TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ CASTRO Controversias contractuales Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Radicación: 70-001-33-33-004-2016-00282-01 Demandante: Ronald Antonio Sierra Díaz Demandado: Centro de Salud San Antonio de Palmito Procedencia: Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Sincelejo TEMA: incumplimiento contractual/ contrato de prestación de servicios/ no cancelación de honorarios profesionales. 1.
OBJETO A DECIDIR Decide el Tribunal el recurso de apelación propuesto por la parte demandada, Centro de Salud San Antonio de Palmito, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 27 de noviembre de 2018, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES: 2.1.- Pretensiones1: El señor Ronald Antonio Sierra Díaz, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales dirigido contra el Centro de Salud San Antonio de Palmito, solicita:
PRIMERO: Que se declare administrativamente responsable a la Entidad Demandada ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, por el INCUMPLIMIENTO, de los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales de fechas: • De abril 01 de 2015 a Junio 30 de 2015 • De julio 01 de 2015 a septiembre 30 de 2015 • De octubre 01 de 2015 a diciembre. 30 de 2015 • De enero 4 de 2016 d Marzo 30 de 2016 SEGUNDO: Que se declare que hubo incumplimiento parcial del contrato de fecha 01 de abril de 2015, debido a que la entidad demandada solo canceló el mes de abril por la ejecución del contrato y no canceló los meses de mayo y junio de 2015, cuando este 1 Fls. 62-65 C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 contrato fue cumplido a satisfacción por mi poderdante tal como lo certifica la entidad demanda.
TERCERO: Que se declare que hubo incumplimiento total de los contratos suscrito de fecha Julio 01 y de octubre 01 de 2015, al no cancelarse hasta la fecha valor alguno de dicho contrato, cuando mi mandante cumplió a cabalidad por su parte con la ejecución total del contrato.
CUARTO: Que se declare que hubo incumplimiento total del contrato suscrito de fecha 4 de enero de 2016, al no haberse pagado hasta la fecha valor alguno por el cumplimiento a cabalidad de mi poderdante de este contrato.
QUINTO: Que se condene a la entidad demandada ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, al pago de los conceptos adeudados de los contratos referidos así: • Del contrato de fecha abril 01 de 2015 a Junio 30 de 2015 se canceló el mes de abril y se adeuda los meses de mayo y junio por la suma de: $3.000.000 • Del contrato de fecha julio 01 de 2015 a septiembre 30 de 2015, se adeuda la totalidad de lo pactado en el contrato es decir la suma: $4.500.000 • Del contrato de fecha octubre 01 de 2015 a diciembre 30 de 2015, se adeuda Ia totalidad de lo pactado en el contrato es decir la suma: $4.500.000 • Del contrato de fecha enero 4 de 2016 a Marzo 30 de 2016, se adeuda la totalidad de lo pactado en el contrato es decir la suma de: $4.350.000 Para un total adeudado por no pagos de contratos ejecutados de $16.350.00, más intereses corrientes y moratoria desde la fecha del incumplimiento hasta el pago de las somas adeudadas.
SEXTO: Se condene a la entidad demandada ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, a título de pena por el incumplimiento a cancelar a mi poderdante lo pactado en la cláusula novena de los contratos suscritos que establecen: CLAUSULA NOVENA. CLAUSULA PENAL. En caso de mora o incumplimiento parcial o total de las obligaciones que en desarrollo de este contrato contrae EL CONTRASTA, la ESE podrá imponerle mediante Resolución motivada en calidad de multa, sanciones pecuniarias equivalentes al uno por ciento (1%) del valor del contrato, las cuales sumadas entre sí, no podrán exceder el diez por ciento (10%) del valor contra todo si son parciales y hasta del den por ciento (100%) del valor del contra to si es incumplimiento total, salvo casos de fuerza mayor o casos fortuito.
SÉTIMO: Que en consecuencia de la anterior condena, la entidad demandada deba cancelar a mi poderdante lo siguiente valores a título de pena: • Del contrato de fecha abril 01 de 2015 a Junio 30 de 2015, donde el incumplimiento es parcial el 10% del valor del contrato, la suma de: $450.000 • Del contrato de fecha Julio 01 de 2015 a septiembre 30 de 2015, donde el incumplimiento es total la entidad debe cancelar el valor total del contrato, es decir, la suma: $ 4.500.000 Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 • Del contrato de fecha octubre 01 de 2015 a diciembre 30 de 2015, donde el incumplimiento es total la entidad debe cancelar el valor total del contrato, es decir, la suma: $ 4.500.000 • Del contrato de fecha enero 4 de 2016 a Marzo 30 de 2016, donde el incumplimiento es total, la entidad debe cancelar el valor total del contrato es decir, la suma de: $4.350.000 La entidad demandada debe cancelar a mi poderdante a título de pena la suma de $13.800.000, sumas que deberán ser actualizadas e indexadas.
OCTAVO: Que se condene a la entidad demandada al pago de una indemnización por $ 13.000.000 a título de sanción indemnizatoria que se fundamenta en: 1. El señor RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ se le ha causado daños PATRIMONIALES y EXTRA PATRIMONIALES, así: DAÑOS PATRIMONIALES -Perjuicios Materiales: Causados en las esferas del DAÑO EMERGENTE y el LUCRO CESANTE.
DAÑO EMERGENTE a) Al Contador Público RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ ha debido efectuar erogaciones considerables teniendo en cuenta que tuvo que incurrir en gastos de movilización y transporte, de Sincelejo (Sucre) hasta el Municipio de San Antonio de Palmito; los materiales para la realización del trabajo, que representan una inversión de dinero; además del pago salarios a un asistente para su realización. Necesariamente recibió un perjuicio pues tuvo que recurrir a otros medios para poder atender las necesidades surgidas con ocasión de los contratos celebrados con la Entidad demandada, en virtud de la cláusula quinta del contrato donde establece que la prestación del servicio debe ser eficiente y oportuna. 2.
Que la ESE se enriqueció injustamente, con la prestación del servicio ejecutado con mi poderdante y no remuneradas y mi poderdante, a su vez sufrió un empobrecimiento correlativo. 3. Que en consecuencia se condene a la entidad a los perjuicios demostrados en el proceso.
NOVENO: Decretar condena a la demandada, a favor del demandante, por la suma que resulte por concepto de indexaciones.
DECIMO: hasta la fecha la entidad no ha realizado liquidación del contrato, por lo que de considerarse necesario, solicito se realice la liquidación judicial necesaria, en fundamento a las certificaciones y contratos expedido por la entidad. Y de ordenarse, se declare que se haga teniendo en cuenta su indexación. (…) 2.2 Hechos relevantes2: En el escrito de demanda se informa que, el señor RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ, desde el año 2011 suscribió contratos de prestación de servicios con la entidad 2 Fls. 5-6 C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 demandada, cuyo objeto fue la realización de informes presupuestales, donde el valor del contrato se dividía en el número de meses de duración del mismo y se cancelaba la suma que correspondiera mensualmente, que en el año 2015 ascendía a UN MILLÓN QUINIENTOS MIL PESOS ($1.500.000) mensuales.
Refiere que, durante los años 2015 y 2016 el actor celebró con el Centro de Salud de San Antonio de Palmitos los siguientes contratos: • Contrato de fecha 10 de enero de 2015 a marzo 30 de 2015, que fue cancelado en su totalidad • Contrato de fecha abril 01 de 2015 a Junio 30 de 2015, donde solo se canceló solo un mes de la prestación de servicio. • Contrato de fecha julio 01 de 2015 a 30 de septiembre de 2015, donde no se canceló ningún concepto por la prestación del servicio • Contrato de fecha octubre 01 de 2015 a diciembre 30 de 2015, no se canceló ningún concepto por la prestación del servicio. • En la vigencia fiscal 2016 se suscribió un contrato de fecha enero 4 de 2016 a Marzo 30 de 2016, donde tampoco se canceló ningún concepto por la prestación del servicio.
Indica que el señor Ronald Sierra ha presentado peticiones de pago, el día 3 de marzo de 2016, y otras de carácter verbal y la Gerente de la E.S.E se niega a realizar el pago referido Señala que a través de certificación de 30 de marzo de 2016, la señora Dina Peralta Montes en calidad de Tesorera del Centro de Salud, expide certificación donde consta la obligación adeudada al señor Sierra Díaz, en atención a la prestación del servicio, misma fecha, en la que la Jefe de Recursos Humanos de la entidad, libra una certificación, suscrita por la señora Duvis Peralta Márquez, donde hace constar que el demandante prestó sus servicios para elaborar los informes de la entidad.
Manifiesta que, los contratos firmados están acompañados de su correspondiente certificado presupuestal y su registro presupuestal lo cual quiere decir que estaban plenamente legalizados y su asignación presupuestal estaba ejecutada, por lo que el municipio asigno un dinero para el pago de los contrato y luego los desvió a otros conceptos, cometiendo una ilegalidad en la ejecución del presupuesto, de lo contrario no se justifica que asigne un partida presupuestal y no la paguen. 2.3 Actuación Procesal: La demanda fue presentada el 15 de diciembre de 20163; inadmitida por auto de 9 de febrero de 20174, fue subsanada el día 24 de febrero de 20175, el 6 de marzo del 2017 fue admitida la demanda6,notificada a las partes, el Ministerio público y la Agencia Nacional 3 Fls. 56.C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 4 Fls. 58-59 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 5 Fls. 62-66 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 6 Fls. 69-70 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 de Defensa jurídica del estado7, el 29 de marzo del 2017 el demandante presentó reforma de la demanda8, la entidad demandada presentó su contestación 27 de junio del 20179, proponiendo excepciones; el 1 de agosto de 2017 se admitió la reforma de la demanda10, previa convocatoria mediante auto de fecha de 13 de septiembre de 2017 se fijó fecha de audiencia inicial11 la cual se efectuó el 30 de enero de 201812 donde se fijó el litigio y luego, se determinó que la audiencia de pruebas se realizaría el 4 de abril de 2018, En esa oportunidad de que trata el artículo 181 de la ley 1437 de 201513, se surtió a cabalidad y en la misma se concedió el término de 10 días para que las partes alegaran de conclusión por escrito.
Fueron presentados los alegatos de conclusión por la parte demandante el 17 de abril de 201814. La sentencia se profirió el 27 de noviembre de 201815 concediendo las pretensiones de la demanda y el 30 de noviembre de 201816 la parte demandada recurrió en apelación la mencionada providencia. 2.4 Pronunciamiento de la demandada17: El Centro de Salud de San Antonio de Palmito presentó contestación de la demanda oponiéndose a las pretensiones y solicitó fueran despachadas desfavorablemente.
Respecto a los hechos uno y dos, consideró que, si bien es cierto que se presentaron las respectivas peticiones de pago, también lo es que, el contratista debía presentar las cuentas de cobro respectivas, junto con los pagos de seguridad social (Salud, pensión y riesgos profesionales) correspondiente a los meses durante los cuales estuvo vigente el contrato y la certificación del cumplimiento del objeto del contratado por parte del supervisor encargado de vigilar que los informes a las entidades de control se hayan cumplido dentro del término legal.
Refirió también que, debe tenerse en cuenta que la gerente actual, doctora ELIANA CECILIA MORALES MELÉNDEZ no era la supervisora del contrato del demandante, toda vez que estos fueron ejecutados durante la administración de la Gerente LIDANA MONTES NOVOA quien suscribió los mismos, por lo que, mal haría en reconocer y ordenar el pago de unos servicios cuyo cumplimiento no aparece certificado por la supervisora y que además no cuentan con el cumplimiento de otros requisitos como la presentación de las respectivas cuentas de cobro y el pago de la seguridad social, sin los cuales la ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO no estaba obligada a pagar al contratista quien no ha tenido la diligencia de realizar el cobro en debida forma, pues como se puede observar dichos documentos no hacen parte de las pruebas aportadas al proceso. 7 Fls. 75-80 C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 8 Fls. 82-88 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 9 Fls. 92-104 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 10 Fl. 106-107 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 11 Fls. 115 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 12 Fls. 120-125 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 13 Fls. 128-129 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 14 Fls. 130-134 C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 15 Fls. 137-161 C ppal. Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 16 Fls. 167-175C.ppal. Archivo01Demanda Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf. 17 Fls. 1055-1076.C.ppal. Archivo 11ContestacionDemanda.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Sobre el hecho tercero y cuarto, arguye que si bien es cierto que se expidieron dichas certificaciones, las mismas no fueron emitidas por la supervisora del contrato donde conste el cumplimiento del objeto contractual, resaltando edemas que dicha certificación no es suficiente para solicitar el pago, ya que no aparece acreditado que el contratista haya presentado cuentas de cobro y el soporte de pago de la seguridad social y riesgos profesionales.
Frente a lo dicho en el hecho quinto de la demanda, indica que es parcialmente cierto, pues si bien es cierto que estaban acreditados los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el perfeccionamiento del contrato y su ejecución, no es óbice para darle la razón a la parte demandante pues no cumplió a cabalidad con los requisitos para que fuera procedente su pago.
Por otra parte, manifiestan que es una afirmación temeraria la realizada por la apoderada de la parte demandante al afirmar que los recursos fueron desviados toda vez que estaría insinuando la comisión de un delito penal que si tiene pruebas debe colocar en conocimientos de las autoridades competentes so pena de incurrir en omisión de denuncia. Para finalizar, propone las excepciones de incumplimiento de obligación de soportar pago de seguridad social con base en el valor del contrato para pago de honorarios y falta de certificación de cumplimiento por parte del supervisor del contrato, aduciendo que sin dichos documentos, le era imposible realizar el pago al demandante. 2.5 La sentencia recurrida18: Mediante providencia de 27 de noviembre de 2018 el Juzgado Cuarto administrativo de este Circuito resolvió:
PRIMERO: DECLÁRESE el incumplimiento de los contratos de prestación de servicios de abril 01 de 2015 a junio 30 de 2015, de julio 01 de 2015 a septiembre 30 de 2015, de octubre 01 de 2015 a diciembre 30 de 2015 y de enero 4 de 2016 a marzo 30 de 2016, celebrados entre el señor RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ y la ESE CENTRO DE SALUD SAN ANTONIO DE PALMITO, por parte de esta último, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la presente sentencia.
SEGUNDO: como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNESE a la ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, a pagar al señor RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 18.858.409, la siguientes sumas correspondientes a los honorarios adeudados por el incumplimiento del contrato, ORDENÁNDOSE que en las sumas a cancelar se deberán descontar el pago de aportes parafiscales que debía realizar el contratista durante el tiempo de ejecución de los contratos, en caso de que no se demuestre dicho pago: CONTRATO VALOR 18 Fls. 137-161 C ppal.
Archivo 01Cdno11raInst.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 01 mayo de 2015 a 30 de junio de 2015: $3.506.031.oo 01 de Julio de 2015 a 30 de septiembre de 2015: $5.187.128.oo 01 de octubre de 2015 a 30 de diciembre de 2015: $5.089.493.oo 04 de enero de 2016 a 30 de marzo de 2016: $4.750.955.oo TERCERO: DECLÁRENSE liquidados los contratos de prestación de servicios de abril 01 de 2015 a junio 30 de 2015, de julio 01 de 2015 a septiembre 30 de 2015, de octubre 01 de2015 a diciembre 30 de 2015 y de enero 4 de 2016 a marzo 30 de 2016, suscrito por el señor RONALD SIERRA DÍAZ y la ESE CENTRO DE SALUD SAN ANTONIO DE PALMITO.
CUARTO: NIÉGUENSE las demás súplicas de la demanda.
QUINTO: No hay lugar a condena en costas en esta instancia. Fundamentando su decisión en que, de las pruebas aportadas al proceso, se verifica la celebración de los contratos aludidos en la demanda, los plazos estipulados dentro de cada contrato y el valor pactado de los mismos. A su vez, se advierte que la persona encargada de la supervisión de los contratos era la Jefe de Recursos Humanos del Centro de Salud de los Palmitos, por lo cual, de la certificación allegada al proceso donde consta el cumplimiento de sus funciones, se logra extraer que dicho elemento se encuentra satisfecho, sin contar con que también se cuenta con la certificación suscrita por la tesorera de dicha entidad, donde se reconoce que se le adeuda al señor Sierra Díaz, varios meses por concepto de honorarios profesionales.
En este sentido, luego de realizar un estudio normativo en lo atinente a las obligaciones de los contratistas frente al pago de la seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales, consideró que el pago de aportes parafiscales es una responsabilidad y obligación legal inherente al contratista para efectos de la celebración del contrato y cumplimiento del mismo, pero también existe la obligación de la entidad demandada de verificar la afiliación y pago de los aportes parafiscales dentro del trámite contractual, para efectos de que en caso de incumplimiento en esa obligación se hagan los correctivos necesarios al momento de la liquidación. Al aterrizar al caso particular del demandante, manifestó que dentro de los contratos motivo de estudio, se observa que ni dentro de la cláusula de legalización y perfeccionamiento del contrato, ni en la cláusula que establece la forma de pago, se establece como obligación contractual el pago de aportes parafiscales por parte del demandante, por lo que la obligación de los aportes parafiscales no sobreviene como una obligación contractual, sino como la obligación legal.
Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Señaló también que, que si bien dentro del plenario no existen pruebas que se hayan verificado la afiliación del contratista o el pago de los aportes para la ejecución del contrato, suponiendo que se cumplió con ese requisito legal. La entidad contratante todavía tiene la posibilidad de realizar los ajustes con respecto al pago de los aportes parafiscales para la fecha de la ejecución del contrato, a la fecha de liquidación del contrato, como lo permite el artículo 50 de la ley 789 de 2002.
Por tanto, como mediante sentencia se ordenaría la liquidación del contrato, en ella se obligará que al momento del pago de la suma adeudada se tenga en cuenta el pago de los aportes parafiscales del contratista en los tiempos de los cumplimientos contractuales. En atención a lo antes dicho, al comprobar la existencia de la relación contractual, el cumplimiento del objeto contratado y la no cancelación de los honorarios solicitados, se decide acceder a las pretensiones de la demanda. 2.6 El Recurso De Apelación: El apoderado de la parte demandada, indica que el artículo 4° de la Ley 797 de 2003 que modifica el artículo 17, de la, Ley 100 de 1993, determina que durante la vigencia del contrato de prestación de servicios se estará en la obligación de cotizar al sistema general de pensiones, significando con ello que independientemente de la duración del contrato, el contratista se encuentra en la obligación de cotizar al sistema en comento.
A su vez, el artículo 26 de la Ley 1393 del 2010, prevé: ART. 26.-La celebración y cumplimiento de las obligaciones derivadas de contratos de prestación de servicios estará condicionada a la verificación por parle del contratante de la afiliación y pago de los aportes al sistema de protección social, conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
De este modo, considera que en el presente caso no está demostrado dentro del proceso que el señor RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ, haya cumplido con la obligación de estar afiliado al sistema de seguridad social y de haber realizado el pago de los aportes correspondiente a los meses que estuvo vigente el contrato, siendo una obligación que debió ser controlada por la gerente de la época como supervisora del contrato.
Por otra parte, señala que al observarse el material probatorio allegado al proceso no se vislumbra que se haya aportado los informes de actividades desarrolladas por el contratista RONALD ANTONIO SIERRA DIAZ, del cual se pueda inferir sin entrar en lucubraciones que se cumplió fielmente el objeto del contrato. Así mismo no se vislumbra ni en los archivos de la entidad, como en las pruebas obrantes en la plenaria certificación de cumplimiento del objeto del contrato por parte de la Supervisora Gerente Dra. LIDANA MONTES NOVOA quien tenía el deber legal de solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual al contratista. 2.7 Actuación en segunda Instancia: Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Mediante auto del 28 de febrero de 202019, se admitió recurso de apelación contra la sentencia en comento, el día 8 de febrero de 2021 se profiere auto que corre traslado de alegatos20, el cual da a las partes el termino común de 10 días, para que se formule sus escritos de alegatos de conclusión, el día 023 de febrero de 2021 la parte demandante presentó alegatos de conclusión21 2.8 Alegatos de conclusión en segunda instancia. La parte demandante el día 23 de febrero de 2021 presentó escrito reiterando los argumentos expuestos en la demanda, mencionando que las pruebas aportadas y practicadas dentro del proceso dan certeza de los hechos alegados en el escrito petitorio, así como del incumplimiento injustificado de la parte demandada, esto, en atención a las certificaciones aportadas al expediente, donde se certificó el cumplimiento de las funciones encomendadas en los contratos suscritos y se dejó por sentado la acreencia del demandante con la ESE CENTRO DE SALUD SAN ANTONIO DE PALMITO por conceptos de honorarios profesionales, siendo ratificada a través del testimonio de la señora DINA PERALTA MONTES, escuchando en audiencia de pruebas, sin que quedará duda alguna del incumplimiento aludido en la demanda, razón por la cual, debía confirmarse la sentencia de primera instancia. La parte demandada No presentó alegatos de conclusión y el ministerio público no hizo pronunciamiento. 3.
CONSIDERACIONES: 3.1 Competencia. En atención al factor funcional (artículo 153 del CPACA), el Tribunal es competente para decidir en segunda instancia sobre el recurso de apelación contra sentencia propuesto. 3.2 Problema jurídico: De conformidad con los fundamentos facticos y jurídicos expuestos, corresponde determinar si efectivamente ¿existe incumplimiento contractual por parte de la ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO en los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales celebrados con el señor Ronald Sierra Díaz en el interregno de 1 de abril de 2015 a 30 de junio de 2015, 1 de julio de 2015 a 30 de septiembre de 2015, de 1 de octubre de 2015 a 30 de diciembre de 2015 y de 4 de enero de 2016 a 30 de marzo de 2016 y en atención a ello hay lugar a conceder los emolumentos reclamados? 3.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico. Para tal fin, se abordará el siguiente orden conceptual: i) Marco Jurídico y Jurisprudencial de las Órdenes de Prestación de Servicios; ii) Del incumplimiento de los contratos estatales, iii) análisis del caso concreto; iv) conclusión 19 Fls. 16-17 C.N°02 Archivo 04Cdn012dainst.pdf. 20Fls.1-2 Archivo 70001333300420160028201_ACT_AUTOCORRETRASLADO_802202120209pm _c0ecf18d949a47ef93d2ca2caf772fe7.pdf(.pdf) 21 Archivo 06AlegatosConclusion20210223.pdf Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 3.3.1.
Marco Jurídico y Jurisprudencial de las Órdenes de Prestación de Servicios. El contrato de prestación de servicios se encuentra definido en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 como un acuerdo de voluntades cuyo objeto es el desarrollo de actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad contratante, que sólo puede celebrarse con personas naturales bajo la condición de que las actividades a contratar no puedan ser realizadas con personal de planta o cuando se exijan conocimientos especializados.
En consecuencia, este tipo de contratos no genera ningún vínculo laboral, ni derecho al pago de prestaciones sociales, y su duración se da por el término estrictamente necesario para cumplir con el objeto contratado. El literal d) del numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 dispone que habrá lugar a la contratación directa para la prestación de servicios profesional que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.” Por su parte el artículo 13 del Decreto 2170 de 2002, dispone que: “Para la celebración de los contratos a que se refiere el literal d) del numeral 1o. del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto deberá dejar constancia escrita De igual forma se procederá para la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, los que sólo se realizarán cuando se trate de fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar.
El contrato que se suscriba, contendrá como mínimo la expresa constancia de la circunstancia anterior, las condiciones de cumplimiento del contrato incluyendo el detalle de los resultados esperados y la transferencia de tecnología a la entidad contratante en caso de ser procedente.” Entonces, de lo dispuesto en las normas, se pueden señalar como rasgos característicos del contrato de prestación de servicios, los siguientes: i) el objeto del contrato estará constituido por las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad; ii) las prestaciones del contrato podrán comprender: servicios profesionales, trabajos artísticos, desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, apoyo a la gestión de la entidad; iii) sólo procederá el contrato de prestación de servicios cuando no haya personal de planta suficiente o se requieran conocimientos especializados; iv) en caso de que el objeto sea el apoyo a la gestión de la entidad, procederá cuando se tengan fines específicos o el personal de planta sea insuficiente; v) el término de duración será el estrictamente necesario y vi) habrá lugar a contratación directa y no será necesario recibir varias ofertas.
Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Es importante señalar que el artículo 217 del Decreto 19 de 2012 modificatorio del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 establece en su último inciso, que “la liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”22.
Como se observa, de la expresión utilizada por la norma no se desprende una prohibición, sino la ausencia de obligatoriedad de dicho procedimiento. Es decir que esta disposición no implica una restricción para que por autonomía de la voluntad se incluya la liquidación como obligatoria en el contrato23. Bajo esta óptica, la regla general es que los contratos de prestación de servicio profesionales no estén sujetos liquidación, sin perjuicio de que la misma pueda pactarse dentro de las cláusulas contractuales, y de ser así deben ser liquidados, por ser vinculante dichos acuerdos contractuales para las partes. 3.2.3.
Del incumplimiento de los contratos estatales Sea lo primero señalar que el contrato, como expresión nítida que es de la autonomía de la voluntad, se rige por el principio “lex contractus, pacta sunt servanda”, consagrado positivamente en el artículo 1602 del Código Civil, que establece “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.
En atención lo preceptuado en la norma, en los contratos bilaterales o conmutativos - como son comúnmente los celebrados por la Administración-, teniendo en cuenta la correlación de las obligaciones surgidas del contrato y la simetría o equilibrio de prestaciones e intereses que debe guardar y preservarse, la parte que pretende exigir la responsabilidad del otro por una conducta alejada del acto jurídico debe demostrar probatoriamente que, habiendo cumplido por su parte las obligaciones del contrato, su cocontratante no cumplió con las suyas, siendo este el derrotero principal para la demostración del incumplimiento alegado.
En este sentido, el incumplimiento de la entidad contratante solo adquiere relevancia si el contratista prueba que se allanó a atender el contenido obligacional a su cargo, al que se sometió en virtud del acuerdo de voluntades. Precisamente bajo esa lógica se sustenta el artículo 1609 del CC, cuyo texto es el siguiente: “(…)
ARTÍCULO 1609. En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos. (…)” 22 Decreto19 de 2012. Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. 10 de enero de 2012.
D.O. n.° 48308 23 Cristian Andrés Díaz Díez, La liquidación. Serie: Las cláusulas del contrato estatal, Ed. Librería Jurídica Sánchez & Centro de Estudios de Derecho Administrativo (2013). Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 La forma más común de afectación de los derechos de las partes en el contrato, está dada por el incumplimiento de las obligaciones de uno de los contratantes, por lo que podría pensarse que el incumplimiento contractual de la Administración, da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, tal y como lo contempla el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993, a saber: De los Derechos y Deberes de los Contratistas.
Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta Ley, los contratistas: 1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas.
Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato. Sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse, bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto, tal como lo ha dicho la jurisprudencia del Órgano de cierre24, “la misma se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato” Dicha temática ha sido abordada por el H. Consejo de estado25, bajo las siguientes consideraciones: En consecuencia, se estará en presencia de un incumplimiento si la prestación no se satisface en la forma y en la oportunidad debida y si además esa insatisfacción es imputable al deudor.
Y es que si la insatisfacción no es atribuible al deudor, ha de hablarse de “no cumplimiento”26 y esta situación, por regla general, no da lugar a la responsabilidad civil27. El incumplimiento, entendido como la inejecución por parte del deudor de las prestaciones a su cargo por causas que le son imputables a él, puede dar lugar al deber de indemnizar perjuicios si es que esa inejecución le ha causado un daño al acreedor.
En efecto, como toda responsabilidad civil persigue la reparación del daño y este puede consistir en una merma patrimonial, en ventajas que se dejan de percibir o en la congoja o pena que se sufre, es evidente que en sede de responsabilidad contractual un incumplimiento puede causar, o no, una lesión de ésta naturaleza y es por esto que no puede afirmarse que todo incumplimiento irremediablemente produce una merma 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009) Radicación número: 23001-23-31-000-1997-08763-01(17552) 25 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C, Sentencia de 24 de julio de 2013, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Radicación número: 73001-23-31-000-1997-14722-01(25131). 26 F. HINESTROSA.
Tratado de las obligaciones. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 237 27 Artículos 1604, inc. 2º, y 1616, inc. 2º, ibidem. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 patrimonial, impide la consecución de una ventaja o produce un daño moral, máxime si se tiene en cuenta que dos cosas diferentes son el daño y la prestación como objeto de la obligación. Causar un daño genera la obligación de reparar el perjuicio causado con él pero si el acreedor pretende que el juez declare la existencia de esa obligación y que por consiguiente el deudor sea condenado al pago de la indemnización, aquel tiene la carga de demostrar su existencia y su cuantía”.
De lo expuesto se colige que en efecto, debe demostrarse plenamente por parte de quien reclama el incumplimiento contractual, que aun cumpliendo con la carga obligacional contenida en el acuerdo de voluntades, el contratista incumplió las suyas, generándole un perjuicio que deberá ser reparada, en la medida que logre ser demostrado. 3.3.
Caso Concreto. El señor Ronald Sierra Díaz, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales dirigido contra el Centro de Salud de San Antonio de Palmito, solicita: que se declare administrativamente responsable a la Entidad demandada ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, por el incumplimiento, de los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales que fueron desde el: abril de abril de 2015 a 30 de junio de 2015; de 1 de julio de 2015 a 30 de junio de 2015; de 1 de julio de 2015 a 30 de septiembre de 2015; de 1 de octubre de 2015 a 30 de diciembre de 2015; de 4 de enero de 2016 a 30 de marzo de 2016.
El Juez de primera instancia concedió las pretensiones de la demanda, al considerar que, se encuentra demostrada la prestación efectiva de las funciones encomendadas en los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados con la entidad demandada y también la ausencia del pago de los honorarios, tal como consta en las certificaciones allegadas al proceso, razón por la cual at initio es evidente el incumplimiento contractual alegado.
Bajo ese mismo derrotero, señaló que el pago de aportes parafiscales es una responsabilidad y obligación legal inherente al contratista para efectos de la celebración del contrato y cumplimiento del mismo, pero también existe la obligación de la entidad demandada de verificar la afiliación y pago de los aportes parafiscales dentro del trámite contractual, para efectos de que en caso de incumplimiento en esa obligación se hagan los correctivos necesarios al momento de la liquidación, dejando por sentado que la entidad contratante todavía tiene la posibilidad de realizar los ajustes con respecto al pago de los aportes parafiscales para la fecha de la ejecución del contrato, a la fecha de liquidación del contrato, como lo permite el artículo 50 de la ley 789 de 2002.
La parte demandante en su recurso de apelación, señala como motivos de inconformidad y sustento de la solicitud de la revocatoria de la sentencia de primera instancia los Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 siguientes: i) el artículo 4° de la Ley 797 de 2003 que modifica el artículo 17, de la, Ley 100 de 1993, determina que durante la vigencia del contrato de prestación de servicios se estará en la obligación de cotizar al sistema general de pensiones, significando con ello que independientemente de la duración del contrato, el contratista se encuentra en la obligación de cotizar al sistema en comento; ii) no se vislumbra que se haya aportado los informes de actividades desarrolladas por el contratista RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ del cual se pueda inferir sin entrar en elucubraciones que se cumplió fielmente el objeto del contrato; así mismo no se vislumbra ni en los archivos de la entidad, como en las pruebas obrantes en el plenario CERTIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO del objeto del contrato por parte de la Supervisora, Gerente de la E.S.E Dra. LIDANA MONTES NOVOA quien tenía el deber legal de solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual al contratista.
Para desarrollar y analizar los reparos señalados por el apelante, se tiene que la Ley 100 de 1993, “por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia”, en su artículo 195 se ocupó de establecer el régimen jurídico, en materia contractual, de las Empresas Sociales del Estado, en los siguientes términos: “ARTICULO. 195.- Régimen jurídico.
Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico: “(…). 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.”28 En este sentido, se advierte que por regla general los contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado, se encuentran sometidos al régimen jurídico establecido en el derecho privado, sin que ello impida, que dentro del acuerdo de voluntades se pacten las clausulas exorbitantes establecidas en la ley 80 de 1993.
Tal disposición fue escudriñada por la Sala de Consulta de Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 6 de abril de 2000, expediente 1.263, Magistrado Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce, considerando: En principio, por ser las empresas sociales del estado entidades estatales y constituir la ley 80 un estatuto denominado "general de contratación de la administración pública", pudiera concluirse que su aplicación es universal para toda clase de entes públicos; sin embargo, tal apreciación no se compadece con la potestad del legislador para establecer excepciones a tal régimen, como lo hizo en el caso de estas empresas.
El carácter excepcional de la regulación, se refleja inequívocamente en la locución 28 La aplicación de los principios de contratación del derecho privado a las empresas sociales del estado, encuentra un antecedente en la Ley 10 de 1990, así: “Artículo 24º.- Contratación o asociación para la prestación de servicios de salud.
Previa autorización del Ministerio de Salud, cuya competencia podrá ser delegada en las direcciones seccionales, o locales, todas las entidades públicas que tengan la responsabilidad de prestar servicios de salud, podrán contratar con personas privadas especializadas en servicios de salud, inscritas en el registro especial que, para el efecto se organizará, en desarrollo de las facultades de que trata el artículo 1 de esta Ley, la prestación del servicio público de salud, siempre y cuando, se respeten los principios consagrados en el artículo 3.
Estos contratos, no requerirán requisito distinto a los exigidos para la contratación entre particulares. (la negrilla no es del texto). Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 "discrecionalmente", ya que mientras los demás contratos estatales deben, de manera general, contener tales cláusulas, en los sometidos al régimen de las empresas sociales sólo se pactarán cuando así estas lo dispongan.
Además, si con dicha expresión al Estado se le otorga la facultad para pactar o imponer las referidas cláusulas, sin distinguir su razón, es porque a él se reserva el privilegio de incluirlas cuando lo estime conveniente, esto es, cuando las reglas de derecho privado no le otorguen la garantía para la prestación del servicio público correspondiente.
Por lo demás, dicha discrecionalidad encuentra su fundamento en la multiplicidad de objetos contractuales que pueden incidir o no en la prestación del servicio público, circunstancia que la administración deberá tener presente al momento de determinar si incluye o no las cláusulas excepcionales. De esta manera, al disponer la ley 100 de 1993 en el numeral 6° del artículo 195, la utilización discrecional de las cláusulas excepcionales, excluyó la aplicación general y común de las normas de la ley 80.El régimen de derecho privado de la contratación propio de las demás entidades estatales, aparece consagrado en el artículo 13 de la ley 80, conforme al cual "los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes".
En consecuencia, por voluntad del legislador, ni los principios de la contratación estatal, ni normas distintas a las que regulan las cláusulas exorbitantes, deben aplicarse obligatoriamente por las empresas sociales del Estado. Es forzoso concluir entonces, que el régimen de contratación de estas empresas es de derecho privado, con aplicación excepcional de las cláusulas mencionadas.
La Sala reitera esta posición doctrinaria vertida en la Consulta N° 1.127, del 20 de agosto de 1998, según la cual: "Por regla general, en materia de contratación las Empresas Sociales del Estado se rigen por las normas ordinarias de derecho comercial o civil. En el caso de que discrecionalmente, dichas empresas hayan incluido en el contrato cláusulas excepcionales, éstas se regirán por las disposiciones de la ley 80 de 1993.
Salvo en este aspecto, los contratos seguirán regulados por el derecho privado". (Resalta la Sala) Sin embargo, estima pertinente aclarar que cuando tales empresas, hipotéticamente tuvieran que celebrar los contratos a que se refiere el artículo 32 de la ley 80, no es pertinente dar aplicación a disposiciones distintas a las de derecho privado” Ahora, en lo que respecta a los contratos de prestación de servicio se tiene que se encuentran regulados en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que prevé: 3.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Así las cosas, advierte la Sala que los contratos celebrados por la E.S.E Centro De Salud de San Antonio de Palmito, se deben analizar a la luz del estatuto del derecho privado, Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 salvo que se hayan pactado dentro del mismo, clausulas exorbitantes establecidas en la ley 80 de 1993, entendidas estas como las de interpretación, modificación y terminación unilateral; la de sometimiento a las leyes nacionales; la de caducidad, que rige para los contratos de obra y los que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación o concesión de bienes del Estado, según lo establece el artículo 14 numeral 2° y 19 de la ley 80 de 19.
En atención a lo anterior, se observa que en la Cláusula DECIMA de los contratos celebrados por el señor RONALD SIERRA DÍAZ con la E.S.E Centro de Salud de los Palmitos, cuya declaratoria de incumplimiento se solicita, se estableció: TERMINACIÓN, MODIFICACIÓN E INTERPRETACIONES UNILATERALES: El presente contrato se rige por los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales previsto en la ley 80 de 1993 De lo que se colige, que en dichos contratos de prestación de servicios, se pactaron clausulas exorbitantes propias del estatuto de la contratación estatal, por lo que en lo que ellas respecta, debe aplicársele lo normado en la ley 80 de 1993.
Dilucidado lo anterior, entrando en materia, debe decirse que según lo dispuesto en los artículos 153, 155, 157 y 203 de la ley 100 de 1993, los trabajadores independientes son afiliados obligatorios al sistema y deben cotizar al régimen contributivo en razón a su capacidad de pago. A su vez, el decreto reglamentario 1406 de 1999 define como trabajador independiente "a aquel que no se encuentre vinculado laboralmente a un empleador, mediante contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria29.
Por lo tanto el señor Díaz Sierra, al ser un contratista independiente con el estado, estaba en la obligación de realizar las cotizaciones al sistema de seguridad social. Por su parte, el artículo 23 del Decreto reglamentario 1703 del 2 de agosto de 2002 “por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud” frente a las cotizaciones de los contratistas independientes consideró: Artículo 23.
Cotización en contratación no laboral. Para efectos de lo establecido en el artículo 271 de la Ley 100 de 1993, en los contratos en donde esté involucrada la ejecución de un servicio por una persona natural en favor de una persona natural o jurídica de derecho público o privado, tales contratos de obra, de arrendamiento de servicios, de prestación de servicios, consultoría, asesoría y cuya duración sea superior a tres (3) meses, la parte contratante deberá verificar la afiliación y pago de aportes al Sistema general de Seguridad Social en Salud.
(…) 29 Artículo 16. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Con posterioridad, se expide la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” en la que se estipulo en su artículo 18 el porcentaje base para las cotizaciones al sistema por parte de los contratistas independientes.
En este punto, conviene traer a colación lo dispuesto por el Concepto de la Sala de Consulta C.E. 1832 de 2007, así: En los antecedentes legislativos del artículo 18 de la ley en comento30 y las pautas jurisprudenciales trazadas por esta Corporación con anterioridad a su expedición, se encuentran elementos que le permitieron al legislador, a través del mencionado artículo de la ley 1122 de 2007, adoptar las siguientes decisiones en esta materia: a) Reiterar la obligación que tiene todo contratista de cotizar al sistema general de seguridad social en salud, independientemente de la cuantía, duración, modalidades de pago que se pacten en el respectivo contrato, así como de la naturaleza pública o privada del contratante. b) Establecer para los contratistas de prestación de servicios, un porcentaje máximo del 40% del valor mensualizado del contrato sobre el cual se debe calcular el ingreso base de cotización en salud.
Este porcentaje constituye el límite máximo que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional al expedir cualquier acto que pretenda desarrollar la ley. c) Asignar al Gobierno Nacional la reglamentación de un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas, la región de operación, la estabilidad y estacionalidad del ingreso, que deberá aplicarse a los demás contratistas y trabajadores independientes que deriven sus ingresos de otras fuentes. d) Establecer la posibilidad que el contratista autorice al contratante el descuento y pago de la cotización, más no obligar a éste último a retener suma alguna.
Aunado a lo anterior, frente a la verificación del cumplimiento del deber legal del pago de aportes a la Seguridad Social, se tiene que la ley 789 de 2002 en su artículo 50 prevé:
ARTÍCULO 50. Control a la evasión de los recursos parafiscales. La celebración, renovación o liquidación por parte de un particular, de contratos de cualquier naturaleza con Entidades del sector público, requerirá para el efecto, del cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones con los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje, cuando a ello haya lugar.
Las Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas. En el evento en que no se hubieran realizado totalmente los aportes correspondientes, la Entidad pública deberá retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación y efectuara el giro directo de dichos recursos a los correspondientes sistemas con prioridad a los regímenes de salud y pensiones, conforme lo define el reglamento. 30 Gacetas del congreso Ns. 366,510 y 563 de 2006.
Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Ahora bien, debe decirse también que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 828 de 2003 "Por la cual se expiden normas para el Control a la Evasión del Sistema de Seguridad Social", se modificó el Parágrafo Segundo del artículo citado con antelación, en el que se dispuso: Artículo 1°.
Modifícase el parágrafo 2 del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, el cual quedará así: Parágrafo 2. Será obligación de las entidades estatales incorporar en los contratos que celebren, como obligación contractual, el cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral, parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Sena e ICBF) por lo cual, el incumplimiento de esta obligación será causal para la imposición de multas sucesivas hasta tanto se dé el cumplimiento, previa verificación de la mora mediante liquidación efectuada por la entidad administradora.
Cuando durante la ejecución del contrato o a la fecha de su liquidación se observe la persistencia de este incumplimiento, por cuatro (4) meses la entidad estatal dará aplicación a la cláusula excepcional de caducidad administrativa. No obstante, debe decirse que dicho artículo fue derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007 “por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.”, razón por la cual el artículo 50 de la ley 789 de 2002, continua vigente y resulta aplicable en el caso como el que nos atañe. En ese sentido, se advierte que en efecto la ley establece a los contratistas independientes, la obligación de efectuar sus respectivos aportes de seguridad social y parafiscal, para lo cual cada entidad pública debe verificar el cabal cumplimiento de dicho deber legal, según lo establece el artículo 24 del Decreto 2106 de 201931.
Lo dicho cobra relevancia, cuando se advierte que pese a que no se hubieren efectuado los correspondientes pagos por concepto de seguridad social y parafiscales- si así fuere el caso, la entidad contratante continuó celebrando contratos de prestación de servicios profesionales con el señor Ronald Sierra Díaz, pese a la prohibición expresa para ello, establecida en el artículo 26 de la Ley 1393 de 200632.
No obstante, en la norma nada se dice sobre las consecuencias de la ausencia de dicho pago y mucho menos que de ello, devenga el incumplimiento contractual, salvo que, se encuentre así pactado en el negocio jurídico, que en atención a lo dispuesto, es ley para 31 Validación de pagos de aportes de contratistas. Se adiciona un parágrafo al artículo 50 de la Ley 789 de 2002, así: “PARÁGRAFO 4.
Para efectos de verificar el cumplimiento de lo señalado en el presente artículo, las entidades verificarán mediante la herramienta tecnológica que ponga a disposición el Ministerio de Salud y Protección Social, el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social. En consecuencia, no habrá lugar a exigir a los contratistas de prestación de servicios suscritos con personas naturales la presentación de la planilla en físico”. 32 La celebración y cumplimiento de las obligaciones derivadas de contratos de prestación de servicios estará condicionada a la verificación por parte del contratante de la afiliación y pago de los aportes al sistema de protección social, conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional podrá adoptar mecanismos de retención para el cumplimiento de estas obligaciones, así como de devolución de saldos a favor. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 las partes, máxime si atendemos a la naturaleza legal de derecho privado que rige este tipo de contratos33. Por lo tanto de las pruebas aportadas al expediente, dentro de las cuales se encuentran los contratos de prestación de servicios profesionales y su correspondiente certificado presupuestal34 se puede observar, que en la totalidad de los contratos celebrados las obligaciones del contratista fueron35: Se obliga para con LA ESE a cumplir con el objeto del contrato definido en la cláusula primera, por el tiempo convenido en la cláusula cuarta prestando los servicios en la elaboración de informes, en desarrollo de las siguientes para los entes de control.
En desarrollo de las siguientes actividades: 1. A realizar oportunamente todas las actividades requeridos, inherentes al proceso de la prestación en la elaboración de informes para los entes de control. 2. La excelente atención a los trabajadores y usuarios. 3. Cumplir con llenar a cabalidad los formatos establecidos por LA ESE, garantizando que el servicio prestado pueda ser efectivamente cobrado por la entidad.
Y en general se obliga a cumplir en forma eficiente y oportuna los trabajos encomendados y aquellas obligaciones que se generen de acuerdo con la naturaleza del servicio. En este orden, se advierte que contractualmente no se pactó dentro de las obligaciones de los contratantes que debía realizarse el pago de seguridad social y los parafiscales, como tampoco para el perfeccionamiento del mismo, se hizo alusión alguna a dicho documento, por lo tanto, acertó el juez primigenio al considerar que dicha carga obligación es de contenido legal y no contractual, razón por la cual no es plausible que por no haberse demostrado dichos pagos se estuviese frente a un incumplimiento de las obligaciones contenidas en el negocio jurídico, por parte del contratista.
Máxime, si el artículo 50 de la ley 789 de 2002 prevé que en el evento en que no se hubieran realizado totalmente los aportes correspondientes, la Entidad pública deberá retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación y efectuara el giro directo de dichos recursos a los correspondientes sistemas con prioridad a los regímenes de salud y pensiones, por lo tanto, si bien la liquidación del contrato por su naturaleza no es obligatoria36, al ser ordenada mediante sentencia judicial- Según se estableció en el numeral TERCERO de la providencia apelada, puede en dicha etapa contractual, el Centro de Salud de los Palmitos Sucre retener las sumas que por concepto de seguridad social no se hubiesen cancelado, lo cual puede verificarse según lo dispuesto en el parágrafo 4 del mismo artículo que establece que con el fin corroborar el cumplimiento de los pagos de seguridad social, las entidades verificaran mediante la herramienta tecnológica que ponga a disposición el Ministerio de Salud y Protección 33 ARTÍCULO 864.
Código de Comercio El contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que éste reciba la aceptación de la propuesta.
ARTICULO 1495. Código Civil <DEFINICION DE CONTRATO O CONVENCION>. Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas. 34 Fl. 20-55 C ppal. N°1 Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 35 Clausula quinta. 36 Atendiendo a que la terminación del mismo, fue pactada como clausula exorbitante regulada por la ley 80 de 1993.
Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 Social, luego entonces, no es posible que prospere dicho cargo alegado por el recurrente. Decantado lo anterior, se estudiará lo atinente al cumplimiento de las obligaciones contractuales en cabeza señor Ronald Sierra Díaz y la demostración de ello dentro del proceso, para verificar lo anterior, se observa que en los contratos celebrados se estableció en la cláusula octava: “VIGILANCIA DEL CONTRATO: EL CONTRATANTE o su representante, el jefe de recursos humanos y el coordinador de la entidad; supervisará la ejecución del servicio encomendado, y podrá formular observaciones del caso con el fin de ser analizadas conjuntamente con el contratista y efectuar por parte de este las modificaciones o correcciones a que haya lugar” Por su parte, obra también certificación del Jefe de Recursos Humanos37 (Supervisor del contrato, según lo establecido en el acuerdo de voluntad), que reza: LA JEFE DE RECURSOS HUMANOS DE LA E.S.E. CENTRO DE SALUD SAN ANTONIO DE PALMITO CERTIFICA: Que, RONALD ANTONIO SIERRA DÍAZ, identificado con cedula de ciudadanía No 18.858.409 expedida en San Benito, presto sus servicios en la ESE Centro de Salud San Antonio de Palmito, en la Elaboración de Informes a los diferentes Entes de control a los cuales la Entidad está sujeta a Vigilancia, durante los meses de Mayo, Junio, Julio, Agosto, Septiembre, Octubre, Noviembre y Diciembre del 2015 y los meses correspondientes a Enero, Febrero y Marzo del 2016.
Así las cosas, se puede evidenciar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, las cuales fueron estipuladas en la cláusula quinta de los contratos de prestación de servicios celebrados y de las cuales se hizo mención en párrafos anteriores, siendo, las certificadas por el supervisor se su contrato, razón por la cual, es posible predicar el cumplimiento contractual por parte del señor Ronald Sierra Díaz.
Cosa diferente sucede con las obligaciones que tenía a su cargo el contratante- ESE CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, establecidas también en la cláusula quinta del negocio jurídico, a saber: DEL CONTRATANTE La ESE se obliga: 1) Suministrar oportunamente al CONTRATISTA todo el apoyo logístico necesario para ejercer de manera oportuna y eficaz el objeto del contrato. 2) Asumir y sufragar los costos que se causen en las distintas actuaciones Pues se encuentra plenamente demostrado según consta en la certificación expedida por la Tesorera de la entidad demandada38, que al demandante se le adeudan los honorarios correspondientes a los meses de mayo a diciembre del año 2015 y de enero a marzo del año 2016. 37 Fl. 20-55 C ppal.
N°1 Archivo 01Cdno11raInst.pdf. 38 Fl. 18 C ppal. N°1 Archivo 01Cdno11raInst.pdf. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 De este modo, es evidente el incumplimiento por parte del CENTRO DE SALUD DE SAN ANTONIO DE PALMITO, teniendo en cuenta que, al suscribir el contrato de prestación de servicios que contiene el acuerdo de voluntades de ambas partes, es clara la carga obligacional que cada uno debía cumplir, por lo cual, dejar de realizar alguna de estas, da lugar a que se genere un incumplimiento contractual, máxime si el señor Ronald Sierra Díaz asumió su carga probatoria, demostrando el cumplimiento propio, tal como lo ha considerado el Jurisprudencia39 así: “ tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte, hasta tanto la otra no cumpla la que le corresponde (Art. 1609 C.C.).
Desde ésta perspectiva, para la Sala es evidente que para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento, de una parte o de la totalidad del contrato por parte del contratista, es indispensable que éste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante.
En este sentido, no resulta procedente solicitar solamente la declaratoria de incumplimiento del contrato (…), sin antes haber acreditado plenamente el cumplimiento propio de quien lo alega, pues ello constituiría una pretensión incongruente, donde una eventual condena devendría en injusta e irregular, en tanto no está plenamente establecido que el incumplimiento del co-contratante obedeció a mora en el pago de la obligación, que sería, en el presente caso, la única situación que justificaría la condena solicitada…” 40 (Negrilla ajena al texto original).
Corolario de lo expuesto, es claro que no prosperan los cargos esgrimidos en el recurso de alzada por parte del Centro de Salud de San Antonio de Palmito y por su parte, debe confirmarse la sentencia de 27 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 3.7. Condena en costas: En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura no observa que hubiese carencia de fundamento legal en la contestación de la demanda y tampoco se observa que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE - SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
39 Artículo 1498 del C.C.: “El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez…” 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 24 de febrero de 2005, Exp. No. 14.937. C.P., Germán Rodríguez Villamizar. Controversia contractual Radicado 70-001-33-33-003-2016-00282-01 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 27 de noviembre de 2018, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias. Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver al juzgado de origen, para lo de su competencia. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala, en Sesión ordinaria virtual de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY