50001333300620170023601 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Meta

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN No. 3 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: JAVIER DOMÍNGUEZ RICAURTE COADYUVANTES: YOLANDA CAMACHO VARGAS; TOMAS PARADA DEMANDADOS: MUNICIPIO DE GUAMAL - META;

CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S.; ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL - DISFRUGUAMAL- Y OTROS1 EXPEDIENTE: 50001 33 33 006 2017 00236 01 SENTENCIA: Nº TAM004 23-03-019 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE GUAMAL - META y la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL– y OTROS contra la sentencia de primera instancia del 3 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio, que amparó los derechos colectivos al «goce al espacio público» y «de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente» y el «derecho fundamental al “trabajo” a 24 vendedores informales estacionarios de manera condicionada». 1 Margoth Villanueva Angarita (Págs. 190 a 193 y 158);

Juan Bautista Calderón Gómez (Págs. 190 a 193 y 161); Alberto Jiménez Andrade (Págs. 190 a 193 y 171); Liliana Maya Vargas (Págs. 190 a 193 y 170); Mary Sofia Pineda Márquez (Págs. 190 a 193 y 163); Luz Maryn Olaya Gutiérrez (Págs. 190 a 193 y 166); Yudy Alexandra Leal (Págs. 190 a 193 y 167); María Eugenia Andrade S. (Págs. 190 a 193 y 169);

Arnulfo Calderón Cubides (Págs. 190 a 193 y 164); Gloria Isabel Ruíz Gutiérrez (Págs. 190 a 193 y 168); Luz Marina Pineda Márquez (Págs. 190 a 193 y 165); Ana Sofia Calderón Gómez (Págs. 190 a 193 y 160); Hery Leonel Borda Borda (Págs. 190 a 193; Elysabet Castillo Figueroa (Págs. 190 a 193 y 159); Marly Camila Hernández Méndez (Págs. 190 a 193 y 162);

María Delmires Lozano (Pág. 154); Roberto José Triana (Pág. 155); Aracely Ariza Araque (Pág. 156) y Nelcy Yoen Camelo Guerrero (Pág. 157). Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_001CUADERNO1(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 001Cuaderno1PrimeraInstancia.pdf) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros I.

ANTECEDENTES 1. Demanda2 El ciudadano JAVIER DOMÍNGUEZ RICAURTE en nombre propio y en ejercicio del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos consagrado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, interpuso demanda contra el MUNICIPIO DE GUAMAL - META y la sociedad CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS S.A.S., conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1.

Pretensiones El Actor popular solicitó que se ordenara al MUNICIPIO DE GUAMAL que «restablezca el espacio público en el área de derecho a la vía (reserva o exclusión) de la vía granada kilómetro 39+200 Margen Izquierdo y Margen Derecho, retirando las casetas de frutas instaladas en dicha área». 1.2. Hechos Indicó el actor popular que desde el año 2008, se «empezaron a ubicar casetas de venta de frutas por el lindero occidental vía granada kilómetro 30+200 MI y MD» ocupando espacio de uso público y obstaculizando el acceso a los predios ubicados en la vereda el Carmen jurisdicción del municipio de Guamal.

Acotó que en varias oportunidades se elevaron peticiones ante la Administración municipal, tanto por la «Concesión de Carreteras Nacionales del Meta S.A.» como por habitantes del sector, solicitando la recuperación del espacio público, sin que se diera una solución definitiva. Señaló que los vendedores de frutas no cuentan con permiso para ocupar el espacio público y, que, al momento de la presentación de la demanda, se encontraban instaladas más de 20 casetas apostadas a cada lado de la vía a Granada en el kilómetro 30+200. 2 Página 5 a 8.

Contestación de la demanda 2.1. Municipio de Guamal – Meta3 La apoderada del ente territorial señaló que, respecto al derecho colectivo denominado «el goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la constitución la ley y las disposiciones reglamentarias», la parte actora no detalló en concreto cuáles son las acciones u omisiones que están generando una posible vulneración o amenaza al goce de un ambiente sano en el sector donde se encuentran ubicadas las casetas de venta de frutas.

Frente al «goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público» mencionó que con la demanda no se acreditó que las casetas de venta de frutas estén instaladas o usando espacio público. En relación con «la seguridad y salubridad pública» afirmó que no era cierto que se estuviera presentando situaciones de inseguridad en la zona y recordó que las personas que se encuentran alrededor de las casetas de venta de frutas están en condiciones de vulnerabilidad.

Igualmente, adujo que «no se vislumbra situaciones de salubridad pública que atente contra la salud de las personas que se encuentran alrededor de las casetas o de quien haga uso de ellas». En cuanto a la «realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes» sostuvo que la construcción de las casetas es temporal, y que únicamente se utilizan para el almacenamiento de fruta.

Con respecto a la «libre competencia económica» señaló que «no entiende en qué sentido el demandante afirma que se vulnera la libre competencia económica; pues, de acuerdo con el testimonio verbal entregado a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Guamal; la señora Margot Villanueva, quien dice ser presidenta de la asociación de fruteros, estos locales si iniciaron allí hace 29 años, es decir, desde 1988 aproximadamente». 3 Página 41 a 45.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_001CUADERNO1(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 001Cuaderno1PrimeraInstancia.pdf) 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros De otra parte, expresó que la actividad económica desarrollada en la margen de la vía obedece a la falta de oferta laboral por parte del «País, el Departamento y/o Municipio» y, por este motivo, los ciudadanos se ven obligados a buscar otras alternativas informales con el fin de obtener los ingresos necesarios para la subsistencia propia de las familias que dependen de estos negocios.

En esa línea, aseveró que, aunque el municipio «quisiera trasladar las casetas» no cuenta con el presupuesto para financiar este proyecto. Igualmente, señaló que la Secretaría de Gobierno visitó el lugar de los hechos, y no advirtió focos de contaminación, ni depósitos de residuos, ni ningún tipo de actuación que genere contaminación al agua, al aire o al suelo.

También indicó que no se observó que las casetas impidieran o bloquearan acceso a predios privados. Finalmente, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda «por cuanto no está probado la vulneración a derechos colectivos señalados por el demandante». 2.2. Concesión Vial de los Llanos S.A.S.4 El apoderado de la accionada inició su intervención informando que la sociedad Concesión Vial de los Llanos S.A.S. suscribió con la Agencia Nacional de Infraestructura el contrato No. 004 de 2015 cuyo objeto contractual se delimitó a «realizar los estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de los corredores Granada – Villavicencio, Villavicencio-Puerto López-Puerto Gaitán – Puente Arimena y Anillo Vial de Villavicencio y acceso a la ciudad, Proyecto denominado Malla Vial del Meta I.P., en adelante el proyecto» Por lo anterior, sostuvo que al ser la sociedad una persona jurídica de derecho privado, su competencia en relación con el proyecto de concesión se limita al alcance definido contractualmente, sin tener la potestad legal y/o contractual para adelantar actividades adicionales a las contempladas 4 Página 52 a 61.

Además, acotó que no se le delegaron funciones judiciales y/o de policía que lo faculten como contratista a realizar las actividades que solicita el actor popular en la demanda respecto de la restitución del espacio público ocupado por vendedores informales. Finalmente, adujo que la sociedad Concesión Vial de los Llanos S.A.S. carecía de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, solicitó su desvinculación. 2.3.

Asociación de Distribuidores de Frutas Asociados de Guamal – Disfruguamal y otros5 El apoderado de los accionados solicitó que en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, se les otorgue el calificativo de «vendedor informal estacionario» y en consecuencia se ordene a la Administración municipal «LA REUBICACIÓN DE MIS MANDANTES, garantizando para ello el principio de la planeación, la actividad de mis mandantes y el público para el cual va dirigida su actividad, de lo contrario, adoptar medidas más efectivas que permitan crear alternativas concretas, eficaces y eficientes de trabajo formal para los vendedores informales estacionarios que pudieran ocupar el espacio público que ocupa la atención de este proceso».

De otro lado, acotó que los accionados llevan ejerciendo la actividad comercial en el lugar objeto del proceso desde hace más de 25 años y, que, el mismo no se ha determinado como un área de uso público; por el contrario, el sector es conocido como un punto turístico gastronómico en el departamento del Meta. Igualmente, agregó que la actividad desarrollada por los accionados garantiza los ingresos suficientes para mantener su mínimo vital, así como el de sus núcleos familiares, conformados por personas de escasos recursos, madres cabeza de hogar, desplazados, menores de edad entre otros; quienes en su criterio también merecen protección Constitucional ya que la actividad 5 Página 175 a 189.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_001CUADERNO1(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 001Cuaderno1PrimeraInstancia.pdf) 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros económica de venta de fruta «lo han hecho bajo la vista y autorización, no sólo expresa sino tácita, de la entidad territorial y durante sin número de años, de manera lícita» bajo el principio de la confianza legítima en las instituciones del Estado.

Por último, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda. 3. Sentencia apelada6 El 3 de septiembre de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia amparando los derechos colectivos «al “goce al espacio público” y “de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, y el derecho fundamental al “trabajo” a 24 vendedores estacionarios de manera condicionada».

El a quo sostuvo que las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión para las carreteras del sistema vial nacional son propiedad del Estado y, por tal motivo, se consideran zonas de espacio público; en consecuencia, concluyó que, como las casetas de venta de frutas se encuentran dentro del área de exclusión de la vía nacional que conduce de Granada a Villavicencio sobre el kilómetro 39+200, tanto el MUNICIPIO DE GUAMAL como la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL – vulneran el derecho al «”goce del espacio público”».

Esto porque, en su criterio, el ente territorial, en cabeza de su representante legal, como autoridad máxima de Policía en la jurisdicción del MUNICIPIO DE GUAMAL, no ha ejercido las funciones legales que le imponen el deber de restituir o recuperar el espacio público ocupado de manera irregular, en especial, de las áreas de reserva o exclusión definidas en la Ley 1228 de 2008.

Y, en cuanto a la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL – y demás personas naturales accionadas, porque se encuentran ocupando irregularmente una franja de terreno constituida por espacio público. Por lo anterior, ordenó que el MUNICIPIO DE GUAMAL mediante sus 6 Página 154 a 202. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2.

Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros actuaciones administrativas, de poder policivo y bajo la sujeción del principio de legalidad, procediera a recuperar el especio público ocupado irregularmente en la margen izquierda y derecho del kilómetro 39+200 de la vía nacional que conduce de Granada (Meta) hacia Villavicencio; no obstante, acotó que ante una posible vulneración de los derechos de los vendedores informales estacionarios que obtienen sus ingresos de la venta de fruta en el sector, se procediera a su reubicación en un nuevo lugar que cumpla con las condiciones urbanísticas y de seguridad que garanticen el desarrollo de la actividad comercial dentro del marco del ordenamiento jurídico.

El juez de primera instancia, también encontró vulnerado el derecho colectivo a la «seguridad y prevención de desastres previsibles» debido a que, en su juicio, la actividad económica desarrollada en las casetas de venta de frutas apostadas a los márgenes de la vía nacional aludida aumentan el riesgo de accidentalidad, tanto de los usuarios de la vía como de los vendedores informales que se encuentran allí diariamente.

En consecuencia, ordenó a la CONCESIÓN VIAL DE LOS LLANOS que instalara señales de tránsito visibles en el día y luminosas en la noche que adviertan de manera horizontal y vertical sobre la proximidad «del lugar de las ventas de frutas» con el propósito de lograr la disminución de la velocidad de los vehículos a su paso por el lugar.

Finalmente, no encontró vulnerados los derechos colectivos de: «la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes» y «la libre competencia económica». 4. Recurso de apelación 4.1.

Municipio de Guamal – Meta7 La apoderada del ente territorial mediante escrito radicado el 9 de septiembre de 2019, interpuso recurso de apelación en contra de la 7 Página 205 a 224. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros sentencia de primera instancia solicitando que se revocara y que, en su lugar, se declarara la inexistencia de vulneración a los derechos colectivos amparados en la decisión referida. La parte recurrente sostuvo que el a quo no efectuó un análisis de la normatividad aplicable al caso particular, teniendo en cuenta que la actividad económica desarrollada por los vendedores informales estacionarios inició con anterioridad a la Constitución Nacional de 1991, y la reglamentación respecto de zonas de exclusión en las carreteras nacionales se incluyó en el ordenamiento jurídico a partir del año 1993.

En ese sentido, sostuvo que «la vía nacional que nos ocupa (Villavicencio- Granada y viceversa), ya existía desde antes de 1987, por ello no estaba incluida en la obligación de reservar franjas de terreno»; y que, por tanto, se debió analizar «el contexto normativo y su alcance en la decisión judicial. Pues al momento del inicio de la ocupación los vendedores no estaban ocupando propiedad pública, no estaban determinadas las franjas de retiro o reserva, ni ella hacía parte del espacio público».

Del mismo modo, acotó que, si bien se concluyó que la faja o zona de exclusión era de propiedad del Instituto Nacional de Vías – Invías, lo cierto era que no se determinó en forma individual la identificación de los predios, ni se verificó su área o la existencia de propiedad; por tanto, en su juicio, realmente no se acreditó en debida forma el dominio del área que integran las fajas de retiro o reserva.

Señaló que si se aceptara que el Instituto Nacional de Vías – Invías es el propietario del terreno donde se asientan los vendedores informales, entonces debió vinculársele al proceso, sobre todo cuando así se le solicitó al a quo en el trámite de la primera instancia, «dadas las responsabilidades de cuidado a su cargo derivadas del dominio y además por tratarse de una vía de primer orden, que la responsabiliza de su mantenimiento y cuidado».

Igualmente, indicó que también debió vincularse a la Nación para que la orden de desalojo y reubicación de los vendedores informales pudiese compartirse entre el municipio y las demás autoridades de orden departamental y nacional con competencia en el asunto, especialmente en 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros el ámbito de financiación de las obras necesarias para cumplir la orden constitucional. Agregó que la orden de reubicación se dictó sin justificarse si era la única o la mejor alternativa como medida de protección a los derechos colectivos amparados en la decisión de primera instancia. Por último, resaltó que si el INVIAS es quien ostenta la propiedad de la franja de terreno ocupada, no podía el a quo concluir que la única entidad pública tolerante de la invasión del espacio público era el municipio de Guamal. 4.2.

Asociación de Distribuidores de Frutas Asociados de Guamal – Disfruguamal – y otros8 El apoderado de los accionados solicitó la adición de la sentencia de primera instancia respecto del literal a) numeral 6 del resuelve, debido a que, según aduce, tres de sus representados quedaron excluidos del censo elaborado por el MUNICIPIO DE GUAMAL.

Señaló que en el censo se incluyeron a varias personas que no tienen residencia en el municipio y que, tampoco desarrollan la actividad de venta de frutas en la franja de vía ocupada. De otro lado, manifestó que sus representados tienen ciertas reservas respecto del lugar de reubicación, debido a que la mayor parte de sus ingresos económicos los reciben de la venta de frutas a turistas y viajeros que transitan sobre el sector, que es conocido como una parada turística, incluida dentro de la denominada Ruta del Embrujo Llanero y reconocida por el gobierno departamental en el libro «Sabores y saberes en la Cocina del Meta»; ingresos que se podrían afectar si la reubicación se lleva a cabo en un lugar que no cumpla con las condiciones de mercado que actualmente tienen los vendedores de frutas.

En virtud de lo anterior, solicitó que «Que la reubicación se realice a un lugar digno de similar o mejor condición, teniendo en cuenta el principio de la planeación, la actividad de mis mandantes y, especialmente, el público para el cual va dirigida su actividad, así mismo, ordenar a la Alcaldía Municipal 8 Página 231 a 238. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2.

Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros de Guamal – Meta, precisamente con el fin de garantizar LA EFECTIVA GARANTÍA DE SUS DERECHOS, NO solo botando a los mandantes al desamparo en cualquier inmueble, “adelante inmediatamente (…) una campaña publicitaria que informe a la comunidad sobre la existencia de los nuevos recintos comerciales populares, donde pueden realizar sus compras.

De la misma manera (…) organizará al interior de tales centros comerciales personal y Comités Cívicos de limpieza y seguridad, de los cuales harán parte la totalidad de los vendedores que allí se ubiquen, con el fin de mantener las instalaciones en óptimas condiciones de seguridad y salubridad». 5. Trámite de segunda instancia Mediante providencia de 27 de noviembre de 20199, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por el MUNICIPIO DE GUAMAL - META y la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL – Y OTROS y se dispuso correr traslado a las partes por el término común de diez días para que presentaran sus alegatos de conclusión. 6.

Alegatos de Conclusión 5.1. Parte accionante10 Luego de realizar un recuento procesal de las actuaciones del proceso en primera instancia, la parte actora respaldó la decisión recurrida y, se opuso a los argumentos esgrimidos por el municipio de Guamal en su recurso de apelación. 5.2. Municipio de Guamal11 Presentó el escrito contentivo de alegatos de conclusión de forma 9 Página 6 a 7.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_003CUADERNO3(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 003CuadernoApelacionSentencia.pdf) 10 Página 12 a 19. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_003CUADERNO3(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 003CuadernoApelacionSentencia.pdf) 11 Página 25 a 28.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_003CUADERNO3(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 003CuadernoApelacionSentencia.pdf). https://www.rcnradio.com/judicial/rama-judicial-anuncia-paro-de-24-horas-para-este-4-de-diciembre, fuente consultada el 19 de febrero de 2022, a las 5:46 p.m. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros extemporánea. 5.4. Ministerio Público En el presente asunto, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, teniendo en cuenta que se trata de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. 2.

Problema Jurídico El problema jurídico se contrae a determinar si se encuentra demostrado que los derechos colectivos cuya protección se solicita en el demanda, en especial del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, se encuentran amenazados debido a la ocupación por parte de vendedores informales en la zona aledaña al kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta), así como por la falta de medidas administrativas y de policía por parte del MUNICIPIO DE GUAMAL – META tendientes a recuperar el espacio público.

Para resolver el problema jurídico planteado la Corporación hará un análisis jurídico y jurisprudencial de los siguientes puntos: (i) el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y (ii) el núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados, para finalmente abordar el caso concreto teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros 2.1. Del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos En relación con la regulación de la acción popular como el medio judicial idóneo para obtener del Estado, a través de una decisión judicial, una solución a un caso de posible vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos es pertinente citar las principales disposiciones normativas que conforman el marco de este tipo de decisión, como es el caso del artículo 88 de la Constitución Política, el cual elevó a rango constitucional la acción popular, en los siguientes términos:

ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. La Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el artículo 88 superior, dispuso en su artículo 2: ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Ahora, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 se incluyó la acción popular en los medios de control que podían ejercerse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, regulándose su procedencia bajo el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos de la siguiente manera:

ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.

Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda. En relación con la procedencia de la acción popular, el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 establece que dicho mecanismo judicial es procedente contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen con vulnerar los derechos e intereses colectivos.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, pero aclarando que «(…) quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercer extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio»12.

Igualmente, la acción popular tiene como características las siguientes13: - Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. - Procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derecho o intereses. 12 Consejo de Estado.

Sección Primera. Providencia de 28 de marzo de 2014. Cp. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 25000 23 27 000 2001 90479 01(AP) 13 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia de 30 de junio de 2017. Cp. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 08001 23 31 000 2010 01160 02(AP) 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros - Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia. - Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible. - Es una acción pública, lo que significa que, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por «toda persona» y, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, adicionalmente se señalan expresamente como titulares de esta acción las organización no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos. - No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria. - No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando un fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. - Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria de pretensiones se tienen los siguientes:  Una acción u omisión de la parte demandada;  Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos;  Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros 2.2. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados. 2.2.1. Concepto general de derecho colectivo Si bien la Ley 472 de 1998 no trae entre su cuerpo normativo una definición textual sobre el derecho colectivo, por vía jurisprudencial las altas Cortes se han encargado de realizar un acercamiento a su concepto.

En el caso de la Corte Constitucional14, esta ha definido el derecho colectivo como el «interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares», agregando que «los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional».

Por su parte, el Consejo de Estado15 al definir dicho derecho ha indicado que «los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley». Entonces, puede colegirse de manera genérica que el derecho colectivo es aquel interés que recae en una comunidad y que pertenece a todos y a cada uno de los individuos que conforman la colectividad, trascendiendo a motivaciones subjetivas o particulares, característica que reclama una protección pronta y especial ante su amenaza o vulneración por parte de la acción u omisión del Estado y/o de los particulares. 2.2.2.

El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público El artículo 88 de la Carta Política establece que “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses 14 Sentencia T 420 de 2018. Mp. Antonio José Lizarazo Ocampo 15 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia de 18 de marzo de 2010.

Cp. (E) María Claudia Rojas Lasso. Radicado: 44001 23 31 000 2005 00328 01 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.

A este respecto, el artículo 82 de la Constitución Política de 1991 impone como un deber del Estado «velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular»; por su parte, el artículo 63 ibídem dispone que los «bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables».

Desde el punto de vista legal, el artículo 4 de la Ley 472 de 199816 enlista dentro de los derechos e intereses colectivos el relacionado con el «el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público». En cuanto a la protección del espacio público, el artículo 1 del Decreto 1504 de 199817, compilado en el artículo 2.2.3.1.1. del Decreto 1077 de 2015, reiteró el texto superior al indicar que «es deber del Estado velar por la protección de la integridad del Espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre e interés particular» Del mismo modo, el artículo 2 del Decreto 1504 de 1998 compilado en el artículo 2.2.3.1.2. del Decreto 1077 de 2015, define el espacio público como el «conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes».

Igualmente, y con una redacción similar, el artículo 5 de la Ley 9° de 198918 definió el espacio público como el «conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes». 16 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan disposiciones. 17 Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial. 18 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Más recientemente, el artículo 139 de la Ley 1801 de 201619 trajo una definición similar, al señalar que el espacio público «es el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de espacial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional».

Según la definición antes referida, el artículo 3 del Decreto 1504 de 1998, compilado en el artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015, dispuso que el espacio público está constituido, entre otros, por «los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo».

Respecto de los bienes públicos y de uso público el artículo 674 del Código Civil señala que «se llama bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República[;] si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes público del territorio».

De igual manera, de forma más reciente y con fines de control policivo el parágrafo 2 del artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 sigue la línea general de qué se tiene establecido en Colombia por bienes de uso público, al determinar que “se entiende por bienes de uso público los que permanentemente están al uso, goce, disfrute de todos los habitantes de un territorio, como por ejemplo los parques, caminos o vías públicas y las aguas que corren”.

En cuanto al concepto de bienes de uso público el Consejo de Estado aseguró20 que «son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos lo habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejercer derecho de 19 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 20 Consejo de Estado.

Sección Primera. Cp. Oswaldo Giraldo López. Providencia de 15 de marzo de 2018. Radicado: 05001 23 31 000 2006 03673 01 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general» Por su parte, la Corte Constitucional21 consideró que «Los bienes de uso público propiamente dichos están sometidos a un régimen jurídico especial y son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de ésta en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente que regula su utilización. Ejemplos de este tipo de bienes son las calles, las plazas, los parques, los puentes, los caminos, etc., y frente a ellos el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero.

Así mismo, los bienes de uso público figuran en la Constitución como aquellos bienes que reciben un tratamiento especial, ya que son considerados como inalienables, inembargables e imprescriptibles. Los bienes de uso público son inalienables, es decir, no se pueden negociar por hallarse fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, por lo que, no puede celebrarse sobre ellos acto jurídico alguno. Esta característica tiene dos consecuencias principales: la de ser inajenables e imprescriptibles.

La inajenabilidad significa que no se puede transferir el dominio de los bienes públicos a persona alguna; y la imprescriptibilidad, es entendida como el fenómeno en virtud del cual no se puede adquirir el dominio de los bienes de uso público por el transcurrir del tiempo, en el sentido que debe primar el interés colectivo y social. Así, su finalidad es la conservación del dominio público en su integridad, toda vez que es contrario a la lógica, que bienes destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados.

Desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación no pueden ser ocupados por los particulares a menos que cuenten con una licencia o permiso de ocupación temporal». Así las cosas, los bienes de uso público, como una expresión concreta del concepto de espacio público, son aquellos cuya titularidad, por disposición de la Constitución y la ley, recae en el Estado y tienen una destinación específica para el uso, goce y disfrute de los habitantes del territorio, razón 21 Sentencia T 575 de 2011 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros por la que están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derecho de administración y de policía22. 2.2.3. La seguridad y salubridad públicas El artículo 2 de la Constitución Política de 1991 dispone como fines del Estado «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derecho y deberes consagrado en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultura de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo» Del mismo modo, el texto superior señala que las autoridades de la República están instituidas «para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares».

El derecho a la seguridad ha sido tratado como integrante del concepto de «orden público» y se ha concretado «en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad»23; igualmente, se ha establecido el orden público como «el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos»24.

De tal manera que, para garantizar este derecho, las autoridades deben adelantar una labor preventiva que haga efectivas: «la seguridad, con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados»25.

Dentro de las autoridades públicas destinadas garantizar el derecho colectivo a la seguridad se encuentran: 1) la Policía Nacional, que según el 22 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia de 24 de mayo de 2019. Cp. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 17001 23 33 000 2013 00368 02 (AP) 23 Sentencia T 066 de 1995. 24 Sentencia C 435 de 2013. 25 Sentencia T 066 de 1995. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros artículo 218 de la Constitución Política es un «cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz»; y, 2) los alcaldes o gobernadores, quienes como primera autoridad de policía de cada ente territorial les corresponde, en coordinación con la Policía Nacional, mantener el orden público con el fin que los habitantes y ciudadanos puedan ejercer sus derechos y libertadas en el marco de una sociedad segura y en paz.

En cuanto al derecho colectivo a la salubridad pública, éste puede definirse «como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas [y físicas], como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema»26 (entre corchetes fuera de texto); definición que, según la Corte Constitucional «parte de entender que los problemas de salubridad pública no solo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua».

De ahí que, según la Alta Corte «la protección de la salubridad o salud pública implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad». 2.2.4.

El goce de un ambiente sano El artículo 4 literal a) de la Ley 472 de 1998 consagra como derecho colectivo el relacionado con «el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias». A este respecto, el artículo 79 de la Constitución Política de 1991 indica que «todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente», garantizando la 26 Sentencia C 225 de 2017. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros «participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlos. Adicionalmente, esa disposición normativa superior entrega al Estado el deber de «proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines».

Valga precisar que el deber de protección del medio ambiente no es exclusivo del Estado, puesto que también las personas y los ciudadanos están llamados a «proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 numeral 8 ibídem. Similar deber está establecido en el artículo 1° del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente27, al señalar que «El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social».

Según lo ha indicado el Consejo de Estado28 el derecho colectivo al goce de un ambiente sano puede entenderse de la siguiente manera: «El derecho colectivo al goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Sección Primera del Consejo de Estado, así: (…) se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmosfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.

Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición de las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior. 27 Decreto 2811 de 1974 «Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente» 28 Conejo de Estado.

Sección Primera Providencia de 28 de marzo de 2014. Radicado: 25000 23 27 000 2001 90479 01(AP) 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas.

De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental” Se trata entonces de un derecho colectivo de gran importancia, que abarca la protección del ambiente y los recursos naturales, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible, todos los cuales podrían verse afectados por factores antrópicos».

Así pues, el goce de un ambiente sano contiene una connotación de derecho- deber en la que autoridades públicas, personas y ciudadanos tienen la obligación de proteger el medio ambiente, así como de disfrutarlo en condiciones biofísicas y sociales seguras y sostenibles. 2.2.5. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente El Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 2015 proferida dentro de una acción popular, consideró respecto del contenido y alcance de este derecho, lo siguiente29: «Proclamado por el literal l) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derecho y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes público competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. 29 Consejo de Estado. Sección Primera. Cp. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 15001 23 31 000 2011 00031 01 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones). Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas.

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derecho de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas para asegurar la afectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición de la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales» 2.2.6. La libre competencia económica De conformidad con el artículo 333 de la Constitución Política de 1991, la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y, por lo tanto, la libre competencia económica es un derecho de todos que su pone responsabilidades.

Según lo define la Corte Constitucional «la libre competencia acontece cuando un conjunto de empresarios o de sujetos económicos, bien se trate de personas naturales o jurídicas, dentro de un marco normativo y de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos a la conquista de un mercado de bienes 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros y servicios en el que operan otros sujetos con intereses similares. Se trata propiamente de la libertad de concurrir al mercado ofreciendo determinados bienes y servicios, en el marco de la regulación y en la ausencia de barreras u obstáculos que impidan el despliegue de la actividad económica lícita que ha sido escogida por el participante»30 (negrilla intencional).

Esta libertad comprende tres prerrogativas: «(i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en virtud de ella pueden contratar las mejores condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre otros»31.

Así las cosas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 literal i) de la Ley 472 de 1998, las personas podrán acudir ante la Administración de justicia a través de la acción popular solicitando la protección de la libre competencia económica cuando sus prerrogativas estén siendo vulneradas o amenazadas. 2.2.7. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes El artículo 4 literal m) de la Ley 472 de 1998 consagra entre los derechos e intereses colectivos el de la «realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes»; no obstante, contrario a otra clase de derechos colectivos, éste en especial no tiene una definición especifica en el ordenamiento jurídico, ya que se trata de un derecho con un amplio espectro de aplicación; por este motivo, por vía jurisprudencial, el Consejo de Estado32 ha señalado que «es un derecho colectivo que comporta la obligación impuesta por el legislador 30 Sentencia C 032 de 2017. 31 Sentencia C 909 de 2012. 32 Consejo de Estado.

Sección Primera. Providencia de 22 de enero de 2009. Cp. Marco Antonio Velilla Moreno. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros tanto a las autoridades públicas como a los particulares, en general, de observar plenamente la normativa jurídica que rige la materia urbanística, es decir la forma como progresa materialmente y se desarrolla una determinada población, asentada en una entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de sus habitantes, dando preponderancia al propósito de mejorar su calidad de vida».

Del mismo modo, esa Alta33 Corporación explicó que el núcleo esencial de este derecho colectivo comprende: «i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible».

De tal manera que el referido derecho colectivo implica que tanto las autoridades públicas como los particulares deben acatar y cumplir la normativa urbanística y de usos del suelo que rige en cada uno de los territorios del país; por tanto, un comportamiento contrario podría amenazar o vulnerar el interés de la comunidad relacionado con un desarrollo urbanístico respetuoso del ordenamiento jurídico. 2.3.

Caso concreto: En el caso particular, la parte actora solicita la protección de los derechos colectivos consagrados en los literales a), d), g), i), l) y m) del artículo 4 de la 472 de 1998, debido a que los considera vulnerados por la ocupación irregular del espacio público en el kilómetro 39 + 200 de la vía que conduce de Villavicencio hacia Granada – Meta, por parte de vendedores informales de frutas y otros productos, quienes a lo largo del tiempo construyeron “casetas” o puntos de venta para la comercialización de sus productos. 33 Consejo de Estado.

Sección Primera. Providencia del 1 de noviembre de 2019. Cp. Hernando Sánchez Sánchez. Radicado: 68001 23 31 000 2012 00104 02(AP) 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Respecto de este planteamiento, el a quo encontró procedente amparar los derechos colectivos de «goce al espacio público» y a la «seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente», puesto que encontró probado la ocupación del espacio público correspondiente a las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39 + 200 de la vía Villavicencio - Granada (Meta) por parte de vendedores informales, así como la posibilidad de un inminente desastre por eventuales accidentes de transito en el punto objeto de ocupación. Mediante el recurso de apelación, el MUNICIPIO DE GUAMAL reprochó que el a quo haya aplicado disposiciones normativas posteriores a la ocupación por parte de los vendedores informales, motivo por el que, en su entender, el Juez de primea instancia no podía concluir que existiera una ocupación del espacio público constituido por franjas de retiro o zonas de exclusión en la carretera de la red vial nacional que conduce de Guamal a Granada - Meta.

Igualmente, reprochó que en la sentencia de primera instancia no se hubo determinado el derecho de dominio sobre el espacio objeto de ocupación; si éste presentó transformaciones en el tiempo; o, si la orden de reubicación era la única alternativa viable para la población ocupante del espacio público, entre otros argumentos. Por su parte, la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL y las personas naturales MARGOTH VILLANUEVA ANGARITA;

JUAN BAUTISTA CALDERÓN GÓMEZ; ALBERTO JIMÉNEZ ANDRADE; LILIANA MAYA VARGAS; MARY SOFÍA PINEDA MÁRQUEZ; LUZ MARÍN OLAYA GUTIÉRREZ; YUDY ALEXANDRA LEAL; MARÍA EUGENIA ANDRADE SÁNCHEZ; ARNULFO CALDERÓN CUBIDES; GLORIA ISABEL RUIZ GUTIÉRREZ; LUZ MARINA PINEDA MÁRQUEZ; ANA SOFIA CALDERÓN GÓMEZ; HENRY LEONEL BORDA BORDA; ELYSABET CASTILLA FIGUEROA y MARLY CAMILA HERNÁNDEZ MÉNDEZ, al momento de recurrir la decisión, manifestaron su inconformidad con las órdenes de protección de los derechos colectivos protegidos, respecto de la no inclusión de algunas personas en la lista final de beneficiarios de reubicación y, además, porque no se dieron parámetros para garantizar que sus ingresos económicos no se vieran afectados con el nuevo lugar de reubicación. 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Ahora bien, para resolver lo anterior, este Tribunal encuentra acreditado que sobre las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 30 + 200 de la vía que conduce del municipio de Guamal al de Granada - Meta, existen varias casetas o puntos de venta en los que se desarrollan actividades comerciales informales, en su mayoría destinados a la venta de frutas, entre otros productos.

Este hecho se concluye tanto del material probatorio obrante en el expediente, como de la aceptación por parte de los accionados frente al hecho notorio de la ocupación de esta franja de terreno por personas dedicadas a la venta informal de frutas y otros productos. Adicionalmente, esta situación fáctica no fue objeto de ningún tipo de reproche por parte de los recurrentes.

Conviene entonces determinar si la actividad económica informal que se lleva acabo en las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 30 + 200 de la vía Guamal – Granada (Meta) está vulnerando los derechos colectivos de la comunidad, en especial el del goce del espacio público al ocuparse un bien destinado al uso público, tal como lo concluyó la decisión recurrida.

A este respecto, es preciso traer a colación que desde el Decreto 2770 de 195334, el Gobierno Nacional dispuso la uniformidad de la anchura de las carreteras, fijando en su momento las siguientes distancias: Artículo 1ºLa anchura mínima de la zona utilizable para las carreteras nacionales de primera categoría, será de treinta (30) metros.

Para las carreteras nacionales de segunda categoría la anchura mínima de la zona utilizable será de veinticuatro (24) metros. Para las carreteras nacionales de tercer categoría, la anchura mínima de la zona utilizable será de veinte (20) metros. Estas medidas se tomarán la mitad de cada lado del eje de la vía. El Ministerio de obras públicas determinará las carreteras que correspondan a cada una de las anteriores categorías.

De ahí que, según la disposición normativa transcrita, desde el año 1953 las carreteras nacionales de primera, segunda y tercera categoría deben guardar una anchura mínima como espacio utilizable. Vale aclarar que en 34 «Por el cual se fijan normas sobre uniformidad de la anchura de las vías públicas nacionales y sobre seguridad de las mismas» 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros virtud de la Ley 141 de 196135 el Decreto 2770 de 1953 fue elevado al rango de ley y, por tanto, su vigencia quedó supeditada a su posterior derogatoria o modificación tácita o expresa por una nueva ley de la República que regulara este mismo tema de infraestructura vial. Posteriormente, mediante la Ley 105 de 199336 la red nacional de carreteras, con su zonas, facilidades y señalización fue integrada a la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, así:

ARTÍCULO

12. DEFINICIÓN DE INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACIÓN. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: 1.

La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios (…) Sobre las zonas utilizables de las carreteras nacionales, se incluyó en este cuerpo normativo, dos nuevas especificaciones, de la siguiente manera:

ARTÍCULO

13. ESPECIFICACIONES DE LA RED NACIONAL DE CARRETERAS. (…)

PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Transporte construirá bahías de estacionamiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos. En las nuevas carreteras que acometan y en proximidades a centros urbanos, reservará franjas de terrenos que serán utilizadas para la recreación y prácticas deportivas de sus habitantes.

Y, adicionalmente, en el parágrafo 2 ídem ibídem37 se encomendó a las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las 35 «ARTÍCULO 1º Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores.

ARTÍCULO 2 º. Esta Ley regirá desde su sanción,» (https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=47847) 36 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones» 37 “Será responsabilidad de las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección y conservación de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial”. 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial. Ulteriormente, se promulgó la Ley 1228 de 200838 con el fin de regular lo relacionado con la determinación de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión para las carreteras del sistema vial nacional (o red vial nacional); al respecto el artículo primero39 señaló lo siguiente: ARTÍCULO 1o.

Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios.

El Ministerio de Transporte será la autoridad que, mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen.

PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de la aplicación artículo 1o del Decreto 2770 de 1953 las vías que allí se identifican como de primera, segunda y tercera categoría son las que en esta ley se denominan de primero, segundo y tercer orden.

PARÁGRAFO 2 o. El ancho de la franja o retiro que en el artículo 2o de esta ley se determina para cada una de las anteriores categorías de vías, constituyen zonas de reserva o de exclusión para carreteras y por lo tanto se prohíbe levantar cualquier tipo de construcción o mejora en las mencionadas zonas. De la anterior disposición normativa, se colige que hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008, el Decreto 2770 de 1953 era el cuerpo normativo vigente y de obligatoria aplicación respecto de la categorización de las carreteras nacionales, así como de la determinación de su anchura mínima; no obstante, la nueva ley modificó tácitamente el referido decreto, regulando a partir de su publicación todo lo relacionado con las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión de las carreteras del Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional.

Así pues, en la actualidad las medidas correspondientes a las fajas de retiro obligatorio para carreteras de la red vial nacional se encuentran establecidas en el artículo 2 de la Ley 1228 de 2008, así: ARTÍCULO 2o. ZONAS DE RESERVA PARA CARRETERAS DE LA RED VIAL NACIONAL. Establécense las siguientes fajas de retiro obligatorio 38 «Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones» 39 Sin la modificación del parágrafo segundo por el artículo 55 de la Ley 1682 de 2013. 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros o área de reserva o de exclusión para las carreteras que forman parte de la red vial nacional: 1. Carreteras de primer orden sesenta (60) metros. 2. Carreteras de segundo orden cuarenta y cinco (45) metros. 3. Carreteras de tercer orden treinta (30) metros.

PARÁGRAFO. El metraje determinado en este artículo se tomará la mitad a cada lado del eje de la vía. En vías de doble calzada de cualquier categoría la zona de exclusión se extenderá mínimo veinte (20) metros a lado y lado de la vía que se medirán a partir del eje de cada calzada exterior. Luego, no hay duda de que, por lo menos desde el año 1953 hasta la actualidad, existe normatividad que señala la distancia o el ancho de las zonas aledañas a las vías que conforman la Red Vial Nacional y que hacen parte de la infraestructura de transporte del país. A este respecto, debe acotarse que de conformidad con el artículo 4 de la Ley 1682 de 201340, la red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio hacen parte de la infraestructura de transporte, la que, al estar bajo la vigilancia y control de Estado, permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país, y propender por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos, se constituye como espacio público y, por este motivo, la misma ley, en su artículo 55, señala expresamente la prohibición de realizar cualquier tipo de construcción o mejora en las zonas catalogadas como fajas mínimas de retiro obligatorio.

De lo hasta aquí expuesto, se puede concluir que las zonas destinadas como áreas de exclusión o que hacen parte de la anchura mínima de las carreteras de primera, segunda y tercera categoría u orden, corresponden a bienes de uso público por pertenecer a la infraestructura de transporte del país y, en ese orden, son bienes que integran el espacio público del cual se puede beneficiar toda la comunidad y, por tanto, las autoridades están llamadas a velar por su protección y recuperación en caso de ocupación irregular. 40 «Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias» 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Ahora bien, el Director Territorial Meta del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, mediante oficio de 24 de septiembre de 201841, informó al Juzgado de primera instancia, que el dominio de la faja de la vía situada en el kilómetro 39 + 200 tanto al margen derecho como izquierdo pertenece a dicha entidad, y aclaró que en la actualidad el tramo de vía se encuentra dado en concesión. En esas circunstancias, considera el Tribunal que, tal como lo adujo el a quo, la zona aledaña al sector identificado como kilómetro 39 + 200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta), es un bien de uso público que hace parte del espacio público y, por tal motivo, no puede ser objeto de ocupación. Vale aclarar que, si bien es cierto el a quo no hizo una mención directa del Decreto 2770 de 1953, vigente para la fecha aproximada del inicio de la ocupación del espacio público (aprox.1987-1990), ello no significa que haya una ausencia de análisis normativo de la reglamentación vigente para esa época respecto de áreas de exclusión o anchura mínima de las carreteras, teniendo en cuenta que el juez de primera instancia fundamentó la vulneración del derecho colectivo del goce del espacio público en el deber del MUNICIPIO DE GUAMAL de proteger y garantizar las zonas aledañas a las vías naciones con base en el inciso 342 del artículo 4 de la Ley 1228 de 2008, disposición normativa que expresamente enuncia como deber de los alcaldes la conservación y protección de la propiedad pública representada en las fajas de terreno adquiridas por el gobierno en virtud del Decreto- ley 2770 de 1953 o de la Ley 1228 de 2008.

De igual manera, el a quo sí tuvo en claro que las fajas de terreno ubicadas en el K39+200 de la Vía Granada-Villavicencio hacían parte de una vía pública como expresión del concepto de bienes de uso público, situación 41 Páginas 33 a 34. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 42 “Los gobernadores y los alcaldes, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 105 de 1993, deberán proteger y conservar la propiedad pública representada en las fajas de terreno adquiridas por el Gobierno nacional, las gobernaciones o por las alcaldías en virtud del Decreto-ley número 2770 de 1953, al igual que las que se adquieran conforme a la presente ley.

Estarán igualmente obligados a iniciar inmediatamente las acciones de recuperación en caso de invasión de estos corredores”. 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros ante la cual el alcalde debió en su momento darle aplicación a los artículos 12443 y 13244 del Decreto 1355 de 1970 para restituir dicho bien45.

Adicionalmente, si para el ente territorial la zona objeto de ocupación no tenía ni tiene la calidad de bien de uso público, le correspondía, como extremo pasivo, allegar al expediente la prueba conducente para demostrar la titularidad particular o privada del área ocupada, recordándole que, aún en los predios particulares existen áreas con afectación de espacio público tales como aceras y andenes; no obstante, dentro de las oportunidades probatorias la entidad demandada no allegó ninguna prueba documental en ese sentido, deber que le correspondía en virtud de lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso («Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»); por el contrario, existe prueba dentro de este proceso de que la zona aledaña al kilómetro 30+200 de la vía Villavicencio – Granada está a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, actualmente en concesión. Continuando con el análisis correspondiente a la posible vulneración del derecho colectivo al espacio público, se trae a colación la inspección judicial46 realizada por el juzgado de primera instancia en la zona objeto de este mecanismo constitucional, en la que se puede constatar la ocupación del área inmediata a la vía nacional que conduce de Guamal a Granada (Meta) a la altura del kilometro 39 + 200, como lo evidencia el siguiente material fotográfico47: 43 “A la policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público”. 44 “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.

Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”. 45 002Cuaderno2PrimeraInstancia, página electrónica 171 … 46 Página 58 a 60. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 47 Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2.

Archivo: 5_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_004CONSTANCIALINKCDE(.pdf)NroActua2(OneDrive:004ConstanciaLinkCdExpediente00620170023601.p df) 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera.

Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera. Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera. Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera. Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera. 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Se observa la proximidad de las casetas con el borde de carretera. Del mismo modo, el Tribunal procedió a ubicar el lugar objeto de ocupación en el aplicativo denominado mapas de carreteras48 del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el cual permite realizar mediciones de las distancias entre diferentes puntos, pudiéndose verificar que existen edificaciones y casetas construidas con proximidad de alrededor de 5 metros del borde de la vía. Valga agregar que las declaraciones recaudadas en el trámite de primera instancia, entre ellas la declaración de la representante legal de la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL - DISFRUGUAMAL49, permiten colegir que efectivamente en la zona antes identificada se está desarrollando una actividad económica de tipo informal.

En vista de lo anterior, resulta claro para esta Corporación que, en efecto, está demostrada la ocupación del espacio público constituido por la zona 48 https://hermes.invias.gov.co/carreteras/ 49 Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 5_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_004CONSTANCIALINKCDE(.pdf)NroActua2(OneDrive:004ConstanciaLinkCdExpediente00620170023601.p df) 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros continua a la vía nacional de primer orden50 que conduce de Villavicencio a Granada (Meta), exactamente a la altura del kilómetro 39 + 200 tanto en el margen derecho como en el izquierdo, que demanda su recuperación por parte de las autoridades competentes. En este orden de ideas, el Consejo de Estado con base en los artículos 82, 311 y 315 de la Constitución Política, y 5 y 6 de la Ley 388 de 199751, sostuvo52 que «(…) el diseño del espacio público, la determinación de su uso y su protección, son funciones que las autoridades municipales ejercen en virtud de las atribuciones conferidas por los artículos 82 de la Constitución Política, 5 y 6 de la Ley 388 de 1997».

Adicionalmente, la Corte Constitucional en virtud de lo dispuesto en los artículos 313 y 315 de Constitución indicó que según esas disposiciones «(…) los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el concejo municipal, lo que implica que deben hacer cumplir “las normas relativas a la protección y acceso al espacio público»53.

Por lo tanto, lo visto permite establecer que corresponde a los municipios, en cabeza de los alcaldes, adelantar todas las gestiones administrativas y judiciales que se requieran con el objetivo de garantizar la protección y el acceso al espacio público a toda la comunidad; En ese sentido y en cuanto a la recuperación de las fajas de retiro mínimo obligatorio o áreas de exclusión, el artículo 4 de la Ley 1228 de 2008, modificado por el artículo 17 de la Ley 1882 de 201854, señala que «los gobernadores y los alcaldes, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 105 de 1993, deberán proteger y conservar la propiedad pública representada en las fajas de terreno adquiridas por el Gobierno nacional, las gobernaciones o por la alcaldías en virtud del Decreto-ley número 2770 de 1953, al igual que las que adquieran conforme a la presente ley.

Estarán igualmente obligados a iniciar inmediatamente las acciones de recuperación en caso de invasión de estos corredores». 50 Según el aplicativo mapa terrestres del INVÍAS se clasifica como una vía de primer orden. https://hermes.invias.gov.co/carreteras/ 51 «Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones» 52 Consejo de Estado.

Sección Primera. Providencia de 27 de mayo de 2021. Cp. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 08001 23 31 703 2007 00342 01 53 Sentencia T 090 de 2020. 54 «Por cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones» 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Por ende, corresponde a las autoridades territoriales velar por la protección y conservación de las fajas de terreno adquiridas por el Gobierno Nacional en virtud del Decreto Ley 2770 de 1953 y la Ley 1228 de 2008. Entonces, a efectos de determinar si el ente territorial cumplió con el mencionado deber de protección y conservación de la propiedad púbica de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, se examinará la documental recaudada en el expediente, en especial, las múltiples peticiones dirigidas al MUNICIPIO DE GUAMAL por parte de las Concesionarias que han tenido a su cargo la vía Villavicencio – Granada, solicitando el inicio e impulso de los procedimientos policivos requeridos para la recuperación del espacio público, así: - Oficio fechado 26 de noviembre de 200855, mediante el cual la Concesión Carreteras Nacionales del Meta S.A. solicitó información al alcalde del municipio de Guamal respecto de las actividades adelantadas para reestablecer el espacio púbico en los sectores K39+200 MI y MD. - Oficio fechado 29 de enero de 200856, mediante el cual la Concesión Carreteras Nacionales del Meta S.A., solicita nuevamente la recuperación del espacio público. - Oficio fechado 29 de enero de 201657, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos solicita la secretaría de gobierno del municipio de Guamal la recuperación del espacio público. - Oficio fechado 23 de mayo de 201658, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos solicita al municipio de Guamal adelantar el operativo tendiente a recuperar el espacio público. - Oficio fechado 28 de junio de 201659, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos reitera la petición de adelantar operativo para la recuperación del espacio público. 55 Página 13.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_001CUADERNO1(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 001Cuaderno1PrimeraInstancia.pdf) 56 Página 14. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_001CUADERNO1(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 001Cuaderno1PrimeraInstancia.pdf) 57 Página 79.

Ibídem. 58 Página 80. Ibídem. 59 Página 82. Ibídem. 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros - Oficio fechado 29 de julio de 201660, mediante el cual la Concesión Vial de los Lanos solicita la continuación de las gestiones policivas con el fin de recuperar todos los puntos ocupados al margen de la carretera. - Oficio fechado 17 de agosto de 201661, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos reitera la necesidad de continuar con los operativos de recuperación del espacio público. - Oficio fechado 27 de septiembre de 201662, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos reiteran su solicitud respecto de la recuperación del espacio público. - Oficio fechado 25 de octubre de 201663, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos reitera su solicitud respecto de la recuperación del espacio público. - Oficio fechado 18 de noviembre de 201664, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos reitera su solicitud respecto de la recuperación del espacio público. - Oficio fechado 12 de diciembre de 201665, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público. - Oficio fechado 26 de enero de 201766, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público. - Oficio fechado 26 de enero de 201767, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa a la Secretaría de Gobierno la continua ocupación e invasión del espacio público. - Oficio fechado 28 de febrero de 201768, con fecha de radicación 1 de marzo de 2017, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público. - Oficio fechado 28 de marzo de 201769, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público. 60 Página 84.

Ibídem. 61 Página 86. Ibídem. 62 Página 88. Ibídem. 63 Página 90. Ibídem. 64 Pagina 92. Ibídem. 65 Página 94. Ibídem. 66 Página 96. Ibídem. 67 Página 98. Ibídem. 68 Página 100 y 101. Ibídem. 69 Página 103. Ibídem. 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros - Oficio fechado 26 de abril de 201770, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público. - Oficio fechado 25 de mayo de 201771, mediante el cual la Concesión Vial de los Llanos informa la continua ocupación e invasión del espacio público.

De las anteriores solicitudes, solo se tiene soporte de una única respuesta por parte del MUNICIPIO DE GUAMAL, fechada 9 de mayo de 201272, dirigida a la ciudadana YOLANDA CAMACHO VARGAS, en la que se le informa, que no existen procesos de reubicación con el propósito de reubicar a ciudadanos dedicados a la venta de frutas. De manera que, tal como lo indicó la primera instancia, el MUNICIPIO DE GUAMAL se encuentra vulnerando el derecho colectivo al goce del espacio público en la medida que no ha ejercido sus atribuciones como autoridad civil y de policía con el fin de recuperar los bienes de uso público representados en las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión que actualmente se encuentran ocupados por vendedores informales estacionarios en el kilómetro 39+200 de la vía nacional que comunica a Villavicencio con el municipio de Granada – Meta.

Respecto de la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL- y las demás personas naturales accionadas, la Corporación no realizará un análisis de su actuación debido a que dentro del recurso de apelación no manifestaron inconformidad alguna frente a la declaración de vulneración al derecho colectivo consistente en el goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público.

Ahora bien, el MUNICIPIO DE GUAMAL argumentó en su recurso que el a quo no realizó un análisis objetivo previo a concluir que la reubicación de los vendedores informales era la mejor propuesta; no obstante, tampoco justificó cuáles eran las propuestas alternativas a la reubicación que, en criterio de la Administración, garantizan de manera más eficiente y eficaz 70 Página 106.

Ibídem. 71 Página 108. Ibídem. 72 Página 17. Ibídem. 39 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros los derechos de los vendedores informales estacionarios como sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, el Tribunal no comparte el argumento del ente territorial debido a que de la lectura de la decisión de primera instancia se puede observar que el a quo abordó el análisis de la situación de los comerciantes informales que se encuentran ocupando el espacio público en el kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta) con base en el precedente jurisprudencial Constitucional respecto de los derechos de las personas que ejercen su actividad económica y laboral como vendedores informales, y su correspondiente protección por las autoridades cuando sus derechos se encuentren en colisión con el espacio público.

A este respecto, esta Corporación Judicial observa que el a quo inició su análisis clasificando a los ocupantes del espacio público en el presente asunto, como vendedores informales estacionarios; según la sentencia T 772 de 200373 las características que definen a esta clase de vendedores son las siguientes: «(…) (a) vendedores informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-;(…)» Vistas las pruebas recaudadas en el expediente, se observa que la ocupación sobre el kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta) se materializa a través de casetas o toldos en los cuales, vendedores informales, ofrecen sus productos a quienes transitan por la carretera74; inclusive, de las declaraciones recibidas en audiencia de pruebas, se puede constatar que la actividad económica se desarrolla los siete (7) días de las semana durante las veinticuatro (24) horas del día, circunstancia que permite vislumbrar la continua ocupación del espacio público. 73 Mp.

Manuel José Cepeda Espinosa (https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/t-772- 03.htm#:~:text=T%2D772%2D03%20Corte%20Constitucional%20de%20Colombia&text=Es%20indiscutible%20l a%20existencia%20de,instrumentos%20jur%C3%ADdicos%20de%20car%C3%A1cter%20policivo) 74 Páginas 77 a 124. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2.

Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 40 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros En este orden de ideas, el a quo acertó al clasificar a los comerciantes informales censados75 en el presente asunto como vendedores informales estacionarios, dado que se encuentran instalados en la zona de ocupación de manera permanente junto con sus implementos y mercancías; además, resulta relevante señalar que la Corte Constitucional ha incluido a los trabajadores informales en la categoría de sujetos de espacial protección constitucional debido a que las personas dedicadas a este tipo de actividades informales integran un grupo social y económicamente vulnerable, motivo por el que las autoridades están llamadas a proteger la integridad del espacio público y, al mismo tiempo, están en la obligación de velar por los derechos fundamentales de los vendedores informales76.

Ahora, la misma jurisprudencia Constitucional ha señalado que cuando exista tensión entre el espacio público y los derechos de los vendedores «las autoridades no pueden interrumpir arbitrariamente la actividad económica de un comerciante informal que ocupa el espacio público, en perjuicio de su confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital, lo que supone crear una política de recuperación del espacio público que integre alternativas de reubicación adecuadas77» Así pues, la Alta Corte ha indicado que este tipo de conflictos «nacen a partir de la existencia de cláusulas constitucionales donde, por una parte, permite a los particulares realizar actividades en los bienes públicos como, por ejemplo, los vendedores informales», amparadas bajo el principio de «libertad y, de manera concreta, la libertad de profesión u oficio y, a su vez, en el principio de buena fe»; y, por otro lado, está «la obligación de las autoridades estatales de ejercer actividades para la recuperación del espacio público, la cual está garantizada en la Constitución Política -arts. 1 y 82 inc.1-, así como asegurar los derechos fundamentales a la libertad de locomoción y a la seguridad personal»78.

En consecuencia, la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que este tipo de conflictos no se resuelven a partir de jerarquización de principios, 75 Dentro de los que se encuentran tanto personas naturales de la parte accionada como personas que no son accionados, pero fueron censados. 76 Sentencia C 489 de 2019. 77 Sentencia T 151 de 2021. 78 Sentencia T 243 de 2019. 41 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros sino, por el contrario, a partir de un ejercicio de armonización y ponderación entre estos dos principios constitucionales»79. De tal manera que la necesidad de proteger el espacio público y «la realización del derecho al trabajo de quienes desarrollan actividades comerciales en este, con la convicción, fundada en las acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es acorde con el ordenamiento, se concilia gracias a la aplicación del principio de confianza legítima, el cual, si bien no confiere un derecho adquirido para permanecer en él, si obliga a la administración a ofrecer programas de reubicación»80.

Bajo esa égida, la garantía del principio de confianza legítima será procedente cuando se cumplan los siguientes supuestos: Así, deberá acreditarse i) que exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso concreto deberá acreditarse a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos (sic) a su preservación81; ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los ciudadanos, lo cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales82; iii) se traten de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes; y, iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con medidas de restitución del espacio público83.

Así las cosas, si bien existe un imperativo de orden constitucional y legal que exige a las autoridades adelantar las gestiones administrativas y policivas necesarias para garantizar la protección y recuperación del espacio público cuando éste se encuentra ocupado por vendedores informales, tal mandato no puede justificar una vulneración de los derechos de dicha población, ya que por su fragilidad social y económica requieren una protección especial que garantice sus ingresos económicos y, con ello, su 79 Sentencia T 243 de 2019. 80 Sentencia T 152 de 2011. 81 Corte Constitucional.

Sentencia T-904 de 2012 y T-729 de 2006. 82 Ibídem. 83 Ibídem. 42 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros dignidad humana; por este motivo, las autoridades deben garantizar alternativas de reubicación adecuadas dentro del marco de una política pública de recuperación del espacio público proporcional y razonable84.

Concordante con lo anterior, mediante la Ley 1988 de 201985 se estableció los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales con el objetivo de «establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública de los vendedores informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público».

Según el artículo 4 de la Ley 1988 de 2019 la política pública de los vendedores informales deberá formularse de la siguiente manera: ARTÍCULO 4o. La política pública de los vendedores informales deberá formularse a partir de los siguientes lineamientos: a) Establecer programas y proyectos encaminados a garantizar el mínimo vital de esta población, y a gozar de una subsistencia en condiciones dignas, implementando alternativas de trabajo formal para vendedores ambulantes; b) Desarrollar programas de capacitación a vendedores informales en diversas artes u oficios a través del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); c) Fomentar proyectos productivos para los vendedores informales; d) Reglamentar el funcionamiento de espacios o Locales Comerciales de Interés Social (LCIS), para promover la inclusión social y mejorar condiciones de vida de vendedores informales; e) Establecer acciones de control y seguimiento que permitan evidenciar la evolución de la situación socioeconómica de la población, para la toma de decisiones; f) Impulsar investigaciones o estudios sobre los vendedores informarles, a fin de enfocar soluciones a sus problemas prioritarios; g) Se desarrollará un sistema de registro e inscripción de los vendedores informales, que permita caracterizarlos para la elaboración de las líneas de acción y programas que integran la política pública.

El registro de los venteros informales se actualizará de manera permanente y será concertado con las asociaciones de venteros; h) Disponer de espacios seguros para las actividades que realizan los vendedores informales; 84 Sentencia T 067 de 2017. 85 «Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales y se dictan otras disposiciones» 43 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros i) La política pública establecerá la carnetización de los vendedores informales para facilitar su identificación en el espacio público. Las organizaciones de vendedores informales legalmente constituidas podrán realizar la veeduría a la carnetización. Por su parte, el artículo 5 dispuso que el Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio del Trabajo y el Ministerio del Interior son las entidades encargadas de la elaboración, formulación e implementación de la política pública de los vendedores informales en un plazo de 12 meses.

Y, en el artículo 7 se indicó que en «en desarrollo del principio de descentralización, el Gobierno Nacional, y los entes territoriales desarrollarán programas, proyectos y acciones orientadas a garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo de los vendedores informales». En ese sentido, el Ministerio del Trabajo mediante la Resolución 1213 de 23 de junio de 2020, reglamentó «los plazos y la metodología para la elaboración de la política pública de vendedores informales de que trata la Ley 1988 de 2019».

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 801 de 16 de mayo de 202286, por medio del cual adicionó el Capítulo 6 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo número 1072 de 2015. De esta manera, el artículo 2.2.9.6.1. del Decreto 1072 de 2015 dispone que la finalidad esencial de la política pública para los vendedores informales consiste en «ser una herramienta para el desarrollo de soluciones a la situación de precariedad de este sector y apunta a ampliar las capacidades y oportunidades de las personas hacia condiciones de igualdad y equidad, disminuyendo los niveles de pobreza y desigualdad.

Mejorar las condiciones para la inclusión de la población trabajadora informal en el aprovechamiento del espacio público, y reconociendo la necesidad de conciliar dos derechos fundamentales en constante conflictos, por un lado, el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por otro, el derecho al gozo del espacio público». Por su parte, de conformidad con el artículo 2.2.9.6.3. ibídem se adoptó la política pública de los vendedores informales contenida en el Anexo Técnico 86 «Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo 1072 de 2015, y se adopta la Política Pública de los Vendedores Informales» 44 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros número 4 del Decreto 1072 de 201587, que en el aparte 6 titulado «Ejes, estrategias, líneas de acción y financiación» definió tres (3) ejes de política y nueve (9) estrategias con sus correspondientes líneas de acción. Dentro del eje 2 denominado «Disminuir la incidencia de conflictividad por el uso y la convivencia en el espacio público», se adoptó como estrategia 2.1. «Adoptar instrumentos de aprovechamiento económico público que incluyan la regulación de las ventas informales».

En cuanto a las líneas de acción y por su pertinencia al caso particular se traen a colación las numeradas 2.1.4.; 2.1.5. y 2.1.6., así: Líneas de acción Entidad líder Entidades apoyo 2.1.4. Adoptar buenas prácticas para el uso y aprovechamiento del espacio público teniendo en cuenta programas de reubicación efectivos. Entidades territoriales Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 2.1.5.

Desarrollar estrategias de acceso a programas de aprovechamiento del espacio público (casetas, centros comerciales populares, etc.). Entidades territoriales Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 2.1.6. Promover el cuidado colectivo y el buen uso del espacio público. Entidades territoriales Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio De manera que, dentro del desarrollo de la política pública de vendedores informales, los entes territoriales están llamados a actuar como líderes en la adopción de buenas prácticas en el marco de programas de reubicación efectivos; en el desarrollo de programas de aprovechamiento del espacio público y en la promoción del cuidado colectivo y el buen uso del espacio público.

Luego, no queda duda de que los entes territoriales, entre los que se encuentran los municipios como entidades fundamentales de la división político administrativa del Estado, dentro del marco de la referida política pública deben garantizar programas de reubicación para aquellos vendedores informales que se encuentran desarrollando una actividad comercial en lugares considerados como espacio público. 87 https://www.mintrabajo.gov.co/documents/20147/0/Cartilla-PP_vendedores_informales- V11++FEB_2022.pdf/67a24b41-b9a8-094b-ef9d-dbf1adfef043?t=1645657767636 45 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Ahora bien, según el aparte 7 del Anexo Técnico No. 4 del Decreto 1072 de 2015, la política pública de vendedores informales está definida para diez (10) años, «teniendo en cuenta los esfuerzos que, tanto entidades del orden nacional como entidades locales, deben desarrollar para generar sus herramientas propias de implementación, así como los mecanismos que permitan articular adecuadamente los esfuerzos institucionales».

Bajo esa égida se estimó como tiempo de implementación de las líneas de acción 2.1.4. y 2.1.5. el año 2024; no obstante, esto no es una limitante para que las autoridades territoriales se abstengan de recuperar el espacio público, puesto que, por vía jurisprudencial la Corte Constitucional, casi desde el inicio de sus labores, ha indicado que cuando las autoridades locales se propongan recuperar el espacio público ocupado por comerciantes informales «tendrán que hacer lo que esté a su alcen para lograr ubicar los vendedores a quienes con anterioridad se le había permitido ocupar parte del espacio público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el temor a ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancías con las mínimas garantías de higiene y seguridad y donde no causen perjuicios a la comunidad en general»88.

De manera que, si bien en la actualidad existe una política pública de vendedores informales en la que los entes territoriales deben desarrollar programas de reubicación efectivos, la misma todavía se encuentra en fase de desarrollo, motivo por el que los derechos de los vendedores informales estacionarios ubicados en el kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta), deben garantizarse mediante los lineamientos que la jurisprudencia Constitucional ha señalado para que proceda su reubicación dentro de planes de reubicación adecuados y razonables elaborados y ejecutados por la autoridad territorial competente.

En el caso particular, no se observa que el MUNICIPIO DE GUAMAL dentro de su reglamentación local haya implementado una política pública para la recuperación del espacio ocupada por vendedores informales con derecho a ser reubicados; motivo por el que considera el Tribunal que mientras se desarrolla y ejecuta la Política Pública de vendedores informales adoptada mediante el Decreto 801 de 2022, corresponde al juez Constitucional emitir 88 Sentencias T-372 de 1993;

T-160 de 1996 46 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros el remedio judicial para garantizar, por una parte, la protección y recuperación del espacio público y, por otra, la garantía de los derechos fundamentales como al trabajo, la dignidad humana, mínimo vital y debido proceso, de los vendedores informales que bajo el amparo del principio de confianza legítima desarrollan actividades comerciales informales en espacio público.

En ese orden de ideas, el a quo acertó al ordenar la reubicación de los vendedores informales estacionarios que fueron censados y que se encuentran ocupando el espacio público en el kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta), ya que si la recuperación del espacio púbico se llevara a cabo por el ente territorial por iniciativa propia en el marco de un procedimiento policivo, estaría obligado por el precedente jurisprudencial a garantizar a los vendedores informales un programa de reubicación efectivo.

De ahí que, en el presente caso la orden de reubicación no devino de un criterio caprichoso o subjetivo del a quo, sino que, por el contrario, la aplicación del principio de confianza legítima se soportó objetivamente en el material probatorio89 obrante en el expediente, del que se puede concluir que: - Es imperativa la necesidad de recuperar el espacio público del área aledaña o contigua al kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio – Granada (Meta). - Los vendedores informales estacionarios apostados en la zona aledaña al kilómetro 39+200 de la vía Villavicencio a Granada (Meta), llevan ejerciendo su actividad económica desde hace más de 20 años y la autoridad municipal ha consentido dicha ocupación. - La recuperación del espacio público, sin tener en cuenta los derechos fundamentales que les asisten a los vendedores informales -derecho al trabajo-, resquebrajaría de forma cierta, razonable y evidente la relación entre la administración y los ciudadanos, puesto que los vendedores informales confían en que su actividad se desarrolla dentro del marco legal ante la ausencia de acciones de la 89 Respecto del cual el MUNICIPIO DE GUAMAL pudo ejercitar su derecho de contradicción y defensa. 47 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Administración encaminadas a recuperar el espacio público y formalizar su actividad comercial. En consecuencia, no queda otra salida que confirmar la orden de reubicación respecto de los vendedores informales estacionarios que se encuentran como parte accionada dentro del presente asunto y que fueron censados en el trámite de primera instancia, con la finalidad de garantizar sus derechos fundamentales al trabajo, vida digna, mínimo vital y debido proceso.

No obstante, lo anterior, para el Tribunal existe la probabilidad de que, ante la pasividad del ente territorial de adelantar los procedimientos administrativos y policivos para la recuperación del espacio público, nuevos vendedores informales se hayan apostado en el espacio público objeto de recuperación a través de este proceso con la finalidad de obtener los ingresos económicos suficientes para su subsistencia y las de sus familiares, pero que no se encuentran dentro del censo realizado en el trámite de primera instancia. También existe la probabilidad de que haya habido cambio de dueños o poseedores de los negocios que operan en el espacio púbico a recuperar por orden a impartir en el presente proceso.

Por tal razón, se modificará el ordinal sexto de la sentencia de primera instancia, a partir de ordenar actualizar el censo de los vendedores informales estacionarios propietarios o poseedores de cada uno de los puntos de venta informal existentes en ese momento ocupando el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, y que se ordena recuperar en la presente providencia, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 198890 de 2019, especialmente en su artículos 191 y 292, Decreto 80193 de 2022 y lo reiterado por la Corte 90 “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales y se dictan otras disposiciones”. 91 “La presente ley tiene por objeto establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública de los vendedores informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público”. 92 “La Política Pública de los vendedores informales, constituye el conjunto de principios, lineamientos, estrategias, mecanismos, programas y proyectos, que orientarán las acciones del Estado, con el fin de disminuir el impacto negativo que trae la ejecución de las políticas públicas de recuperación del espacio público.

PARÁGRAFO. Para los efectos de la presente ley, las personas que se dediquen voluntariamente al comercio de bienes o servicios en el espacio público, como medio básico de subsistencia, se denominarán vendedores informales”. 93 “ARTÍCULO 2.2.9.6.1. Objeto. El presente Capitulo tiene por objeto adoptar la Política Publica de Vendedores Informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público.

La política pública para los Vendedores informales tiene como finalidad esencial, ser una herramienta para el desarrollo de soluciones a la situación de precariedad de este sector y apunta a ampliar las capacidades y oportunidades de las personas hacia condiciones de igualdad y equidad, disminuyendo los niveles de pobreza y desigualdad.

Mejorar las condiciones para la inclusión de la población trabajadora informal en el aprovechamiento 48 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Constitucional en el sentido de garantizar el derecho fundamental al trabajo de los vendedores informales cuando debe adoptarse decisiones encaminadas a la recuperación del espacio público94 (primero, soluciones para garantizar el derecho fundamental al trabajo de los vendedores informales; luego, coerción para recuperar el espacio público)95.

De otro lado, respecto del recurso de apelación de la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL - DISFRUGUAMAL y OTROS, se precisa que esta instancia no es la oportunidad para reabrir el debate probatorio en relación con las personas que fueron incluidas en el censo ordenado por el juez de primera instancia, debido a que esta información junto con las demás pruebas recaudadas se pusieron en conocimiento de las partes mediante auto de 22 de julio de 201996 para su contradicción, ya que en la mencionada providencia se informó que se encontraba vencido el periodo probatorio «y que las pruebas decretadas ya fueron recaudadas»; por tal motivo, era esa la oportunidad para que la parte accionada manifestara su inconformidad con la información contenida en la caracterización realizada por el ente territorial. del espacio público, y reconociendo la necesidad de conciliar dos derechos fundamentales en constante conflicto, por un lado, el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por otro, el derecho al gozo del espacio público.

ARTÍCULO 2. 2.9.6.2. Ámbito de Aplicación. La Política Pública que aquí se adopta está dirigida a todos los vendedores informales, organizaciones de vendedores informales del territorio nacional, a las entidades del orden nacional y territorial, y los demás actores interesados en garantizar los derechos de los vendedores informales a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público.

ARTÍCULO 2. 2.9.6.3. Política Pública de los Vendedores Informales. Adóptese la Política Pública de los Vendedores Informales, contenida en el Anexo Técnico número 4 del Decreto 1072 de 2015.” ”. 94 Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-090 de 2020: “En conclusión, el deber del Estado de velar por el espacio pùblico no es justificación para que afecte de forma desproporcionada o abusiva los derechos de los vendodores informales, quienes son sujetos de especial protección constitucional dadas las circunstancias de debilidad o desprotección en las que se encuentran.

Por lo cual, ante los conflictos que puedan presentarse, la Corte ha indicado que la administración debe procurar por desarrollar políticas públicas que ofrezcan alternaticas económicas adecuadas a quienes resulten afectados en los procesos de recuperación del espacio público”. 95 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-: “En la reseñada Sentencia C-211 de 2017, la Corte resolvió una demanda contra el artículo 140, numeral 4, parágrafo 2 del Código Nacional de Policía y Convivencia en la que se solicitaba reconocer que los vendedores ambulantes e informales gozaban de protección constitucional y en esa medida, no podía, simplemente recibir un tratamiento sancionatorio y represivo.

En esa ocasión, la Corte condicionó las expresiones acusadas (los parágrafos 2º (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016) en el entendido que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 49 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Así las cosas, los reproches manifestados en el recurso apelación se resolverán de conformidad con el material probatorio practicado e incorporado oportunamente en el trámite de primera instancia. En primera lugar, los recurrentes señalan que la ciudadana LUZ ENITH TORO GARCÍA no tienen calidad de residente en el municipio de Guamal - Meta; al respecto se procedió a consultar en la página web del Sistema de Identificación de Personas Beneficiaras de Programas Sociales – SISBEN97, con el número de cédula registrado en la ficha de caracterización del establecimiento No 02 denominado «Parador donde Fercho»98, el lugar de residencia registrado en esta plataforma, obteniéndose en una primera oportunidad como lugar de residencia el municipio de Paipa – Boyacá; no obstante, al consultar la información en la página web de la Administradora de los Recursos del Sistema General de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES99, se observa como lugar de atención o residencia el municipio de Guamal – Meta.

Luego, la parte accionada no allegó al proceso elementos suficientes que puedan desvirtuar que la ciudadana LUZ ENITH TORO GARCÍA tiene su residencia en lugar distinto al municipio de Guamal. 97 https://www.sisben.gov.co/Paginas/consulta-tu-grupo.aspx 98 Pagina 80. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2.

Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 99 https://www.adres.gov.co/consulte-su-eps 50 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros Del mismo modo, en el recurso de apelación se aduce que la ciudadana ZUGEY MILENA CÓRDOBA MUÑOZ100 no reside en el municipio de Guamal – Meta; sin embargo, tanto en la página web del Sistema de Identificación de Personas Beneficiaras de Programas Sociales – SISBEN como de la Administradora de los Recursos del Sistema General de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES, se registra como su lugar de residencia el municipio de Guamal – Meta, como se observa a continuación: De otro lado, señala el recurso de apelación que la ciudadana DORIS CAMACHO VARGAS, censada como propietaria del establecimiento denominado «Salpita x»101, es hermana de la coadyuvante Yolanda Camacho Vargas102; no obstante, al expediente no se allegó, y tampoco se solicitó, la prueba conducente para acreditar el parentesco entre las personas antes mencionadas. 100 Página 80.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 101 Página 124. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 102 Página 68.

A este respecto, el Tribunal reitera que esta no es la instancia para reabrir el debate probatorio respecto de las personas incluidas en el censo realizado en el trámite de primera instancia, ya que esa fue la oportunidad procesal idónea para que la parte recurrente en ejercicio del derecho de contradicción refutara la información registrada en la caracterización de los vendedores informales; máxime que, del material probatorio recaudado, no se puede establecer que lo registrado en el censo por el ente municipal respecto de los propietarios de los establecimientos denominados «Local 17», «Casa de Guadua» y «Casa Estadero El Boyaco», no corresponda a la realidad; no obstante, en ese sentido se reitera que se modificará el ordinal sexto de la sentencia de primera instancia, a partir de ordenar actualizar el censo de los vendedores informales estacionarios propietarios o poseedores de cada uno de los puntos de venta informal existentes en ese momento ocupando el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, y que se ordena recuperar en la presente providencia, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1988106 de 2019, especialmente en su artículos 1107 y 2108, Decreto 801109 de 2022 y lo 103 Página 100.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 104 Página 86. Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 105 Páginas 88.

Registro SAMAI: Incorpora expediente digitalizado Índice: 2. Archivo: 3_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZ ADO_002CUADERNO2(.pdf) NroActu a 2 (OneDrive: 002Cuaderno2PrimeraInstancia.pdf) 106 “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales y se dictan otras disposiciones”. 107 “La presente ley tiene por objeto establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública de los vendedores informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público”. 108 “La Política Pública de los vendedores informales, constituye el conjunto de principios, lineamientos, estrategias, mecanismos, programas y proyectos, que orientarán las acciones del Estado, con el fin de disminuir el impacto negativo que trae la ejecución de las políticas públicas de recuperación del espacio público.

PARÁGRAFO. Para los efectos de la presente ley, las personas que se dediquen voluntariamente al comercio de bienes o servicios en el espacio público, como medio básico de subsistencia, se denominarán vendedores informales”. 109 “ARTÍCULO 2.2.9.6.1. Objeto. El presente Capitulo tiene por objeto adoptar la Política Publica de Vendedores Informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público.

La política pública para los Vendedores informales tiene como finalidad esencial, ser una herramienta para el desarrollo de soluciones a la situación de precariedad de este sector y apunta a ampliar las capacidades y 52 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros reiterado por la Corte Constitucional en el sentido de garantizar el derecho fundamental al trabajo de los vendedores informales cuando debe adoptarse decisiones encaminadas a la recuperación del espacio público110 (primero, soluciones para garantizar el derecho fundamental al trabajo de los vendedores informales; luego, coerción para recuperar el espacio público)111.

Del mismo modo, se modificará el ordinal sexto de la decisión de primera instancia, con el fin de ordenar a la entidad territorial que el nuevo lugar o predio donde se lleve a cabo la reubicación de los vendedores informales estacionarios permita a los beneficiarios de tal medida desarrollar su actividad en similares condiciones a las que venían ejerciendo112; igualmente, se adicionará el mismo ordinal sexto ordenando al MUNICIPIO DE GUAMAL - META, en cabeza de su alcalde como máxima autoridad administrativa y de policía del municipio, que implemente junto con la Policía Nacional un plan de seguridad que evite una nueva ocupación del espacio público durante el tiempo que le tome a la Administración materializar la reubicación de los vendedores informales beneficiados con dicha medida. oportunidades de las personas hacia condiciones de igualdad y equidad, disminuyendo los niveles de pobreza y desigualdad.

ARTÍCULO 2. 2.9.6.3. Política Pública de los Vendedores Informales. Adóptese la Política Pública de los Vendedores Informales, contenida en el Anexo Técnico número 4 del Decreto 1072 de 2015.” ”. 110 Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-090 de 2020: “En conclusión, el deber del Estado de velar por el espacio pùblico no es justificación para que afecte de forma desproporcionada o abusiva los derechos de los vendodores informales, quienes son sujetos de especial protección constitucional dadas las circunstancias de debilidad o desprotección en las que se encuentran.

Por lo cual, ante los conflictos que puedan presentarse, la Corte ha indicado que la administración debe procurar por desarrollar políticas públicas que ofrezcan alternaticas económicas adecuadas a quienes resulten afectados en los procesos de recuperación del espacio público”. 111 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-: “En la reseñada Sentencia C-211 de 2017, la Corte resolvió una demanda contra el artículo 140, numeral 4, parágrafo 2 del Código Nacional de Policía y Convivencia en la que se solicitaba reconocer que los vendedores ambulantes e informales gozaban de protección constitucional y en esa medida, no podía, simplemente recibir un tratamiento sancionatorio y represivo.

(…) La Corte también recordó que, en la aplicación de las medidas correctivas, es necesario considerar lo establecido por este mismo Tribunal en la Sentencia C-271 de 2017 en relación con los vendedores informales (o ambulantes). “La aplicación de la medida correctiva no puede dar lugar a la destrucción del bien, mientras no se hayan desarrollado las medidas necesarias para su reubicación y para la generación de alternativas de trabajo, con las que puedan asegurar su subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la actividad amparadas por el principio de confianza legítima y que se encuentren en condición de vulnerabilidad.””. 112 Sentencia T 090 de 2020 «Esta Corporación recientemente sostuvo que la protección de los derechos de los trabajadores informales no se limita a su reubicación en otro lugar donde pueda ser nuevamente objeto de desalojo, por el contrario, el Estado asume la carga de localizarlo en un sitio que le permita el desarrollo de su actividad en similares condiciones». 53 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros Por último, se modificará el numeral 10 de la sentencia para integrar en el comité de verificación al juez de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998113. En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión recurrida, incluyendo las modificaciones aludidas en precedencia. III.CONDENA EN COSTAS Y OTRAS DECISIONES El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece lo concerniente a la condena en costas en acciones populares de la siguiente manera:

ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación en relación con la condena en costas en las acciones populares estableció los siguientes criterios: «2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, 113 «Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. De conformidad con la norma transcrita supra, el juez de primera instancia debe formar parte del comité de verificación para que realice el seguimiento del cumplimiento de la sentencia y adopte las medidas necesarias para el efecto.

Sin embargo, en el caso sub examine, el Tribunal ordenó en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, conformar un comité de verificación integrado por la parte actora, uno de los coadyuvantes, el Secretario de Infraestructura como representante del Municipio de Villavicencio, un representante de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. y el Procurador Provincial, quien lo presidirá. El Tribunal no se incluyó en este comité; en consecuencia, la Sala modificará el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, el cual quedará así: (…)» Consejo de Estado.

Sección Primera. Providencia de 19 de junio de 2020. Cp. Hernando Sánchez Sánchez. Radicado: 50001 23 33 000 2012 00167 01 54 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte; Demandado: Municipio de Guamal y otros incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.» Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal condenará en costas de segunda instancia al MUNICIPIO DE GUAMAL - META, toda vez que su recurso de apelación no prosperó y la parte actora actuó en esta estancia114; no se condenará en costas a la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL ya que su recurso prosperó parcialmente y no está demostrada temeridad o mala fe de la parte demandada.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 114 002Cuaderno2PtimeraInstancia, páginas electrónicas 225-229. 55 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente el fallo de primera instancia proferido el 3 de septiembre de 2019 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales SEXTO y DÉCIMO de la sentencia de 3 de septiembre de 2019, los cuales quedarán así:

SEXTO: Previamente al cumplimiento y ejecución de la orden de recuperación del espacio público dada en el Ordinal Quinto de la presente providencia, ordenar al MUNICIPIO DE GUAMAL – META: a) Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a quedar ejecutoriada la presente sentencia, actualizar el censo de los vendedores informales estacionarios propietarios o poseedores de cada uno de los puntos de venta informal existentes en ese momento ocupando el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, y que se ordena recuperar en la presente providencia. Dicha actualización debe incluir lo referente a los que figuran como veinticuatro (24) vendedores informales estacionarios que fueron tenidos como censados en el ordinal SEXTO de la sentencia de primera instancia dictada dentro del presente proceso, así como también los que no figuren como parte accionada en el presente proceso.

Dicha información debe ser recolectada en fichas de caracterización censal. Este proceso de actualización censal será acompañado por el Personero del Municipio de Guamal o por el funcionario de esa Personería a quien éste designe, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 178 de la ley 136 de 1994. b) Una vez levantadas las fichas de caracterización censal por parte del MUNICIPIO DE GUAMAL-META, dentro de los treinta (30) días siguientes dicho Municipio debe verificar la información recolectada 56 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros en tales fichas y establecer, con aplicación del debido proceso administrativo, las personas que fungen como verdaderos o reales propietarios o poseedores de los mencionados establecimientos de comercio informales, y deberá elaborar una lista final de los propietarios o poseedores de los establecimientos de comercio informales censados con la información pertinente a cada uno de ellos. c) Una vez elaborada la lista final de los propietarios o poseedores de los establecimientos de comercio informales censados con la información pertinente a cada uno de ellos, dentro de los treinta (30) días siguientes el MUNICIPIO DE GUAMAL – META deberá verificar la situación personal, familiar, social y económica de cada uno de los vendedores informales, y les ofrecerá la oferta institucional que el Municipio tenga o pueda gestionar con otras entidades del Estado y que requieran los vendedores informales, mientras se adelantan los trámites administrativos del proceso de reubicación, bien sea para ingresar a programas de empleo formal, programas de capacitación o programas de reubicación que ya se encuentren en marcha para vendedores informales.

En la medida que los vendedores ambulantes estacionarios censados vayan aceptando cualquiera de los anteriores programas ofrecidos por el Municipio de Guamal-Meta, deberán entregar al Municipio el espacio público que venían ocupando en las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio. En estas circunstancias, El Municipio de Guamal-Meta deberá recibir o recuperar policialmente el espacio público invadido y conservarlo libre de nuevas invasiones. d) Simultáneamente a lo ordenado en los numerales anteriores y en un término máximo de los ocho (8) meses siguientes a haberse elaborado la lista final de los propietarios o poseedores de los establecimientos de comercio informales censados con la información pertinente a cada uno de ellos, el MUNICIPIO DE GUAMAL – META, deberá realizar las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para la adquisición o disposición de un 57 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros predio destinado a la reubicación de los propietarios o poseedores de los establecimientos de comercio informales censados. La política de escogencia del predio deberá garantizar que sobre el mismo sea viable ejecutar una obra que permita desempeñar el oficio de los vendedores informales, respetando el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio y las demás reglamentaciones departamentales y nacionales concordantes.

Igualmente, el MUNICIPIO DE GUAMAL - META deberá verificar que el nuevo lugar o predio donde se proyecte realizar la reubicación de los vendedores informales estacionarios permita a los beneficiarios de tal medida desarrollar su actividad en similares condiciones a las que tenían para ejercer su actividad comercial informal estacionaria.

Asimismo, para la adquisición del predio, el MUNICIPIO DE GUAMAL – META deberá respetar los procesos de contratación estatal establecidos en la ley y sus decretos reglamentarios, así como las demás normas aplicables a la adquisición de predios. e) Una vez finalizado el término otorgado en esta providencia para la adquisición o disposición del predio, dentro del término de los dieciocho (18) meses siguientes a esa finalización el MUNICIPIO DE GUAMAL – META deberá entregar los establecimientos o locales o puestos donde quedarán ubicados los vendedores informales estacionarios que resultaron beneficiarios con el proceso de verificación y se encuentran incluidos en la lista final de los propietarios o poseedores de los establecimientos de comercio informales censados.

Entiéndase que dentro de este plazo está contemplado el proceso de selección del contratista y el plazo de ejecución de la obra de los establecimientos o locales o puestos que se entregarán a los vendedores informales estacionarios ya referidos. f) Cumplido todo el anterior protocolo de reubicación de los 58 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros vendedores informales estacionarios propietarios o poseedores de cada uno de los puntos de venta informal que venían ocupando el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, el Municipio de Guamal en el término máximo de los quince (15) días siguientes al del día del vencimiento de los dieciocho (18) meses otorgados en el literal anterior, deberá recuperar totalmente el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, removiendo todos los bienes, objetos, obras y construcciones que se encuentren invadiendo dicho espacio público.

Si la entrega de todos los establecimientos o locales o puestos donde quedarán ubicados los vendedores informales estacionarios se hiciere antes del plazo máximo de dieciocho (18) meses otorgado para el efecto en el literal anterior, el plazo máximo de quince (15) días para que el Municipio de Guamal-Meta recupere el espacio público de las márgenes izquierda y derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio, comenzará a correr a partir del día siguiente al del día de la entrega del último de los establecimientos o locales o puestos donde quedarán ubicados los vendedores informales estacionarios que venían ocupando el espacio público a recuperar. g) Por último, el MUNICIPIO DE GUAMAL – META en cabeza de su alcalde como máxima autoridad administrativa y de policía del municipio, deberá implementar junto con la Policía Nacional un plan de seguridad permanente que evite una nueva ocupación del espacio público durante el tiempo que le tome a la Administración materializar las ordenes de reubicación proferidas en esta providencia, plan que deberá ejecutar progresivamente a partir del sexto día hábil siguiente al de quedar ejecutoriada la presente sentencia. El MUNICIPIO DE GUAMAL – META en cabeza de su alcalde rendirá al Juzgado de primera instancia informe trimestral de los controles que permanentemente esté haciendo en las márgenes izquierda y 59 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Acción Popular 50001 33 33 006 2017 00236 01 Demandante: Javier Domínguez Ricaurte;

Demandado: Municipio de Guamal y otros derecha del kilómetro 39+200, vía Granada Villavicencio para evitar nuevas invasiones de dicho espacio público. (…)

DÉCIMO: Conformar un comité para verificar el cumplimiento de este fallo, según lo regulado por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará integrado por el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio; los actores populares; la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS GUAMAL – DISFRUGUAMAL; el alcalde del MUNICIPIO DE GUAMAL – META; y, el personero del MUNICIPIO DE GUAMAL – META.

Dicho comité será presidido por el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio.

TERCERO: CONDENAR en costas en esta instancia al MUNICIPIO DE GUAMAL – META y, ABSTENERSE de condenar en costas a la ASOCIACIÓN DE DISTRIBUIDORES DE FRUTAS ASOCIADOS DE GUAMAL – DISFRUGUAMAL-.

CUARTO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado virtualmente en Sala de Decisión N° 3 de la fecha, mediante Acta No. 015, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.as px JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Firmado electrónicamente NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente