COMITÉ PARA LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR – Orden de conformación/ PUBLICACIÓN DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN ACCIÓN POPULAR - El artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se refiere exclusivamente a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento que pone fin a la acción popular, y no a la generalidad de las sentencias que en el marco de dicho trámite se profieran /COSTAS EN ACCIÓN POPULAR – Procedencia por haber prosperado las pretensiones en el caso concreto.
La Sala revocará el numeral cuarto de la sentencia apelada, para en su lugar ordenar la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas. A ese efecto, se dirá que si bien el juez que profiere la sentencia favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para su ejecución, tal como lo señaló el a quo; lo cierto es que el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación de su cumplimiento, que permitirá al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos amparados.
En lo demás, se confirmará la providencia de primera instancia. Se indicará que como lo señaló el juez, el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se refiere exclusivamente a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento que pone fin a la acción popular, y no a la generalidad de las sentencias que en el marco de dicho trámite se profieran.
Asimismo, que como las pretensiones de la demanda prosperaron, procedía la imposición de la condena y que el monto de las agencias fijadas por el a quo en un (1) SMLMV, se ajustó con el actuar que se pregona de quien ejerce un medio de control, y las actuaciones mínimas para agotar las etapas procesales. Esto, toda vez que no reposa en el plenario actuación diferente al cumplimiento de las cargas impuestas como extremo activo de la litis, en concordancia con el deber de colaboración de la administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor popular, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2022, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA Pretensiones En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda contra el Municipio de Soatá, con el objeto de que se amparen los derechos colectivos a i) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y; ii) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Para tal fin, requirió que se: “(…) 1. Ordene al Municipio de Soata adelante dentro de un término preciso los estudios técnicos especializados, evaluaciones, ensayos y diseños que permitan determinar las obras e intervenciones técnicas de orden estructural que deben adelantarse sobre la vía de orden terciario-ubicada desde Apartaderos hasta la vereda Jabonera de su jurisdicción, asignando los recursos para su financiamiento.
Ordene al Municipio de Soata lleve a cabo dentro de un término preciso y claro la ejecución total y plena de las obras de intervención estructural, construcción de placa huella, construcción de cunetas y perfilado de las existentes, obra de rocería, mantenimiento de alcantarillas y construcción, intervención de puntos críticos a través de la construcción de muros de contención, gaviones y demás necesarios, intervención de deslizamientos y caídas de la banca, recuperación, mantenimiento y rehabilitación la vía de orden terciario ubicada desde Apartaderos hasta la vereda Jabonera del Municipio de Soata, en estricta observancia de los resultados de los estudios técnicos que se ejecuten para el efecto, asignando los recursos para su financiación total.
Ordene al Municipio de Soata lleve a cabo dentro de un término preciso y claro la ejecución de las obras de mitigación y urgencia sobre la vía de orden terciario-ubicada desde Apartaderos hasta la vereda Jabonera del Municipio de Soata, en estricta observancia de los resultados de los estudios técnicos que se ejecuten para el efecto, asignando los recursos para su financiación total.
Confórmese un comité de verificación conforme lo señala el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Condene en costas procesales conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en medio de amplia circulación nacional (…)” (Págs. 5 y 6). Fundamentos fácticos 2. Como fundamentos fácticos relevantes, expuso que: En el sector de Apartaderos del Municipio de Soatá, se encuentra ubicada una vía de orden terciario que comunica la localidad con la Vereda Jabonera.
En calidad de propietario, el Municipio de Soatá tiene a su cargo el mantenimiento, cuidado y la intervención estructural de la vía referida, la cual, presenta un deterioro considerable que se refleja en una serie de daños, tales como: invasión de vegetación sobre la vía, inexistencia o desaparición de cunetas, puntos críticos de derrumbes, caída de la banca, destrucción de la carretera y huecos protuberantes, entre otros.
El Municipio de Soata viene extrayendo recebo para la intervención de algunas vías de su jurisdicción. Sin embargo, no ha efectuado mantenimientos de orden preventivo en la vía terciaria que comunica la localidad con la Vereda Jabonera. De manera previa a acudir a la jurisdicción, elevó solicitud ante la entidad territorial demandada, en la que puso de presente la problemática que presenta la vía terciaria en comento y peticionó la adopción de las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos ahora invocados.
No obstante, transcurrido el término de quince (15) días de que trata el artículo 144 del CPACA, la autoridad accionada no se pronunció. Fundamentos de derecho En ese entendido, invocó como normas vulneradas la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, para señalar que el Municipio de Soatá “tiene la obligación legal y constitucional de garantizar el estado óptimo, mantenimiento, intervención e inversión de recursos para el cuidado de las vías urbanas y rurales de su jurisdicción, entre ellas la carreteable ubicada en el sector de Apartaderos hasta la vereda Jabonera” (Pág. 3).
Y resaltó que, sin perjuicio de lo anterior, dicha entidad territorial ha omitido ejecutar los mantenimientos de orden preventivo y estructural requeridos, pasando por alto que la problemática descrita afecta una zona que cuenta con amplia población rural, así como con un desarrollo agrícola y económico importante. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Soatá 5.
Pese a encontrarse debidamente notificado, el Municipio de Soatá no contestó la demanda. Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Atendiendo lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, a través de auto de 26 de octubre de 2021 se decidió vincular al INVIAS al presente proceso, por considerar su interés directo en las resultas del mismo.
Al dar contestación a la demanda, dicha entidad manifestó que, según la certificación expedida por su director territorial, el tramo vial al que hace referencia el actor popular constituye una vía de la red terciaria que se encuentra a su cargo, denominada como Soatá – La Jabonera. Asimismo, que según se determinó en un informe rendido por personal de la entidad el 12 de noviembre de 2021, se trata de una vía que se encuentra en funcionamiento y cuenta con una estructura en óptimas condiciones; a la que, además, de acuerdo con lo manifestado por el Municipio de Soatá, se le han realizado actividades de mantenimiento tales como conformación de calzada, cuneteo y extensión de material, esta última en el mes de febrero de 2021.
Sin embargo, aseveró que, de acuerdo con el informe referido la vía requería “rocería, limpieza de alcantarillas y cunetas tapadas en su mayoría por vegetación, cuneteo y conformación de la calzada, haciéndose necesario la implementación de obras de drenaje en el corredor como lo son alcantarillas y cunetas” (Pág. 4). Pero precisó que tales labores eran propias del mantenimiento rutinario de la estructura, y tenían por efecto evitar que la escorrentía superficial que transitaba por la calzada la deteriorara, sin que con ello se evidenciara la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.
Por otra parte, indicó que, según el informe presentado dentro del presente proceso por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Boyacá, la urgencia con la que deben ejecutarse las obras de intervención sobre la vía es apenas media, por cuanto la misma permite el tránsito de vehículos y no impide la comunicación de los habitantes del sector con el casco urbano del municipio.
Así, precisó que las obras se realizarían según la planificación de la entidad y los recursos disponibles. En consecuencia, manifestó que no había vulnerado y menos amenazado los derechos colectivos de la comunidad del sector, por lo que se opuso a las pretensiones de la demanda. Y, agregó que como entidad se encontraba sometida a leyes de planeación, de presupuesto y de contratación, por lo que sus actuaciones no podían ser caprichosas, sino que debían surtirse dentro del ámbito de sus competencias y previo agotamiento de los trámites administrativos requeridos.
Propuso como excepciones las que denominó: i) ausencia de vulneración de derechos colectivos, ii) sujeción a normas de orden superior y, iii) genérica. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 13. El 10 de septiembre de 2021 y el 28 de enero de 2022 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento. Sin embargo, en los términos del literal b, inciso 6, del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la misma fue declarada fallida ante la inexistencia de una propuesta de pacto para la protección de los derechos colectivos presuntamente amenazados y/o vulnerados.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 14. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante sentencia proferida el 23 de agosto de 2022, resolvió: “PRIMERO. - Declarar que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS y el MUNICIPIO DE SOATÁ, son responsables de la amenaza y vulneración de los derechos colectivos relacionados con el GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motivan de esta providencia.
SEGUNDO. - ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS, y al MUNICIPIO DE SOATÁ, para que en el marco de sus competencias asignadas en cuanto a los tramos de la vía que tengan a su cargo, en aplicación principalmente del principio de coordinación y colaboración para el logro de los fines estatales, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, diseñen, adopten y ejecuten a cabalidad todas las medidas administrativas, presupuestales y de cualquier índole, que sean del caso, orientadas a emprender y culminar las acciones efectivas para la rehabilitación, mantenimiento y adecuado funcionamiento de la vía que del Municipio de Soatá conduce a la vereda Jabonera sector apartaderos de ese mismo municipio.
Para efectos deberán dar cumplimiento a lo indicado por la Secretaria de Infraestructura del Departamento de Boyacá en el dictamen pericial rendido en el proceso, teniendo en cuenta para el efecto lo consignado en las conclusiones señaladas en el peritaje y sus respectivas aclaraciones, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS y al MUNICIPIO DE SOATÁ para que dentro del marco de sus competencias, continúen realizando mantenimientos rutinarios y periódicos en la vía terciaria objeto de la acción popular, según las necesidades que se vayan presentando con el transcurso del tiempo, entre otras: i) Mantener en buen estado las obras de drenaje en la vía (alcantarillas y cunetas), permitiendo el transporte del agua de escorrentía o aguas lluvias, y evitando represamientos que generen afectaciones en la vía ii) Realizar un monitoreo permanente a la vía, identificando áreas con mayor hundimiento y/o perdida de banca. iii) Mantener la señalización en la vía, incluyendo señalización que permita a los usuarios conocer el estado real de la vía y advertencia de peligro y conducción con precaución, entre otras, conforme a la normatividad y reglamentación vigente y iv) Efectuar labores de rocería en la vía que comprende entre otras, podas de maleza, árboles y plantas demás elementos que afecten la vía en las zonas aledañas más próximas a la misma.
Para lo cual deberán realizar visitas periódicas de verificación garantizando por lo menos una trimestral desde la ejecutoria de esta providencia. Los mantenimientos periódicos son los que requiere la vía con una periodicidad de por lo menos una vez al año, para conservarla dentro de ciertos límites de aceptación para la operación vehicular.
Los mantenimientos rutinarios se efectuarán conforme lo determinen las visitas de verificación.
CUARTO. - El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS y al MUNICIPIO DE SOATÁ – BOYACÁ, dentro del marco de sus competencias, deberán allegar informe bimestral a este Despacho, a partir de la notificación y ejecutoria de esta decisión, respecto del cumplimiento y avance de las órdenes impartidas en esta sentencia, junto con el correspondiente registro fotográfico y documental a que haya lugar.
Lo anterior en aplicación de lo previsto por el art. 34 de la ley 472 de 1998, como quiera que este fallador en el plazo concedido conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para procurar el cumplimiento de las órdenes impartidas, motivo por el cual no ve la necesidad de conformar un comité de verificación.
QUINTO. - Remítase copia de esta providencia al señor Defensor del Pueblo para los fines del art. 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO. - Por secretaria ofíciese a la oficina de soporte página web nivel central de la Rama Judicial, para que esta sentencia se publicada y divulgada por ser de interés general para la comunidad.
SEPTIMO. - CONDENAR EN COSTAS al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS y al MUNICIPIO DE SOATÁ – BOYACÁ en forma solidaria, y a favor del actor popular, de conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del C.G.P. el equivalente a un salario mínimo legal vigente mensual vigente por concepto de agencias en derecho;
(ii) por el valor sufragado por el actor por concepto de publicación del auto admisorio de la demanda, conforme se observa en la factura de venta vista a folios 66-70 arch.dig.10, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
OCTAVO. - Negar las demás pretensiones de la demanda (…)” (Negrilla y subraya del texto original). Para adoptar tal determinación, el juez examinó en primera medida: i) las generalidades de las acciones populares, ii) el contenido normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, al goce del espacio público la utilización y defensa de los bienes de uso púbico; iii) la normatividad que reglamenta las competencias administrativas de la red nacional terciaria del INVIAS y, iv) el principio de autorresponsabilidad de las partes; para a continuación abordar el caso concreto.
De ese modo, luego de revisar de manera detallada el caudal probatorio obrante en el expediente, aseveró que se encontró acreditado que la vía que del Municipio de Soatá conduce a la vereda la Jabonera de dicho ente territorial (ubicada en el sector de apartaderos), corresponde a una vía terciaria que comunica a los habitantes de la vereda con la zona urbana del municipio.
Asimismo, que presenta afectaciones de importancia, tales como: deslizamientos debido a la alta erosión del terreno, inestabilidad del sector y del tipo de suelo; escases de obras de drenaje como cunetas y alcantarillas; cunetas y alcantarillas cubiertas de vegetación y reducción del ancho de la vía, debido a la invasión de vegetación, entre otras.
Afirmó entonces, que las deficiencias anotadas tendrían que ser atendidas por parte de las entidades competentes responsables de la administración de la vía, “a efectos de garantizar los derechos colectivos que en este momento se encuentran vulnerados y reducir de esta manera los riesgos a los que se ven expuestos los usuarios de la vía, entiéndase, conductores y pasajeros que a diario transitan por esa zona, toda vez que es el único acceso con el cual cuentan los habitantes de la vereda de la Jabonera, para transportar alimentos y productos y para su propio desplazamiento” (Pág. 29).
En ese entendido, consideró demostrada la vulneración a los derechos e intereses colectivos de goce del espacio público y su defensa, así como del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Y aclaró que, si bien en el mes de febrero de 2021 el Municipio de Soatá ejecutó actividades de mantenimiento referidas a la conformación de la calzada, cuneteo y extensión de material sobre la zona objeto de debate, las mismas no resultaban suficientes para brindar una situación efectiva a la situación que aqueja a los habitantes del sector.
Resaltó igualmente, que constituye un hecho conocido, que con ocasión de los fenómenos naturales y el incremento en el volumen de vehículos que transitan por las vías, las mismas presentan un deterioro que afecta la movilidad; no obstante, arguyó que las autoridades encargadas de efectuar su mantenimiento y reconstrucción, deben adelantar las gestiones necesarias y pertinentes para atender de manera oportuna y de fondo estas afectaciones, generando el menor traumatismo posible y evitando al máximo que se presente riesgos para quienes utilizan estas vías.
Por otra parte, destacó que no se encontró demostrado que las entidades accionadas hayan adelantado actuaciones de fondo para solucionar la problemática vial descrita, pues, aun cuando entre el Municipio de Soatá y el INVIAS se suscribió el convenio interadministrativo No. 2495 de 24 de diciembre de 2019, lo relevante resultaba ser que el alcance de su objeto estaba encaminado al mejoramiento y mantenimiento del corredor productivo “LLANO GRANDE LA PALOMERA”, es decir, de otra vía rural ubicada en el municipio accionado, que no corresponde con aquella que es objeto de la acción popular de la referencia. De la misma manera, adujo que se logró probar que el Municipio de Soatá suscribió el Convenio Interadministrativo No. 002 de 2021 con el Municipio de Chiscas, el cual inició el 10 de febrero de 2021 (con fecha de terminación 9 de marzo de 2021), en cuyo informe de supervisión se señaló que las intervenciones se focalizaron - en su gran mayoría - en la Vereda Jabonera.
No obstante, advirtió que de las obligaciones pactadas en el mencionado convenio no puede establecerse el cumplimiento de las acciones necesarias referidas en el dictamen pericial rendido por los profesionales designados por la Secretaría de Infraestructura Pública de la Gobernación de Boyacá, en el cual se detalló de manera razonada, el estado real de la vía terciaria.
A renglón seguido, dijo que la responsabilidad que le asistía al INVIAS en el presente asunto no suscitaba duda alguna, en atención a las previsiones del Decreto 2618 de 2013 y de la Resolución 796 de 2003, conforme a las cuales, le compete el mantenimiento, rehabilitación y conservación de las vías que hacen parte de la red terciaria. Sin embargo, acotó que también le asistía responsabilidad del Municipio de Soatá en esa materia, toda vez que, al tratarse de una vía terciaria ubicada dentro de su jurisdicción, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución, le correspondía velar porque a los habitantes del sector correspondiente, no le fueran vulnerados sus derechos a causa del mal estado de la carretera.
En tal virtud, el a quo impartió las órdenes de protección respectivas. Por último, en materia de costas consideró que atendiendo lo precisado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 (Exp. 2017-00036-01), había lugar a condenar a las accionadas en forma solidaria y en favor del actor popular, por el mencionado concepto, fijando como agencias en derecho el equivalente a 1 SMLMV.
Y añadió que la necesidad de publicar las decisiones que se adopten en el curso de esta clase de procesos aplica únicamente en los eventos en que la decisión final se refiere a la aprobación de pacto de cumplimiento, sin que suceda lo mismo con las demás sentencias que se emitan en el curso de las acciones populares. De ahí, que no había lugar a acceder a lo solicitado por el actor popular en ese sentido.
RECURSO DE APELACIÓN Al disentir parcialmente de la decisión de primera instancia, el actor popular presentó recurso de apelación, en el que formuló tres cargos concretos, así: “(…) Los cargos precisos que formulo contra el fallo de instancia versaran sobre: (i) el desconocimiento de precedente vertical que obliga al juez popular a ordenar la publicación de la sentencia estimatoria de las pretensiones en medio de amplia circulación a cargo de los demandados, y (ii) el desconocimiento, parcialidad y sesgo en aplicar la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, privilegiando al agente vulnerador de derechos colectivos, y (iii) la violación y desconocimiento por parte del a-quo del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que lo obliga a conformar comité de verificación y jurisprudencia reiterada por el Consejo de Estado (…)” (Negrilla y subraya del texto original).
Para comenzar, expuso que la autoridad judicial de primera instancia desconoció e inaplicó el precedente vertical de esta Corporación en lo que tiene que ver con la orden de publicación de las sentencias que amparen derechos colectivos, en un medio de amplia circulación nacional, a cargo de la parte demandada. Y aseguró que dicho imperativo se encuentra soportado en la garantía de los principios de publicidad y de interés general, por lo que no se limita a aquellos casos en los que el proceso termina con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento.
En ese entendido, solicitó que al decidir el recurso correspondiente se ordenara la publicación de los fallos de primera y segunda instancia en un medio de amplia circulación nacional, teniendo en cuenta que se satisfacen los supuestos jurisprudenciales exigidos para ello, a saber: i) se amparan los derechos colectivos invocados y ii) se adoptan las medidas de protección respectivas.
Seguidamente, manifestó que el a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado, que unificó jurisprudencia en relación con la procedencia de la condena en costas en acciones populares, por cuanto, fijó como agencias en derecho el equivalente a 1 SMLMV, sin tener en cuenta la diligencia, el compromiso y la dedicación con la que, en su calidad de actor popular, intervino en el proceso.
Consideró entonces, que teniendo en cuenta la gestión procesal por aquel desplegada, había lugar a señalar una suma superior por concepto de agencias en derecho y, pidió que se modifique el numeral séptimo del proveído apelado, a efecto de fijarlas en cuantía de 3 SMLMV. Por lo demás, aseguró que el fallador de instancia pasó por alto lo señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, conforme al cual, se encontraba obligado a confirmar un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes de la sentencia. En su criterio, no resulta potestativo crear o no el comité de verificación, sino que por contrario se trata de una obligación legal; por lo que requirió modificar el proveído apelado, para disponer la conformación del mismo.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 32. El anterior recurso fue concedido mediante auto del 6 de septiembre de 2022 y admitido por esta Corporación mediante providencia calendada del 27 de octubre de la misma anualidad9. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 33. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, en concordancia con el artículo 132 del CGP, la Sala no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada hasta este momento procesal.
PROBLEMAS JURÍDICOS En los términos del recurso de apelación, corresponde a esta Sala dilucidar concretamente, lo siguiente: ¿Debió el a quo ordenar en el caso concreto la publicación, en un medio de amplia circulación nacional, de la parte resolutiva de la sentencia estimatoria de las pretensiones? ¿La autoridad judicial de primer grado pasó por alto el contenido del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, al omitir la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes de la sentencia? ¿Se desconocieron por parte del juez de instancia las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019, en lo que tiene que ver con la condena en costas y la consecuente fijación de las agencias en derecho? De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso de alzada, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: TESIS ARGUMENTATIVA PROPUESTA POR LA SALA La Sala revocará el numeral cuarto de la sentencia apelada, para en su lugar ordenar la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas.
A ese efecto, se dirá que si bien el juez que profiere la sentencia favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para su ejecución, tal como lo señaló el a quo; lo cierto es que el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación de su cumplimiento, que permitirá al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos amparados.
En lo demás, se confirmará la providencia de primera instancia. Se indicará que como lo señaló el juez, el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se refiere exclusivamente a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento que pone fin a la acción popular, y no a la generalidad de las sentencias que en el marco de dicho trámite se profieran.
Asimismo, que como las pretensiones de la demanda prosperaron, procedía la imposición de la condena y que el monto de las agencias fijadas por el a quo en un (1) SMLMV, se ajustó con el actuar que se pregona de quien ejerce un medio de control, y las actuaciones mínimas para agotar las etapas procesales. Esto, toda vez que no reposa en el plenario actuación diferente al cumplimiento de las cargas impuestas como extremo activo de la litis, en concordancia con el deber de colaboración de la administración de justicia. ANÁLISIS DE LA SALA De la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un medio de amplia circulación nacional Como quedó visto, en sede de apelación el actor popular alegó el desconocimiento e inaplicación del precedente vertical de esta Corporación en lo que tiene que ver con la orden de publicación de las sentencias que amparen derechos colectivos, en un medio de amplia circulación nacional.
Aseguró que dicho imperativo se encuentra soportado en la garantía de los principios de publicidad y de interés general, por lo que no se limita a aquellos casos en que el proceso termina con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. En tal virtud, solicitó que al decidir el recurso se ordene a la parte demandada la publicación de los fallos de primera y segunda instancia en un medio de amplia circulación nacional, teniendo en cuenta que a través de los mismos: i) se amparan los derechos colectivos invocados y ii) se adoptan medidas de protección respectivas.
Al respecto, el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, señala de manera específica que “[l]a aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas”. De modo que como lo señaló la autoridad judicial de primera instancia, el deber de publicación de la parte resolutiva de la sentencia se circunscribe únicamente a los casos en que la misma se deriva de la aprobación del pacto de cumplimiento, y no respecto de la generalidad de las sentencias que se profieren en el marco de la acción popular.
Ahora, no desconoce la Sala que como lo señaló el extremo recurrente, el Tribunal consideró en ocasiones anteriores que la disposición en cita debía aplicarse por analogía a las sentencias que se profirieran luego de tramitarse la totalidad del proceso, de no existir un arreglo en la audiencia de pacto de cumplimiento. Sin embargo, el Consejo de Estado en auto del 14 de agosto de 2019, al estudiar un recurso de insistencia contra la providencia que decidió no seleccionar la sentencia del 9 de octubre de 2018 proferida por este Tribunal, en la cual en una acción popular no se ordenó la correspondiente publicación de la sentencia, determinó: “(…) En efecto, el actor insistió en la necesidad de publicar en un medio de circulación nacional, no solo la sentencia que apruebe el pacto de cumplimiento, sino la sentencia que decide de fondo la acción popular.
(…) Sin embargo, de la sustentación ofrecida, no se advierte que sea necesario seleccionar para revisión la sentencia de segunda instancia del presente proceso, pues lo cierto es que esa cuestión quedó definida por el tribunal, en el marco de su independencia y autonomía, y, por tanto, no puede propiciarse una nueva discusión, en sede de revisión, simplemente para insistir en la interpretación que propone el demandante.
De todos modos, la Sala precisa que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se refiere exclusivamente a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento que pone fin a la acción popular, al paso que el artículo 34 ib. regula el contenido de la sentencia de acción popular y de la simple lectura no se advierte la necesidad de la publicación que echa de menos el señor Figueroa García (…)” (Negrilla fuera del original). 41.
Por tal razón, atendiendo la interpretación emanada del Consejo de Estado frente al contenido del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, advierte la Sala que el cargo formulado por el extremo impugnante en el sentido antedicho, no se encuentra llamado a prosperar. Consecuentemente, tampoco hay lugar a acceder a la solicitud por aquel formulada, tendiente a que se ordene la publicación de los fallos de primera y segunda instancia en un medio de amplia circulación nacional.
De la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia Revisado el fallo de primera instancia, se observa que en el numeral cuarto de la parte resolutiva, el a quo advirtió innecesaria la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas, asegurando que, en el plazo concedido para ello, en su calidad de director del proceso conservaba la competencia para tomar las medidas necesarias para procurar su acatamiento.
En ese sentido, el actor popular en sede de alzada aseguró que la autoridad judicial referida pasó por alto que en procura de la garantía de los derechos e intereses colectivos amparados y de acuerdo con lo señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se encontraba obligado a conformar un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia. Sobre el particular, advierte la Sala que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, establece: “ARTICULO 34.
SENTENCIA. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo (…)” - Resaltado y subrayado por la Sala -. En esos términos, se observa que el juez que profiere la sentencia favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para su ejecución. Empero, el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación de su cumplimiento, en el cual participan además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y, una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo; quienes serán los responsables del respectivo seguimiento al fallo, para que se adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas.
En ese respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “(…) [T]anto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.
El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.
(…) Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida. Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada.
Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido.
(…) El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan (…)” – Negrilla fuera del original –.
De ese modo, considera la Sala que el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia le permite al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos, razón por la cual procederá a revocar el numeral cuarto de la providencia apelada, para en su lugar ordenar su conformación. El mismo, estará integrado por el juez de primer grado, quien lo presidirá, el alcalde del Municipio de Soatá o su delegado, un representante del INVIAS, el actor popular y los delegados del Ministerio Público que intervinieron en sede de primera instancia, con el propósito de que realicen seguimiento y adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. Lo anterior, porque como lo ha referido la jurisprudencia del Consejo de Estado, al comité le corresponde “constatar fácticamente los hechos u omisiones relativos al cumplimiento de la sentencia y si fuera el caso, emitir su dictamen, con las sugerencias pertinentes”, por lo que no se trata de una figura simbólica carente de funcionalidad, sino que constituye “una herramienta eficaz para que las órdenes del juez popular se encaminen a la efectiva protección de los derechos colectivos”.
Por su parte, en cuanto a la inclusión de una ONG relacionada con actividades del objeto de la presente litis, se estima que no es necesaria su presencia en el comité, pues las entidades que lo conforman son las idóneas y competentes para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas. En todo caso, cabe señalar que la implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial.
Asimismo, que como lo señaló el juez de primera instancia, aquella conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia acorde con lo dispuesto en el artículo 34 antes transcrito. Condena en costas en primera y segunda instancia En criterio del extremo recurrente, el a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, por cuanto, fijó como agencias en derecho el equivalente a 1 SMLMV, sin tener en cuenta la diligencia, el compromiso y la dedicación con la que, en su calidad de actor popular, intervino en el presente proceso.
Por consecuencia, considera que teniendo en cuenta la gestión por aquel desarrollada, hay lugar a señalar una suma superior por concepto de agencias en derecho, debiéndose modificar el numeral séptimo del proveído apelado en el sentido de fijar las agencias en derecho en cuantía de 3 SMLMV. Al respecto, se advierte que efectivamente el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la condena en costas en las acciones populares con providencia del 6 de agosto de 2019 y estableció las siguientes reglas: “(…)
PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem (sic). (…) 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
(…) 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original). De ese modo, estableció la alta corporación, entre otras cosas, que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; y que la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
Asimismo, se precisó que estas últimas (agencias en derecho) serían fijadas por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual, se debe tener en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales.
Igualmente, en dicha providencia el Consejo de Estado señaló la forma como deberá acreditarse para su reconocimiento, la causación de expensas y gastos procesales y/o las agencias en derecho cuando se trate de acciones populares, así: “(…) En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto”.
(Subraya y negrilla fuera del texto original) En el presente asunto, las pretensiones de la demanda prosperaron, así que procedía la imposición de la condena en costas a cargo de las entidades obligadas, como en efecto ocurrió. Sin embargo, conforme se anunció, la inconformidad que el actor popular ante esta instancia radica en la tasación de las agencias en derecho, pues a su juicio debieron haber respondido a un valor más alto que el que se definió. El numeral 4° del artículo 366 del CGP señala que, para la fijación de las agencias en derecho se deben observar las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Por ello, es preciso advertir que en la actualidad el tema se encuentra regulado en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, que para efectos de tasar el monto de las agencias en derecho determinó los siguientes topes: “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL (…) En primera instancia. Por la cuantía (…) Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V.” (Negrita fuera del texto original). En el sub lite, de cara al trámite procesal y analizando razonadamente la naturaleza, calidad y duración de la gestión ejecutada por el actor popular, la Sala observa que el monto de las agencias en derecho fijadas por el a quo en un (1) SMLMV, se ajustaron con el actuar que se pregona de quien ejerce un medio de control, y las actuaciones mínimas para agotar las etapas procesales.
Es así, que el accionante: i) interpuso la demanda popular, ii) cumplió con la carga de publicación del auto admisorio, iii) asistió a la diligencia de pacto de cumplimiento, iv) ejerció el derecho de contradicción probatoria, v) presentó alegatos de conclusión oportunamente, y vi) entabló recurso de apelación contra la sentencia favorable a las pretensiones, dentro del término legal.
De ese modo, el actor popular ejerció lo mínimo que le correspondía, sin acreditar un gasto mayor en las gestiones procesales, toda vez que no reposa en el plenario actuación diferente al cumplimiento de las cargas impuestas como extremo activo de la litis, en concordancia con el deber de colaboración de la administración de justicia. En consecuencia, el cargo examinado no prospera.
Ahora, siguiendo las reglas de la sentencia de unificación referida, y de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia, al no evidenciarse su causación (esto, toda vez que no fueron generados gastos en la alzada y la parte actora no desarrolló actuaciones dentro de la misma).
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 23 de agosto de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, conforme a lo expuesto. En su lugar, se dispone: “CUARTO. - Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en esta providencia se adoptan, en los términos del inciso 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 se ordena CONFORMAR el comité para la verificación de su cumplimiento, el cual estará integrado por el juez de primera instancia, quien lo presidirá; el actor popular; el alcalde del Municipio de Soatá o su delegado; un representante del Instituto Nacional de Vías – INVIAS; el delegado en primera instancia de la Defensoría del Pueblo y; el Procurador Judicial que ha actuado en primera instancia en el presente proceso.
Para tal fin, deberá rendirse un informe bimestral ante este despacho judicial, a partir de la notificación y ejecutoria de la presente decisión, respecto del cumplimiento y avance de las órdenes impartidas, junto con los soportes documentales a que haya lugar”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 23 de agosto de 2022, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; por las razones expuestas.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Por secretaría, REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.