ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Ausencia del requisito de procedibilidad atinente a la constitución en renuencia en razón a que en el caso concreto la petición allegadas se relacionada con la solicitud de reconocimiento de un derecho y no del cumplimiento de un deber / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - El Decreto 523 de 2021 no contiene un mandato imperativo e inobjetable, toda vez que establece un procedimiento y requisitos que deben cumplir los administrados para ser beneficiarios de la adjudicación de inmuebles / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Improcedencia para determinar si la actora cumple o no los requisitos previstos en el Decreto 523 de 2021 para ser beneficiaria de adjudicación de inmueble.
La Sala revocará la decisión de primera instancia, en razón que no se cumplen con los requisitos de procedibilidad en primer lugar, con el constituir en renuencia as la entidad demandada (la petición allegada se relaciona con la solicitud de reconocimiento de un derecho y no del cumplimiento de un deber), en segundo lugar, el Decreto 523 de 2021 no contiene un mandato imperativo e inobjetable en contra del municipio de Tunja y en favor de la accionante, toda vez que dicha base normativa establece un procedimiento y requisitos que deben cumplir los administrados para ser beneficiarias de la adjudicación de inmuebles, es decir que se debe resolver inicialmente, si la señora Mary Ochoa Parra tendría derecho o no a la cesión del inmueble, circunstancia que escapa de la naturaleza de la acción de cumplimiento.
En ese sentido, no era viable estudiar a través del presente medio de control si la demandante cumple o no con los requisitos del Decreto 523 de 2021, o si el inmueble que se reclama se ubica en zona de alto riesgo; por lo tanto, se debe declarar la improcedencia de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por las partes contra el fallo proferido el 30 de enero 2023, por medio del cual el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja negó la solicitud de cumplimiento y ordenó al municipio de Tunja otorgar a la actora una vivienda hasta tanto pueda acceder a un beneficio de proyecto de vivienda de interés prioritario.
I.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones 1. La Señora Mary Ochoa Parra, en nombre propio, solicitó que se ordene a la alcaldía del municipio de Tunja a dar cumplimiento al artículo 10° del Decreto 523 del 14 de mayo de 2021, esto es, que se le adjudique de manera gratuita el predio en donde reside (Calle 6 No. 5ª-01), en forma particular requirió: “Solicito señor Juez que la alcaldía de Tunja dé la Resolución, por la cual va a dar el trámite que cede a título gratuito un bien fiscal que tengo en posesión ilegal de mi hogar Mary Ochoa Parra.
Señor Juez que con la mayor prontitud de este trámite, para que el Decreto 523 del Ministerio de Vivienda Plan de Desarrollo 2018-2022 tenga toda su legalidad ya que esta por caducar. Señor Juez que se revise minuciosamente todos los requisitos, se tenga en cuenta las pruebas anexadas para este fin. Señor Juez que se tenga en cuenta los tiempos que tomó la alcaldía para hacer ese trámite la renuencia y el perjuicio que con lleva.
Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1º de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectivo del Decreto 523 del Ministerio de Vivienda del 14 de mayo de 2021 con fuerza de ley, se busca que se cumpla con este decreto que es fundamental para mi hogar”. Hechos Mencionó que hace 12 años la alcaldía de Tunja adquirió el inmueble de la demandante y a la vez la invitó a participar en la postulación de vivienda de interés social, en consecuencia, fue beneficiaria de los respectivos subsidios.
Narró que la vivienda no fue construida por la administración y el subsidio se canceló. Indicó que se expidió la Ley 1955 de 2019, mediante la cual se adoptó el plan de desarrollo 2018-2022, en el cual se buscó ceder a gratuidad predios que el estado no necesite. Que, en virtud de la anterior norma, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio expidió el Decreto 523 del 14 de mayo de 2021, que en su artículo 2.1.2.2.2.5 se estableció el trámite de la cesión gratuita de los bienes fiscales.
Consideró que el hogar en donde habita cumple con la totalidad de los requisitos descritos en el Decreto 523 de 2021, para que la Alcaldía de Tunja transfiera el dominio sobre el inmueble. Afirmó que el 14 de julio de 2022 solicitó a la alcaldía de Tunja la aplicación del Decreto 523 de 2021, con el anexo del cumplimiento de todos los requisitos allí establecidos, “con el fin que se diera trámite para recibir el título de gratuidad del predio fiscal ocupado ilegalmente, llevó 4 meses esperando y la Alcaldía de Tunja ha sido renuente en cumplir el trámite”.
Aseveró que el 3 de agosto de 2022 la alcaldía de Tunja informó que se le daba traslado a la oficina Jurídica para el estudio de la petición. A su vez el 4 de octubre de 2022 el Ministerio de Vivienda requirió al municipio de Tunja, con el fin de resolver la solicitud. Sostuvo que el 1 de noviembre de 2022 la alcaldía de Tunja requirió prueba de algunos requisitos, la cual fue allegada el 4 de noviembre de 2022.
II. TRÁMITE PROCESAL Presentación y admisión de la demanda La demanda fue presentada el 24 de noviembre de 2022, ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Tunja, correspondiéndole por reparto al Juzgado Once Administrativo de Tunja, que, en auto del 29 de noviembre del mismo año (a. 3) la inadmitió por no cumplirse con el traslado de la demanda a la entidad demandada.
Una vez subsanado el yerro anotado, por auto del 7 de diciembre de 2022 (a. 07), admitió la demanda y dispuso notificar la misma, a la parte demandada y al representante del Ministerio Público. Contestación de la demanda La alcaldía de Tunja (a. 9) se refirió inicialmente a los hechos de la demanda y precisó que el ente territorial adquirió el inmueble donde habita la señora Mary Ochoa Parra, en razón que el predio se encuentra ubicado en una zona con alto riesgo de inundación, lo cual genera un riesgo para los habitantes, sin embargo, precisa que, “lamentablemente la referida como bien lo ha manifestado a la fecha continúa ocupando de manera ilegal este bien”.
Manifestó que “el inmueble se encuentra ubicado en una zona residencial del Barrio Nazareth de la ciudad de Tunja, sin que por ello implique que la zona o sector dónde está plantada la vivienda que es objeto del presente proceso, no sea considerado como un bien en riesgo, para el caso concreto riesgo de inundación, situación está que fuera corroborada por la Oficina Asesora de Planeación”.
Sostuvo que, en principio la actora sería beneficiaria del contenido del Decreto 523 del 14 de mayo de 2021, sin embargo, conforme al riesgo que se registra en el predio “no es viable acceder a las peticiones de la Demanda, pese como ya se dijo a que la Demandante cumple con algunos requisitos para que el Municipio profiera Resolución por la cual cede a título gratuito un bien fiscal”.
Indicó que no es procedente emitir resolución por la cual se ceda a título gratuito este bien inmueble catalogado como bien fiscal en favor de la señora Mary Ochoa Parra, por cuanto dada las condiciones físicas del mismo, presenta un riesgo alto para la seguridad y la vida de la mencionada y su núcleo familiar. Solicitó declarar improcedente la acción, en razón que la accionante no cumplió con el requisito de establecer la renuencia de la entidad demandada, toda vez que la alcaldía no guardó silencio a la solicitud de la actora, contrario a ello, se explicaron las razones por las cuales no era procedente la cesión del bien.
Agregó que en lo que tiene que ver con la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, es de anotar que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar o ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen un mandato “imperativo e inobjetable”. Señaló que la actora no ha cuestionado los actos que niegan el derecho, por lo que no es procedente que por esta acción se desconozcan la legalidad de los mismos. Sentencia de primera instancia 19.
El Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, profirió sentencia de primera instancia el 30 de enero de 2023, en la que resolvió: “PRIMERO. NEGAR la solicitud de cumplimiento formulada por la señora MARY OCHOA PARRA contra el MUNICIPIO DE TUNJA.
SEGUNDO. ORDENAR al MUNICIPIO DE TUNJA que adopte las medidas necesarias para reubicar y conceder una vivienda segura y digna al núcleo familiar de la señora MARY OCHOA PARRA, mientras pueda acceder al beneficio de un proyecto de vivienda de interés prioritario de manera definitiva, en aras de salvaguardar la vida e integridad personal de quienes en ella actualmente residen contrarrestando el peligro inminente en el que se encuentran al habitar la casa localizada en la Calle 6 No. 5 A 01 Callejón Interior Casa 6 Barrio Nazareth de la ciudad de Tunja, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
La medida respectiva, deberá ser adoptada a más tardar en UN (1) MES después a la ejecutoria de la presente providencia.
TERCERO. ADVERTIR a la parte actora que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7° de la Ley 393 de 1997.” Como fundamento de la decisión, el A-quo explicó que la regulación establecida en la Sección Segunda del Decreto 523 de 2021, relacionado con el saneamiento predial y transferencia de bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente, resulta exigible a través de la acción de cumplimiento, “como quiera que existe un mandato expreso dirigido a las entidades territoriales, como es el caso de la accionada Municipio de Tunja, para efectuar un procedimiento administrativo de cesión en el caso que se reúnan los prerrogativas para ello y ejecutarlo a petición de parte o de oficio”.
Precisó que se cumplió con el requisito de la configuración de la renuencia, en razón que la actora radicó petición ante la alcaldía de Tunja el día 14 de julio de 2022, en la que solicitó “legalizar con ese acto administrativo [Decreto 523 de 2021] mi predio que es un Bien Fiscal trámite a Gratuidad”. Indicó que la entidad demandada en oficio del 1° de noviembre de 2022, respondió en el requerimiento en el siguiente sentido: “En atención a lo anterior, para efectuar la cesión a título gratuito es necesario que la entidad cedente haga un estudio y análisis minucioso de las condiciones del hogar ocupante y del inmueble, los que deben cumplir con las siguientes especificaciones jurídicas y técnicas, para la procedencia de la respectiva cesión en atención a lo ordenado por el Decreto 523 de 2022”.
Precisó que la petición fue resuelta de fondo el 29 de noviembre de 2022, pues el municipio de Tunja negó la cesión, en el siguiente sentido: “Que, ante la falta de factibilidad técnica y económica, es de aclarar que la figura de cesión de predio fiscal ocupado ilegalmente tiene por objetivo, legalizar la habitación de un hogar que reúna características especiales para brindarles vivienda en condiciones dignas y seguras, aspectos que no son satisfechos por los bienes inmuebles analizados.
No obstante, el hogar solicitante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de subsidios y programas de vivienda, para lo cual se adelantará las gestiones necesarias en procura de lograr una solución de vivienda.” Por lo anterior, arguyó que “la obligación cuyo cumplimiento se reclama en esta acción judicial y que según la actora se encuentra en cabeza del MUNICIPIO DE TUNJA de acuerdo con la Sección 2 del Decreto 523 de 2021, fue reclamada en más de una oportunidad por la demandante mediante las citadas peticiones que han sido finalmente negadas por la parte accionada, renuencia que fue debidamente demostrada en el sub lite”.
Manifestó que, si bien la respuesta de la demandada causa que se puedan interponer los correspondientes recursos y medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que la respuesta fue emitida cuando ya se había radicado la acción de cumplimiento. “Además, que la actora se encuentra invocando la ocurrencia de un perjuicio de naturaleza irremediable, como lo es la protección de su núcleo familiar al no tener la oportunidad de solicitar la “cesión gratuita de un bien fiscal” sino hasta el 31 de diciembre del año anterior conforme a la vigencia del mandato invocado, además, que al interior del mismo se encuentran dos menores de edad (nietos) y una persona en situación de discapacidad (hija), por lo que la acción de cumplimiento resulta ser el medio idóneo para la defensa de las pretensiones formuladas en la demanda”.
Argumentó que la norma objeto de estudio señaló que dentro del proceso de transferencia del bien, será la entidad cedente la encargada de verificar la titularidad del predio, circunstancia que no fue controvertida por el ente territorial accionado y fue ratificada con el arribo del certificado de libertad de la matrícula inmobiliaria No. 070-90010, por lo tanto se pudo establecer con claridad que el bien habitado por la actora era pasible de cesión, sin embargo, el mismo se halla en zona de alto riesgo, por lo que no es procedente acceder a la pretensión. Adujo que no resulta “imperativo e inobjetable para las entidades territoriales frente a quienes se eleve la solicitud de iniciar el trámite de cesión gratuita y enajenación de bienes fiscales, pues claramente se vislumbra que antes de ello se debe agotar un procedimiento reglado y reunir una serie de exigencias que allí de manera diamantina se exponen, y la carencia de uno de ellos, eximen a la entidad territorial cedente de dar viabilidad al proceso de cesión”.
Afirmó que la demandada y núcleo familiar se encuentran en riesgo inminente, por lo que es necesario ordenar al municipio de Tunja que le otorgue una vivienda a la demandante, hasta cuando sea beneficiaria de algún programa de vivienda de interés prioritario. Recursos de apelación La parte actora (carpeta 43) indicó que se debe revocar el fallo de primera instancia y en su lugar se indique si hay lugar a la cesión de los derechos sobre el inmueble ocupado.
Para el efecto argumentó que el lote objeto de estudio no se encuentra en zona de riesgo y en todo caso las falencias del mismo se pueden subsanar. Reiteró que “no existe prueba contundente y definitiva que indique que el predio se encuentra en una zona de riesgo, dado que existen otras pruebas documentales que indican lo contrario”, pues el inmueble queda ubicado en un barrio legalizado, como lo es el barrio Nazaret de Tunja.
Indicó que no se busca la reubicación, sino que se continúe con el trámite de cesión teniendo en cuenta el nuevo POT que adopte el municipio de Tunja, pues con esta nueva herramienta se actualizarán las condiciones de los inmuebles. Manifestó que el a-quo desconoció el contenido del artículo 281 del CGP, pues lo que se buscó con la acción es la aplicación del Decreto 523 del 14 de mayo de 2021 expedido por el Ministerio de Vivienda y precisó que “nunca en los hechos de la Demanda hice mención a algún proceso de reubicación mía y de mi Núcleo Familiar, por lo menos hasta cuando se establezca de manera técnica que verdaderamente no existe ningún riesgo y que estos están sometidos a estudio en el actual proceso de ajuste al P.O.T. que los haría mitigables”.
Señaló que el barrio no tiene antecedentes de inundaciones y cuenta con servicio de alcantarillado, por lo tanto, como no existe un estudio serio sobre las condiciones del inmueble, se cumplen con todos y cada uno de los requisitos el Decreto 523 de 2021. Consideró que el proceso no se puede fallar con una prueba ocular y que se debe allegar una prueba técnica que demuestre las verdaderas condiciones del inmueble.
El Municipio de Tunja indicó que para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, como lo es que se pruebe la renuencia de la entidad y que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
Manifestó que no se cumplió con el requisito de probar la renuencia de la entidad, toda vez que el municipio de Tunja en los oficios del 3 de agosto, 1 y 29 de noviembre de 2022 explicó el “Procedimiento e información a recabar, toda vez que, no es posible tomar una decisión a pr iori sin sustento técnico que permita verificar la información suministrada y la que se recopilar por medio de practica de vistas e informes técnicos de campo.
Por medio de los cuales se dio respuesta de fondo a las solicitudes”. Señaló que no es posible cumplir la orden dada por la juez de primera instancia, en razón que el otorgamiento de la vivienda queda supeditado a la voluntad de la actora en participar de un programa de subsidio. III. CONSIDERACIONES Competencia 38. Esta Sala es competente para conocer del presente asunto como Superior Jerárquico del Juzgado Once Administrativo de Tunja, y resolver sobre las impugnaciones presentadas en contra de la sentencia proferida por ese Despacho dentro del proceso de la referencia el 30 de enero de 2023.
Problema jurídico De conformidad con los argumentos de las apelaciones, se formula el siguiente problema jurídico: Corresponde determinar ¿si se debe revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demandada? al establecerse: Si la presente acción debe declararse improcedente por no cumplir con el requisito de la configuración de la renuencia y si la norma objeto de estudio no es un mandato imperativo e inobjetable.
En caso afirmativo, si hay lugar a ordenar a la entidad territorial ceder de forma gratuita a la accionante el inmueble ubicado en la Calle 6 No. 5ª-01 de Tunja, por cumplir lo establecido en el Decreto 523 de 2021. Si la juez se excedió en la orden dada al municipio de Tunja al disponer reubicar a la actora en una vivienda digna. Para resolver los interrogantes, la Sala se detendrá en los siguientes temas: (i) marco normativo y (ii) caso concreto.
Sentido de la decisión La Sala revocará la decisión de primera instancia, en razón que no se cumplen con los requisitos de procedibilidad en primer lugar, con el constituir en renuencia as la entidad demandada (la petición allegada se relaciona con la solicitud de reconocimiento de un derecho y no del cumplimiento de un deber), en segundo lugar, el Decreto 523 de 2021 no contiene un mandato imperativo e inobjetable en contra del municipio de Tunja y en favor de la accionante, toda vez que dicha base normativa establece un procedimiento y requisitos que deben cumplir los administrados para ser beneficiarias de la adjudicación de inmuebles, es decir que se debe resolver inicialmente, si la señora Mary Ochoa Parra tendría derecho o no a la cesión del inmueble, circunstancia que escapa de la naturaleza de la acción de cumplimiento.
En ese sentido, no era viable estudiar a través del presente medio de control si la demandante cumple o no con los requisitos del Decreto 523 de 2021, o si el inmueble que se reclama se ubica en zona de alto riesgo; por lo tanto, se debe declarar la improcedencia de la demanda. De las generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
Dicha acción hace titular a toda persona de "potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinatario de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado" mediante la presentación de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.
Por lo anterior, está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.
Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" que la autoridad competente se niega a ejecutar.
De este modo, la acción de cumplimiento se constituye en el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. En este orden, para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997: Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Que “el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción3”.
También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). Caso concreto La norma que se pretende cumplir 48. En la demanda se pretende el cumplimiento del Decreto 523 del 14 de mayo de 2021 “Por el cual se modifica el Decreto 1077 de 2015, Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con el saneamiento predial y la transferencia de bienes inmuebles fiscales”, que en sus apartes reguló el trámite de la cesión de inmuebles pertenecientes del Estado a particulares, al respecto indicó: 3 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Quinta Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro Bogotá, D.C., Siete (07) De Septiembre de dos mil quince (2015) Radicación Número: 25000-23-41-000-2015-00788-01(Acu) Actor: Alexander Vanegas Pineda “ARTÍCULO 2.1.2.2.2.1.
Identificación jurídica y técnica del inmueble. El trámite de cesión gratuita de bienes fiscales se adelantará de oficio o solicitud de parte. En el marco del proceso de transferencia la entidad cedente deberá verificar que la titularidad de pleno dominio del inmueble esté a su nombre y que, además, se encuentre libre de gravámenes que impidan su transferencia. Así mismo, se deberán realizar las acciones técnicas necesarias para establecer la identificación física del inmueble verificando que: Cuente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional.
Se ubique dentro del perímetro urbano del municipio o distrito. No se encuentre ubicado en bienes. de uso público, bienes destinados a fines institucionales de salud o educación, en áreas insalubres, de alto riesgo no mitigable, en zonas de conservación o protección ambiental y las demás áreas previstas en los artículos 35 y 37 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
(…)
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.2. Documentación técnica del inmueble. Una vez identificado el inmueble objeto de titulación, se solicitarán los siguientes documentos, siempre y cuando estos no reposen en la entidad cedente: Documento técnico del inmueble expedido por la entidad territorial competente, que establezca que el predio a titular se encuentra en zona apta para la localización de asentamientos humanos en concordancia con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2.1.2.2.2.1.
Documento que determine el destino económico del inmueble, expedido por la entidad cedente o la autoridad encargada de la gestión catastral.
PARÁGRAFO. La cesión a título gratuito estará basada en la información que suministre la entidad cedente o la autoridad encargada de la gestión catastral y no se exigirá ni será tenido en cuenta para ningún efecto el avalúo comercial o catastral del inmueble objeto del trámite.
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.3. Formulario de trámite de cesión: La entidad cedente podrá solicitar al hogar interesado en la cesión el diligenciamiento de un formulario, carta de intención, o de un documento que haga sus veces para iniciar el trámite de cesión. Este contendrá como mínimo los siguientes aspectos: La relación del(los) miembro(s) del hogar ocupante(s) con nombres, apellidos y documento de identificación, que será(n) enunciados en el acto administrativo de cesión o de terminación según corresponda.
La identificación técnica del inmueble (Referencia catastral, chip o matrícula inmobiliaria). La relación de documentos que pretenda hacer valer para la demostración de la ocupación ininterrumpida. (…)
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.5. Requisitos del hogar. La cesión a título gratuito solo procederá para aquel hogar ocupante que reúna las siguientes condiciones: No ser propietario de una vivienda en el territorio nacional. No haber sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda, que haya sido efectivamente aplicado, salvo quien haya perdido la vivienda por imposibilidad de pago, de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 546 de 1999, o esta haya resultado afectada o destruida por causas no imputables al hogar beneficiario, o cuando la vivienda en la cual se haya aplicado el subsidio haya resultado totalmente destruida o quedado inhabitable como consecuencia de desastres naturales, calamidades públicas, emergencias, o atentados terroristas, o que haya sido abandonada o despojada en el marco del conflicto armado interno. No haber sido beneficiario a cualquier título, de las coberturas de tasa de interés, salvo quien haya perdido la vivienda por imposibilidad de pago, de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 546 de 1999, o esta haya resultado afectada o destruida por incumplimientos imputables a oferentes, constructores, gestores y/o ejecutores, o cuando la vivienda en la cual se haya aplicado la cobertura haya resultado totalmente destruida o quedado inhabitable como consecuencia de desastres naturales, calamidades públicas, emergencias, o atentados terroristas, o que haya sido abandonada o despojada en el marco del conflicto armado interno. Acreditación de la ocupación ininterrumpida en el inmueble con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo de cesión gratuita.
(…)
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.8. Comunicación de la actuación administrativa a terceros. Adelantado el proceso de cruce y validación de la información, la entidad cedente contará con un término no superior a treinta (30) días hábiles para iniciar los trámites de comunicación a fin de darle publicidad a la actuación y de ser el caso, tramitar la oposición de terceros con el objeto de que hagan valer sus derechos.
(…)
ARTÍCULO 2. 1.2.2.2.9. Contenido y término para la expedición del acto administrativo de cesión. Cumplido lo anterior y resuelta la situación de los terceros interesados, de ser el caso, la entidad cedente emitirá el acto administrativo que corresponda dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. El acto administrativo de cesión incluirá la siguiente información: Consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable;
Nombre e identificación del (de los) ocupante(s); Dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; Identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; Descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral;
La entidad pública que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo de proceso de titulación; La procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos. (…)” 49. En el sub lite se demanda el cumplimiento de la norma transcrita con la finalidad de que se ordene a la Alcaldía de Tunja, ceder de forma gratuita el bien inmueble en donde actualmente habita la actora.
De la renuencia Ahora, el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que, con la demanda, el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el sometimiento al deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
Al respecto, la señora Mary Ochoa Parra el día 14 de julio de 2022 solicitó a la Alcaldía de Tunja que se iniciara el trámite de cesión gratuita y enajenación del bien fiscal con nomenclatura Calle 6 # 5ª 1 del barrio Nazaret de Tunja, en razón que ha habitado en dicho inmueble por más de 12 años y no es beneficiaria de ningún subsidio de vivienda, lo anterior, según la sección 2ª del Decreto 523 de 2021 (a. 1 fl. 10 a 16).
El 4 agosto de 2022, la Alcaldía de Tunja informó a la señora Mary Ochoa Parra que para dar inicio a la actuación administrativa descrita en el Decreto 523 de 2021, era necesario contar con el concepto de la Secretaría Jurídica y la Secretaría de Contratación con el municipio para establecer la viabilidad del respectivo trámite (a. 1 fl. 44).
La solicitud fue reiterada los días 4 y 13 de octubre de 2022, además la actora peticionó la prontitud en el estudio del trámite de la cesión. Atendiendo el alcance las peticiones de la señora Mary Ochoa Parra, encuentra la Sala que su contenido no cumple con los presupuestos para la configuración de la renuencia de que trata el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, toda vez que se trata de un derecho de petición de contenido particular y concreto que busca el reconocimiento de un derecho subjetivo en cabeza de la demandada específicamente la cesión en su favor de un inmueble y no el cumplimiento de un deber legal.
Sobre la diferencia del derecho de petición de contenido particular y la configuración de la renuencia, el Consejo de Estado explicó: “Es claro que el ejercicio de petición, sea en interés particular o en interés general, es una institución muy diferente, con fines, reglas y efectos muy distintos a los de la reclamación prevista en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 tendiente a propiciar la renuencia de que en él se habla.
Aquél, cuando es en interés particular, (…) se dirige a obtener la satisfacción de un interés particular, como, por ejemplo, el reconocimiento de un derecho; da lugar a una actuación administrativa que ha de culminar con una decisión, favorable o desfavorable, revestida del carácter de acto administrativo, pasible a su vez de ser controvertida ante la misma administración por vía gubernativa y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Su ejercicio no necesariamente presupone incumplimiento de norma legal o administrativa alguna por parte de la administración, sino y usualmente, la ocurrencia de los supuestos o estado de cosas que le dan nacimiento al derecho que se pide, o un especial interés en obtener la concesión de algún beneficio y derecho autorizado por la ley o el reglamento.
Mientras que la reclamación aquí omitida presupone que la administración se encuentra incursa en el incumplimiento de una cualquiera de tales normas, esto es, que dadas las circunstancias que le imponen la obligación directa e inmediata, esto es de forma clara y exigible, de darle cumplimiento, no lo hace” – Resaltado por la Sala - Revisado el expediente, la Sala observa que la accionante no demostró que se haya pedido directamente a las autoridades respectivas, el cumplimiento de determinado deber incluido en una norma o acto administrativo; sino que indicó al ente territorial que cumplía con los requisitos señalados en el Decreto 523 de 2021, para adquirir el derecho de dominio sobre el inmueble que habita.
En ese sentido, no se buscó el cumplimiento de un deber, contrario a ello, lo que se requirió fue la manifestación de la administración respecto al reconocimiento de un derecho real sobre un inmueble de propiedad del Municipio de Tunja, en consecuencia, el ente territorial no incumplió con la aplicación de una norma, sino que debe estudiar el cumplimiento de determinados requisitos en cabeza de la actora para que esta acceda a o no a un derecho de propiedad sobre el inmueble que pretende le sea cedido.
Por lo expuesto, tal como lo precisó el ente territorial demandado, no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la configuración de la renuencia de la entidad estatal, en razón que las peticiones elevadas tuvieron como único objeto el reconocimiento de un derecho. Existencia de un mandato imperativo e inobjetable Precisa la Sala que la “acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno. El fin de esta acción de origen constitucional es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen”, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho de índole subjetivo o resolver un problema jurídico de una controversia.
La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar o ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen un mandato “imperativo e inobjetable”, es decir que impongan a una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
En ese orden de ideas, el Decreto 523 de 2021, no contuvo el mandato imperativo e inobjetable, en la media que la base normativa estableció un procedimiento y requisitos que deben seguir los administrados para definir el derecho a ser titulares de la propiedad de inmuebles de tipo fiscal que no son utilizados por los entes estatales. En esa medida, la norma objeto de estudio no es plenamente exigible, toda vez que requiere del estudio de varios requisitos para determinar la viabilidad de la cesión del derecho, además del estudio de las condiciones jurídicas y fiscas de los inmuebles puestos a consideración de la administración. Si bien el A-quo precisó que el mandato no era imperativo ni inobjetable, lo cierto es que estudió el fondo del asunto, al concluir que el predio habitado por la demandante no cumplía con las condiciones físicas para ser objeto de cesión a título gratuito, lo cual no era necesario en razón que se utilizó la acción de cumplimiento para pronunciarse sobre el reconocimiento de un derecho real de carácter particular de la accionante.
Por lo tanto, le asiste razón a la parte demandada en solicitar que se declare la improcedencia de la presente acción de cumplimiento, toda vez que no cumplió con el requisito de procedibilidad de declarar en renuencia a la entidad demandada y que se solicite la aplicación de una norma imperativa e inobjetable. Por último, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 “la acción de cumplimiento no procederá para protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela”, por lo tanto, tal como lo refirió la parte actora, no había lugar a ordenarle al Municipio de Tunja la protección al derecho a la vivienda digna a la demandante, pues tal derecho era del resorte de la acción constitucional de tutela en el evento de hallarse conculcados derechos fundamentales, en consecuencia, dicha orden también será revocada.
IV. COSTAS 66. El numeral 7° del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, señaló que si hubiere lugar, el fallo condenará en cosas. Conforme la citada norma, no se condenará en costas en esta instancia, pues no se advierte que concurra dicha circunstancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala No. 5 de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V. FALLA juzgado de origen.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: Esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad.