15001233300020220010900 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ACUERDO MUNICIPAL – Análisis de los cargos de invalidez La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 024/20, puesto que con su expedición se desconocieron el principio de unidad de materia y los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde -en cuanto a los presupuestos de temporalidad y funcionalidad-; además, se desconoció que existe un procedimiento para la liquidación de la entidad -Empresa de servicios públicos-, que permite hacer el tránsito necesario en el cambio de una sociedad a otra.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA – Inexistencia de transgresión por existir conexión la trasformación empresarial de la Empresa de Servicios Públicos y la prestación del nuevo prestador del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo bajo la modalidad de sociedad por acciones /LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS – Existe un procedimiento reglado para el efecto.

Se alega trasgresión del principio de unidad de materia por cuanto, si bien, en el artículo 1º otorga la facultad para constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo, situación que, en principio se acompasa con el título del Acuerdo censurado, sin embargo, no se tuvo en cuenta que la constitución de un nuevo prestador debe seguir los lineamientos de la Ley 489 de 1998, es decir, que se pretende constituir un nuevo prestador del servicio, concomitantemente a la liquidación, sin agotar el procedimiento estipulado, lo que sería motivo para un Acuerdo propio que estudie el fondo de la creación, a iniciativa de la administración municipal.

Analizadas las consideraciones del Acuerdo 024/2020, la Sala observa que su expedición se dio como consecuencia del pronunciamiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al verificar el Registro Único de Prestadores de Servicios (en adelante RUPS) del prestador del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo de la Empresa de Servicios Públicos de Sáchica (en adelante E.S.P. de Sáchica), en el que se indicó que la actualización del RUPS de la E.S.P. de Sáchica, de conformidad con los artículos 180 y 182 de la ley 142 de 1994 y la ley 286 de 1996, ya no era procedente.

Siendo que lo que se debía hacer era realizar el agotamiento del artículo 6º de la ley 142 de 1994, para ajustar su naturaleza y constituirse como un municipio prestador directo o hacer la transformación empresarial a una empresa constituida por acciones. Ante tal escenario, consideró la Corporación edilicia que debía liquidarse la E.S.P. de Sáchica conforme lo dispuesto en la ley 1105 de 2006 y, en consecuencia, con la finalidad de solucionar la legalidad del prestador, autorizar al alcalde para constituir un nuevo prestador del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo bajo la modalidad de sociedad por acciones.

De manera que, si bien, como lo indicó el mismo Acuerdo y lo alega el Departamento de Boyacá, existe un procedimiento reglado contemplado en la Ley 1105 de 2006 para la liquidación de entidades públicas, se tiene que el eje temático del Acuerdo es integrado, pues si bien se pretende constituir un nuevo prestador del servicio, concomitante a la liquidación de la E.S.P. de Sáchica, este se refiere a un solo tema, esto es, la trasformación empresarial de la Empresa de Servicios Públicos.

Es decir, que se avizora una conexidad temática, causal y sistemática en el Acuerdo, generada como consecuencia del procedimiento que debe agotar el municipio para hacer la transformación empresarial para la prestación de los servicios públicos de su competencia. En tal sentido, el cargo de trasgresión del principio de unidad de materia no prospera.

FACULTAD AL ALCALDE PARA CONTRATAR – Contrato de comodato / ACUERDO MUNICIPAL – Invalidez parcial de acuerdo que facultó al alcalde para celebrar contratos / FACULTAD PRO TEMPORE OTORGADA AL ALCALDE MUNICIPAL – Tienen el carácter restrictivo /ACUERDO MUNICIPAL – Se niega invalidez porque la facultad pro tempore se otorgó por un año, esto es un límite temporal preciso.

En lo que respecta a los cargos relacionados con el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde, se alegó, de una parte, que en el artículo 2º se otorgó una facultad que no es propia del Concejo, pues el estatuto contractual les otorgó competencia a los alcaldes para celebrar contratos. En el mismo sentido, en el artículo 3º se faculta a la administración para celebrar un contrato de comodato con el nuevo prestador constituido y, finalmente, por cuanto, se desconoció, en el artículo 5º, que la facultad pro tempore tiene carácter restrictivo, lo que impide que pueda extenderse más allá del término de seis (6) meses, tal como se establece en el numeral 10 del artículo 150 Constitucional.

Para mayor comprensión, se reitera, el contenido de los artículos cuestionados: (…). Como se advierte, la Corporación edilicia faculta al alcalde para celebrar contratos -incluido el contrato de comodato, artículo 3°- relacionados con la constitución del nuevo prestador de servicios públicos. Situación que desconoce que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo, tal como se desprende de los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 Superior, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996.

Y si bien, excepcionalmente, dicha facultad se restringe -cuando así lo haya previsto la Ley y cuando así lo haya dispuesto el Concejo Municipal expresamente mediante Acuerdo- con ocasión de la función administrativa que ostentan los concejos, dichos supuestos no se configuran en el presente caso. En consecuencia, hay lugar a declarar la invalidez de los artículos en mención. Ahora bien, en cuanto tiene que ver con la facultad otorgada en el artículo 5º del Acuerdo, en el que se indicó que las facultades que se conferían al alcalde eran por el término de un (1) año, conforme a la interpretación del Artículo 313-3 de la Constitución, expuesta en la parte dogmática de esta providencia, dicho cargo no tiene vocación de prosperidad.

En efecto, no es cierto que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió dentro del espíritu que inspiró el cambio constitucional de 1991 al artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses. Así, la interpretación restrictiva de la delegación legislativa opera de manera expresa para las facultades establecidas en el artículo 15010 Constitucional, las cuales sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario, dado que se agotan al ser ejercidas.

El cual difiere al otorgamiento “pro tempore” que se asignó expresamente en el artículo 313-3 Superior, esto es, exige que la autorización se enmarque en un límite temporal preciso, pero sin aplicación restrictiva. Tal como ocurrió con la facultad que el concejo municipal de Sáchica le otorgó al alcalde municipal, pues esta se otorgó por el término de un (1) año, esto es, en un límite temporal preciso.

Es decir, que atiende el presupuesto de la temporalidad y, en tal razón, no hay lugar a declarar su invalidez. En suma, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar sólo parcialmente, puesto que, con los artículos 2º y 3º del Acuerdo 024/20, la Corporación edilicia desconoció que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa.

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ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No 024 de 31 de agosto de 2020 (en adelante Acuerdo 024/20), "Por el cual se otorga facultades al alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá, para adelantar los trámites necesarios para liquidar la empresa de servicios públicos de Sáchica – Boyacá, y constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo del municipio de Sáchica – Boyacá, bajo la modalidad de sociedad por acciones”, expedido por el Concejo municipal de Sáchica. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: artículos 6, 150-10, 313-3 y 315-4. De orden legal: literal b) del artículo 11 de la Ley 80 de 1993; artículo 72 y literal 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994; artículos 84 y 85 de la ley 489 de 1998; parágrafo 1 de los artículos 1° y 2° de la ley 1105 de 2006 y el artículo 2º de la ley 254 de 2000.

Específicamente, los cargos de invalidez fueron cuatro: Unidad de materia. Puesto que, si bien en el artículo 1º otorga la facultad “para constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo”, lo que en principio se acompasa con el título del acuerdo municipal: “… y constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Sáchica…”, no obstante, la constitución de un nuevo prestador debe seguir los lineamientos de la Ley 489 de 1998.

Así, de conformidad con el numeral 6 del artículo 313 Superior, el artículo 84 y la reglamentación del artículo 85 de la Ley 489 de 1998, para el caso de la empresa de servicios públicos debe contener todos los requisitos solicitados que exceden a la enunciación hecha en el artículo 1º del Acuerdo objetado. Es decir, que se pretende constituir un nuevo prestador del servicio, concomitantemente a la liquidación, sin agotar el procedimiento estipulado, lo que sería per se, motivo suficiente para un acuerdo propio que estudie el fondo de la creación, a iniciativa de la administración municipal.

Facultad de contratar. Al otorgar en el artículo 2º una facultad que no le es propia, pues el estatuto contractual les otorgó competencia a los alcaldes para celebrar contratos, no se entiende la facultad para contratar que se otorga, pues de realizarse una contratación debería aplicarse dicha normatividad, al ser facultad del alcalde hacer lo propio sin intervención del cuerpo colegiado.

Comodato de los bienes existentes. El artículo 3º del Acuerdo faculta a la administración para celebrar un contrato de comodato con el nuevo prestador constituido. Así, se faculta para entregar “los bienes que conforman la infraestructura para la prestación de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo”. Siendo que, al respecto, la jurisprudencia ha encontrado viable el comodato como una herramienta que, sin constituir donación o auxilio, es útil para lograr los fines estatales, sin vulnerar la moralidad administrativa.

Procedimiento de liquidación. Por cuanto existe un procedimiento reglado para la situación planteada por el Acuerdo, el cual prevé una etapa de liquidación que permite a la entidad pública hacer el tránsito necesario en el cambio de una sociedad a otra, asegurando, jurídicamente, la continuidad del servicio y blindando a la administración del riesgo causado por no prever las consecuencias que esta acción implica.

Por lo tanto, se tiene que el Acuerdo no cumple con los artículos 1 y 2 de la Ley 1105 de 2006 y la ley 254 de 2000. De otra parte, con el artículo 5º del Acuerdo se desconoció el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, al revestir al Alcalde de facultades para ejecutarlas en un (1) año, cuando, conforme la norma, el Concejo autoriza al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

Por tanto, al no establecer el precepto constitucional un determinado tiempo, sino que prevé pro tempore, de manera análoga se debe aplicar para los concejos el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, con el fin de limitar la posibilidad de delegación de sus funciones de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico.

Así, la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-108 de 2002, ha precisado el alcance de la facultad, aduciendo que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de seis (6) meses. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. Ninguna autoridad efectuó pronunciamiento al respecto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico. II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 024/20, "Por el cual se otorga facultades al alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá, para adelantar los trámites necesarios para liquidar la empresa de servicios públicos de Sáchica – Boyacá, y constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo del municipio de Sáchica – Boyacá, bajo la modalidad de sociedad por acciones”, que expresamente señala: “ARTICULO PRIMERO: Facultar al señor alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá, para constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Sáchica – Boyacá, bajo la modalidad de sociedad por acciones.

Podrán ser los accionistas, entidades púbicas del orden departamental o municipal debidamente constituidas.

ARTICULO SEGUNDO: Facultar al señor alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá en razón a lo establecido en el numeral 3, del artículo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, para contratar objetos contractuales relacionados a la constitución del nuevo prestador bajo la modalidad de sociedad por acciones, de los servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo para el municipio de Sáchica – Boyacá.

ARTICULO TERCERO: Facultar al señor alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá para entregar al prestador constituido, los bienes que conforman la infraestructura para la prestación de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo para el municipio de Sáchica – Boyacá, los cuales seguirán bajo la titularidad y derecho real de dominio del municipio de Sáchica – Boyacá y el prestador tendrá bajo su responsabilidad la administración de los bienes, debiendo realizar todos los actos tendientes a su conservación, mantenimiento, aseguramiento y restitución en caso de pérdida, daño o deterioro.

ARTICULO CUARTO: Facultar al señor alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá, liquidar y suprimir la Empresa de servicios públicos de Sáchica – Boyacá, de acuerdo a los lineamientos de la ley 1105 de 2006.

ARTICULO QUINTO: Las facultades que se otorgan al alcalde municipal de Sáchica-Boyacá, por medio del presente acuerdo, se confieren por el término de un (1) año, contados a partir de su entrada en vigencia”. II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 024/20, puesto que con su expedición, i) se desconoció el principio de unidad de materia, ii) se confirió al alcalde una facultad que no es propia del concejo, iii) se faculta a la administración para celebrar un contrato de comodato con el nuevo prestador constituido, iv) al existir un procedimiento para la liquidación de la entidad, que permite hacer el tránsito necesario en el cambio de una sociedad a otra, finalmente, v) por cuanto, la facultad otorgada al alcalde para ejercer pro tempore funciones que corresponden al Concejo, al ser de carácter restrictivo, exige una estricta limitación temporal, por lo que no puede extenderse más allá del término de seis (6) meses.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si el Concejo de Sáchica, a través del Acuerdo censurado, vulneró las disposiciones constitucionales y legales enunciadas, atinentes a las autorizaciones para celebrar contratos y los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde. II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar parcialmente, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, se tiene que con los artículos 2º y 3º del Acuerdo acusado la Corporación edilicia se extralimitó en sus atribuciones al intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha, situación que desconoce que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa.

Entre tanto, se tiene que la facultad pro tempore que el concejo otorgó al alcalde, se estableció en un límite temporal preciso. Aunado a que, no se trasgredió el principio de unidad de materia. 3.1. Marco Jurídico frente a las autorizaciones para celebrar contratos y convenios. El contrato estatal como forma de ejecutar el presupuesto.

El artículo 314 Constitucional señala que, en cada municipio habrá un alcalde, “jefe de la administración local” y representante legal del municipio. El artículo 315 ibidem regula las principales atribuciones del Alcalde, entre las que se encuentra la de ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. Dichas facultades constitucionales del alcalde reafirman su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, asignándole funciones de ejecución, relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio; esto último, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto que se haya fijado previamente.

En materia presupuestal, las normas legales orgánicas son de aplicación nacional y territorial, conforme lo establece el artículo 352 de la Constitución. Es así como el Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, es pues, aplicable en el ámbito municipal y dispone en su artículo 110 lo siguiente: “Artículo 110.- Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. ( )” Sobre este tema de la ordenación del gasto, la Corte Constitucional, en sentencia C-101 del 7 de marzo de 1996, mediante la cual declaró exequible la primera parte del primer inciso del artículo 110 transcrito, expresó: “El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto.

Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto”. En este orden, la competencia general que los Estatutos de Presupuesto y Contratación le atribuyen a los jefes de las entidades territoriales para contratar debe entenderse en armonía con el reparto de competencias entre concejos y alcaldes, el cual, prevé la existencia de una autorización para contratar por parte de los primeros.

La cual, también ha sido desarrollada tanto en los artículos 11 y 25 de la Ley 80 de 1993. En ese mismo contexto debe entenderse el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, que al referirse a la capacidad de los representantes legales y jefes de las entidades del Estado para contratar y ejecutar el presupuesto, señala expresamente que dichas facultades se ejercerán “teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes”, entre las cuales se encuentran, los artículos 313 numeral 3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, que exigen una reglamentación del concejo municipal de la autorización para contratar por parte de los alcaldes.

En consecuencia, las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, no es óbice, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, para extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha, pues tal dirección corresponde al alcalde, en tanto es el jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315 numeral 3 de la Constitución. La Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001, al declarar la exequibilidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, señaló lo siguiente: “Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria.

La regulación de dicho procedimiento interno habrá de estar referida, así, a las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso. Estas normas no serán de tipo legal, sino de tipo administrativo, sin que sea necesario contar con una regulación previa del tema por parte del Legislador.

(…) Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. (…) El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.

Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta. En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.

Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.

Debe resaltarse, por último, que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.

Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que, al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.” (Destacado de la Sala) De lo anteriormente expuesto es dable concluir lo siguiente: (i) Los concejos municipales deben atender el mandato del artículo 313 numeral 3° de la Constitución Política, (ii) la autorización prevista constitucionalmente por parte de las corporaciones edilicias para que los Alcaldes puedan contratar debe ser excepcional sin que comprometa todos los contratos a ejecutar, (iii) las autorizaciones por parte de los concejos municipales deberán limitarse a trazar las reglas aplicables a cada caso, sin determinar aspectos propios atribuidos constitucionalmente al Alcalde, (iv) tales autorizaciones no pueden modificar los aspectos ya regulados por el estatuto general de la contratación de la administración pública e interferir en el normal funcionamiento de la gestión de la contratación como lo establece la Ley 80 de 1993 y (v) el Alcalde es el ordenador del gasto público de acuerdo a lo presupuestado para su funcionamiento. 3.2.

De los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo Municipal. Las atribuciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, a fin de que el alcalde las precise y ejecute mediante actuaciones y decisiones concretas. Así, los artículos 313 y 315 de la Carta Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes, respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras.

En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que el artículo 313-3 Superior consagra como competencia de aquellas corporaciones edilicias la de, “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Entonces, conforme el canon constitucional, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas.

Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque dentro de un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal.

Al respecto, debido al objeto del proceso, se ahondará más adelante. Respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo Municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional.

Y, finalmente, frente al último condicionamiento relativo a la precisión, refiere a que la autorización dada por el Concejo a favor del alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones contenido en el acto administrativo respectivo, deberá expresarse de manera clara y exacta, no avalándose entonces aquellas que generen confusión o indeterminación. 3.3.

Alcance de la facultad pro tempore otorgada al alcalde para ejercer precisas funciones que les correspondan a los concejos municipales. Esta Sala de Decisión, en la demanda de validez con No 150012333 000 2021 00647 00, reconsideró la postura que, bajo los referentes jurisprudenciales establecidos en los fallos del Consejo de Estado de 12 de abril de 2012, CP.

María Claudia Rojas Lasso; 4 de octubre de 2001, CP. Olga Inés Navarrete Barrero y 18 de julio de 2012, CP. Marco Antonio Velilla Moreno, sostenía que las facultades pro tempore que el concejo municipal concede al alcalde solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al considerar que, la norma que contempla dicha prerrogativa -Artículo 313-3 de la Constitución- debía ser interpretada de forma restrictiva, por virtud de la interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, tal como lo estableció el Consejo de Estado en las posturas en cita.

A partir de dicha providencia se sostiene que, “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Para arribar a tal conclusión se analizó el contenido del numeral 3 del artículo 313 y el artículo 150 numeral 102. Así, se indicó que la postura del Consejo de Estado surgió de una interpretación analógica del alcance del artículo 150-10; no obstante, al tenor literal del artículo 313-3, no era dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses.

Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 y que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no era admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones. En tal sentido, se acudió al recuento histórico que hizo la Corte Constitucional en las sentencias C-510 y C-511 de 1992 y C-097 de 2003, al analizar las facultades extraordinarias y la redefinición de estas en la Carta de 1991.

Por lo que se concluyó que dicha Corporación ha interpretado restrictivamente el artículo 150-10 de la Constitución, de forma que, el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro del espíritu que inspiró el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones básicas han de ser tomadas por el máximo órgano de representación popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democrático y preservar el equilibrio entre las ramas del poder público.

Dicho alcance restrictivo, como se indicó, fue dado por parte del Consejo de Estado al artículo 313-3 y, por vía de precedente, esta Corporación también le estaba dando a la facultad pro tempore otorgada al alcalde para ejercer precisas funciones que les correspondan a los concejos municipales. Sin embargo, como se advirtió, se encontró que el fundamento de la interpretación restrictiva de la delegación legislativa opera de manera expresa para la facultad establecida en el artículo 150-10 Constitucional, con ocasión del requisito de la temporalidad de seis (6) meses que expresamente estableció el constituyente de 1991, el cual difiere al otorgamiento “pro tempore” que se asignó expresamente en el artículo 313-3.

Es decir, que la interpretación restrictiva deviene de la naturaleza del requisito de transitoriedad, que para el caso del artículo 150-10 pasó de un otorgamiento pro tempore a una concesión restringida, de un término definido de máximo de seis (6) meses. Entre tanto, para la facultad atribuida en el 313-3, el constituyente determinó un requisito de transitoriedad de carácter pro tempore, esto es, exige que la autorización se enmarque en un límite temporal preciso, pero sin aplicación restrictiva, como sí se exige en el artículo 150-10, respecto del cual, se ha precisado que sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar la modificación de los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades así se haga dentro del término otorgado por el legislador ordinario, dado que se agotan al ser ejercidas.

Así, se concluyó: “En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica -de carácter restrictivo- de las dos instituciones. Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo-.

Por tanto, atendiendo a la naturaleza del referido elemento, es dable concluir que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez, luego, si vencido el término inicial de la facultad, sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, estas facultades pueden otorgarse de nuevo al Ejecutivo municipal.” 3.4.

Del principio de unidad de materia. El artículo 72 de la Ley 136 de 1994 señala: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relaciones con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”.

Dicha disposición guarda estrecha similitud con la contenida en el artículo 158 de la Constitución Política, acerca del principio de unidad de materia que debe observar todo proyecto de ley. Si bien, normativamente no se ha delimitado el campo conceptual de lo que ha de entenderse por unidad de materia como criterio de validez en el proceso de formación de los actos normativos, la jurisprudencia ha precisado acerca del tema lo siguiente: "Sobre el particular, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tiene que ver con la(s) materias(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas.

La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.

"La jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene” (Subraya de la Sala). Luego, con el principio de unidad de materia, se busca la conexidad temática, teleológica, causal o sistemática que debe existir al interior del texto normativo que se examina.

Para ello, el intérprete debe auscultar la causa que motivo la expedición de la norma y el propósito allí definido, de tal manera que entre tales extremos se verifique una estrecha armonía o conexidad. Lo anterior, sin perjuicio de la necesaria uniformidad temática que debe existir en la materia objeto de regulación. 3.5. Análisis y solución del caso concreto.

La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 024/20, puesto que con su expedición se desconocieron el principio de unidad de materia y los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde -en cuanto a los presupuestos de temporalidad y funcionalidad-; además, se desconoció que existe un procedimiento para la liquidación de la entidad -Empresa de servicios públicos-, que permite hacer el tránsito necesario en el cambio de una sociedad a otra.

La Sala procede a resolver los cargos de invalidez de la siguiente manera: Se alega trasgresión del principio de unidad de materia por cuanto, si bien, en el artículo 1º otorga la facultad para constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo, situación que, en principio se acompasa con el título del Acuerdo censurado, sin embargo, no se tuvo en cuenta que la constitución de un nuevo prestador debe seguir los lineamientos de la Ley 489 de 1998, es decir, que se pretende constituir un nuevo prestador del servicio, concomitantemente a la liquidación, sin agotar el procedimiento estipulado, lo que sería motivo para un Acuerdo propio que estudie el fondo de la creación, a iniciativa de la administración municipal.

Para mayor comprensión, se reitera, el contenido de los artículos cuestionados: “ARTICULO SEGUNDO: Facultar al señor alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá en razón a lo establecido en el numeral 3, del artículo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, para contratar objetos contractuales relacionados a la constitución del nuevo prestador bajo la modalidad de sociedad por acciones, de los servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo para el municipio de Sáchica – Boyacá. (…)

Situación que desconoce que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo, tal como se desprende de los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 Superior, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996.

Entre tanto, se tiene que la facultad pro tempore que el concejo otorgó al alcalde, se estableció en un límite temporal preciso. Aunado a que, no se trasgredió el principio de unidad de materia, por lo que, respecto de los artículos 1º y 5º no hay lugar a declarar la invalidez del Acuerdo. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar la INVALIDEZ de los artículos 2º y 3º del Acuerdo No 024 de 31 de agosto de 2020, "Por el cual se otorga facultades al alcalde del municipio de Sáchica – Boyacá, para adelantar los trámites necesarios para liquidar la empresa de servicios públicos de Sáchica – Boyacá, y constituir un nuevo prestador del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo del municipio de Sáchica – Boyacá, bajo la modalidad de sociedad por acciones”, expedido por el Concejo municipal de Sáchica.

SEGUNDO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. TERCERO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Sáchica.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. LLRG