Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, marzo quince (15) de dos mil veintitrés (2023) Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Tema: Legalidad del Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de San José del Fragua. - Vigencias futuras ordinarias – reservas presupuestales.
Acta número 19. Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA A LA ALCALDESA DE SAN JOSÉ DEL FRAGUA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS» expedido por el Concejo Municipal de San José del Fragua.
I.
ANTECEDENTES El Departamento del Caquetá solicitó que se declare la ilegalidad del Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022. Sustentó la petición con los siguientes argumentos: i. Inconsistencias frente al valor del proyecto. La finalidad del acuerdo fue autorizar a la alcaldesa para comprometer vigencias futuras ordinarias en el presupuesto del año 2023, con ocasión del proyecto con código BPIN 2022186100032 denominado «mejoramiento y reposición de alcantarillado sanitario en el casco urbano de la inspección del Fraguita del municipio de San José del Fragua, departamento del Caquetá», cuyo valor referenciado en el acuerdo es de $601.220.381.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 El concejo municipal indicó que, en virtud del mentado proyecto, la Alcaldía Municipal inició el proceso de licitación pública 003 de 2022, el cual se encuentra soportado en los certificados de disponibilidad presupuestal 261 y 262 del 26 de agosto de 2022, cuya sumatoria arroja un total de $601.220.381; sin embargo, revisada la plataforma Secop I, se encontró que el valor del proyecto contemplado difiere del acabado de señalar. Ello se justifica a partir del pliego de condiciones definitivo y el presupuesto actualizado, pues la entidad publicó el 31 de octubre de 2022 a las 6:05 p.m. que el valor total era de $560.379.698. La entidad únicamente publicó la solicitud de certificado de disponibilidad y el certificado 261 del 26 de agosto de 2022 por el valor de $62.863.976.
El certificado 262 de 2022, además de que no se adjuntó al proceso licitatorio, «presenta confusión al aumentar el monto total del proyecto para efectos de obtener la autorización en el compromiso de vigencias futuras». ii. Inconsistencias frente al instrumento jurídico utilizado. Para la fecha de radicación del Acuerdo 018 a la Gobernación del Caquetá, esto es, el 23 de noviembre de 2022, e incluso a la fecha, no existe certeza sobre si el contrato producto del proceso de selección se perfeccionará en la presente vigencia, «pues en el cronograma publicado por la entidad el 13 de diciembre de 2022 a través de la adenda No. 006 indica que este tendrá lugar el 21 de diciembre de 2022.
Sin embargo, tal instancia ha sido objeto de diferentes modificaciones a través de cinco adendas». Surge la duda de si la vía presupuestal a la cual debía acudir a la entidad para asegurar el pago del contrato era la de vigencias futuras o si, por el contrario, lo que debía realizar era una reserva presupuestal. Esto, bajo el entendido de que existe el indicio de que la entidad contaba con la totalidad del recurso en la vigencia y no iba a afectar el presupuesto futuro. Si se aceptara que la autorización para comprometer vigencias futuras era el mecanismo adecuado, lo cierto es que no se cumplió con la carga de acreditar el cumplimiento de los requisitos enlistados en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 El Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 fue expedido de manera irregular, con ausencia de claridad y precisión y, por consiguiente, usurpó las normas y principios de rango constitucional y legal que le resultan aplicables.
I. ACTUACIÓN PROCESAL. La solicitud de revisión de legalidad del Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 fue radicada ante la Oficina de Apoyo Judicial el 16 de diciembre de 20221 y fue admitida en proveído del 18 de enero de 2023, mediante el cual se ordenó su fijación en lista por el término de diez (10) días a fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986.2 Posteriormente, el 23 de febrero hogaño, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con la solicitud de revisión y se decretaron otros.3 II.
INTERVENCIONES. Dentro del término de fijación en lista, ninguna autoridad se pronunció. III. CONSIDERACIONES. 3.1. Competencia. A la luz del numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el gobernador sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza proferidos dentro de su jurisdicción. 3.2.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la demanda, el problema jurídico se contrae a establecer si el Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 «por medio del cual se autoriza a la alcaldesa de San José del Fragua para comprometer vigencias futuras ordinarias» cumplió con los parámetros del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y si el valor presupuestal del trámite licitatorio está ajustado o no al ordenamiento jurídico. 1 Archivo 05. 2 Archivo 09. 3 Archivo 15.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Para efectos de resolver el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial sobre de los límites del pronunciamiento; ii) análisis de la Sala. Caso concreto. 3.3.
Marco normativo y jurisprudencial. 3.3.1. De los límites del pronunciamiento. Sea lo primero señalar que no corresponde en este procedimiento un análisis total, que agote la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad -formales y materiales- del acuerdo sometido a su estudio.
Es necesario establecer pues, con toda claridad, cuáles son los reproches del accionante conforme, exclusivamente, a aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de solicitud de invalidez. Es este análisis -y ningún otro-, el que permite determinar si el acto puede o no ser declarado inválido, total o parcialmente. En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-1036 de 20034, expuso: Según constante jurisprudencia5, el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional (…).
Además, en sentencia C-256 de 19976, precisó: Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por el presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte.
Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio. 4 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Corte Constitucional.
Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras. 6 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Como puede apreciarse, la competencia del Tribunal se limita a examinar la legalidad y/o constitucionalidad del acuerdo cuya invalidez se solicita, únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas.
Por tal razón, la Sala se limitará a los aspectos respecto de los cuales se pide la declaratoria de invalidez, sin abordar un control abstracto de legalidad del acto administrativo ni las razones de conveniencia que escapan al control de legalidad y constitucionalidad que ocupan el debate. 3.3.2. Sobre las vigencias futuras. Según el principio de legalidad financiera, el objeto del presupuesto se circunscribe a estimar los ingresos y autorizar los gastos; en efecto, el artículo 345 de la Constitución Política prevé que no es posible «hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos» y tampoco «podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto».
Dicho de otro modo, toda erogación con cargo al erario debe estar incluida y autorizada en el presupuesto de gastos respectivo; una vez este es aprobado, su ejecución se adelanta de procedimientos reglados que buscan que las apropiaciones presupuestales se empleen para la adquisición de los bienes y servicios previamente contemplados en el presupuesto –ejecución pasiva-.7 Para que lo dicho sea cumplido, conforme lo establece el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el municipio debe seguir unas etapas para afectar el presupuesto; ello quiere decir que, una vez la entidad cuenta con la apropiación, debe expedir el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP), el cual garantiza «la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos» y «afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal».8 En términos del Consejo de Estado, «contar con disponibilidad presupuestal para un contrato no equivale a tener dinero efectivo en caja.
La disponibilidad tampoco es un cheque ni un título valor, es un certificado que garantiza que en el presupuesto anual de la 7 DNP. Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial. Bogotá, 2017, pág. 82. 8 Artículo 2.8.1.7.2. del Decreto 1068 de 2015. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 entidad existe una partida o rubro, representada en dinero, para comprometerse por medio de un contrato.
No obstante –se insiste-, el certificado no asegura que el dinero esté disponible en los bancos donde la entidad maneja sus cuentas, solo asegura que existe espacio presupuestal para asumir un compromiso, así que el dinero puede o no estar disponible. De hecho, la confrontación que hace el funcionario que expide el certificado entre el presupuesto anual aprobado –no contra los saldos en bancos- y el monto solicitado para un proceso de contratación específico ( )».9 Aunado a lo anterior, sea menester destacar que si bien en materia contractual no es necesario contar con el certificado de disponibilidad presupuestal para elaborar y publicar los proyectos de pliegos de condiciones o su equivalente, sí es un documento obligatorio para iniciar formalmente el proceso de selección, de conformidad con los artículos 6 de la Ley 1882 de 201810 y 25-6 de la Ley 80 de 199311.
Después de certificarse la disponibilidad de los recursos, la entidad puede celebrar el compromiso correspondiente; este término hace referencia a los actos y contratos que afectan el presupuesto en desarrollo de la apropiación presupuestal.12 De forma simultánea, antes del inicio de la ejecución del compromiso, la entidad debe efectuar su registro presupuestal (RP), tal como lo prevén los artículos 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y 41 de la Ley 80 de 1993.
Esta es una «operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que esta no será desviada a ningún otro fin», según lo indica el artículo 2.8.1.7.3. del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015. Esto, entonces, implica que el registro presupuestal debe indicar expresamente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar, sin pasar por alto que el numeral 13 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 consagra que este documento (el RP) debe constituirse tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.
Lo dicho hasta aquí, se traduce en que los compromisos se convierten en obligaciones (en sentido presupuestal) cuando se acredita su cumplimiento total o parcial y, por tanto, se hace exigible el pago. 9 Consejo de Estado, sentencia del 17 de agosto de 2014, CP. Enrique Gil Botero, expediente 28565. 10 «ARTÍCULO 6o. Adiciónese un parágrafo al artículo 8ode la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así: ( )
PARÁGRAFO. No es obligatorio contar con disponibilidad presupuestal para realizar la publicación del proyecto de Pliego de Condiciones. (…)» 11 «ARTÍCULO
25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 6o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.» 12 Auditoría General de la República.
Guía de presupuesto público territorial. Bogotá, 2012, pág. 101. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Ahora, según el principio de anualidad presupuestal (artículo 14 del EOP), el año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, luego después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción; dicho de otro modo, el proceso de afectación presupuestal debe desarrollarse en su totalidad dentro de la misma vigencia fiscal, sin perjuicio de que, en virtud del principio de planeación, se determine que un compromiso se cumpla en más de una vigencia fiscal.
Sobre este punto, el Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 31 de mayo de 2018,13 indicó que «el principio de anualidad –su alcance- se atenúa luego de que se lo relaciona con aquel de la planeación, pues éste exige el desarrollo de actividades que, en la mayoría de casos, superan el periodo de un año. La conjunción de esos referentes normativos ha implicado la aparición de las vigencias futuras, que permiten afectar presupuestos venideros o fin de materializar proyectos que no resultan ejecutables en ese lapso ( )».
Estos principios se correlacionan con el concepto de vigencias futuras, las cuales han sido definidas por el Consejo de Estado, así:14 Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepcionales al principio mencionado, en tanto que la autorización de gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes, para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución de proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. Estas –las vigencias futuras- pueden ser ordinarias o excepcionales y depende su naturaleza de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación de la vigencia en curso, como se extrae de los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011 que rezan: [Ley 819 de 2003] 13 CP.
Lucy Jeannette Bermúdez, radicación 2011-01664. 14 Sección Primera, sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 2010-00987, CP. Oswaldo Giraldo López. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Parágrafo transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo. [Ley 1483 de 2011] Artículo 1°. Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales.
En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: ( ) De acuerdo con las normas citadas, para comprometer vigencias futuras ordinarias es necesario que el concejo municipal, por iniciativa del alcalde, las apruebe y que exista también la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal15 (CONFIS) o del organismo 15 De conformidad con el Decreto 111 de 1996, el CONFIS es un órgano rector de la política fiscal y coordina el sistema presupuestal.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 que haga sus veces en el municipio y que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el Plan de Desarrollo. En todo caso, esta figura cuenta con 2 elementos esenciales: i) el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia; y ii) se trata de una autorización de carácter presupuestal, lo cual representa que el concejo autoriza al alcalde –ordenador del gasto- a asumir obligaciones o compromisos que afecten los presupuestos de vigencias posteriores.
Según el artículo 2.8.1.7.6. del Decreto 1068 de 2015, la corporación edilicia debe autorizarlas «previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas». En ese orden, al momento de expedir los pliegos de condiciones definitivos, el compromiso que excede la vigencia fiscal debe contar con el certificado de disponibilidad presupuestal que garantiza la apropiación de los recursos de la vigencia actual, junto con la autorización del concejo, con el fin de garantizar la apropiación de los recursos de la vigencia siguiente (vigencia futura ordinaria); no obstante, cuando el compromiso se financiará íntegramente con recursos de la vigencia siguiente –vigencias futuras excepcionales-, la autorización del concejo es la que garantiza la totalidad de la apropiación. En gracia de claridad, el Consejo de Estado ha señalado:16 Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año (s) siguiente(s) –vigencias futuras-.
Esto significa que i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino solo con vigencias presentes. Por el contrario ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.
Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, solo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. En resumen, las vigencias futuras concilian los principios de anualidad y planeación en el marco de la disciplina fiscal, es decir, evita distorsiones en los presupuestos anuales, así como en su ejecución.17 16 Sección Tercera, sentencia del 12 de agosto de 2014, expediente 28565, CP.
Enrique Gil Botero. 17 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Vigencias futuras e inflexibilidad fiscal en los gobiernos territoriales. Bogotá, 2016, pág. 6. «La autorización de VF (vigencias futuras) es por tanto un instrumento de planeación presupuestal y no una herramienta para generar nuevos ingresos. El uso responsable de las VF implica que en el momento de ser autorizadas se definan, con la mayor claridad posible, sus fuentes de financiación; pero ello no significa que, en sí misma, una VF sea una fuente de financiación».
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 4.4. Acto administrativo objeto de la revisión de legalidad. El Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 «por medio del cual se autoriza a la alcaldesa de San José del Fragua para comprometer vigencias futuras ordinarias», consagra: ( ) La Administración Municipal que preside la Suscrita alcaldesa, solicita autorización para comprometer vigencias futuras en el presupuesto del año 2023 en el Sector: - Agua Potable y Saneamiento Básico-, respecto del proyecto MEJORAMIENTO Y REPOSICIÓN DEL ALCANTARILLADO SANITARIO EN EL CASCO URBANO DE LA INSPECCIÓN DE FRAGUITA DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL FRAGUA, DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, proyecto enmarcado con el código BPIM 2022186100032 por valor de SEISCIENTOS UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL TRECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS MCTE ($601.220.381), IVA, y demás impuestos, tasas, contribuciones, estampillas y gastos que se generen, es de indicar que para la ejecución del proyecto se tiene contemplado la contratación de Obra e Interventoría. La administración Municipal de San José del Fragua pretende con la ejecución de este proyecto se pretende actualizar los materiales de la red de alcantarillado de la inspección de fraguita con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de dicha inspección eliminando los posibles daños futuros que conlleva tener una tubería antigua y obsoleta según la normativa actual.
Normas y Especificaciones contenidas en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) emitido mediante la Resolución 330 de junio 8 de 2017 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las Normas y Especificaciones Técnicas emitidas por la empresa Tripe A.S.A. E.S.P. El contratista de obra deberá cumplir con lo establecido en la Resolución MVCT 501 del 2017 sobre certificación de tuberías y accesorios utilizados en el sector de agua potable y saneamiento básico.
Que el Municipio de San José del Fragua, inició el proceso de contratación pública dentro del marco legal – ley 80 de 1993, LEY 1150 DE 2007, Decreto 1082 de 2015, Decreto 342 de 2019, Ley 1882 de 2018, Ley 2022 de 2022 y demás normas legales vigentes y aplicables a la materia, para ello se realizó el estudio previo para el MEJORAMIENTO Y REPOSICIÓN DEL ALCANTARILLADO SANITARIO EN EL CASCO URBANO DE LA INSPECCIÓN DEL FRAGUITA DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL FRAGUA, DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, para tal fin se expide el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 261 del 26 de agosto de 2022, expedido por la Secretaría de Hacienda Municipal de San José del Fragua.
Que el estado del proceso contractual de LICITACIÓN PÚBLICA No. 003 de 2022, se encuentra en la etapa precontractual y de acuerdo con cronograma previsto en la resolución No. No. (Sic) 1219 de fecha 31 de octubre de 2022, su adjudicación se efectuaría el día 19 de octubre del año que transcurre, cronograma que corresponde al publicado en la página del Portal Único de Contratación Estatal –SECOP- ( ).
( ) Que dentro de los plazos establecidos y una vez perfeccionado el contrato de obra pública con el contratista ganador del proceso de licitación, no se logra su ejecución contractual, por cuanto el plazo se encuentra previsto en tres (03) meses a partir del acta de inicio, luego es un hecho cierto e indiscutible que su ejecución no se finaliza en el periodo del año 2022, obra que requiere el municipio y en consecuencia se Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 requiere su continuidad inmediata para no entorpecer el normal desarrollo de las tareas y la prestación de los servicios asignados en la Constitución y la Ley.
En virtud a lo descrito anteriormente. En virtud a lo descrito anteriormente. ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: AUTORIZASE a la Señora Alcaldesa del Municipio de San José del Fragua – Caquetá – a partir de la sanción del presente acuerdo hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2022, para comprometer vigencias futuras ordinarias en el sector de AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, para la vigencia 2023, hasta por la suma de SEISCIENTOS UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL TRECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS MCTE ($601.220.381) IVA y demás impuestos, tasas, contribuciones, estampillas y gastos que se generen, según las siguientes fuentes de inversión de los recursos: ACTIVIDAD DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL VALOR VIGENCIA FUTURA 2023 MEJORAMIENTO Y REPOSICIÓN DEL ALCANTARILLADO SANITARIO EN EL CASCO URBANO DE LA INSPECCIÓN DE FRAGUITA DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL FRAGUA, DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, Proyecto enmarcado con el código BPIM 2022186100032, dl (sic) cual se desprenderá la contratación de Obra e Interventoría. Certificado de Disponibilidad Prespuestal No. 261 y 262 del 26 de agosto de 2022, expedido por la Secretaría de Hacienda Municipal de San José del Fragua.
SEISCIENTOS UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL TRECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS MCTE ($601.220.381), IVA y demás impuestos, tasas, contribuciones, estampillas y gastos que se generen. TOTAL $601.220.381 ARTÍCULO SEGUNDO: Facúltese a la señora Alcaldesa Municipal para que, de acuerdo a lo establecido en la normatividad en materia presupuestal, realice los ajustes presupuestales necesarios, que permitan cumplir con las autorizaciones aquí otorgadas y soportadas por el Acta del Confis.
ARTÍCULO TERCERO: Las autorizaciones otorgadas en el presente acuerdo tienen vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022.
ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. 4.5. Análisis de la Sala. Caso concreto. Procederá la Sala a examinar cada uno de los cargos expuestos por el Departamento del Caquetá, así: Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 4.5.1.
Inconsistencias frente al valor del proyecto. En la solicitud de revisión, el gobernador departamental sostuvo que i) el concejo municipal indicó que el proceso de licitación pública 003 de 2002 estaba soportado en los CDP 261 y 262 del 26 de agosto de 2022, cuya sumatoria arroja la suma de $601.220.381, sin embargo, el valor reportado en el pliego de condiciones y presupuesto actualizado cargados al SECOP I es de $560.379.698; ii) en dicha plataforma solo se adjuntó el certificado de disponibilidad presupuestal 261 de 2002 por el segundo valor reportado; y iii) se echa de menos el certificado de disponibilidad presupuestal 262 de 2022 y se presenta una «confusión al aumentar el monto total del proyecto para efectos de obtener la autorización en el compromiso de vigencias futuras».
Al revisar las documentales que reposan en el expediente, en principio, podría decirse que le asiste razón al Departamento del Caquetá, toda vez que, según los estudios previos y pliegos definitivos, el valor del contrato de obra se fijó en $560.379.698; sin embargo, pasa por alto la parte actora que este valor no es el único que tenía el CDP.
Existe otro por la suma de $38.356.405 que corresponde al contrato de interventoría, así se observa en el CDP 262 de 2022: Ciertamente, en el acto administrativo que se revisa, expresamente se indicó que se autorizaban las vigencias futuras por el valor de $601.220.381, pero este resulta de la sumatoria de $560.379.698 del contrato de obra y $38.356.405 del contrato de interventoría cuyo proceso contractual ya inició, según se observa en la plataforma SECOP I: Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Lo anterior basta para despachar este argumento del Departamento del Caquetá; no existe ninguna inconsistencia en el valor del acto acusado, pues el valor autorizado no solo comprendió la suma correspondiente al contrato de obra, sino también el del contrato de interventoría. Este argumento no está llamado a prosperar. 4.5.2.
Inconsistencias frente al instrumento jurídico utilizado. El gobernador departamental expuso que para la fecha de radicación del Acuerdo 018 del 23 de noviembre de 2022 e, incluso, a la fecha, no existe certeza de si el contrato producto del proceso de selección se perfeccionaría en la vigencia de 2022, toda vez que en el cronograma se indicó que tendría lugar el 21 de diciembre de 2022, pero ha sido objeto de diferentes modificaciones a través de 5 adendas.
Por esto, consideró que «surge la duda si la vía presupuestal a la cual debía acudir la entidad para asegurar el pago del contrato que se llegue a celebrar era el de comprometer vigencias futuras ordinarias o, si por el contrario lo que debía realizar era una reserva presupuestal. Lo anterior, bajo el entendido que existe el indicio de que la entidad contaba con la totalidad del recurso en la actual vigencia y no iba a afectar el presupuesto futuro».
Como se indicó en acápites anteriores, las vigencias futuras son excepciones al principio de anualidad, pero no por ello son totalmente ajenas a su teleología ni al principio de planificación. Lo mismo ocurre con las reservas presupuestales, cuyo normativo principal es el artículo 89 del Decreto 111 de 1996; esta figura ha sido explicada por el Consejo de Estado así:18 El concepto de Reservas Presupuestales, a su turno, se refiere a aquellos recursos, que como su propio nombre lo indica, han sido reservadas para atender el pago de obligaciones y compromisos que si bien fueron legalmente contraído antes del cierre 18 Consejo de Estado, sentencia del 13 de mayo de 2010, expediente 25000-23-24-000-2004-00960-01.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 de la vigencia fiscal, no alcanzaron a cumplirse antes de esa fecha y cuyo pago aún se encuentra pendiente, total o parcialmente. Estas –las reservas presupuestales– «son los compromisos legalmente constituidos por las entidades que conforman el Presupuesto General de la ET [entidad territorial], que cuentan con registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido antes del cierre de la vigencia fiscal para la cual rige el presupuesto, y que por tanto deberían pagarse en la vigencia siguiente, con cargo al presupuesto de la vigencia anterior».19 Para su constitución, el Ministerio de Hacienda ha relacionado los siguientes requisitos: 5.
Requisitos para constituir reservas presupuestales. Con fundamento en las disposiciones orgánicas presupuestales y la jurisprudencia sobre la materia debe concluirse que son requisitos necesarios para la constitución de reservas presupuestales los siguientes: (i). La existencia de un compromiso legalmente celebrado o contraído (inciso segundo artículo 89 EOP), es decir la expedición de un acto administrativo o la celebración de un contrato que afecte en forma definitiva el presupuesto de una vigencia, lo cual supone, de una parte el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables de acuerdo con la naturaleza del compromiso, v.gr. el Estatuto de Contratación Estatal, y el cumplimiento de las normas presupuestales, en especial, la realización del respectivo registro presupuestal en los términos del artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
( ) (ii). El compromiso legalmente contraído para ser ejecutado en la misma vigencia en que se adquirió, dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 8º de la Ley 819 de 2003, por razones imprevistas no contempladas inicialmente; no logra ser cumplido a ejecutado a 31 de Diciembre de la respectiva vigencia. ( ) (iii). Al constituir la reserva presupuestal, se debe verificar que se cuente en la caja con los recursos necesarios para atender su pago.
A más de lo anterior, además de la fuente normativa, es posible identificar 3 diferencias trascendentales entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales: i. Las vigencias fiscales afectadas presupuestalmente. Cuando se autorizan las vigencias futuras, lo que se está admitiendo es que un compromiso sea pagado con recursos tanto de la vigencia en curso como de las vigencias siguientes, cuyo número será el equivalente al tiempo proyectado de cumplimiento del contrato.
En ese orden, aun cuando la terminología pueda generar confusiones, esta figura tiene 2 componentes: uno temporal y otro 19 Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico de la Auditoría General de la República. Guía de presupuesto público territorial. Bogotá, 2012, pág. 103. Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 económico; el primero, referido a que el compromiso será ejecutado en varias vigencias o anualidades; y el segundo, alusivo a la afectación de los recursos del presupuesto de esas mismas vigencias o anualidades.
En cambio, las reservas presupuestales lo que autorizan es que los recursos previamente registrados presupuestalmente para el pago total de un compromiso cuyo cumplimiento íntegro se proyectaba en la vigencia en curso (RP del 100% del valor del compromiso en la vigencia en curso), se trasladen a la vigencia presupuestal siguiente debido a la extensión en el tiempo.
Como se observa, en este caso no hay afectación de la vigencia siguiente, a pesar de que el pago se hace en ella. ii. La connotación de las causas que dan lugar a que el compromiso no se cumpla en la vigencia en el que fue adquirido. En el caso de las vigencias futuras, se parte del hecho de la previsibilidad de la duración de la ejecución del compromiso, que necesariamente debe sobrepasar la anualidad en la que se concede la autorización. Así, bajo el principio de planificación, ya que se conoce el marco temporal del contrato, los recursos proyectados para su pago deben estar referidos a la vigencia respectiva, de modo que, a manera de ejemplo, si se espera que en la vigencia en curso se ejecute el 20% del contrato y en la siguiente el 80% restante (vigencias futuras ordinarias), el 20% del valor pactado será cancelado con recursos de la vigencia en curso y lo demás con cargo a la vigencia siguiente.
En este ejemplo, la autorización que debe emitir el concejo municipal solo debe referirse al 80% que será pagado afectando la siguiente vigencia, ya que el 20% inicial debe contar con el CDP de la vigencia presente. Por su parte, las reservas presupuestales parten del supuesto de que el compromiso se estima que se cumplirá en su totalidad en la vigencia en curso, pero por hechos imprevisibles que escapan al ejercicio de planeación de la entidad, se extienden en el tiempo y conllevan a que su ejecución finalice en la vigencia siguiente.
En este escenario, los recursos que faltan por ser pagados podrán ser empleados en la vigencia únicamente para satisfacer esa obligación, precisamente porque no estaba contemplada la prolongación temporal de la ejecución de un contrato. iii. El momento en que se advierte la necesidad de acudir a cada figura. Aquí, la necesidad de comprometer vigencias futuras surge antes de adquirir el Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 compromiso (expedición del acto o suscripción del contrato que afecta el presupuesto), debido a que se evidencia que la ejecución del mismo va a superar la vigencia o anualidad; en cambio, la constitución de reservas presupuestales solo se hace necesaria en la etapa de ejecución del compromiso, porque el plazo del contrato se alarga sin que esto se tuviera proyectado en la etapa precontractual.
Estas diferencias se pueden sintetizar en el siguiente cuadro: Comparación Reservas Presupuestales Vigencias Futuras Fundamento normativo Artículo 89 del Decreto 111 de 1996 Leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011. Concepto Compromisos con RP que no alcanzan a cumplirse en la vigencia en la que se contraen por motivos imprevisibles y, por ello, los recursos de la vigencia en curso se reservan para la vigencia siguiente para efectos de su pago.
Autorizaciones mediante las cuales es posible la asunción de compromisos con afectación – parcial o total- de vigencias siguientes, cuando resulta previsible que aquellos vayan a desarrollarse y cumplirse en cada una de ellas. Diferencias El pago del compromiso se hace con cargo a la vigencia en que se adquirió, pero al año siguiente El pago del compromiso se hace con cargo a los recursos de cada una de las vigencias en las que el mismo se desarrolla.
La extensión en el tiempo del cumplimiento surge por motivos imprevisibles. La extensión en el tiempo del cumplimiento del compromiso, es previsible. Necesidad: En la etapa de ejecución del compromiso, toda vez que al momento de adquirirse se proyectaba que iba a cumplirse en su totalidad sin exceder la vigencia o anualidad.
Necesidad: Antes de adquirir el compromiso, debido a que se evidencia que la ejecución del mismo va a superar la vigencia. En suma, los valores presupuestados en cada vigencia para atender el compromiso deben corresponder al porcentaje proyectado de su ejecución, lo cual se acompasa con los principios de anualidad y planificación. En consecuencia, no resulta viable hablar de vigencias diferentes a la actual y tampoco pueden constituirse reservas presupuestales si antes de adquirir el compromiso, es previsible que su ejecución va a llevarse a cabo en más de una vigencia o anualidad.
Ahora bien, en el caso concreto, se encuentra que en el acta 003 del 28 de octubre de 2022 del Consejo Municipal de Política Fiscal – CONFIS, aunque el documento está incompleto, se indicó que «la ejecución [del contrato] finalizaría en la vigencia fiscal del año 2023» y que el proyecto para contratar estaba sustentado en los CDP 261 y 262 del 26 de agosto Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 de 2022.20 Incluso, así se indicó en el acuerdo objeto de revisión cuando se consignó que la firma del contrato se materializaría el 24 de noviembre de 2022 y, según los estudios previos, el plazo del contrato sería de 3 meses.
Ello fue plasmado en el proyecto de acuerdo radicado el 2 de noviembre de 2022, cuando la alcaldesa municipal indicó: ( ) se solicita al cabildo en pleno la AUTORIZACIÓN DE COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS, en el entendido que el entendido que el proyecto se encuentra actualmente en fase de contratación a través de la modalidad de selección de LICITACIÓN PÚBLICA, en estricto cumplimiento a lo dispuesto en la ley 80 de 1993 y normas reglamentarias, ley 1150 de 2007 ( ), por lo que el cumpliendo en debida forma con los términos previstos en la ley, se proyecta adjudicar el contrato para el día 24 de noviembre de 2022, NO alcanzando el tiempo previsto en el contrato como plazo para su ejecución de obra que es de tres (03) meses, conforme el cronograma de proceso contractual establecido en la resolución No. 1219 de fecha 31 de octubre de 2022 ( ).
En ese orden de ideas, considera la Sala que la entidad territorial sí debía adelantar el trámite correspondiente a las vigencias futuras, pues se trató del compromiso de recursos frente a un proceso contractual que inició en el año 2022, pero se iba a ejecutar en el año 2023, luego era previsible para el municipio el compromiso que adquiría para esta anualidad.
No podría acudirse a la reserva presupuestal, comoquiera que para el año 2022 no existía el compromiso, es decir, no se había suscrito el contrato y no se trató de situaciones imprevisibles que impidieran la culminación del negocio en esa anualidad. Recuérdese que la constitución de reservas presupuestales se realiza cuando, en la ejecución del compromiso cuyo cumplimiento se proyectaba totalmente sin exceder una vigencia, ocurren hechos imprevisibles que alargaran la etapa de ejecución y hacen necesario que los recursos con los que se financiaba el proyecto se trasladen a la vigencia siguiente, pero únicamente para su pago –sin afectar la vigencia siguiente–.
Ahora, la disposición del artículo 8º de la Ley 819 de 2003 (que regula las ordinarias) establece que «[e]n los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes».
A su turno, el artículo 12 prevé: Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. 20 Archivo 20.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
En el caso concreto, se encuentra que, contrario a lo sostenido por el Departamento del Caquetá, sí se encuentran acreditados estos requisitos, toda vez que en el acuerdo objeto de revisión se indicó expresamente que el monto autorizado era «hasta por la suma de SEISCIENTOS UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL TRECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS MCTE ($601.220.381) IVA», lo que quiere decir que el alcalde municipal debía comprometer las vigencias futuras según las necesidades del municipio y que no podían superar el monto allí consignado.
Esto, agregado a que la entidad municipal sí contaba con el 15% del valor del presupuesto, especialmente si se tiene en cuenta que ya existía el certificado de disponibilidad presupuestal para ejecutar los contratos, pues según la planeación del municipio, en principio, los negocios debían culminar antes del 31 de diciembre de 2022; empero, por diversas circunstancias, el proceso contractual no pudo adelantarse de tal manera, ya que fue objeto de 5 adendas.
Y es que, aunque no se establecieron expresamente los porcentajes, lo cierto es que ello se puede deducir del contenido del acto administrativo que ahora se examina. En consecuencia, si el municipio cumplió los requisitos previstos en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y los montos consignados en el acuerdo corresponden en su integridad a los valores totales de los contratos de obra e interventoría, fuerza concluir que está ajustado al ordenamiento jurídico. 4.6.
Conclusión. Por las razones expuestas, considera la Sala que el Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de San José del Fragua no quebrantó el ordenamiento jurídico, por cuanto se dio un trámite de vigencias futuras ordinarias y se cumplieron los requisitos previstos en la Ley 819 de 2003, razón por la cual se declarará su legalidad.
Revisión de legalidad Actor: Departamento del Caquetá Demandado: Concejo Municipal de San José del Fragua Expediente: 18001-23-33-000-2022-00156-00 IV. DECISIÓN Por lo expuesto el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. Declarar la legalidad de Acuerdo 018 del 22 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de San José del Fragua «por medio del cual se autoriza a la alcaldesa de San José del Fragua para comprometer vigencias futuras ordinarias», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comunicar la presente providencia al alcalde municipal, al presidente del concejo municipal y, al personero del Municipio de San José del Fragua, así como al gobernador del Departamento del Caquetá y al Ministerio Público.
Tercero. En firme esta providencia, hacer las anotaciones de rigor en el software de gestión – SAMAI- y, archivar el expediente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Segunda de Decisión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado