceptación o justificando la no aceptación. La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
Si cumplidos los quince (15) días hábiles, el prestador de servicios de salud considera que la glosa es subsanable, tendrá un plazo máximo de siete (7) días hábiles para subsanar la causa de las glosas no levantadas y enviar las facturas enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago. 13 SIGCMA Los valores por las glosas levantadas total o parcialmente deberán ser cancelados dentro del mismo plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes, a su levantamiento, informando al prestador la justificación de las glosas o su proporción, que no fueron levantadas.
Una vez vencidos los términos, y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos para desestimular o sancionar el abuso con el trámite de glosas por parte de las entidades responsables del pago.
Acorde las normas señaladas como violadas por la parte actora, el Despacho indica que las entidades responsables del pago por servicios de salud, tienen veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura, para formular y comunicar a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura. Además, presentada la glosa existe un trámite en la entidad prestadora de salud para establecer si acoge o no la glosa presentada; en caso de que persista el desacuerdo se acude a la Superintendencia de Salud o a un Juez, para que dirima el asunto.
Sea del caso indicar por el Despacho, que no obra en el plenario el proceso de cobro coactivo, o algún otro documento donde examine cuál fue el trámite a las glosas de las facturas cambiarias presentadas como título ejecutivo; ya que si bien Salud Vida EPS allega en CD las glosas a las facturas y las indicaciones por las cuales considera que estas no reúnen los requisitos de ley; no se allegó con la demanda si las glosas en efecto fueron enviadas a la ESE Hospital San Vicente de Paul de Lorica; por lo que debe ser en el trámite del proceso que se establecerá en primer lugar si las normas señaladas como violadas, son aplicable al caso y en segundo lugar en caso de ser afirmativo, si el trámite a las glosas se dio conforme al procedimiento establecido, pues en este momento procesal no existe material probatorio que permita evidenciar lo anterior. 6.
Violación al principio de inembargabilidad de los recursos de la salud, pues a juicio de la parte actora, en el proceso de cobro coactivo se decretaron medidas sobre recursos de la salud de naturaleza inembargable, lo que viola el artículo 63 de la Constitución, este embargo afecta de manera grave los derechos fundamentales de los usuarios, quienes están viendo afectada la prestación del servicio de salud, pues la EPS ante el congelamiento de las cuentas maestras se ha visto imposibilitada para garantizar los tratamientos médicos de cada paciente; que Bancolombia precedió a congelar los dineros depositados en las cuentas maestras, por lo que no se cuenta con el flujo de recursos para cumplir la atención en salud. 14 SIGCMA Ahora bien, el artículo 637 de la Carta Magna señala que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
A su vez, el artículo 594 de la Ley 1564 del 2012 agrega los siguientes bienes con igual connotación de inembargabilidad: “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
El dispositivo normativo contempla que deben abstenerse de decretar órdenes de embargo sobre estos recursos en razón a su inembargabilidad, como lo son, los recursos de la seguridad social. Sin embargo, el principio de inembargabilidad debe ser entendido como un principio susceptible de ponderación cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales, por ello, existen excepciones por las cuales se puede inaplicar dicho principio.
Ahora bien, en el caso concreto se evidencia de los actos objeto de demanda, que estos no se refieren al embargo y secuestro de bienes de la ESP Salud Vida, por cuanto en estos, se niegan las excepciones presentadas en contra del mandamiento de pago, se ordena seguir adelante la ejecución y se ordena realizar la liquidación del crédito.
Sumado a esto, se evidencia que el embargo de los bienes no fue objeto de excepción al mandamiento de pago por parte de la ESE actora, es decir, no fue abordado el asunto al momento de resolver las excepciones presentadas y seguir adelante la ejecución en el proceso de cobro coactivo. Por lo tanto, no se evidencia de los actos objeto de solicitud la suspensión provisional, que se viole la norma constitucional citada, pues estos no se refieren al embargo de los bienes. 7 ARTICULO 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 15 SIGCMA Siendo así, la parte debió solicitar si a bien lo consideraba una medida cautelar especifica respecto a este asunto del embargo de las cuentas.
Amén de lo anterior, se observa que, mediante Oficio del 4 de julio de 2018, dentro del proceso de cobro coactivo, se ofició a las entidades bancarias, siendo recibido por Bancolombia el día 09 de julio de 2018 (fl. 130 expediente), ordenado el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes, de ahorros, CDT o que cualquier otro título bancario o financiero posea la ESE Salud Vida por la suma de $1.205.753.407, en los establecimientos financieros.
No obstante, el Despacho cita el artículo 839-1 numeral 28 del Estatuto Tributario, que, sobre el embargo de sumas en establecimientos bancarios, señala que, al recibirse la comunicación, la suma retenida deberá ser consignada al día siguiente hábil en la cuenta de depósito que se señale o deberá informarse sobre la no existencia de sumas de dinero depositadas en las cuentas.
Siendo así, en este caso, si bien se aporta el oficio de embargo remitido a Bancolombia, no se aportó al expediente si en efecto alguna de las cuentas de la EPS hoy demandante tenga alguna afectación con la medida de embargo decretada; es decir, no se acredita en esta etapa procesal que exista embargo o congelamiento de alguna cuenta de la EPS.
Sumado a esto, al descorrer el traslado de la medida cautelar, la entidad demandada indica que el proceso de cobro coactivo fue finalizado y las medidas de embargo fueron levantadas; no teniendo entonces afectación actual a las cuentas de la EPS actora. Por lo dicho se concluye que para decretar una cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2 del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de 8 ARTICULO 839-1.
TRAMITE PARA ALGUNOS EMBARGOS. <Artículo adicionado por el artículo 86 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> El embargo de bienes sujetos a registro se comunicará a la oficina encargada del mismo, por oficio que contendrá los datos necesarios para el registro; si aquellos pertenecieren al ejecutado lo inscribirá y remitirá el certificado donde figure la inscripción, al funcionario de la Administración de Impuestos que ordenó el embargo (…) 2.
El embargo de saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio y de los demás valores de que sea titular o beneficiario el contribuyente, depositados en establecimientos bancarios, crediticios, financieros o similares, en cualquiera de sus oficinas o agencias en todo el país se comunicará a la entidad y quedará consumado con la recepción del oficio.
Al recibirse la comunicación, la suma retenida deberá ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta de depósitos que se señale, o deberá informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas en dicha entidad. 16 SIGCMA un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final9.
Vale precisar, en todo caso, que como lo ha sostenido el Consejo de Estado, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora, y apariencia de buen derecho, pues en un Estado Social de Derecho, esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas10.
En consecuencia, se reitera en el caso bajo estudio la petición de medida cautelar no cumple los requisitos de orden legal previstos para suspender los efectos de los actos acusados, pues, no se acreditan los requisitos del perjuicio por la mora, y apariencia de buen derecho que conlleven a la suspensión de los actos demandados, pues en esta etapa inicial, del análisis de las normas invocadas como violadas y de las pruebas allegadas con la demanda, no se evidencia que los mismos vulneren normas de carácter superior.
Por lo dicho, la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 0006 del 13 de septiembre de 2018 y Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018 será NEGADA. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: DENIÉGUESE la medida cautelar presentada por la parte actora, tendiente a decretar suspensión provisional de la Resolución 0006 del 13 de septiembre de 2018 y Resolución 0008 del 16 de octubre de 2018, según se motivó.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Original firmado) DIVA CABRALES SOLANO Magistrada 9 Consejo de Estado - Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa) 10 Consejo de Estado - Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset !barra Vélez.
Firmado Por: Diva Maria Cabrales Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Monteria - Cordoba Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: ef390eb624ecd853804667079a87d4925d9a58783e2e1d6821436aaa83a54842 Documento generado en 27/04/2023 04:17:41 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica