TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Acción de Tutela Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicación: N° 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Demandante: Elina Lucelly Paredes Díaz Demandado: Ministerio de Educación Procedencia: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre Tema: Convalidación títulos en el extranjero /resolución de recurso-petición/ revoca /declara carencia actual de objeto por hecho superado
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Una vez agotadas las etapas propias del proceso, procede la Sala a dirimir la impugnación presentada por la parte accionada contra el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre del 7 de febrero de 2023, que amparó los derechos invocados por la accionante.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA1 Refiere la señora Elina Lucelly Paredes Díaz que, es Bacterióloga y actualmente se desempeña en el campo profesional, en laboratorios clínicos, por lo que inició una maestría en Micología Médica en la Universidad Nacional del Nordeste, en la República de Argentina, tomando grado el 9 de agosto de 2021. Sostiene que, se graduó e inició el proceso de convalidación exigidos por el Ministerio de Educación, por tratarse de un título extranjero, bajo el radicado No. 2022-EE-078364.
Relata también que, a través de correo electrónico del 16 de agosto del año 2022, le fue notificada la Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022, negándole la convalidación del título de magíster en micología médica, otorgado el 9 de agosto de 2021, por la institución de educación superior Universidad Nacional del Nordeste, Argentina.
Expresó que la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES recomendó al Ministerio de Educación Nacional no convalidar, bajo los siguientes argumentos: “que en Colombia no existen maestrías en micología. Las maestrías en investigación y dentro de ellas la Maestría en Microbiología clínica, tienen una estructura y carga académica que exige dedicación de por lo menos 1500 horas, dentro de una 1 01Demanda.pdf Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 metodología presencial.
Estas maestrías concluyen con la elaboración de un trabajo de fin de maestría, bajo estricto acompañamiento docente, que termina siendo sustentado públicamente ante un jurado, que confiere al maestrando una calificación aprobatoria. En Colombia toda esta estructura se considera indispensable para el alcance de las metas formativas en este nivel de titulación. Por otra parte, las especializaciones en microbiología médica tienen una estructura académica radicalmente distinta a la de una maestría, y abarcan todos los agentes etiológicos de las enfermedades infecciosas (virus, bacterias, hongos y parásitos), sus características estructurales, fisiopatológicas, métodos de identificación de rutina y avanzados, y sus aplicaciones médicas.
De acuerdo a la información allegada, lo cursado por la convalidante fue en metodología semipresencial, que no es equivalente a la exigida en Colombia para maestrías en investigación. La dedicación certificada es de 860 horas, que resulta inferior a a la exigida en Colombia. La convalidante realizó una pasantía práctica en un hospital de Buenos Aires, pero no se certifican las actividades realizadas.
Además, no es clara la estructura de acompañamiento docente durante el desarrollo del trabajo de fin de maestría, en particular teniendo en cuenta que este trabajo fue realizado en Colombia, tomando muestras en pacientes en un hospital, no habiendo constancia de un convenio para el acompañamiento docente de la estudiante entre la institución que confiere el título y dicho escenario de práctica clínica.” Afirma que, el 29 de agosto de 2022 y estando en el término de ley, interpuso recurso de reposición en contra de dicha resolución, siendo asignado el radicado 2022-ER-521835, que a la fecha han transcurrido más de 148 días sin que se haya dado respuesta alguna, lo que muestra claramente una negligencia en la actuación administrativa que ha impedido que le ha impedido al actor ejercer su maestría y estudio materializando, vulnerando con ello, sus derechos constitucionales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, libertad a escoger profesión u oficio y a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Por último, esgrime que, los argumentos expuestos para negarse la convalidación al título, no tienen sustentación alguna y carecen de verdad, toda vez que el acto administrativo recurrido se basa en el concepto académico emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES, soportado en dos premisas concretas, cuales son: i) Que en Colombia no existen maestrías de Micología y su análoga la Maestría en Microbiología Clínica tiene una estructura académica que exige una dedicación de por lo menos 1500 horas, concluyendo con la elaboración de un trabajo bajo el estricto acompañamiento de un docente para su posterior sustentación ante un jurado y, ii) no se tiene certeza de la carga horaria ni de los créditos necesarios para la obtención de dicha titulación. Argumentos que a su juicio, no consultan la realidad fáctica, toda vez que dentro de los documentos aportados en el trámite inicial, fue anexada la resolución No 1065 del 29 de Julio de 2020 emanada del Ministerio de Educación Argentino en la que le otorga el reconocimiento al posgrado de MAGISTER EN MICOLOGÍA MEDICA que expide la UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORESTE y de la misma manera es anexada comunicación de la misma institución del 29 de septiembre de 2022 donde se deja en evidencia el cumplimiento de una intensidad horaria de 2400 horas, divididas y explicadas.
LOS DERECHOS INVOCADOS2 Derechos Fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, libertad a escoger profesión u oficio y a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.
3. LA PETICIÓN DE PROTECCIÓN3 2 Página 5 Archivo 01Demanda.pdf, en el expediente digital. 3 Páginas 5 Archivo 01Demanda.pdf, en el expediente digital. Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Con fundamento en los hechos narrados, solicita: “Se amparen los derechos fundamentales invocados y como consecuencia de ello, se ordene al Ministerio de Educación Nacional, convalidar mi título de maestría expedido por la Universidad Nacional del Nordeste, en la República de Argentina en la carrera de Magister en Micología Medica, en un plazo máximo de 72 horas”.
4. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación procesal Folios Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre Archivo 01 Tyba 25 de enero de 2023 Se admite la demanda Archivo 02 Tyba 25 de enero de 2023 Sentencia Archivo 06 Tyba 7 de febrero de 2023 Notificación de sentencia Archivo 06 Tyba 7 de febrero de 2023 La parte demandada presenta impugnación Archivo 07 Tyba 13 de febrero de 2023 Auto concede impugnación Archivo 08 Tyba 16 de febrero de 2023 Reparto ante el superior Archivo 09 Tyba 16 de febrero de 2023 SEGUNDA INSTANCIA Pasa al Despacho del Magistrado Ponente Archivo 01 Tyba Segunda instancia 17 de febrero de 2023
5. LA SINOPSIS DE LA RESPUESTA 5.1. El Ministerio de Educación. No contestó la demanda.
6. LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre, mediante sentencia calendada de 7 de febrero de 2023, tuteló los derechos invocados por la demandante y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Educación Nacional, que en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a emitir decisión sobre el recurso de reposición y apelación, interpuesto por la señora ELINA LUCELLY PAREDES DÍAZ, a través de solicitud con radicado 2022-ER-521835 de 29 de agosto del 2022, conforme el tramite dispuesto por la Ley 1437 de 2011.
Fundó su decisión teniendo en cuenta la remisión expresa a las normas de la Ley 1437 de 2011, el artículo 79 del CPACA, que consagra el trámite del recurso, advirtiendo que la decisión se resolverá de plano, y en el evento de decretarse periodo probatorio, el mismo será de treinta (30) días, prorrogable hasta por treinta (30) días más, donde igualmente se observa que el artículo 80 ibídem, prevé que vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.
En ese orden, advirtiendo que en el caso en estudio no se prevé un marco de eventualidades ajenas, como puede ser Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 la apertura de un periodo probatorio, el recurso interpuesto debe ser resuelto de plano, es decir que se acude el marco general del derecho de petición –hoy 15 días-, y en el sub examine, el recurso de reposición y apelación propuesto el día 29 de agosto de 2022, a la fecha, están fenecidos, siendo procedente así el amparo constitucional. 7.1 LA IMPUGNACIÓN: Dentro del término establecido para ello, la accionada impugnó la decisión argumentando que, la Subdirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior mediante Resolución 001749 DE 09 FEB 2023, resolvió de fondo el recurso impetrado por la accionante sobre la convalidación de un título, acto administrativo el cual fue debidamente notificado en la mentada fecha, a través de la empresa de mensajería 4-72, al correo Destino: linaparedesdiaz@gmail.com (aportado por la solicitante), conforme al identificador del certificado: E95850759-S (se anexa prueba de entrega y acto administrativo).
Por lo anterior, solicita se revoque el fallo y en su lugar se decrete la carencia actual de objeto por hecho superado.
8. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR 8.1. LA COMPETENCIA: El Tribunal, es competente para conocer en Segunda Instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
8.2. EL PROBLEMA JURÍDICO: De conformidad con los hechos expuestos, considera la Sala que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si, la entidad accionada se encuentra vulnerando los derechos fundamentales invocados por la demandante o en su lugar, ante la respuesta al recurso propuesto, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará bajo el siguiente hilo conductor: i) Generalidades de la acción de tutela; ii) la convalidación de títulos extranjeros en la legislación colombiana; y iii) el caso concreto. 8.3. Generalidades de la Acción de Tutela. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso. 8.4.
La convalidación de títulos extranjeros en la legislación colombiana Con la promulgación de la Ley 30 de 1992, se organizó el servicio público de Educación Superior. En concreto, el artículo 38 reguló las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES), entre ellas, la de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior4.
La Ley 72 de 19935, expedida con posterioridad preceptuó que: “[p]ara ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar el título de pregrado o postgrado obtenido en una institución de educación Superior del exterior, cuando ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada y existan convenios de intercambio educativo y cultural con el Estado Colombiano. Se excluye de lo anterior las Ciencias de la Salud y el Derecho”6.
Esta disposición fue modificada por el artículo 64 del Decreto Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, en los siguientes términos: “[p]ara ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar o convalidar el título de pregrado o posgrado otorgado por una institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada.
Se excluyen de lo anterior, las ciencias jurídicas y de la salud.”. No obstante, como se explicará más adelante, la Corte declaró inexequible esta norma, por medio de la Sentencia C-050 de 19977, y, por lo tanto, en su momento, recuperó vigencia lo regulado en el artículo 38 de la Ley 30 de 1992. Después, en el año 2003, luego de la reestructuración del Ministerio de Educación Nacional8, es dicha entidad, y no el ICFES, la encargada de homologar y convalidar los títulos obtenidos en el exterior9.
En consecuencia, el Ministerio expidió la Resolución 5547 de 2005, por la cual se definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país. Posteriormente, el Decreto 5012 de 2009 derogó el Decreto 2230 mencionado, pero en igual sentido determinó en el artículo 2º: “Funciones.
Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: (…) 2.17. Formular la política y adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras.” Y específicamente, en el artículo 29 determinó: “Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.
Son funciones de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación 4 Ley 30 de 1992. Artículo 38, literal i). 5 Por la cual se deroga el artículo 132 de la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 6 Artículo 2. 7 M.P. Jorge Arango Mejía. 8 Decreto 2230 de 2003, “[p]or el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones.” 9 Decreto 2230 de 2003.
Artículo 1°: “Objetivos. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: (…)2.19 Legalizar los documentos expedidos por instituciones de educación superior colombianas para ser acreditados en el exterior, homologar los estudios y la convalidación de títulos cursados u obtenidos en el exterior”. Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Superior, las siguientes: 29.1.
Convalidar títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras, para efectos académicos y legales en el territorio nacional.” En el año 2012, con el Decreto Anti-trámites, se especificaron los términos y condiciones que tendría en cuenta el Ministerio de Educación Nacional para convalidar los títulos de la siguiente forma: “El Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel internacional.
Igualmente, contará con dos (2) meses cuando el título que se somete a convalidación corresponda a un programa académico que hubiese sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, y en estos casos resolverá en el mismo sentido en que se resolvió el caso que sirve como referencia, siempre que se trate del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los títulos no mayor a ocho (8) años.
Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en los presupuestos señalados en el inciso anterior, o no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, el Ministerio de Educación Nacional someterá la documentación a un proceso de evaluación académica y en estos casos contará con cuatro (4) meses para resolver la solicitud de convalidación. Los términos establecidos en el presente artículo se contarán a partir de la fecha de recibo en debida forma de la documentación requerida.
PARÁGRAFO. Si vencidos los términos establecidos en el presente artículo, el Ministerio de Educación Nacional no se ha pronunciado de fondo frente a la solicitud de convalidación, el Ministerio contará con cinco (5) días hábiles para decidir.”10 En vigencia de dicha norma, el Ministerio de Educación Nacional reguló la convalidación de títulos extranjeros mediante las resoluciones 21707 de 201411 y 6950 de 201512.
Señalaron, en general, los requisitos, criterios y plazos para la homologación de títulos oficiales de pregrado y posgrado y de títulos no oficiales, propios o universitarios. En lo concerniente a los títulos no oficiales, la Resolución 6950 de 2015, dispuso: “Artículo 4. Convalidación de Títulos no Oficiales, Propios o Universitarios.
Para efectos del presente artículo, entiéndase como títulos no oficiales, propios o universitarios aquellos que son expedidos por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior, que carecen de los efectos que las disposiciones legales del respectivo país otorgan a los títulos oficiales.
El Ministerio de Educación Nacional adelantará el trámite de convalidación para los títulos definidos en este artículo, siempre y cuando se cumplan con alguno de los siguientes requisitos: 10 Decreto Ley 019 de 2012. Artículo 178. 11 “Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de los títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjera o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.” 12 “Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014.” Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen.
Presentada la solicitud, y una vez verificado que se cumpla con alguno de los dos requisitos establecidos en este artículo, se procederá a surtir la evaluación académica ante la CONACES sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.” Finalmente, se expidió la Ley 1753 de 2015, que contiene el parágrafo del artículo 62, objeto del juicio de constitucionalidad, normativa a partir de la cual el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución 20797 de 2017, que en su artículo 18 advierte: “Títulos propios o no oficiales.
No se convalidarán los títulos universitarios no oficiales o propios, dado que estos títulos no son reconocidos oficialmente por los países de origen. // Parágrafo. Excepcionalmente y de conformidad con el inciso segundo del parágrafo 11 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, sólo podrán iniciar el proceso de convalidación, y bajo el criterio exclusivo de evaluación académica que trata el numeral 3 del artículo 11 de la presente resolución, aquellos títulos universitarios no oficiales o propios, a los estudiantes que se encontraban matriculados en programas de educación superior, con anterioridad al 9 de junio de 2015.”13 En atención a lo estipulado en este último acto administrativo, del proceso de convalidación hacen parte dos etapas fundamentales.
La primera, es el examen de legalidad (artículo 10), en el que se analiza, entre otros factores, la naturaleza jurídica de la institución que expide el título y del título mismo, la “existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación de la institución o del título que se solicita convalidar”, y la existencia de convenios o tratados internacionales aplicables.
La segunda (artículo 11), implica la ubicación del trámite en uno de los siguientes criterios: acreditación o reconocimiento de calidad, precedente administrativo y evaluación académica. Por último, debe advertirse que algunas leyes o decretos con fuerza de ley que se han emitido con el objeto de regular el ejercicio de profesiones o de ocupaciones que exigen formación académica e implican un riesgo social, incluyen disposiciones en esta materia14. 13 Consultada la página web del Ministerio de Educación, se evidencia que existe un proyecto de acto administrativo que pretende regular integralmente el trámite, derogando la Resolución No. 20797 de 2017: https://www.mineducacion.gov.co/portal/secciones-complementarias/Proyectos-normativos-para-observaciones- ciudadanas/380014:Proyecto-de-Resolucion. 14 Entre otras, ver las leyes: (i) 372 de 1997, que reglamenta la profesión de optometría: “Artículo 3: DE LOS REQUISITOS.
Para ejercer la profesión de optometría en todo el territorio nacional, es necesario cumplir uno de los siguientes requisitos:…// b) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario en países que tengan celebrado o celebren con Colombia tratados o convenios sobre homologación o convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen del título correspondiente;// c) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un país que no tengan tratados o convenios de homologación o convalidación de títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para el efecto por el Gobierno de Colombia. // El Ministerio de Educación del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, convalidará u homologará el título, cuando a su juicio, el plan de estudios de la institución sea por lo menos equivalente, al de uno de los establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en Colombia…” Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01
9. EL CASO CONCRETO: La señora Elina Lucelly Paredes Díaz presentó ante el Ministerio de Educación proceso de convalidación del título MAGISTER EN MICOLOGÍA MEDICA obtenido en la Universidad Nacional del Nordeste, en la República de Argentina, el cual fue negado mediante Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022 emanada del Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, interponiendo recurso de reposición y en subsidio apelación, que afirma no ha sido resuelto15.
El A-quo decidió tutelar el derecho fundamental invocado por la demandante y, en consecuencia, ordenó resolver el recurso de reposición propuesto por la actora contra la Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022. El Ministerio de Educación impugnó la sentencia de primera instancia arguyendo que esa entidad mediante Resolución 001749 de 09 FEB 2023, resolvió de fondo el recurso impetrado por la accionante sobre la convalidación de un título, acto administrativo el cual fue debidamente notificado en la mentada fecha, a través de la empresa de mensajería 4-72, al correo Destino: linaparedesdiaz@gmail.com (aportado por la solicitante), conforme al identificador del certificado: E95850759-S (se anexa prueba de entrega y acto administrativo).
Antes de abordar el fondo del asunto, la Sala analizará el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela. Para ello, de forma concreta se establecerá si se cumplen las siguientes exigencias: i) legitimación por activa y pasiva; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad. Análisis sobre los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Legitimación en la causa por activa.
La Sala advierte que se satisface el requisito de la legitimación por activa. La señora Elina Lucelly Paredes Díaz presentó acción de tutela por sí misma porque estimó vulnerados sus derechos fundamentales ante la no resolución del recurso de reposición propuesto contra la Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022. Legitimación por pasiva.
Del asunto materia de estudio se puede constatar que, el Ministerio de Educación es la entidad competente para resolver el proceso de convalidación de títulos obtenidos en el exterior. Aunado, fue la entidad expidió la Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022, contra la cual se interpuso el recurso aducido. Inmediatez. Al examinar las actuaciones que la accionante realizó tendientes al proceso de convalidación, se evidencia que se trata de una vulneración permanente en el tiempo, toda vez que el hecho que originó la presente tutela es la falta de resolución del recurso propuesto por la parte accionante contra la Resolución 015997 del 12 de agosto de 2022.
Por tanto, se encuentra superado este requisito. Y, la Ley 1164 de 2004, que dicta disposiciones en materia de talento humano en salud, que prevé en su artículo 18: “Las profesiones y ocupaciones del área de la salud se entienden reguladas a partir de la presente ley, por tanto, el ejercicio de las mismas requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos…c) Convalidación en el caso de títulos o certificados obtenidos en el extranjero de acuerdo a las normas vigentes.
Cuando existan convenios o tratados internacionales sobre reciprocidad de estudios la convalidación se acogerá a lo estipulado en estos…” 15 Afirmación contenida en los hechos de la tutela. Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Subsidiariedad, en virtud del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela fue consagrada como un mecanismo judicial subsidiario y residual16 que procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”17.
Efectivamente, este mecanismo constitucional no fue diseñado para suplir los procesos ordinarios a los cuales deben acudir los ciudadanos para dar solución a sus controversias18. En este sentido, el requisito de subsidiariedad se acredita en tres hipótesis19: (i) cuando no exista otro medio de defensa judicial que permita resolver el conflicto relativo a la afectación de un derecho fundamental, (ii) cuando el mecanismo existente no resulte eficaz e idóneo, o (iii) cuando la intervención transitoria del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
El segundo supuesto se refiere al análisis de la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario previsto en la ley. En este punto, el juez constitucional deberá estudiar las circunstancias específicas del caso objeto de análisis. En esa medida, podría evidenciar que la acción principal “no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o tomar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados”20.
Además, “la aptitud del medio de defensa debe analizarse en cada caso, en atención a las circunstancias del peticionario, el derecho fundamental invocado y las características procesales del mecanismo en cuestión”21. Si el juez constata que el mecanismo ordinario no es idóneo y eficaz, el amparo procede como mecanismo definitivo. En concordancia con lo anterior, en principio, la acción de tutela resulta improcedente contra actos administrativos, puesto que la persona dispone de otro medio de defensa judicial, esto es la acción de nulidad simple y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según la naturaleza del acto, consagradas en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respectivamente.
Igualmente, se ha considerado que la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo, consagrada en el artículo 230 del mismo código, es también un medio judicial que puede utilizar la persona para evitar la vulneración de sus derechos fundamentales. Sin embargo, se ha sostenido que cuando a una persona, por medio de un acto administrativo, se le desconozcan derechos fundamentales, y se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En este sentido, se estableció que “procederá el amparo transitorio contra las actuaciones administrativas, cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender la aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”22 Igualmente, se ha dicho que, cuando el mecanismo judicial en comento no sea idóneo, ni eficaz para la protección de los bienes jurídicos en juego, la tutela podrá ser utilizada 16 Ver, entre otras, las sentencias T-723 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-063 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-087 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 17 Artículos 86 de la Constitución y 6º del Decreto 2591 de 1991. 18 Sentencias T-009 de 2019 y T-148 de 2019, ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. 19 Sentencia T-020 de 2021 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), fundamento jurídico 4º. 20 Sentencia T-146 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 21 Sentencias T-391 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-020 de 2021 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 22 T-958 de 2011 Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 como mecanismo definitivo.
“Para lo que interesa a la presente causa, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en tratándose de actos administrativos, antes de acudir al mecanismo de protección constitucional se deben agotar las vías ordinarias, salvo que el juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden salvaguardar23.(…) En estos casos se ha establecido que las acciones ordinarias como son la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, retardan la protección de los derechos fundamentales de los actores, así mismo se ha señalado que estas acciones carecen, por la forma como están estructurados los procesos, de la capacidad de brindar un remedio integral para la violación de los derechos del accionante24, razón por la cual, la tutela es el mecanismo idóneo para dar protección inmediata y definitiva a los derechos (… )”25.
Con respecto a la acción de tutela contra actos administrativos como mecanismo definitivo, ha precisado la Corte Constitucional de manera reiterada que “aunque el acto administrativo sea expedido bajo la presunción de legalidad, no se excluye su análisis por parte del juez constitucional, siempre y cuando de sus efectos se perciba una clara afectación o amenaza a un derecho fundamental, con plena observancia de las particularidades de cada caso.
(…) (E)ntre los derechos susceptibles de amparo mediante este instrumento constitucional se encuentra el derecho al debido proceso administrativo, entendido como ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.
El objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’26.”27 En conclusión, por regla general la acción de tutela es improcedente cuando el ordenamiento jurídico dispone otro medio judicial para la defensa de los derechos fundamentales.
En el caso de conflictos presentados a partir de un acto administrativo particular y concreto, el mecanismo ordinario de defensa judicial se ha de presentar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Sin embargo, cuando se verifique que hay derechos fundamentales en juego, y se esté ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable o queda demostrado que el mecanismo ordinario es ineficaz o inapropiado para la protección de los derechos constitucionales, la tutela se vuelve procedente para conceder un amparo transitorio o definitivo, según las circunstancias del caso concreto.
A continuación, se analizará si es procedente la acción de tutela para proteger los derechos deprecados por la accionante por no habérsele resuelto el recurso interpuesto contra un acto administrativo; de ser procedente, establecer si el Ministerio de Educación – Subdirección y Dirección de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior, con su actuación ha vulnerado algún derecho, y de ser así, determinar en qué sentido debe impartirse la orden a efectos de garantizar su protección. En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que la interposición de recursos frente a actos administrativos hace parte del ejercicio del derecho fundamental 23 Ver las sentencias T-502 de 2010 y T-715 de 2009 entre otras. 24Precedente sentado desde la Sentencia SU-961 de 1999. 25 SU-336 de 2011 26 T-387 de 2009 27 T-958 de 2011.
Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 de petición, por cuanto, “a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”28. Igualmente, que cuando se han interpuesto y se omite resolverlos o no se cumple con los términos legales, se vulnera el derecho de petición y por lo tanto legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela29.
Particularmente en lo que refiere al derecho de petición, resulta procedente la acción de tutela como mecanismo principal para reclamar su protección, teniendo en cuenta que está señalado como fundamental en el artículo 23 de la Constitución Política y que para efectos de obtener contestación por parte de una autoridad pública o de un particular, frente a una solicitud que no ha sido resuelta, no se cuenta con otro mecanismo judicial, excepto una demanda con el consecuente desarrollo de un dispendioso proceso discutiendo la legalidad de la implícita respuesta negativa frente al silencio de la administración, el que no resultaría eficaz en lo que respecta a dicho derecho.
Siendo procedente la acción de tutela para reclamar la protección al derecho de petición por una eventual omisión de respuesta frente a unos recursos interpuestos en sede administrativa, a continuación, se procederá a establecer si en el caso concreto el Ministerio de Educación Nacional – Subdirección y Dirección de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior vulneró algún derecho de la demandante.
En virtud del derecho de petición se otorga a los ciudadanos la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades y a obtener de ellas una resolución oportuna y completa sobre el particular. Como lo ha sostenido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, para la satisfacción de ese derecho la respuesta debe ser oportuna, debe resolver el asunto de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado; y debe ser puesta en conocimiento del peticionario.
Las peticiones en interés particular encuentran desarrollo en el Título II de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Debe tenerse en cuenta que el 30 de junio de 2015, fue sancionada con efectos a partir de esa fecha, la Ley 1755 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, norma que en todo caso continua preceptuando un término de quince (15) días para resolver las peticiones en general, de diez (10) días para peticiones de documentos e información y, treinta (30) días para resolver peticiones sobre consultas elevadas a las autoridades en relación con las materias a su cargo; en el evento de que no les sea posible resolver o contestar dentro de ese plazo, la misma norma impone a las autoridades la obligación de informarlo al interesado, “…expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” La forma como debe efectuarse la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto está regulada por los artículos 67 a 73 de la Ley 1437 de 2011, que establecen: i) el deber de la notificación personal al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada; ii) la entrega de copia íntegra, 28 Corte Constitucional.
M.P. Jorge Arango Mejía. Sentencia T-304 de 1994. 29 Corte Constitucional. Sentencia T-181 de 2008. Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 auténtica y gratuita del acto, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo; iii) las modalidades mediante las cuales se puede efectuar la notificación personal; iv) la forma y término de la citación para la notificación personal; v) forma y término de la notificación por aviso cuando no puede hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación; vi) notificación de los actos de inscripción o registro; vii) formalidades para autorizar la recepción de la notificación; viii) efectos de la falta o irregularidad de las notificaciones y la notificación por conducta concluyente; y ix) la publicidad o notificación a terceros de quienes se desconozca su domicilio.
De lo anterior se desprende que el derecho de petición conlleva la obligación por parte de las autoridades de dar una pronta resolución, de responder de fondo y de notificar la respuesta al interesado. Es necesario anotar, que la obligación de dar una respuesta no supone el compromiso de resolver en un determinado sentido la petición, es decir, a favor o en contra de la solicitud del peticionario, sino tan solo la exigencia de contestar la solicitud presentada por el ciudadano de manera clara, completa y oportuna.
Delimitada la procedencia de la acción, la Sala procede a analizar el problema jurídico planteado. En cuanto al trámite y términos que deben surtirse ante el Ministerio de Educación Nacional para resolver las solicitudes de convalidación de títulos obtenidos en el exterior, su regulación se encuentra en la Resolución 20797 del 09 de octubre de 2017, que en su artículo 13 indica: “Artículo 13.
Decisión. El Ministerio de Educación Nacional mediante resolución motivada decidirá de fondo la solicitud, convalidando o negando la convalidación del título, la cual será notificada en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o el que haga sus veces. Contra el acto administrativo que decide la solicitud de convalidación procede el recurso de reposición ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y el de apelación ante la Dirección de Calidad de la Educación Superior, los cuales deben ser interpuestos en los plazos y con las formalidades previstas en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o el que haga sus veces.
(Resaltado en negrilla del Despacho). De otra parte, el artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, establece: “ARTÍCULO
62. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EN EDUCACIÓN SUPERIOR. El Ministerio de Educación Nacional establecerá, mediante un reglamento específico, el procedimiento de convalidación de títulos extranjeros de acuerdo con los criterios legalmente establecidos, y según los acuerdos internacionales que existan al respecto. El Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel internacional.
Las solicitudes de convalidación de los títulos universitarios oficiales, no incluidos en los supuestos del inciso anterior, se resolverán en un plazo máximo de cuatro (4) meses” Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Ahora bien, de la afirmación contenida en el libelo inicial, los cuales no fueron controvertidos por la demandada, y pruebas obrantes dentro del expediente, la Sala encuentra probado, que la solicitud de convalidación radicada por la demandante fue resuelta mediante Resolución No. 015997 del 12 de agosto de 2022, de manera negativa; decisión contra la cual, se afirma (hecho séptimo), presentó recurso el 29 de agosto de 2022, bajo el radicado 2022-ER-521835.
La entidad accionada con el escrito de impugnación allegó la Resolución No. 001749 del 9 de febrero de 2023, emanada por la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 15997 del 12 de agosto de 2022, en el siguiente sentido: “ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR la Resolución 15997 del 12 de agosto de 2022, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional resolvió “Negar la convalidación del título de MAGÍSTER EN MICROLOGÍA MÉDICA, otorgado el 9 de agosto de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDESTE, ARGENTINA, a ELINA LUCELLY PAREDES DIAZ, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 59823742.”
ARTÍCULO TERCERO: CONCEDER el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior y remitir el expediente 2022-EE-078364, para el efecto.
ARTÍCULO CUARTO: OFICIAR a la Unidad de Atención al Ciudadano - UAC, para que inmediatamente se surta la notificación de la presente Resolución, se informe y se allegue copia de esta ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.”. De la resolución anterior, obra constancia de notificación de data 9 de febrero de 2023 al correo electrónico linaparedesdiaz@gmail.com, mismo que guarda relación con el indicado en la solicitud de convalidación del título radicada por la actora30. 30 01Demanda.pdf fls. 11-13.
Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 Analizado el contenido de la respuesta anterior, la Sala considera que la accionada resolvió de fondo e integral el recurso de reposición que dio lugar a la presente acción y, concedió el recurso de apelación ante Dirección de Calidad para la Educación Superior, el cual se encuentra en trámite, lo que permite comprobar que la situación alegada por la parte actora fue superada tras la conducta desplegada por el Ministerio de Educación, toda vez que la resolución del recurso fue arrimada por la entidad accionada en el trámite de la presente acción y debidamente notificada.
En razón de lo expuesto, dando aplicación al precedente jurisprudencial sobre la materia, en el sentido que el juez constitucional no está obligado a pronunciarse sobre el fondo del asunto cuando el hecho vulnerador desaparece y no existen motivos que justifiquen remedios judiciales distintos a la conducta de la entidad o particular demandada, se declarará la carencia actual del objeto por hecho superado.
Conclusión, este Tribunal revocará la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo que tuteló el derecho invocado por la demandante y en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. Decisión: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE – SALA CUARTA DE DECISIÓN, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, F A L L A, PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictado el 7 de febrero de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre, que amparo el derecho invocado.
En su lugar, DECLÁRESE la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Notifíquese por cualquier medio efectivo a los interesados en los términos del Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y envíese copia de la presente decisión al Juzgado de origen.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el 32 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: ORDENAR el archivo del expediente, surtidos los trámites anteriores. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión virtual de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Siguen las firmas Acción: Tutela Rad No. 70-001-33-33-004-2023-00007-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY