REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda Especial de Decisión Con Conjueces Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial ASUNTO Procede el suscrito Magistrado ponente como integrante del Tribunal Administrativo del Quindío a asumir el conocimiento del proceso conforme lo regula el reglamento1, al no estar incurso en la causal de impedimento manifestada por los demás Magistrados que componen la Corporación. Agotadas todas las etapas previstas en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, sin que se observen causales de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia 1 Artículo 31 del Acuerdo 209 de 1997 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“FUNCIONAMIENTO. RESPONSABILIDAD. REMUNERACION. Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que se agote completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos; pero si se modifica la composición de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces. Los conjueces tienen los mismos deberes que los magistrados y están sujetos a las mismas responsabilidades de éstos.
Cuando un conjuez reemplace al magistrado ponente, el magistrado que siga en turno al impedido o recusado hará sus veces; pero sí del asunto conocen únicamente conjueces, el ponente será uno de éstos, escogido a la suerte. Los servicios que presten los conjueces serán remunerados conforme a la tarifa legal”. Page 2 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial dictada el día 28 de mayo de 2019 por el juez ad-hoc del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION EL TEMA DE DECISION OBJETO2 La parte demandante el día 15 de febrero de 2013, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de las siguientes pretensiones: a) INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALES las siguientes disposiciones: el art. 6 del Decreto 618 de 2007, el artículo 6° Decreto 658 de 2008, el artículo 8° Decreto 723 de 2009, el artículo 8° Decreto 1388 de 2010, en cuanto dispusieron que “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Jueces de la República”. b) DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJ12 174 del 2 de marzo de 2012; al igual que el acto administrativo contenido en la Resolución 3657 del 8 de agosto de 2012 expedidos por la entidad accionada, por medio de los cuales se denegó el reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual. c) Como consecuencia de las anteriores declaraciones, CONDENAR a la Nación – Rama Judicial al reconocimiento y pago a la parte accionante desde el 2006 hasta 31 de diciembre de 2010 y las que se causen hasta obtener sentencia favorable, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un plus o valor sobre la misma y no como parte integrante 2 Archivo 001, pág. 45 Page 3 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial hasta el momento lo ha hecho y las sumas que como diferencias salariales y prestacionales resulten de todas sus prestaciones sociales y laborales, teniendo en cuenta como base para la liquidación con carácter salarial el 100% de su remuneración básico mensual incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial. d) CONDENAR a la Nación – Rama Judicial a indexar las sumas señaladas, de acuerdo al I.P.C. certificado por el DANE para actualizarlas y dando aplicación a la fórmula financiera aceptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado. e) Condenar en costas.
En resumen, indicó que según jurisprudencia del Consejo de Estado, debe entenderse que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 creó una prima adicional a la asignación básica mensual y que el gobierno nacional la desconoció cuando, en su lugar, afectó un 30% del salario para considerarlo prima sin factor salarial, el concepto prima dentro del régimen jurídico posterior a la Carta Política de 1991 mantiene identidad funcional como el régimen anterior que se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración propiamente dicha, y el Gobierno Nacional al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y, por lo tanto, es necesario excluirlo del ordenamiento jurídico. 2.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA3 La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que el salario y demás prestaciones pagadas se han hecho en virtud a lo previsto en los decretos salariales vigentes para cada año, lo que corresponde de acuerdo al cargo que tenía y de conformidad con las normas que rigen en la Rama 3 Archivo ídem, págs. 130-146 Page 4 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial Judicial.
Señaló que los pagos por concepto de prima especial, se han realizado conforme a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional fundamentados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Trajo a colocación diversos pronunciamientos al respecto, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Arguyó que de acuerdo a interpretación jurisprudencial sobre el caso sub judice la prima especial que regula el artículo 14 de la ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial.
Propuso como excepciones, ausencia de causa petendi- inexistencia del derecho – cobro de lo no debido, ineptitud de la demanda porque los actos acusados son acordes a legalidad e innominada.
3. LA SENTENCIA APELADA4 El Juzgado de instancia con juez ad hoc accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Como objeto de la decisión se planteó el de definir si a la demandante le asiste el derecho a que la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, le liquide y pague en su favor las prestaciones económicas que correspondan, sobre el 30% de la asignación básica mensual no tenida en cuenta como factor salarial en su calidad de Juez por los años comprendidos entre 2006 y hasta la fecha como juez de la república, o si por el contrario, fueron reconocidas con base en la asignación descrita en la ley, según el argumento de la entidad demandada.
Concluyó que en armonía con los antecedentes jurisprudenciales se demostró el carácter salarial del 30% de la asignación básica mensual estipulada como prima, por lo que era del caso acceder parcialmente a las pretensiones incoadas en el líbelo, y en consecuencia, en aplicación al artículo 4 de la Constitución Política ordenar la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 389 de 2006, el artículo 6 del decreto 658 de 2008 y el artículo 8 del decreto 723 de 2009 y del decreto 1388 de 2010, en cuanto disponen que se considerará como prima, sin 4 Archivo ídem, págs. 194-213 OneDrive Page 5 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial carácter salarial, el treinta (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo de los Jueces de la República y otros, por lo que dispuso para obtener la real efectividad en el restablecimiento de los derechos laborales de la actora, la nulidad de los actos demandados.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a título de restablecimiento del derecho, a la Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a la funcionaria desde el 11 de octubre de 2005 y hasta la fecha que tuviese vigencia la relación laboral con la demanda, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones legales sin efectos prescriptivos y hasta la fecha que tenga vigencia el vínculo laboral con la entidad accionada.
Se ordenó dar aplicación los artículos 187 y 192 del CPACA.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN 4.1. Parte demandada5 Sostuvo que los actos demandados se expidieron con sometimiento al principio de legalidad, dictados en obedecimiento a normas superiores, sin observancia de violación a normas especiales ni generales. Destacó que los pagos por concepto de prima especial que se realizaron por la Dirección Seccional de Administración Judicial fueron de conformidad con lo previsto en los Decretos salariales vigentes expedidos para cada año por el Gobierno Nacional, reiterando el artículo 14 de la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, se reitera ya fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional por ende se constituye como cosa juzgada constitucional.
Anotando que la prima 5 Archivo ídem, págs. 216-222 Page 6 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial especial no tiene carácter salarial por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, aunado que fue objeto de revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, declarando que el artículo ibidem es EXEQUIBLE.
En consecuencia, solicitó se revoque la sentencia proferida en primera instancia que concedió las pretensiones.
5. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - De la parte demandada6: Resaltó que los pronunciamientos del Consejo de Estado citados en el asunto, decretaron la nulidad de algunos artículos de los decretos de salarios de los años 1993 a 2007, más no el reconocimiento de derecho alguno a favor de persona determinada.
De igual forma, se refirieron frente a los decretos salariales desde el año 1993 hasta el 2007, no de los posteriores, lo que permite concluir que los decretos de los años 2008 hasta la fecha, no han sido declarados nulos, por tanto continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, por lo que sobre dichos años, no es posible efectuar pago o realizar manifestación ni censura en relación con ellos, ya que continúan vigentes para el ordenamiento jurídico, por ende la prima especial reclamada se ha liquidado correctamente y corresponde la reglamentación que sobre el tema ha regulado el Gobierno Nacional y hasta la fecha no se ha tenido ninguna manifestación al respecto.
Los demás sujetos procesales no se pronunciaron en esta instancia. 6 Archivo 007.1Demandado, archivo 6. Page 7 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
1. LA COMPETENCIA Esta Corporación resulta competente para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la parte recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del Juez en segunda instancia, por lo que le corresponde a la Sala establecer si: ¿se debe revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso reconocer en favor de la señora MELBA JANETH LÓPEZ GIL en su condición de jueza de la República el derecho a la reliquidación y pago de las diferencias en su remuneración mensual en virtud de la reducción del 30% reconocido como prima especial, desde el 11 de octubre de 2005 y hasta que esté vigente el vínculo laboral? ¿Estuvo bien la determinación del fenómeno prescriptivo para efectos del reconocimiento prestacional?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN La Sala de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia vigente considera que, a la actora le asiste el derecho al pago de las diferencias causadas entre el valor que le fue pagado por concepto de remuneración mensual y el que legalmente debió recibir, sin extraer del mismo el 30% como prima especial, sin embargo, en aplicación del precedente jurisprudencial vigente se precisarán los términos del numeral alusivo al restablecimiento del derecho teniendo en cuenta que sí se configuró el fenómeno prescriptivo de algunos emolumentos laborales reclamados.
Page 8 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial Por ende, se modificará la sentencia apelada en lo pertinente.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta encuentra sustento en los siguientes argumentos, que han sido fijados por la sentencia de unificación del Consejo de Estado que abordó la materia de la litis para resolver en lo sucesivo, casos similares7, por lo que es pertinente traerlos a colación para resolver el caso concreto, previo señalamiento de los hechos probados: 4.1.
Hechos probados: 1) Que la demandante se desempeñó en la rama judicial como Jueza, en el Juzgado 1° Penal municipal de Conocimiento entre 01 de enero de 2006 a 15 de junio de 2008; entre 16 de junio de 2008 a 7 de julio de 2008 Juzgado Penal Especializado del Circuito de Armenia; entre 8 de julio de 2008 a 13 de abril de 2009 Juzgado 1° Penal Municipal de conocimiento Armenia; entre 14 de abril de 2009 a 19 de diciembre de 2009 en el Juzgado 2° de Ejecución de Penas del Circuito de Armenia y desde 19 de diciembre de 2009 a la fecha como Juez 1° Penal municipal de Conocimiento de Armenia, certificado expedido el 12/02/2013 por la oficina de recursos humanos de la entidad demandada (cuaderno 1, pág. 78-81). 2) El régimen salarial aplicable a la parte demandante y sobre el que se liquidaron su salario y sus prestaciones sociales fue el previsto en el Decreto 57 de 1993 (acogidos) (carpeta ídem); 3) Desde la fecha de su vinculación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó al actor el 70 % de la remuneración que 7 SECCION SEGUNDA - SALA PLENA DE CONJUECES, CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación: 41001-23-33- 000-2016-00041-02 (2204-2018). Demandante: JOAQUIN VEGA PÉREZ. Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Page 9 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo, a título de asignación básica y el 30 % restante, a título de prima especial, es decir, tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración (carpeta ídem); 4) Como consecuencia de lo anterior, la autoridad demandada liquidó las prestaciones sociales de la parte demandante sobre el 70 % de su salario básico. 5) La reclamación administrativa fue elevada por la parte actora el 21 de febrero de 2012 tendiente al reconocimiento y pago de la prima especial de los funcionarios judiciales prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 (cuaderno 1, pág. 46, OneDrive), solicitud que fuera denegada mediante el oficio DESAJAR12-174 del 2 de marzo de 2012, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional y posteriormente, frente a su recurso de apelación mediante la Resolución número 3657 del 8 de agosto de 2012 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, confirmó la decisión de la Dirección Seccional (archivo ídem, pág. 64-75). 4.2.
Marco legal y jurisprudencial en torno a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos fue dada por la Constitución Política de 1991 en forma general al legislador, al establecer en el artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…” Page 10 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial En cumplimiento de ese mandato constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 19928 en la que fijó el marco bajo el cual el Gobierno Nacional adoptaría el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: (…) b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República…” Para tal efecto el artículo 2º ibíd, señaló que debía tenerse en cuenta el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, con la previsión de no poder desmejorar sus salarios y prestaciones sociales y en el artículo 14 autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima a favor de algunos funcionarios así: “ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Es de anotar que esta disposición fue aclarada por la Ley 332 de 1996 en la cual se indicó que la prima allí prevista también aplicaría, entre otros, a los Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura y haría parte de su ingreso base pero únicamente para efectos de la pensión de jubilación. 8 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Page 11 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 creando a favor de algunos funcionarios, una prima especial sin carácter salarial, correspondiente al 30% de la remuneración mensual, previsión reiterada anualmente entre otros, en los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 1475 de 2001, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007.
Precisamente frente a la naturaleza de la prima especial contemplada en las citadas disposiciones el Consejo de Estado9 rectificó la posición expuesta en la sentencia proferida en el expediente 11001032500020030005701, para reconocer que dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, así: “…En lo específico de la figura tomada en su aspecto salarial, el Decreto 1042 de 1968, contentivo de la clasificación y remuneración de los cargos para los empleos públicos, la noción de “prima” como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
Por consiguiente, la Sala puede señalar que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público. Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación….
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en 9 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 02 de abril de 2009. Rad. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Page 12 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido” (Negrilla propia) Posteriormente, el Consejo de Estado10 declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre el año 1993 a 2007 mediante los cuales había fijado la prima especial y como sustento de dicha determinación sostuvo lo siguiente: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico (…) En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente: 1.
"El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales. 2. "La Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública.
Esta Ley en el artículo 2 previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe 10 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 29 de abril de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). CP. María Carolina Rodríguez Ruiz. Page 13 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado. 3.
"El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez Contencioso a examinar los contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos. 4.
"La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales11". Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como Conjuez Ponente, se consideró que: "En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial12". Ahora bien, es pertinente resaltar que el artículo 53 de la Constitución Política dispone que: "Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
(Destaco). De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron 11 Sentencia del 19 de marzo de 2010, Expediente 2005-01134, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sección Segunda del Consejo de Estado. 12 Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado.
Page 14 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad (…) Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual”.
Más recientemente el órgano de cierre13 profirió sentencia de unificación en torno a la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 y después de retomar los pronunciamientos ya emitidos sobre el tema, concluyó: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y lo asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.
Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primacía a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y nivelación en el ingreso. Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas 39.
Ahora bien, con relación a la afirmación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- realizada a través de la delegada encargada para representarla en la Audiencia de alegatos, en el sentido que: los valores que se toman como remuneración mensual son las mismas cifras contenidas de los respectivos decretos; que la remuneración mensual se integra por la asignación básica mensual y la prima especial, y sumadas equivalen a un porcentaje de 130 % (100 % asignación básica y 30% prima especial); que el cálculo de la prima especial de servicios se hace sobre el 30 % de la remuneración mensual v no de la asignación básica mensual, es decir, del 130% que compone la remuneración mensual, se extrae el 30% y a esto se le da el carácter de prima especial; que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos, porque, en ese caso, los primeros devengarían más que los 13 Sala Plena de Conjueces.
Sentencia del 02 de septiembre de 2019. Rad. 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-2018). Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Page 15 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial segundos; la Sala considera que su tesis no encuentra coherencia con las pruebas que la misma aportó al proceso para sustentar su teoría. Veamos: Comparados los Decretos que año tras años ha venido expidiendo el Gobierno Nacional a través de los cuales fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ, se observa sin dubitación alguna que la prima especial se está extrayendo y no adicionando a la remuneración mensual.
No existe entre la documentación aportada ningún indicador que mínimamente insinúe el aumento salarial establecido en los Decretos en un 30%; sino todo lo contrario, que desde 1993 se resta de dicha remuneración el 30% a la que se le da la denominación de "Prima Especial", desconociendo de esta manera el mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que dispuso “Establecer" dicha prima especial entre un 30% y un 60% del salario básico, para los funcionarios allí enunciados.
Por lo que, en sentir de la Sala, no le asiste razón en este aspecto a la DEAJ. Tampoco se podría hablar de desproporcionalidad salarial de acatarse el cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y tener la prima especial allí creada como una adición al salario básico y/o asignación básica. Obsérvese cómo es la misma DEAJ quien afirma "que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual. genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos"; desconociendo que precisamente el régimen de los no acogidos comporta ingredientes diferentes que integran el salario, como la "Prima de Antigüedad", cuyo tope es del 90% de lo que devenga el superior jerárquico, las "cesantías congeladas", las "primas de servicio", entre otros beneficios que de lejos superan el de la prima especial.
Estos beneficios fueron desmontados por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 57 de 1993, a través del cual creó el régimen de no acogidos, en el cual ha debido introducir la prima especial como agregado salarial para aminorar el agravio producido a los acogidos al cambio de régimen y para garantizar la igualdad y la dignidad humana.
En conclusión: (i) aquí se acoge y reitera el precedente jurisprudencial y se acoge el concepto del Ministerio Público; (ii) se hace la ponderación más acorde con los principios constitucionales e internacionales del trabajo; (iii) los argumentos en contra de esta tesis no están respaldados en los soportes de la nómina; y (iv) se nivela el ingreso de los funcionarios por razones de equidad en forma proporcional y razonable, todo ello enmarcado en el respeto a la dignidad humana y las garantías constitucionales”.
De lo hasta aquí expuesto, concluye la Sala que la entidad no podía restar del 100% de la remuneración mensual devengada por la parte actora, el 30% a efectos de tomar este porcentaje para efectos del reconocimiento de la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992, pues con ello está desconociendo que el objeto de este emolumento es retribuir en forma adicional la actividad laboral cumplida por el servidor público.
Page 16 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial 4.3. Caso concreto Para la Sala, de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales y según lo probado, la decisión de instancia debe confirmarse.
Es así que pese a las diferentes disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional para regular la prima especial y las múltiples derogatorias y nulidades suscitadas frente a las mismas, las controversias en torno a dicha prestación se encuentran dilucidadas a la fecha por el precedente jurisprudencial citado. Así las cosas, es claro que el reconocimiento de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 no podía de manera alguna introducir una desmejora en la remuneración mensual devengada por la parte actora.
En este sentido y en aras de ampliar los argumentos en torno a los efectos de dicho emolumento en el reconocimiento prestacional de los servidores, se trae a colación el siguiente aparte de la sentencia de unificación citada, en la que se ejemplificó este aspecto de la siguiente manera: “Para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) Page 17 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Al respecto, cotejada la certificación de los pagos recibidos por la parte demandante14 con la remuneración mensual fijada anualmente por el Gobierno Nacional en los distintos decretos, se puede inferir que la entidad no ha reconocido la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 como un incremento mensual, sino que ha extraído del sueldo básico el porcentaje del 30% para darle tal calificación. A manera de ejemplo se tiene que para el año 2007 aparece certificado un sueldo básico de $2.670.34815 y una prima de servicios por valor de $ 801.104 pesos16, cuando el Decreto 618 de 2007 fijó el sueldo básico en la suma de $3.471.452, es decir que en efecto la entidad ha venido afectando los ingresos mensuales de la señora López Gil bajo un entendimiento errado de los términos en los cuales debía hacer el reconocimiento de la prima especial de servicios.
Bajo el anterior panorama legislativo como jurisprudencial, la Sala determina que la entidad accionada liquida la prima especial extrayéndola y no adicionándola a la remuneración mensual, ello implica, evidentemente, que la entidad demandada está desconociendo el precedente jurisprudencial sobre la materia aquí recopilado y reiterado, ya que se ha debido introducir la prima especial como agregado salarial para aminorar el agravio producido a los acogidos al cambio de régimen salarial para garantizar la igualdad y dignidad humana.
La jurisprudencia de unificación citada resaltó que la entidad demandada debía: “revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación”, sin embargo, con lo probado y argüido en la alzada se advierte que no lo ha hecho. 14 Archivo 1, pág. 78 y ss. 15 Archivo 01 One Drive 16 ib Page 18 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial Finalmente, en lo que atañe a la prescripción, tema respecto del cual la primera instancia no profundizó y que al juzgador en los términos del artículo 187 del CPACA, le corresponde verificar incluso de oficio, se tiene que el derecho reclamado se hizo exigible a partir del 07 de enero de 1993 fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993 que reglamentó inicialmente la Ley 4 de 1992, ello según los lineamientos de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado17, lo que impone establecer la reclamación oportuna de los mismos y extinguiendo los derechos laborales causados tres años antes de la reclamación al empleador.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que la reclamación ante la entidad se presentó el día 21 de febrero de 201218, hay lugar a declarar probado este fenómeno respecto al derecho causado con anterioridad al 21 de febrero de 2009, razón por la cual, al no haberse establecido este aspecto en primera instancia, deberá decretarse.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el numeral SEXTO de la sentencia proferida el día 28 de mayo de 2019 por el juez ad hoc del Juzgado Primero Administrativo del Circuito 17 En la cual se indicó “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969…” 18 Archivo 01 One drive Pág 21.
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SEGUNDO: MODIFICAR el numeral CUARTO de la sentencia proferida el día 28 de mayo de 2019 por el juez ad hoc del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, el cual, para efectos de claridad, quedará así: “CONDENAR a la Nación – Rama Judicial a reconocer, liquidar y pagar la señora MELBA JANETH LÓPEZ GIL el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial.
El reconocimiento ordenado será efectivo desde el 21 de febrero de 2009. Como consecuencia del reajuste ordenado a la remuneración mensual y prestacional, también deberán efectuarse los ajustes para los respectivos pagos a la seguridad social.”
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.
QUINTO: DESPLAZAR al Conjuez ALEJANDRO SALCEDO JARAMILLO, de la designación efectuada para conocer del asunto como Ponente, entendiéndose con ello la terminación del cargo, conforme a lo anunciado en esta providencia.
SEXTO: RECONOCER personería adjetiva para representar los intereses de la entidad accionada, a la abogada GLORIA MILADY ESTRADA VARGAS portadora de la T.P. No 205.917 del C. S. de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido (archivo 007.1).
SÉPTIMO: En firme esta providencia, se ordena devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda Especial de Decisión con conjueces según Acta No. 15 de la fecha. Page 20 of 20 Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicado: 63001-3333-001-2013 -00102 - 02 Demandante: Melba Janeth López Gil Demandado: Nación – Rama Judicial
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El Magistrado y Conjueces JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado GABRIEL ECHEVERRI GONZALEZ Conjuez GUILLERMO IVAN HENAO OSORIO Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”