CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Definición legal y características. El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contempla el contrato de prestación de servicios como aquel acto jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Sus características han sido precisadas por el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, así: “(…) - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual.
La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica” De ese modo, una nota distintiva del contrato de prestación de servicios es que constituye un instrumento para atender funciones ocasionales, que no forman parte de las labores asignadas a la entidad, o que, pese a serlo, no pueden ser atendidas por los empleados de planta.
De ahí, que el último inciso del artículo 2º del Decreto No. 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en tales eventos. Tal restricción, en voces de la Corte Constitucional, se adecua a los principios inspiradores de la Carta Política, como medida de protección de la relación laboral y, como herramienta para evitar la desnaturalización de la contratación estatal, al preservar el empleo como la forma general y natural de ejercer funciones públicas.
Ahora bien, conforme al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en ningún caso el contrato de prestación de servicios genera el pago de prestaciones sociales. Sin embargo, se ha considerado que ésta no es una presunción de iure que no admita prueba en contrario, pues antes bien, faculta al afectado a demandar por vía judicial el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones a que haya lugar, cuando aquel, considere que la administración utilizó la figura contractual para encubrir una verdadera relación de este tipo (laboral).
CONTRATO DE TRABAJO – Elementos esenciales / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y RELACIÓN LABORAL – Criterios que se han de tener en cuenta para determinar si el primero oculta una relación laboral. Por su parte, el contrato de trabajo ha sido definido por el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, destacando como sus elementos esenciales los siguientes: i) que se presten servicios personales, ii) se pacte o ejerza una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado.
Por ello, cuando se alegue que el vínculo entre el particular y el Estado, para el caso de los asuntos debatidos en la jurisdicción administrativa, constituye una relación laboral, es indispensable que se demuestre dentro del proceso, la existencia de cada uno de ellos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables, en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando: i) se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se le pagan honorarios por los servicios prestados y, iv) la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición, vale la pena señalar, que se debe restringir aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual.
Para establecer lo anterior, es posible acudir a los siguientes criterios: a. Criterio funcional: Hace referencia a que la función contratada se encuentra relacionada con las que se deben adelantar en la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución. b. Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en la planta de personal de la entidad. c. Criterio temporal: Está relacionado con que las funciones contratadas son cotidianas y conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, “…o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral”. d. Criterio de excepcionalidad: Si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades transitorias, corresponde a un contrato de prestación de servicios. e. Criterio de continuidad: Hace referencia a si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. A su turno, las decisiones de los Órganos de Cierre, tanto en materia constitucional, como contencioso administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto, esta se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. Téngase en cuenta en este punto, que la coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto del contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, sin avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos.
Ello, en tanto, constituye una obligación de las entidades públicas, vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, al estar involucrados: i) recursos públicos, ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, iii) la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y, iv) la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
Si la entidad contratante excede los glosados límites, de tal forma que el contratista queda sujeto a su mando, la coordinación de actividades claramente se desnaturaliza, por lo que puede ocurrir, que el contrato de prestación de servicios resulte desvirtuado cuando se demuestre que encubre una relación que conjunta los elementos ya mencionados y que, por tanto, es -materialmente y pese a que formalmente se califique de otra cosa- una de orden laboral.
Ello dará lugar a que, en desarrollo del mandato de primacía de la realidad sobre las formas que establece el artículo 53 Constitucional, se declare la existencia de la relación laboral, y se condene al pago de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función. Deviene relevante destacar, en este punto, que el reconocimiento de la relación laboral no confiere a quien demanda la condición de empleado público, en tanto ello exige el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas para el acceso a los cargos públicos.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Reglas de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para determinar si contiene una relación laboral encubierta. Asimismo, cabe mencionar que, de manera reciente, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 (9 de septiembre de 2021), en la que, al referirse a tópicos relativos al contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, y los aportes al sistema de Seguridad Social en Salud, estableció las siguientes reglas objeto de unificación: “(…) 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. De la misma manera, la referida providencia precisó que de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En todo caso, que la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre las cuales, destacó las siguientes: “(…) 104. i) El lugar de trabajo.
(…) ii) El horario de labores. (…) iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. (…) iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. (…) CONTRATO REALIDAD – Declaración en el caso concreto por haberse demostrado los elementos de la relación laboral respecto de auxiliar de cocina del Centro de Atención al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón. Para el efecto, el problema jurídico a resolver en esta instancia, atañe a determinar, si en aplicación del principio de ‘primacía de la realidad sobre formalidades’, entre la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño y el Municipio de Nuevo Colón existió una verdadera relación laboral encubierta bajo la modalidad de orden de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 8 de febrero del 2016 y el 31 de diciembre del 2018, o sí, por el contrario, como lo consideró el extremo demandado, al no acreditarse la configuración del elemento de subordinación y/o dependencia continua (propio de una relación laboral), los referidos contratos se ajustaron a la normativa legal vigente.
Para ello, procederá la Sala a examinar los argumentos formulados por el apoderado de la entidad demandada en el recurso de alzada, relacionados con que en el sub examine no están demostrados los elementos constitutivos de la relación laboral, pues, según lo afirma, no se cumple el presupuesto de subordinación. Lo anterior, por cuanto según lo refiere la impugnante, lo que se desarrolló entre el Municipio de Nuevo Colón y la señora María de los Ángeles Avendaño fue el proceso de coordinación a una relación contractual.
Así mismo, que el A-quo valoró indebidamente las pruebas, dado que las funciones de la demandante fueron de apoyo a la gestión y por lo mismo no se acreditó una dependencia continuada entre las partes. Adicionalmente, no se demostró la falta de autonomía en el cumplimiento de los contratos suscritos por el hecho de que las funciones estuvieran plenamente definidas y que contrario a lo argumentado en la sentencia de primera instancia no era necesaria la creación de un cargo de planta para atender las funciones de los contratos, por cuanto las mismas no guardan relación con los planes y programas establecidos en el plan de desarrollo del Municipio.
Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, tendrá en cuenta esta providencia: i) el marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y la relación laboral, ii) la carga de la prueba de la subordinación laboral; iii) y; iii) el análisis del caso concreto, en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados, en el orden en que fueron propuestos.
Se dejará dicho desde ahora, que, en el presente asunto no se debate lo referente a la acreditación de la prestación personal del servicio por parte de la demandante; ni lo relativo al pago por parte de la entidad demandada, de un emolumento a manera de contraprestación por dicha actividad, por tratarse de elementos que no ofrecen duda probatoria alguna en esta instancia. Ello, en la medida en que fueron hechos aceptados por las partes, y que se encontraron probados en los términos de la providencia recurrida, sin que, en relación con los mismos, el apelante haya formulado reparo alguno. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto a la pretensión de declaratoria del contrato realidad, por cuanto la parte actora demostró el cumplimiento de los requisitos definidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para señalar el carácter laboral de la relación desarrollada a través de múltiples contratos de prestación de servicios.
De manera que la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño logró desvirtuar la presunción de legalidad de las Resoluciones Nos. 016 del 7 de febrero del 2020 y 041 del 9 de marzo de ese mismo año. Lo anterior, en razón que con las pruebas recaudadas se acreditó el elemento de subordinación, sin que se demostrara una indebida valoración probatoria por parte del A-quo, y contrario a ello, obran indicios que dan cuenta de la existencia de una verdadera relación laboral, pues las labores encomendadas a la demandante no eran ocasionales, por el contrario, continuas y necesarias para el funcionamiento del Centro de Atención al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón, ya que la demandante cumplía un horario definido por la administración municipal y las funciones que cumplía se desarrollaban de acuerdo con los parámetros establecidos por la entidad territorial.
Sin embargo, se modificará el fallo recurrido en lo relativo al restablecimiento del derecho respecto al periodo en el que se desarrolló la relación laboral, debido a que, atendiendo el material probatorio, se encuentra que la relación laboral pretendida está demostrada únicamente para el periodo comprendido entre los años 2017 y 2018, dado que, los testimonios rendidos solo aportan certeza del modo, tiempo y la periodicidad de las funciones desempeñadas en el referido lapso.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, ocho (8) de febrero de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda (a. 02) Pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño por conducto de apoderada judicial, propuso las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- Se declare la nulidad del acto administrativo No. 016 de febrero 07 de 2020, a través del cual se dio respuesta a la solicitud- derecho de petición radicado el día 04 de febrero de 2020; y como consecuencia de ello, la nulidad de la Resolución No. 041 del 09 de marzo de 2020, por medio del cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo No. 016 de febrero 07 de 2020, confirmándose en todas sus partes lo resuelto en el acto administrativo recurrido.
Resoluciones emanadas del despacho del señor alcalde del municipio de Nuevo Colon - Boyacá. SEGUNDA.- como consecuencia de la primera declaración o petición se acepte la existencia de un contrato realidad entre la señora MARIA DE LOS ANGELES AVENDAÑO y el municipio de Nuevo Colon - Boyacá. TERCERA.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho de mi poderdante, se condene a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE NUEVO COLON- BOYACÁ, al pago de prestaciones sociales percibidas por un empleado público que desempeñe funciones similares como son salarios o sueldos mensuales dejados de pagar y demás prestaciones a que tenía derecho entre ellos prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, Valor de los aportes al Sistema General de Seguridad Social no cancelados por el empleador, Subsidio familiar, salud, pensión y riesgos profesionales y demás emolumentos a los que haya lugar, como si hubiera existido vinculación formal de un empleado público con la administración municipal de Nuevo Colón, entre el 08 de febrero de 2016, al 31 de diciembre de 2018.
CUARTA.- Se reembolse a favor de mi mandante los valores efectuados por descuentos que el Municipio de Nuevo Colon le realizó al momento del pago mensual estipulado como contraprestación a su labor realizada en el centro de Protección del Adulto Mayor. QUINTA.- Se reconozca a favor de mi mandante los tiempos de servicios para efectos de pensión de jubilación, desde el mismo momento de su vinculación con este municipio, hasta la fecha de suscripción del último contrato, por haber laborado, bajo la continua dependencia y subordinación. SEXTA.- Las anteriores condenas deberán ser actualizadas conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, inciso final, aplicando los ajustes del valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, cuyo pago o cumplimiento deberá efectuarse de conformidad con lo previsto en los artículos 192 ibidem y demás normas concordantes del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.
SEPTIMA.- Se le ordene al municipio de NUEVO COLON BOYACA, dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 297 a 299 del C.P.A.C.A. OCTAVA: se condene en costas y agencias en derecho del presente proceso a la parte demandada conforme lo establece el artículo 188 de la ley 11437 de 2011.” (Págs. 2 y 3, archivo 02, índice 12 SAMAI) Hechos de la demanda La parte demandante refirió los siguientes hechos (Págs. 3 a 5, archivo 02, índice 12 SAMAI): La señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño laboró al servicio del Centro de Protección del Adulto Mayor del Municipio de Nuevo Colón, en el cargo de auxiliar de cocina, mediante contratos de prestación de servicios, así: En cumplimiento del objeto contractual desempeñó las siguientes funciones: “A. Colaborar con el manejo de área de cocina del Centro de Protección del Adulto Mayor.
Atender y prestar sus servicios como auxiliar de cocina de los adultos mayores que hacen parte del Centro de Protección del Adulto Mayor, en los horarios establecidos según rutina diaria. Realización del aseo diario de la biblioteca municipal. Velar por el bienestar y cuidado de las personas que habitan en el Centro de Protección Divino Niño del municipio de Nuevo Colon.
Acompañar a las personas que se encuentran recibiendo atención en el Centro de Protección, al médico de ser necesario. Preparar los alimentos de las personas que allí residen con todas las normas de higiene y sanidad a que haya lugar. Mantener el área de cocina en condiciones óptimas de aseo Realizar actividades de aseo, tendiendo camas y baño de los residentes en el centro de protección. Apoyo al lavado y arreglo de ropa de los residentes en el centro de protección.” (Pág. 4, archivo 02) Tales labores, fueron ejecutadas por aquella: i) en un horario impuesto por su jefe inmediato comprendido entre las 7 a.m. a las 7 p.m.; ii) de manera personal, continua y directa; iii) con sujeción a las órdenes e instrucciones impartidas por el secretario de Desarrollo Social del Municipio de Nuevo Colón; y iv) recibiendo una contraprestación económica.
En el curso de los periodos contratados la demandante no recibió el pago del salario mínimo mensual vigente, ni de prestaciones sociales y tampoco se efectuaron los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Conforme con la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Nuevo Colón, a la señora Avendaño Avendaño se le descontó lo correspondiente a retención en la fuente para los años 2016 a 2018 y los pagos por concepto de salario se hicieron a través de cheques y transferencias electrónicas.
El 4 de febrero del 2020, la demandante radicó petición ante el Municipio de Nuevo Colón, solicitando el reconocimiento de la relación laboral desde el 8 de febrero del 2016 y hasta el 31 de diciembre del 2018, y, en consecuencia, el pago de las acreencias laborales correspondientes. Por medio de la Resolución No. 016 del 7 de febrero del 2020 el Municipio de Nuevo Colón resolvió la petición presentada negando lo solicitado.
Frente a lo anterior, se interpuso recurso de reposición que fue desatado por medio de la Resolución No. 041 del 9 de marzo del 2020, confirmando el acto definitivo. Fundamentos de derecho de la demanda En esas condiciones, invocó como normas vulneradas el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, y 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 1° de la Ley 6 de 1954; 1, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 13, 15-1,17, 22, 23, 128, 153 de la Ley 100 de 1993; 16, 17 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo; y 137, 138, 159, 188, 192 de la Ley 1437 de 2011, y, fundamentó su postura en los siguientes argumentos (Págs. 5 a 7, archivo 02, índice 12 SAMAI): Indicó que entre la señora María de los Ángeles Avendaño y el Municipio de Nuevo Colón se desarrolló una relación laboral bajo los parámetros del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, en atención a que laboró en forma continua, en un horario establecido de trabajo, con una remuneración y bajo las órdenes de su jefe inmediato.
Explicó que lo anterior desvirtúa que la prestación del servicio se haya llevado a cabo con fundamento en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Precisó que los actos administrativos acusados, fueron expedidos con violación del artículo 13 de la Constitución Política relativo al principio de igualdad, en tanto, no se dio un trato equitativo entre los trabajadores que cumplen iguales funciones amparados por un contrato laboral y aquellos que laboran bajo un contrato de prestación de servicios.
Expuso que se desconoció el artículo 25 de Superior que tutela el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, así como los derechos mínimos que se encuentran amparados por el bloque de constitucionalidad establecido en el artículo 93 ibidem. Consideró que la entidad demandada infringió el principio de primacía de la realidad sobre las formas contenido en el artículo 53 de la Constitución, pues, se encuentran acreditados los requisitos propios de la relación laboral, por cuanto, las labores encomendadas no se desempeñaron en forma independiente.
Finalmente, explicó que la falta de reconocimiento de la relación laboral quebrantó los artículos 3 y 4 de la Ley 100 de 1993, relativos a la obligación del empleador de efectuar los pagos respectivos al régimen de seguridad social en salud y en pensiones, frente a los cuales, el Municipio de Nuevo Colón se negó, bajo el argumento que consistió en que la prestación del servicio se desarrolló al amparo de los postulados de la Ley 80 de 1993.
I. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda 17. La demanda fue radicada el 16 de diciembre de 2020, correspondiéndole por reparto Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja (Archivo No. 03, índice 12 SAMAI), el cual, a través de proveído de 15 de abril de 2021 procedió a admitir la demanda y ordenó notificar al representante legal de la entidad demandada y a la Agente del Ministerio Público (Archivo No. 07, índice 12 SAMAI).
La diligencia de notificación se surtió en debida forma el 19 de mayo siguiente, como se observa en el archivo 11 del expediente digital (índice 12 SAMAI). Contestación de la demanda (archivo 13, índice 12 SAMAI) Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, el Municipio de Nuevo Colón se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que su actuación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
Por ello, y en orden a demostrar su dicho, aseguró que: Entre las partes se desarrolló una relación contractual y que en tales condiciones no es procedente el reconocimiento y pago valor alguno por concepto de prestaciones sociales. Igualmente, que las actividades desempeñadas por la demandante en cumplimiento de los contratos suscritos no fueron subordinadas ni dependieron de ningún funcionario de la entidad, pues, las mismas se establecieron con base en la necesaria coordinación. En el mismo sentido, sostuvo que, en la demanda no se aportó ningún elemento de juicio capaz de acreditar el elemento de subordinación, pues si bien la demandante cumplía un horario esto se debió a las especiales actividades a desarrollar, relacionadas con el cuidado de adultos mayores, y, que la prórroga de los contratos suscritos se basó en la voluntad de las partes y no se utilizó para encubrir una relación laboral.
Frente al pago de salario, prestaciones sociales y otros emolumentos solicitados en las pretensiones, explicó que, la demandante prestó distintos servicios en el ancianato municipal de manera independiente sin que se configurara una relación laboral, por lo tanto, es improcedente condenar a la entidad demandada al referido pago. Indicó que los actos administrativos acusados se presumen legales, cuestión que no fue desvirtuada por la parte actora, dado que, cumplen con los requisitos de validez de sujeto, causa, voluntad, objeto y motivo.
Agregó que, el reconocimiento de la prima de servicios, las cesantías, los intereses a las cesantías, la indemnización moratoria, las vacaciones y su compensación en dinero, se encuentra afectado por el fenómeno jurídico de la prescripción, por lo cual, no es dable ordenar su pago. Audiencia inicial (archivo 6, índice 6 SAMAI) La audiencia inicial fue realizada el 24 de noviembre de 2021, oportunidad en la que se agotaron las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación, medidas cautelares y decreto de pruebas.
El A-quo fijó el litigio de la siguiente manera: “Le corresponde al Juzgado determinar si los actos administrativos demandados, por medio de los cuales el Municipio de Nuevo Colón negó el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos a la accionante María de los Ángeles Avendaño, derivadas de la presunta existencia de un contrato realidad de carácter laboral desde el 08 de febrero de 2016 al 31 de diciembre de 2018 ejecutado a través de múltiples contratos de prestación de servicios, se encuentra viciado de nulidad por alguna de las causales invocadas en la demanda, y en caso tal, si hay lugar a que se restablezca el derecho en la forma pedida, o si por el contrario se advierte que dicho acto debe conservar su presunción de legalidad” Por otra parte, en cuanto al decreto de pruebas, dispuso tener como tal las documentales aportadas con la demanda, en tanto, el Municipio de Nuevo Colón no aportó ninguna.
Asimismo, se decretaron a instancia de la parte demandante los testimonios los señores Estela Bernal Reyes, Manuel Adolfo Herrera Guerrero, María Teresa Porras Avendaño y María Puentes Henao y en favor de la parte demandada el testimonio de Olivia Gutiérrez Cadena. Por último, la Jueza de primera instancia, incorporó de oficio el expediente administrativo de los actos enjuiciados y requirió al Municipio de Nuevo Colón para que certificara los pagos realizados a la demandante por concepto de la prestación de sus servicios como auxiliar de concina del Centro de Protección del Adulto Mayor, entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019, indicando si estos correspondieron a la remuneración fijada en contratos de prestación de servicios o a otro tipo de vínculo.
Audiencia de pruebas (archivo 13, índice 13 SAMAI) La audiencia de pruebas fue realizada el 23 de febrero de 2019 y en esta se recaudaron los testimonios de las señoras Mariana Puentes Henao, Estela Bernal Reyes, María Teresa Porras Avendaño y Olivia Gutiérrez Cadena y la parte demandante desistió del testimonio de Manuel Adolfo Herrera Guerrero.
Así mismo, se incorporó la documental decretada de oficio y que fuere aportada por el Municipio de Nuevo Colón que consistió en la certificación de pagos realizadas a la demandante por concepto de auxiliar de cocina del Centro de Protección del Adulto Mayor. Seguidamente, por encontrar recaudado en su totalidad el acervo probatorio, se declaró evacuada la etapa correspondiente y, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, ordenando a las partes la presentación de sus alegatos de conclusión en forma escrita.
Sentencia de primera instancia (archivo 18, índice 29 SAMAI) 32. En sentencia del 28 de abril de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR no probada la excepción de prescripción propuesta por la el Municipio de Nuevo Colón, según la parte motiva. SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad de los Actos administrativos contenidos en la Resolución No. 016 del 7 de febrero de 2020, y en la Resolución No. 041 del 9 de marzo de 2020, ambas suscritas por el Alcalde del Municipio de Nuevo Colón, por medio de las cual le negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de prestaciones económicas derivadas de aquella.
TERCERO. - En consecuencia, DECLARAR la existencia del contrato realidad entre la señora MARÍA DE LOS ÁNGELES AVENDAÑO AVENDAÑO y el MUNICIPIO DE NUEVO COLÓN durante los periodos en que estuvo vinculada por Contratos de Prestación de servicios sin solución de continuidad, en el intervalo comprendido entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, al MUNICIPIO DE NUEVO COLÓN a liquidar y pagar a la accionante las prestaciones laborales comunes derivadas de la relación laboral declarada, que de ordinario devenguen los empleados públicos de la Administración del Municipio de Nuevo Colón, correspondientes al periodo comprendido entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, teniendo como Ingreso Base de Liquidación el promedio mensual pactado en los respectivos contratos de prestación de servicios de ese periodo.
Igualmente, liquidará los aportes patronales para pensión que le correspondan, teniendo en cuenta como Ingreso Base de Cotización - IBC el monto mensual promedio pactado en cada uno de los Contratos de Prestación de Servicios durante los periodos sin solución de continuidad comprendidos entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora MARÍA DE LOS ÁNGELES AVENDAÑO como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizarlos al respectivo fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la demandante, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en pensiones durante el tiempo referido, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
QUINTO. - Las sumas de dinero que correspondan a la condena impuesta se actualizarán con base en el IPC, de conformidad con la fórmula indicada en la parte considerativa de esta providencia. SEXTO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda. SÉPTIMO.- Sin condena en costas a la parte demandada. (Págs.37 y 38)” A ese efecto, luego de examinar de manera minuciosa el marco normativo y jurisprudencial de: 1) la configuración del contrato realidad derivado de la suscripción de contratos de prestación de servicios; 2) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado (CE-SUJ2-005-16) sobre el contrato realidad y; 3) la prescripción de los derechos laborales emanados del contrato realidad, descendió al caso concreto.
En esa medida, se refirió detalladamente a los hechos que se encontraron probados en el plenario, así mismo, precisó que en la demanda no se indicó causal de nulidad explícita en contra de los actos demandados. Sin embargo, consideró que de la interpretación del escrito inicial lo que se busca es la nulidad de las resoluciones demandadas por violación de las normas en las que debían fundarse.
Posteriormente, procedió a verificar la concurrencia efectiva de los elementos propios de la relación laboral en el caso concreto, así: En lo que tiene que ver con la prestación personal del servicio, aseveró que de la prueba documental se extrae que siempre existió un objeto común en los contratos de prestación de servicios suscritos, que consistió en la prestación del servicio en el área de cocina y la preparación de alimentos en el Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón. Asimismo, que, si bien en las minutas se estableció la posibilidad de ceder el contrato o subcontratar, ello quedó condicionado y limitado a la autorización previa del Municipio, circunstancia que resulta insuficiente para demostrar la independencia y autonomía de la contratista.
Lo anterior demuestra que la prestación del servicio fue personal y directa. Agregó que tal circunstancia se corroboró con los testimonios de las señoras Estela Bernal Reyes, María Teresa Porras Avendaño y Olivia Gutiérrez Cadena. En relación con la remuneración, señaló que se probó que, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes se pactó el pago, el cual, se realizó mediante cheques y transferencias, por lo que, encontró acreditado el mencionado requisito.
Finalmente, respecto al elemento subordinación, consideró que logró acreditarse de manera efectiva en el caso concreto, toda vez que, a más del cumplimiento estricto de un horario, se encontró demostrado lo siguiente: Los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, tienen similar redacción en cuanto a su objeto.
Conforme con la redacción de los contratos, las funciones serían asignadas según la necesidad del servicio, lo cual implica que, el objeto contractual no tenía plenamente definidas las actividades a desarrollar y, en consecuencia, no generaban la opción de ejecutarlas con la autonomía propia del contratista. Las actividades asignadas debían ejecutarse según la rutina diaria que comprende la preparación de alimentos, lo que implica, que la prestación del servicio por parte de la contratista debía iniciar temprano en la mañana, extendiéndose hasta las horas de la noche.
Pese a las variaciones de las funciones y los objetos contractuales en algunos de los contratos (los Nos.062 de 2017 y 036 de 2018), precisó el A-quo que, puede igualmente deducirse la subordinación, pues, la señora Avendaño Avendaño continuó prestando sus servicios en forma personal y directa para el Municipio de Nuevo Colón, en el mismo lugar de trabajo, esto es, el Centro de Protección Divino Niño, situación que demuestra que la variación de las actividades correspondió a la facultad del empleador de modificar las condiciones de trabajo como una potestad intrínseca de la subordinación. Adicionalmente, con los testimonios recaudados se demostró que la demandante continuó prestando sus labores de cocina.
La remuneración se pagó previo a la entrega del informe de actividades desarrolladas. Dentro de las funciones se pactó una innominada relacionada con la ejecución de cada una de las actividades necesarias para el cumplimiento del objeto del contrato, lo cual, implicó que el empleador tenía la facultad de establecer cualquier otra actividad en la ejecución del contrato.
Las anteriores circunstancias fueron ratificadas en los testimonios rendidos por las señoras María Teresa Porras Avendaño y Olivia Gutiérrez Cadena. Se demostró que la demandante debía permanecer en el Centro de Protección Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón desde antes de las 8 de la mañana y hasta pasadas las 5:30 o 6:00 de la tarde, tiempo que debía utilizar para la preparación de alimentos, su disposición en la mesa y la organización y limpieza de los instrumentos utilizados para tales fines.
El servicio debía prestarse en forma continua, por cuanto, la demandante debía informar cualquier ausencia con el objeto de suplir la necesidad de preparar los alimentos a los adultos mayores, lo que demuestra la continuidad del servicio y la permanente disponibilidad de la contratista. En relación con la permanencia del cargo ocupado, explicó la Jueza de primera instancia que la prestación del servicio por la demandante por cerca de tres años con breves interrupciones para cumplir funciones propias del Centro de Protección del Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón, denota que no se trataba de una necesidad temporal sino permanente que ameritaba la necesidad de creación del cargo con las funciones contratadas como actividades, para dar cumplimiento a la exigencia contenida en el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968 modificado por el Decreto 3074 de ese mismo año. Consideró que, si bien en algunos periodos los contratos suscritos fueron interrumpidos, lo cierto es que, ello no obedeció a la terminación la labor encomendada dentro de la ocasionalidad o temporalidad que se requería, pues las actividades de cocina, limpieza, alimentación y atención al adulto mayor son propias del Centro de Protección Divino Niño del Municipio demandado.
Concluyó que todos los elementos constitutivos de la relación laboral se encuentran acreditados, por lo que, declaró la existencia de la relación laboral entre la señora María de los Ángeles Avendaño y el Municipio de Nuevo Colón, en los periodos cobijados por cada uno de los contratos suscritos sin solución de continuidad, por cuanto la interrupción entre uno y otro no superó los 30 días.
Por otra parte, efectuó un estudio de la caducidad del medio de control, en virtud de lo cual, consideró que, la prestación que se reclama no es de aquellas consideradas como periódicas, por lo que, la demanda debió radicarse dentro del término establecido en el literal c), numeral 1, artículo 164 del CPACA. Ahora bien, como los actos objeto de control judicial fueron expedidos y notificados en el curso de la suspensión de términos establecida en el Decreto Ley 564 del 15 de abril del 2020, el término extintivo empezó a correr a partir del 1° de julio del 2020, como el trámite de conciliación prejudicial se desarrolló entre el 3 de agosto y el 28 de septiembre del 2020 y la demanda se radicó el 17 de diciembre de ese mismo año, se entiende que fue presentada dentro de la oportunidad legal.
En relación con el término prescriptivo, consideró que, conforme con lo reseñado por el Consejo de Estado, las prestaciones derivadas del contrato realidad deberán ser reclamadas dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual y que si se trata de varios contratos sucesivos debe establecerse si existe o no solución de continuidad, esto es, que entre uno y otro no hayan transcurrido 30 días hábiles.
Indicó que como en el presente caso se demostró la continuidad en la prestación del servicio, pues, entre la finalización de un contrato y el inicio del otro no transcurrieron más de 30 días, y, como la obligación se hizo exigible a partir del 31 de diciembre del 2018 y la demanda se radicó el 17 de diciembre del 2020, no acaeció el término prescriptivo.
En torno a los pagos al régimen de seguridad social en pensión, expuso que, el Municipio de Nuevo Colón, deberá, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos comprendidos entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, laborados por órdenes de prestación de servicios, mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora María de los Ángeles Avendaño como contratista y los que se debieron efectuar, tendrá que cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por ese concepto, pero solo en el porcentaje que le corresponde como empleador.
Respecto a la liquidación de las prestaciones comunes a reconocer, explicó que se debe tener en cuenta como IBL el monto mensual promedio pactado en cada uno de los contratos suscritos, dado que, no se acreditó que en la estructura de la administración existieran cargos con funciones similares. Por otra parte, se abstuvo de reconocer los aportes del sistema de seguridad social en salud y pensiones, en atención a que, dichos conceptos se refieren a los riesgos a los que eventualmente estuvo expuesta la demandante durante la vigencia de la vinculación, y pese a que fueron trasladados a entidades promotoras de salud – EPS y Administradoras de Riesgos Laborales – ARL por la contratista, según consta en las planillas de aportes como trabajadora independiente allegadas con la demanda, estos se encontraban en cabeza de la empresa contratante en razón de la declaración de la relación laboral en la realidad, de tal manera que si la "trabajadora" hubiese sufrido algún accidente de trabajo o padecido una enfermedad profesional, quien hubiese tenido que asumir los posibles gastos habría sido el empleador.
Igualmente, negó el reconocimiento del subsidio familiar, debido a que, no se acreditaron los supuestos jurídicos y fácticos que implicaran su procedencia, ello por cuanto, no se demostró que para los periodos en los cuales se desarrollaron los contratos la demandante hubiere tenido personas a cargo. Finalmente, en lo que respecta al reembolso de los dineros descontados por retención en la fuente, expuso que, la pretensión no precisa a que título se solicita el referido reembolso y tampoco se sustentan las razones encaminadas a su reconocimiento bajo un título distinto al de restablecimiento del derecho, por lo que, en virtud del principio dispositivo consideró improcedente el reconocimiento solicitado.
En materia de costas, decidió abstenerse de imponer condena alguna. Recurso de apelación (archivo 20, índice 32 SAMAI) El Municipio de Nuevo Colón inconforme con la decisión adoptada por el A-quo interpuso recurso de apelación dentro de la oportunidad legal, que sustentó a partir de los argumentos que denominó: • Las conclusiones de la valoración probatoria son irrazonables respecto a las condiciones de ejecución del contrato, particularmente, respecto de la autonomía, capacitación y entrega de insumos y uniformes En cuanto a la autonomía en el desarrollo de las actividades contractuales, explicó que la implementación de valores parametrizados y la aplicación del sistema de gestión de calidad en la ejecución del contrato es una obligación establecida en la Ley 872 de 2003, pero, no demuestra la subordinación. Indicó que es obligación de las entidades estatales vigilar el cumplimiento de los objetos contractuales, lo cual, no constituye subordinación, sino supervisión sobre las actividades pactadas.
Entonces, como ambas figuras son similares, su diferenciación estriba en la presencia de algunos elementos subjetivos como llamados de atención, reconvenciones y autorizaciones para hacer o dejar de hacer. En el sub examine el único elemento tomado en la sentencia fue el establecimiento de horarios, no obstante, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, ello no implica, de suyo, subordinación. De manera que no puede tomarse como sustento de la subordinación el testimonio del señor Oscar David Morales, pues, en el mismo, únicamente se indicó que la demandante cumplía horarios, cuestión insuficiente para demostrar el mencionado elemento.
Respecto a la capacitación, expuso que, para el desarrollo del contrato es necesario darle a conocer al contratista aspectos inherentes al sistema de gestión de calidad como la visión y la misión de la entidad, pero, ello no supone subordinación. Consideró que la utilización de implementos de oficina y uniformes, no demuestran el mencionado requisito, sino dan cuenta de la necesidad de generar confianza y un adecuado manejo de la información. • Indebida valoración de las pruebas por elaboración de juicios jurídicamente irrazonables respecto de las funciones públicas y las actividades contratadas; así como de la cláusula genérica para el cumplimiento del objeto contractual Manifestó que uno de los puntos centrales de la sentencia objeto del recurso, consistió en definir que las funciones se asignaron según la necesidad del servicio, frente a lo cual expuso que, tal aseveración debió soportarse por lo menos en un criterio de identidad entre las funciones públicas y las actividades contractuales, cuestión que no se probó en el decurso procesal.
Consideró que el hecho de que las actividades a desarrollar no hubieran estado plenamente definidas, no implica necesariamente la falta de autonomía en la ejecución por parte de la contratista. Adicionó, que conforme con lo establecido en el artículo 1603 del Código Civil, quienes son parte en un contrato se obligan de buena fe a desarrollar todas aquellas obligaciones necesarias para el cumplimiento del objeto convenido. • Indebida valoración probatoria por violación al precedente, al concluir que la necesidad de cumplimento de horarios conlleva a subordinación. Precisó que en el caso en estudio el objeto contractual se orientó a la atención de personas de la tercera edad, lo que implica, que la jornada debía acompasarse con las necesidades de dicha población. Lo anterior, no demuestra que exista una subordinación subyacente ni que la naturaleza del contrato varíe para convertirse en una relación laboral. • Indebida valoración probatoria por falso juicio de raciocinio respecto de las labores contratadas.
Manifestó que conforme con lo establecido en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 83 de la Ley 1474 de 2011 y 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, los contratos de prestación de servicios se suscriben para desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad, apoyar el cumplimiento de las funciones y la supervisión de los contratos y desempeñar actividades operativas, logísticas o asistenciales.
Por lo anterior, no es dable concluir que la correspondencia que guardan las actividades contratadas con labores de asistencia a adultos mayores constituye un elemento determinante de la existencia del contrato. • Indebida aplicación del Decreto 2400 de 1968 para determinar que las actividades contratadas son permanentes Indicó que la ejecución de determinadas actividades requiere de cierta permanencia, lo cual, se acompasa con los planes y programas definidos en los planes de desarrollo municipal y que en el caso bajo estudio en el mencionado instrumento no se define específicamente que las actividades contratadas con la demandante respondieran a las del referido plan.
Por lo tanto, no era viable la creación de un cargo de planta conforme con lo establecido en el Decreto 2400 de 1968, conclusión a la que arribó el A-quo en la sentencia objeto de la alzada. Solicitó, por tanto, revocar la sentencia de primera instancia. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Admisión del recurso (archivo 3, índice 4 SAMAI) El 1° de julio de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al despacho, para proferir sentencia de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
En tanto la apelación no requirió la práctica de medios de prueba, no se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, tal como lo preceptúa el artículo 247, numeral 5, de la Ley 1437 de 20112. 2 “Artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” 66.
Ulteriormente, el 2 de septiembre de 2022 ingresó el proceso al despacho para proferir sentencia. III. CONSIDERACIONES Competencia 67. El artículo 328 del Código General del Proceso, prevé: “(…) Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (…)” - Negrilla y subraya fuera del texto original -.
Así pues, en principio, la competencia del juez de segunda instancia se encuentra determinada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Sin embargo, establece la norma transcrita, que cuando las dos partes se opongan a lo resuelto, el ad quem podrá resolver sin limitaciones, esto es, sin necesidad de circunscribir su análisis a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados en los recursos de apelación. Entonces, comoquiera que contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, apeló solamente el Municipio de Nuevo Colón, habrá lugar a establecer en el caso concreto la garantía de la “non reformatio in pejus”, prevista exclusivamente en favor del apelante único.
Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso de apelación formulado. Problema jurídico En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe modificarse y/o revocarse la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el problema jurídico a resolver en esta instancia, atañe a determinar, si en aplicación del principio de ‘primacía de la realidad sobre formalidades’, entre la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño y el Municipio de Nuevo Colón existió una verdadera relación laboral encubierta bajo la modalidad de orden de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 8 de febrero del 2016 y el 31 de diciembre del 2018, o sí, por el contrario, como lo consideró el extremo demandado, al no acreditarse la configuración del elemento de subordinación y/o dependencia continua (propio de una relación laboral), los referidos contratos se ajustaron a la normativa legal vigente.
Para ello, procederá la Sala a examinar los argumentos formulados por el apoderado de la entidad demandada en el recurso de alzada, relacionados con que en el sub examine no están demostrados los elementos constitutivos de la relación laboral, pues, según lo afirma, no se cumple el presupuesto de subordinación. Lo anterior, por cuanto según lo refiere la impugnante, lo que se desarrolló entre el Municipio de Nuevo Colón y la señora María de los Ángeles Avendaño fue el proceso de coordinación a una relación contractual.
Así mismo, que el A-quo valoró indebidamente las pruebas, dado que las funciones de la demandante fueron de apoyo a la gestión y por lo mismo no se acreditó una dependencia continuada entre las partes. Adicionalmente, no se demostró la falta de autonomía en el cumplimiento de los contratos suscritos por el hecho de que las funciones estuvieran plenamente definidas y que contrario a lo argumentado en la sentencia de primera instancia no era necesaria la creación de un cargo de planta para atender las funciones de los contratos, por cuanto las mismas no guardan relación con los planes y programas establecidos en el plan de desarrollo del Municipio.
Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, tendrá en cuenta esta providencia: i) el marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios y la relación laboral, ii) la carga de la prueba de la subordinación laboral; iii) y; iii) el análisis del caso concreto, en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados, en el orden en que fueron propuestos.
Se dejará dicho desde ahora, que, en el presente asunto no se debate lo referente a la acreditación de la prestación personal del servicio por parte de la demandante; ni lo relativo al pago por parte de la entidad demandada, de un emolumento a manera de contraprestación por dicha actividad, por tratarse de elementos que no ofrecen duda probatoria alguna en esta instancia. Ello, en la medida en que fueron hechos aceptados por las partes, y que se encontraron probados en los términos de la providencia recurrida, sin que, en relación con los mismos, el apelante haya formulado reparo alguno. Sentido de la decisión La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto a la pretensión de declaratoria del contrato realidad, por cuanto la parte actora demostró el cumplimiento de los requisitos definidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para señalar el carácter laboral de la relación desarrollada a través de múltiples contratos de prestación de servicios.
De manera que la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño logró desvirtuar la presunción de legalidad de las Resoluciones Nos. 016 del 7 de febrero del 2020 y 041 del 9 de marzo de ese mismo año. Lo anterior, en razón que con las pruebas recaudadas se acreditó el elemento de subordinación, sin que se demostrara una indebida valoración probatoria por parte del A-quo, y contrario a ello, obran indicios que dan cuenta de la existencia de una verdadera relación laboral, pues las labores encomendadas a la demandante no eran ocasionales, por el contrario, continuas y necesarias para el funcionamiento del Centro de Atención al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón, ya que la demandante cumplía un horario definido por la administración municipal y las funciones que cumplía se desarrollaban de acuerdo con los parámetros establecidos por la entidad territorial.
Sin embargo, se modificará el fallo recurrido en lo relativo al restablecimiento del derecho respecto al periodo en el que se desarrolló la relación laboral, debido a que, atendiendo el material probatorio, se encuentra que la relación laboral pretendida está demostrada únicamente para el periodo comprendido entre los años 2017 y 2018, dado que, los testimonios rendidos solo aportan certeza del modo, tiempo y la periodicidad de las funciones desempeñadas en el referido lapso.
Del contrato de prestación de servicios y la relación laboral El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contempla el contrato de prestación de servicios como aquel acto jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Sus características han sido precisadas por el Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, así: “(…) - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual.
La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica” - Negrilla fuera del texto original -. De ese modo, una nota distintiva del contrato de prestación de servicios es que constituye un instrumento para atender funciones ocasionales, que no forman parte de las labores asignadas a la entidad, o que, pese a serlo, no pueden ser atendidas por los empleados de planta.
De ahí, que el último inciso del artículo 2º del Decreto No. 2400 de 1968, prohíbe la celebración de esta clase contratos para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en tales eventos. Tal restricción, en voces de la Corte Constitucional, se adecua a los principios inspiradores de la Carta Política, como medida de protección de la relación laboral y, como herramienta para evitar la desnaturalización de la contratación estatal, al preservar el empleo como la forma general y natural de ejercer funciones públicas.
Ahora bien, conforme al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en ningún caso el contrato de prestación de servicios genera el pago de prestaciones sociales. Sin embargo, se ha considerado que ésta no es una presunción de iure que no admita prueba en contrario, pues antes bien, faculta al afectado a demandar por vía judicial el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones a que haya lugar, cuando aquel, considere que la administración utilizó la figura contractual para encubrir una verdadera relación de este tipo (laboral).
Por su parte, el contrato de trabajo ha sido definido por el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, destacando como sus elementos esenciales los siguientes: i) que se presten servicios personales, ii) se pacte o ejerza una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado.
Por ello, cuando se alegue que el vínculo entre el particular y el Estado, para el caso de los asuntos debatidos en la jurisdicción administrativa, constituye una relación laboral, es indispensable que se demuestre dentro del proceso, la existencia de cada uno de ellos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables, en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando: i) se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; ii) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; iii) se le pagan honorarios por los servicios prestados y, iv) la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados8.
Sobre esta última condición, vale la pena señalar, que se debe restringir aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual.
Para establecer lo anterior, es posible acudir a los siguientes criterios: Criterio funcional: Hace referencia a que la función contratada se encuentra relacionada con las que se deben adelantar en la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución. Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en la planta de personal de la entidad.
Criterio temporal: Está relacionado con que las funciones contratadas son cotidianas y conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, “…o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral”.
Criterio de excepcionalidad: Si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades transitorias, corresponde a un contrato de prestación de servicios. Criterio de continuidad: Hace referencia a si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. A su turno, las decisiones de los Órganos de Cierre, tanto en materia constitucional, como contencioso administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto, esta se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. Téngase en cuenta en este punto, que la coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto del contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, sin avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos.
Ello, en tanto, constituye una obligación de las entidades públicas, vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, al estar involucrados: i) recursos públicos, ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, iii) la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y, iv) la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
Si la entidad contratante excede los glosados límites, de tal forma que el contratista queda sujeto a su mando, la coordinación de actividades claramente se desnaturaliza, por lo que puede ocurrir, que el contrato de prestación de servicios resulte desvirtuado cuando se demuestre que encubre una relación que conjunta los elementos ya mencionados y que, por tanto, es -materialmente y pese a que formalmente se califique de otra cosa- una de orden laboral.
Ello dará lugar a que, en desarrollo del mandato de primacía de la realidad sobre las formas que establece el artículo 53 Constitucional, se declare la existencia de la relación laboral, y se condene al pago de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función. Deviene relevante destacar, en este punto, que el reconocimiento de la relación laboral no confiere a quien demanda la condición de empleado público, en tanto ello exige el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas para el acceso a los cargos públicos.
Asimismo, cabe mencionar que, de manera reciente, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 (9 de septiembre de 2021), en la que, al referirse a tópicos relativos al contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, y los aportes al sistema de Seguridad Social en Salud, estableció las siguientes reglas objeto de unificación: “(…) 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)” - Negrilla del texto original -. De la misma manera, la referida providencia precisó que de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En todo caso, que la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre las cuales, destacó las siguientes: “(…) 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral (…)” – Negrilla del original –.
Análisis del caso concreto 92. Tal como se señaló en precedencia, corresponde a la Sala dilucidar si debe modificarse y/o revocarse la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual, debe determinarse si entre la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño y el Municipio de Nuevo Colón, existió una verdadera relación laboral encubierta bajo la modalidad de orden de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 8 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre del 2018, o sí, por el contrario, como lo consideró la entidad demandada, al no acreditarse la configuración del elemento de subordinación y/o dependencia continua (propio de una relación laboral), los referidos contratos se ajustaron a la normativa legal vigente.
Para ello, procederá la Sala a examinar los argumentos de apelación formulados por la entidad demandada a efectos de dilucidar si esta fue adecuada y si con ella se encuentra acreditado el elemento subordinación. De la concurrencia efectiva del elemento subordinación propio de las relaciones laborales Lo primero que dirá la Sala, es que obran en el plenario, además de los actos demandados y sus constancias de notificación (Págs. 15 y 16, 22 y 23 del archivo No. 02 y 5 archivo 07, índices 12 y 16 SAMAI), las siguientes pruebas documentales, relevantes para desatar el problema jurídico planteado: Certificación suscrita por la secretaria de hacienda del Municipio de Nuevo Colón, en la que se indica que la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño celebró los siguientes contratos de prestación de servicios entre el 8 de febrero del 2016 y el 31 de diciembre del 2018: i) 028 del 2016; ii) 050 de 2016; iii) 090 de 2016; iv) 021 de 2017; v) 054 de 2017; vi) 0062 de 2017; vii) 009 de 2018; y viii) 036 de 2018 (archivo 10, índice 20 SAMAI).
Certificaciones expedidas por la secretaria de gobierno del Municipio de Nuevo Colón, en la que se especifican las partes, el objeto, la duración y las funciones de los contratos: i) 028 del 2016; ii) 050 de 2016; iii) 090 de 2016; iv) 021 de 2017; v) 054 de 2017; vi) 0062 de 2017; vii) 009 de 2018; y viii) 036 de 2018. (páginas 24 a 31, archivo 02, índices 12 y 16 SAMAI).
Las funciones de los contratos suscritos, fueron las siguientes: Colaborar con el manejo del área de cocina del Centro de Protección del Adulto Mayor Divino Niño. Atender y prestar sus servicios como auxiliar de cocina de los adultos mayores que hacen parte del Centro de Protección del Adulto Mayor del Municipio de Nuevo Colón en los horarios establecidos según tarifa diaria.
Cumplir con cada una de las actividades que sean necesarias para el cumplimiento del objeto del contrato. Velar por el bienestar y cuidado de las personas que habitan el Centro de Protección Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón. Acompañar a las personas que se encuentran recibiendo atención en el Centro de Protección del Adulto Mayor del Municipio de Nuevo Colón. Preparar los alimentos de las personas que allí residen con todas las normas de higiene y sanidad a que haya lugar.
Mantener el área de cocina en condiciones óptimas de aseo. Informar a los familiares de los residentes de cualquier eventualidad que se presentara en el centro de protección. Apoyar al lavado y arreglo de ropa de los residentes en el centro de protección. Órdenes y/o contratos de prestación de servicios Nos: i) 028 del 8 de febrero del 2016, ii) 050 del 23 de mayo del 2016; iii) 090 del 2 de noviembre del 2016; iv) 021 del 27 de enero del 2017; v) adición No. 1 del 21 de abril del 2017 al contrato 021 del 2017; vi) 054 del 30 de mayo del 2017; vii) 0062 del 17 de junio del 2017; viii) 009 del 10 de enero del 2018; y ix) 036 del 11 de julio del 2018.
(págs. 32 a 82 archivo 02, índice 12 SAMAI). El objeto común de los 7 primeros contratos consistió en el apoyo al manejo del área de cocina del Centro de Protección a Adulto Mayor de Nuevo Colón. El último de los contratos tuvo por objeto el apoyo, acompañamiento y asistencia a los residentes del referido centro de atención. Certificados de retención en la fuente de la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño correspondientes a los periodos: i) 1° de enero a 31 de diciembre del 2016; ii) 1° de enero a 31 de diciembre del 2017; y iii) 1° de enero al 31 de diciembre del 2018 (págs. 83 a 85 archivo 02, índice 12 SAMAI).
Certificación expedida por la secretaria de hacienda del Municipio de Nuevo Colón en la cual se indica que la forma en que se efectuaron los pagos a la demandante fue mediante cheques y transferencias electrónicas (pág. 86 archivo 02, índice 12 SAMAI). Certificado de aportes expedido el 19 de septiembre de 2019, en el cual, no se precisa el nombre del aportante o de su empleador (pág. 87 a 97, archivo 02, índice 12 SAMAI).
Las mismas (pruebas), serán valoradas teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 243 a 262 del CGP, en atención a que fueron incorporadas en legal forma al expediente, y no fueron tachadas ni desconocidas por las partes en contienda. Ahora bien, en la audiencia de pruebas celebrada el 23 de febrero del 2022 (archivo No.13, índice 25 SAMAI), se recibieron, los testimonios de las siguientes personas: Mariana Puentes Henao (Min. 00:04:40 a 00:26:11 - archivo No. 13): ingeniera Civil, se desempeña como auxiliar de residente en el Municipio de Tunja, quien manifestó conocer a la señora María de los Ángeles Avendaño desde el año 2012, pues, vivió en el Municipio de Nuevo Colón cuando su madre trabajó allí como bacterióloga e hizo amistad con una de sus sobrinas.
Adicionalmente, una de sus tías abuelas estuvo interna en la casa del adulto mayor del municipio referido. Como argumentos relevantes para el caso que nos ocupa, manifestó, entre otros, los siguientes: “Preguntado. Sírvase manifestar a este despacho sí tiene usted conocimiento acerca de las labores que ella realizaba en el centro de atención del adulto mayor.
Contestó: (…) lavar ropa, no había lavadora, entonces ella tenía que hacer lavado de ropa los fines de semana que era cuando yo iba a visitar a mi tía, la cocina ella preparaba los alimentos y aparte de eso tenía que dárselos a los abuelitos (…), hacer aseo, acostar los abuelitos en la noche (…) preguntando: sírvase informar a este despacho, sí usted tiene conocimiento del horario en que la señora María de los Ángeles realizaba las actividades descritas por usted anteriormente.
Contestó: se que estaban desde yo creería las 6 de la mañana porque era la hora de alimentar a los abuelitos ella estaba digamos desde desayuno, onces y en la noche hasta la cena que era tipo 6, 7 de la noche (…) Preguntado: se trata de que usted le cuente a la audiencia de acuerdo a lo que se le pregunta lo que a usted le conste, entonces, a usted le consta que la señora María de los Ángeles trabajaba desde las 6 de la mañana.
La vio. Contestó: sí, yo la vi en las mañanas a veces íbamos por ejemplo mi hermana hacía compra en la panadería y llevábamos mantecada o yogurt para la abuelita para desayuno entonces ya sobre las 7 nos daban ingreso y nosotras la veíamos a ella trabajando dentro de las cocinas (…) Preguntado: sírvase informar a este despacho si las actividades que realizaba la señora María de los Ángeles estaban bajo el mando de alguna persona.
Contestó: yo sé que el ancianato estaba directamente ligado a la Secretaría de Gobierno, por ejemplo a mi tía le gustaba mucho ir a misa, el domingo ella iba a misa y nosotros teníamos que ir a la Secretaría de Gobierno para pedir permiso o para la salida (…) Preguntado: lo que le está relatando a la audiencia son hechos desde el 2012. Contestó: si señora mi tía murió en el 2013 yo sé que ella trabajaba en el ancianato con la señora Gladys que es la hermana (…) Preguntado: hasta que año le consta a usted que la señora María de los Ángeles trabajaba en el centro del adulto mayor.
Contestó: honestamente no tenía la fecha exacta por mi amiga supe que estuvo hasta el 2018 (…) Preguntado (…) supo hasta que fecha trabajó la señora allá. Contestó: exactamente no señora (…) Preguntado: después del 2013 usted volvió al lugar al centro de adulto mayor. Contestó: no señora, al municipio porque mi mamá trabaja allá, pero luego de eso no. Preguntado: su mamá aún trabaja en el municipio.
Contestó: si señora, ella aún trabaja (…) Preguntado: después del 2013, usted volvió a tener ingreso al centro del adulto mayor. Contestó: no señora. Preguntado. Después del 2013 a usted le consta si la señora María de los Ángeles prestó algún servicio allá en la casa del adulto mayor. Contestó: si señora por ejemplo para la época de diciembre en el municipio se hace una celebración que llamémoslo comparsas, se hace una actividad en el pueblo, y se hace anualmente, entonces por ejemplo la señora María salía con los abuelitos las comparsas en el municipio, entonces, de ahí me consta que ella seguía trabajando luego no volví a asistir al ancianato por la muerte de mi tía. Preguntado: de que años está hablando.
Contestó: desde el 2016, 2017 (…)” Estela Bernal Reyes (Min. 00:27:47 a 00:44:00 - archivo No. 13): auxiliar en secretariado, conoce a la señora María de los Ángeles Avendaño desde hace 14 años porque es su cuñada. “Preguntando: sírvase informar a este despacho si conoce usted que la señora María de los Ángeles Avendaño estuvo laborando en el Centro de Adulto Mayor en el Municipio de Nuevo Colón”.
Contestó: Si señora. Preguntado. En caso afirmativo, manifieste si le consta que labores realizaba la señora en dicho centro. Contestó: pues yo sé que ella era la encargada de la cocina, que a ella le tocaba darles los alimentos a los abuelitos. Preguntado: Por qué dice que usted sabe Contestó: (…) Yo iba allá a visitarla y ella siempre estaba en la cocina, y yo tenía un tío que fue internado en ese centro, entonces cuando iba a visitarlo pues ella siempre era la que (…) la encontraba cocinando o entregándole la alimentación a los abuelitos.
Preguntado. De qué año estamos hablando. Usted dice que tenía un tío allá en el centro del Adulto mayor, recuerda para que año usted ingresaba allá y se daba cuenta que ella era la que colaboraba con la cocina. Contestó: Hace como 6 años, o sea como en el 2016 más o menos, él ingresó allá. Preguntado: Sírvase informar a este Despacho durante cuánto tiempo pudo usted observar, de acuerdo a su respuesta anterior las labores que realizaba doña María de los Ángeles.
Contestó. Pues cuando yo iba a visitar a mi tío o cuando de pronto yo iba allá a pedirle de pronto algún favor a María, algo familiar, entonces pues yo iba y la saludaba y me permitían el ingreso y ella estaba en la cocina. Preguntado. “(…) esas actividades, durante qué tiempo le constan a usted que las realizó ella. Contestó: como unos 5 o 6 años, porque ella desde antes que ingresara mi tío, ya estaba trabajando en el ancianato (…)” Preguntado: sírvase usted informar si en los ingresos que usted tuvo, la señora María de los Ángeles pernoctaba en dicho centro (…) si ella dormía o si salía del centro (…) Contestó: creo que no dormía porque ella tenía su arriendo aparte.
Preguntado: indique a este despacho si las labores que hacía la señora María de los Ángeles las hacía bajo el mandato de una persona. Contestó: pues ellas por lo general trabajaban con una enfermera casi siempre, pues yo que me acuerde la enfermera una vez le dijo María vaya prepáreles una agüita a los abuelitos u otra vez le dijo que pasó con el café de él que era mi tío. Preguntando: tiene usted conocimiento o le consta que dentro de las labores de la señora María de los Ángeles se encontraba sacar del sitio del adulto mayor a los ancianos al parque o a otras actividades.
Contestó: no, pues yo veía a Gladys no me acuerdo de María por lo general era la cocina, entonces no (…)” (subraya la Sala) María Teresa Porras Avendaño (Min. 00:46:25 a 01:29:53 - archivo No. 13), es auxiliar de enfermería, conoce a la señora María de los Ángeles Avendaño, pues, vivieron la infancia y adolescencia en la misma vereda, estudiaron en la misma institución educativa y la deponente se desempeñó como enfermera, prestó sus servicios en el centro del adulto mayor y coincidió en algunos periodos con la demandante.
(…) Preguntado: “(…) a usted le consta que la señora María de los Ángeles Avendaño trabajaba en el Centro o en el ancianato. Contestó: soy testigo de que ella trabajó allá porque yo laboré en el centro de salud de Nuevo Colón, y en mi este (sic) de auxiliar de enfermería, entonces, uno iba a hacer visitas a los abuelitos con el médico, entonces, allá se encontraba la señora María con los abuelitos.
(…) Preguntado: “(…) Precísele al Despacho para qué años usted prestaba el servicio de auxiliar de enfermería en el centro de salud del municipio de Nuevo Colón. Contestó: yo inicié en el 2008 como auxiliar de enfermería, ya que me acuerde en que año ingresó la señora María o estuvo trabajando con los abuelitos, no tengo el año exacto. Preguntado: Hasta qué fecha usted trabajó como auxiliar de enfermería en el centro de salud.
Contestó: (…) hubo unos años desde el 2008 como hasta el 2014 que trabajé de seguido, luego en el 2018 hasta diciembre de 2019 trabajé dos años en la ambulancia con el mismo centro de salud. Preguntado: (…) en esas visitas que dice usted hacían al lugar, usted vio alguna vez laborando a la señora María de los ángeles Avendaño. Contestó: Sí. Preguntado: Cuéntele a la audiencia que observaba, qué actividades veía usted que la señora María de los Ángeles realizaba allá en el Centro del Adulto Mayor.
Contestó: (…) se miraba sirviéndole la alimentación a los abuelitos, a veces ayudaba a transportar a los abuelitos hasta el área, digámoslo así, donde se realizaba la consulta, también la veía a veces barriendo o trapeando, o con la ropa de los abuelitos para la lavandería o para ir a doblarla en los cuartos. Preguntado: Usted visitaba frecuentemente el lugar, es decir el Centro de Adulto Mayor.
Contestó: Sí, los visitábamos los viernes, esa visita se realizaba cada mes del centro de salud y también se visitaban los abuelitos un fin de semana o algo (…). Preguntado: usted se daba cuenta el horario que ellas tenían para prestar el servicio al centro del adulto mayor, tanto la señora Gladys como la señora María de los Ángeles Avendaño. Contestó: el horario se que era extenso era todos los días.
Preguntando: por qué dice usted que era extenso. Contestó: porque por ejemplo estaban desde las 6 de la mañana la señora María preparando lo de la alimentación y en la noche hasta que terminaran de acostar a los abuelitos. Preguntado: usted la veía a ella que prestara el servicio desde las 6 de la mañana. Contestó: si doctora porque a veces en el servicio de ambulancia llamaban para hacer el transporte de abuelitos que se enfermaban, entonces, uno pues como era a la hora que se enfermaran y el día que se enfermaran, entonces, salían las remisiones el día que fuera a la hora que fuera uno llegaba, llegaba entonces a las 4 de la mañana, 5 de la mañana, estaba la señora Gladys ya a las 6, 8 de la mañana uno veía a la señora María y cuando se presentaba en las noches a las 6:30, 7 de la noche todavía uno veía a la señora María. (…) Preguntado: (…) usted vio que alguien coordinara las actividades de la señora María. Contestó: por parte de la alcaldía el encargado de administrar el centro de los abuelitos.
Preguntado: A usted le consta que alguna vez esa persona se haya dirigido allá o haya impartido alguna instrucción en el centro del adulto mayor. Contestó: no yo nunca vi quien, sé que estaban por secretaría de gobierno, pero el secretario de gobierno era un año una persona otro año otra persona (…). Preguntando: Usted dice que la señora Gladys vivía en el centro de adulto mayor (…) la señora María de los Ángeles vivía en ese lugar.
Contestó: no doctora hasta cuando yo tengo entendido ella se quedaba hasta acostar abuelitos, o sea, sé que se quedaba ahí porque cuando uno iba a recoger un paciente tipo 7, 8 de la noche ahí se encontraba (…) Preguntado: (…) en el año 2016, usted trabajó como enfermera en el centro de salud. Contestó: No doctora, para el 2016 yo estaba aquí en Bogotá (…).
Preguntado: y en el 2017. Contestó: También, yo estaba aquí en Bogotá”. (…) Preguntado: y todo lo que usted nos ha contado hasta el momento de la evidencia del trabajo que realizaba la señora María de los Ángeles, fue un relato de la labor que realizaba antes de 2016. Contestó: no, esa es una parte antes de 2016, y hasta 2018 y 2019 que estuve con la ambulancia, ahí todavía estaba la señora María. (…) Preguntado: antes de 2018 y 2019 a usted le consta si la señora María trabajaba en el Centro de Adulto Mayor.
Contestó. en esos años que yo estuve en Bogotá por mi condición de salud, no me consta que ella hubiese trabajado con los abuelitos (…). Preguntado: (…) a usted le consta que para los años de 2018 y 2019 cuando usted laboraba auxiliar de enfermería de la ambulancia, usted vio laborando en el centro de atención al Adulto Mayor a la señora María de los Ángeles” Contestó: si señora”.
(Subraya la Sala) Olivia Gutiérrez Cadena (Min. 1:44:25 a 2:15:00- archivo No. 13), abogada, ama de casa. Conoce de los hechos, pues, fue supervisora de los contratos objeto de la demanda entre los años 2017 y 2018. Preguntado: (…) de acuerdo a la información que obra en el expediente, se evidencia que usted fue supervisora de esos contratos (…) usted en su calidad de supervisora de esos contratos qué recuerda de las actividades o servicios que prestaba la señora María de los Ángeles Avendaño. Contestó: en el 2016 yo no trabajaba en el Municipio de Nuevo Colón, yo entré a trabajar en, si mal no recuerdo, febrero de 2017 y hasta diciembre de 2018.
En el 2017 ella estaba en el centro de protección, ella era la persona que realizaba los alimentos para nuestros abuelitos en el centro de protección. (…) En el 2018 no estoy segura, pero creo que las actividades ya no eran preparar alimentos, sino ayudar creo que con lo de aseo, no recuerdo, pero sí sé que ella apoyaba al centro de Protección. Preguntado: para el 2017 usted qué tipo de vinculación tenía con el Municipio, que cargo o qué tipo de contrato.
Contestó: Yo era la secretaria de gobierno y desarrollo social para ese periodo. Preguntado: teniendo en cuenta esa información, cuéntele por favor a la audiencia cómo estaba organizado el Centro de Adulto Mayor de Nuevo Colón. Quién lo dirigía. Contestó: El Centro de Protección de Adulto Mayor estaba como adscrito, por decirlo así, a la alcaldía, y la alcaldía era la persona que contrataba la gente que iba a poyar las labores que allí se desarrollaban, el tema de alimentos para nuestros abuelos, el tema de aseo, el tema de baños, el tema de aseo para los abuelitos y para el Centro de Protección, era la alcaldía directamente la que contrataba el personal para ellos.
(…) Preguntado: usted como la secretaria de gobierno la que dirigía el centro del adulto mayor, usted le impartía instrucciones a la señora María de los Ángeles Avendaño. Contestó: digamos que las instrucciones que se le daban a ella eran en el tema pues sugerencias en torno a cómo debía mantener el tema de los alimentos en el sentido del aseo, la atención que se le debía dar a los abuelitos, pero digamos que todas las instrucciones la recibía directamente de la alcaldía (…) a ella no se le decía que debía preparar por ejemplo (…) cada vez que yo iba al centro de protección ella estaba en el centro de protección, o bien arreglando cocina o bien preparando alimentos o bien dándole a los abuelitos algún tipo de atención (…) preguntando: a qué hora debía estar la señora María de los Ángeles en el centro del adulto mayor para iniciar su labor.
Contestó: como tal yo a ella nunca le exigí el horario, digamos que dentro de las actividades se estableció que el desayuno debía estar hecho a cierta hora, digamos 8 de la mañana por tarde (…) el almuerzo se servía entre 12 y 1 de la tarde y la cena entre 5:30 y 6:30 de la tarde. (…) preguntando: (…)esa actividad que desarrollaba la señora María de los Ángeles como la actividad de cocina también la desarrollaba el sábado y el domingo.
Contestó: si señora. Preguntando: todos los días. Contestó: si doctora. (…) ella estaba todos los días doctora de lunes a lunes por decirlo así. (…) preguntando: concretamente respecto de la actividad que desempeñaba la señora María de los Ángeles Avendaño, usted qué le revisaba. Contestó: Digamos que el tema de por ejemplo aseo en la cocina, cada vez que uno llegaba revisaba si estaba aseada la cocina, si los alimentos estaban en buen estado, y si los tenía organizados de acuerdo a las normas de higiene (…) preguntando: la señora María de los Ángeles Avendaño tenía como un menú que debía seguir todos los días para la preparación de los alimentos.
Contestó: No doctora, ese si no existía, ella lo preparaba a discreción de ella, en eso tenía libertad de preparar los alimentos de acuerdo a lo que se entregaba en mercado.(…) preguntado: la señora María de los Ángeles pedía insumos con regularidad a la Alcaldía para desempeñar su labor. Contestó: si claro, la alcaldía tenía la obligación de entregarle los insumos para que ella pudiera preparar los alimentos, (…) nosotros entregábamos los suministros lo que era mercado a través de un proveedor se tenía y que les allega todo lo que requerían, por ejemplo, si ella necesitaba aceite, ella nos informaba y nosotros lo suministrábamos a través de un tercero. (…) nosotros semanalmente entregábamos suministro de alimentos al centro de protección, así ellos no lo pidieran en lista.
Preguntado: había algún funcionario que desarrollara actividades iguales a las que desarrollaba la señora María de los Ángeles. Contesto: no. Preguntado: Cuando la señora María de los Ángeles Avendaño de pronto no podía asistir, se le presentaba algún inconveniente o alguna situación normal de salud, tenía que informarlo a usted como supervisora o como tramitaba un permiso.
Contestó: Ella nos informaba, por ejemplo, no puedo estar a hacer el almuerzo porque tengo reunión de mis hijos, entonces nosotros solicitábamos el apoyo de otra persona para que preparar los alimentos, (…) no se le exigía que pidiera permiso, porque no era permiso, pero sí que nos informara cuando no pudiera estar para nosotros suplir la necesidad de que otra persona les preparara los alimentos a los abuelitos, pero si informar (…) preguntado: La señora María de los Ángeles Avendaño apoyaba actividades de los abuelitos externas, como sacarlos al parque o sacarlos al coliseo.
Contestó: sí doctora, sí lo hacía. Preguntado: con qué frecuencia sacaba a los abuelitos. Contestó: Ella nos apoyaba cuando había eventos en el municipio que se realizaban, por ejemplo, la celebración de adulto mayor, entonces ella nos apoyaba con acompañar a los abuelitos para disfrutar de los eventos que se hacían en el Municipio, pero digamos que esos eventos eran cuando se organizaban por parte del Municipio, no eran todos los días, ni todos los sábados y domingos, pero ella apoyaba esos eventos.
Preguntado: la señora María de los Ángeles tenía que adelantar algún tipo de protocolo o permiso para sacar a los abuelitos por fuera del centro. Contestó: para sacar a un abuelito o a todos los abuelitos, primero ellos tenían que tener un permiso, por ejemplo, si era cita médica debían tenerla ya programada, pero por ejemplo cuando iban a salir todos los abuelitos, (…) la alcaldía le pedía que por favor acompañaran a los abuelitos, o sea, ellas no salían con los abuelitos a eventos, a menos que nosotros autorizáramos.
(Resalta la Sala). Ahora bien, observa la Sala, es que tal como quedó acreditado en sede de primera instancia, la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño celebró ocho (8) contratos de prestación de servicios con el Municipio de Nuevo Colón, de la siguiente manera: Asimismo, que las funciones u obligaciones por aquella contraídas, en la celebración de los referidos contratos, se refirieron en términos generales, al manejo del área de cocina, para lo cual debía preparar los alimentos de los residentes, cumpliendo las normas de higiene y seguridad.
Igualmente, era su deber velar por el bienestar y cuidado de los adultos mayores, prestándoles acompañamiento, informando a sus familiares respecto de las eventualidades que se llegaren a presentar y realizando el lavado y arreglo de la ropa de los mismos. En esas condiciones, apreciadas las pruebas en conjunto y de acuerdo con la sana crítica, la Sala concluye que la aquí demandante prestó sus servicios en favor de la entidad demandada del 8 de febrero del 2016 al 31 de diciembre del 2018, con ocasión de la suscripción de 8 contratos de prestación de servicios, con dos objetos comunes, a saber: i) el primero, referido a la prestación de servicios como auxiliar de cocina en el Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón y ii) el segundo, relativo al apoyo, acompañamiento y asistencia a los residentes en el Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón. Lo anterior, según se lee en el cuerpo de los contratos y en las certificaciones expedidas por la secretaria de gobierno del Municipio de Nuevo Colón, contratación, que tuvo como fundamento la necesidad del servicio, pues, se requirió el apoyo de una persona para la operatividad y el quehacer diario en el área de cocina del Centro de Protección del Adulto Mayor Divino Niño y para garantizar los cuidados personales requeridos por la población de la tercera edad que se beneficiaba de los servicios de dicha institución. Adicionalmente, por cuanto, la administración no contaba dentro de la planta de personal con el recurso humano para el cumplimiento a satisfacción de dicha necesidad.
En ese orden, la demandante, estuvo vinculada por 2 años y 11 meses con la entidad demandada desarrollando un objeto similar en cada contrato (indicio del carácter permanente de sus funciones). En efecto, se allegó al plenario piezas probatorias, tanto documentales como testimoniales, con el propósito de revelar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, por lo que su valor y pertinencia habrán de examinarse en orden a determinar su derecho a las prestaciones sociales, conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, que consagra el artículo 53 de la Constitución. Por ello, en aras de establecer si existió una verdadera relación marcada por dicho elemento (subordinación y/o dependencia continuada), la Sala memora que, se trata de uno de los componentes de mayor importancia a la hora de acreditar la existencia de una relación laboral enmascarada bajo contratos de prestación de servicios, el cual, como lo ha sostenido la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción, debe mantenerse durante la vigencia del vínculo respectivo.
Lo primero a analizar entonces, serán los testimonios vertidos en la audiencia de pruebas. Así, en relación con el testimonio rendido por la señora Mariana Puentes Henao, la Sala considera que no aporta elementos de juicio frente al caso concreto, debido a que relata hechos anteriores al año 2013. Ello, por cuanto manifestó que tuvo conocimiento de las actividades de la señora María de los Ángeles Avendaño a partir de las visitas que realizó a uno de sus familiares, quien residía en el Centro de Protección del Adulto Mayor de Nuevo Colón antes el año 2013.
Agregó que después de esa anualidad vio a la demandante en eventos con los adultos mayores en el parque principal del Municipio, pero no refirió haber sido testigo de las circunstancias concretas de las actividades de manejo de la cocina y cuidado personal de los adultos mayores residentes, las cuales constituyen el objeto de los contratos suscritos.
Teniendo en cuenta lo anterior, y en consideración a que las pretensiones de la demanda tienen como propósito que se declare la relación laboral surgida por la prestación del servicio entre los años 2016 a 2018, el mencionado testimonio no acredita circunstancia alguna que interese al proceso, pues, no revela que la deponente haya conocido de los hechos objeto de la demanda para el periodo ya mencionado.
Además, no se aclara la frecuencia de las visitas al Centro de Atención del Adulto Mayor, por lo que no es posible precisar el conocimiento exacto y concreto de los hechos objeto del debate por parte de la testigo. Igual ocurre con el testimonio de la señora Estela Bernal Reyes quien manifestó que conoció de las labores desempeñadas por la demandante María de los Ángeles Avendaño y que son objeto del proceso, por las visitas que realizaba a uno de sus familiares quien residía en el Centro de Adulto Mayor, aproximadamente en el año 2016.
En lo relativo al testimonio de Estela Bernal Reyes, advierte la Sala que, si bien manifestó que la demandante trabajó en el Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón desde el año 2016 y durante 6 años, en el mismo no se indican con suficiencia y claridad las labores desempeñadas por la demandante y tampoco se describen las actividades que desarrolló, pues, en general la deponente manifiesta que la señora Avendaño era la encargada de la cocina, porque, siempre que la visitaba estaba en ese lugar.
Sin embargo, se desconoce la periodicidad de las visitas de la testigo al lugar de ejecución del objeto contractual de la demandante, por lo que no es posible derivar de su dicho que haya conocido que las funciones hubieren sido desarrolladas bajo condiciones de subordinación y dependencia. Ello, por cuanto, nada se advierte en relación con la autonomía en el ejercicio de las mismas y el cumplimiento de horarios y de órdenes en cuanto al modo o cantidad de trabajo.
Sobre el último presupuesto, esto es, la autonomía la testigo únicamente manifestó que, en el Centro de Protección siempre estaba presente una enfermera que impartía algunas órdenes relacionadas con preparar ciertos alimentos a los redientes, no obstante, no se aclarara ni se precisa si la mencionada profesional de la salud impartía otras órdenes tendientes a dirigir la ejecución de las actividades contractuales.
En otras palabras, el testimonio de la señora Estela Bernal Reyes no aporta los elementos necesarios para acreditar la subordinación, pues, en la narración de los hechos que le constan no se advierte mención alguna tendiente a probar las condiciones específicas en las que la demandante desarrolló las funciones objeto del contrato. Ahora, los testimonios de las señoras María Teresa Porras Avendaño y Olivia Gutiérrez Cadena resultan (claros y coincidentes), sobre las labores ejecutadas por la demandante, su horario, las órdenes recibidas, el carácter permanente de sus funciones y la necesidad de que las mismas fueran llevadas a cabo en las instalaciones del Centro de Protección al Adulto Mayor del Municipio de Nuevo Colón, con los medios y/o instrumentos a aquella facilitados, de los que además debe precisarse dan cuenta del objeto que interesa al proceso relativo a la actividad desplegada por la aquí demandante y por ellas percibido duran el periodo 2017 y 2018.
Así, la señora María Teresa Porras indicó que para los años 2018 y 2019 le consta que la demandante laboró para el Centro de Adulto Mayor del Municipio de Nuevo Colón. Lo anterior, por cuanto manifestó que trabajaba como enfermera de la ambulancia del mencionado municipio y por ello realizaba visitas frecuentes al referido ancianato. Y, la señora Olivia Gutiérrez Cadena en su calidad de supervisora del contrato, indicó que empezó a trabajar al servicio de la administración municipal de Nuevo Colón desde febrero del 2017 y hasta diciembre del 2018.
Agregó que en el año 2017 la demandante preparaba los alimentos para los residentes del mencionado centro y en 2018 apoyaba con el aseo y cuidado de los abuelos. Del mismo modo, la Sala observa que, las antes mencionadas conocieron los hechos en virtud de las funciones que cada una desempeñó dentro del Centro de Protección al Adulto Mayor y el Municipio de Nuevo Colón. Así, la señora María Teresa Porras se desempeñó como enfermera de la ambulancia del Municipio de Nuevo Colón y en tal virtud, efectuaba visitas frecuentes al Centro del Adulto Mayor cuando se requería el servicio de ambulancia para hacer el transporte de los residentes o con el médico del centro de salud.
Lo anterior, en parte del año 2018, según se indica en su declaración. Entre tanto, la señora Olivia Gutiérrez Cadena conoció de los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda, en virtud, de ser la persona encargada de la supervisión de los contratos que ejerció entre los años 2017 y 2018. Ahora, de los testimonios antes referidos, se destaca que las deponentes manifestaron en relación con las funciones que desarrolló la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño en la ejecución de los contratos, lo siguiente: i) que era la encargada de la cocina preparar los alimentos y de suministrarlos a los residentes del Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño de Nuevo Colón; y ii) en algunas oportunidades ofrecía apoyo en otras actividades como aseo general y lavado de ropa, la primera actividad no se encontraba dentro del clausulado de los contratos. 114.
Además, en la prestación del servicio de la señora María de los Ángeles Avendaño Avendaño, las deponentes María Teresa Porras Avendaño y Olivia Gutiérrez Cadena afirmaron que el horario de trabajo iniciaba antes de las 8 de la mañana, pues, a esa hora debía servirse el desayuno y finalizaba entre las 6:30 y 7:00 de la noche después de servir la cena y acostar a los adultos mayores del Centro de Protección al Adulto Mayor.
Lo anterior, por cuanto, los horarios de las comidas de los adultos mayores residentes eran precisos y los servicios debían prestarse de lunes a lunes, así lo mencionó la señora Gutiérrez Cadena. Por su parte, la señora Olivia Gutiérrez Cadena (supervisora del contrato), aseguró que en su condición de supervisora de la ejecución de los contratos: i) revisaba las actividades ejecutadas, concretamente, el aseo de la cocina y la higiene en general; ii) impartía instrucciones en torno a: cómo debían mantenerse los alimentos, el aseo de los mismos y la atención que se debía dar a los adultos mayores; iii) la ejecución de las actividades contractuales tenía tiempos precisos al tratarse de la preparación de alimentos, los cuales, se debían elaborar y servir en un horario específico, esto es, entre las 8:00 a.m., las 12:00 y la 1:00 p.m. y las 5:30 y 6:00 p.m.; iv) la ejecución de las actividades era permanente, pues, se debían prestar los servicios de lunes a lunes sin interrupción; v) el Municipio de Nuevo Colón entregaba los insumos necesarios para la preparación de los alimentos; vi) si la demandante no podía asistir al sitio de labores debía informarlo previamente a la supervisora del contrato; y vii) la señora Avendaño debía solicitar autorización para ejercer algunas de las actividades asignadas, como el acompañamiento de los adultos mayores fuera de las instalaciones del Centro de Protección al Adulto Mayor.
Tales aseveraciones dan cuenta de que se exigió el cumplimiento estricto de un horario definido por las horas en que debía servirse la alimentación a los residentes, cuestiones que en sana crítica se alejan de un ejercicio normal de coordinación y que deben ser valorados como un indicio claro de subordinación. Para la Sala existe un conocimiento directo y permanente por parte de las mencionadas deponentes frente a las actividades desplegadas por la demandante durante el periodo comprendido entre los años 2017 y 2018, que hace creíble lo manifestado por aquellas acerca del cumplimiento de horarios y la imposición de instrucciones por parte de entidad demandada, “todo dirigido a lograr el objetivo misional trazado”.
Consecuentemente, no le asiste razón a la entidad apelante en aseverar que, del análisis del material probatorio recaudado en el proceso, particularmente de las pruebas testimoniales adosadas, lo que se colige es la existencia de una mera relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista y la exigencia en la aplicación de los postulados del sistema de gestión y la parametrización de actividades, dado que, los elementos de convicción recaudados en el proceso (particularmente los testimonios), analizados de manera conjunta, permiten evidenciar la relación de mando que existió en el desarrollo de cada uno de los objetos contractuales.
Lo anterior, en atención a que la señora Olivia Gutiérrez Cadena en su condición de supervisora de los contratos revisaba las actividades ejecutadas e impartía instrucciones en torno al manejo de los alimentos, al aseo de los mismos y a la atención que debía darse a los residentes. Aunado a ello, la Sala precisa que las actividades encomendadas a la demandante, no se trataron de aquellas ocasionales, accidentales o que de forma temporal excedieran la capacidad organizativa o funcional de la entidad, sino de actividades esenciales al propósito de la misma.
Precisamente la celebración de múltiples contratos de prestación de servicios con objetos concluyentemente similares, durante casi 2 años, da cuenta de la ausencia de la temporalidad o excepcionalidad en los servicios contratados, permitiendo verificar a su vez, el elemento de permanencia en relación con las actividades desempeñadas por la contratista.
Y es que, las señoras María Teresa Porras y Olivia Gutiérrez Cadena concuerdan en que la demandante se desempeñó en la preparación de alimentos, el servicio de comedor, el aseo de las instalaciones físicas y el acompañamiento de los adultos mayores. Tales procesos, resultan trascendentales para el funcionamiento del Centro de Atención al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón. La Sala resalta que pese a que la señora Olivia Gutiérrez Cadena en su calidad de supervisora del contrato entre el 2017 y 2018 haya afirmado que la demandante debía informar si iba a faltar a su sitio de labores y que únicamente supervisaba e impartía instrucciones en relación con el aseo y la disposición de los alimentos, con lo que en principio podría tenerse como una simple actividad de coordinación, debe señalarse que en las obligaciones contractuales se le indicó a la demandante que debía velar por el constante cuidado de la población mayor, quiere decir esto, que desempeñaba una función intrínseca al correcto funcionamiento del Centro de Atención al Adulto Mayor y, además estar al pendiente de dicha población le impedía retirarse del lugar de manera voluntaria, como lo pretende ver la testigo.
Así las cosas, como las funciones de la actora requerían una constante permanencia y las mismas están relacionadas con conocimientos básicos sobre el cuidado personal de la población mayor, que requería de unas instrucciones de un funcionario de planta como de la supervisora deponente, se desvirtúa la afirmación de la testigo (funcionaria del ente territorial demandado), relacionada a que la señora María de los Ángeles Avendaño era autónoma en decidir los momentos en que se prestaría el servicio.
Contrario a la autonomía contractual, lo que se observa de las declaraciones eran las constantes actividades de la actora en el manejo de la cocina, a velar por el bienestar y cuidado de los residentes, a informar a los familiares sobre cualquier eventualidad que se presentara en el centro de protección y apoyar el lavado y arreglo de ropa de los adultos mayores.
Ello constituye un indicio de subordinación al ser labores de carácter permanente que debían desarrollarse por funcionarios de planta adscritos a la entidad y no a través de sucesivos contratos de prestación de servicio. Advierte entonces la Sala, que tales funciones eran de carácter permanente, sujetas a las directrices de los funcionarios del Municipio de Nuevo Colón, particularmente, de la secretaria de gobierno (funcionaria que ejerció la supervisión de los contratos en los años 2017 y 2018), por lo que no existía la posibilidad de ser ejercidas de forma autónoma o bajo una relación de coordinación, con lo cual se colige que le asistió razón al a- quo al arribar a dicha conclusión en sede de primera instancia. En estas condiciones, la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones normativas y jurisprudenciales atrás señaladas (consideraciones generales), pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a éste.
Ahora bien, asegura el extremo recurrente que las funciones asignadas a la señora María de los Ángeles Avendaño, no son asimilables a las ejercidas por un funcionario de planta, dado que, el cargo en cuestión no existe y no fue necesaria su creación, porque la finalidad de las actividades contractuales no estaba acompasada con el plan de desarrollo, ello conforme a lo previsto en el Decreto 2400 de 1968“Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”.
Estima la Sala sobre ese particular, que para garantizar el desarrollo del objeto misional del Centro de Atención al Adulto Mayor, ante la necesidad permanente de las funciones desarrolladas por la aquí demandante (servicio de preparación y disposición de alimentos, aseo, acompañamiento de los residentes), lo que correspondía era la creación por parte de la entidad de los cargos requeridos para tal objeto y no celebrar contratos sucesivos para el cubrimiento de funciones elementales para el cabal funcionamiento del referido centro.
Frente a los indicios definidos por el Consejo de Estado (sentencia SUJ-025-CES2-2021 de 9 de septiembre de 2021) y la concurrencia efectiva de los mismos en el asunto sub judice, advierte la Sala que se encuentra plenamente demostrado en el expediente, lo siguiente: Que la demandante prestaba sus servicios en las instalaciones del Centro de Atención al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio de Nuevo Colón, siendo este el sitio o espacio físico facilitado por la entidad demandada para que aquella desarrollara sus actividades.
Que la naturaleza de las funciones asignadas implicaba el cumplimiento de un horario que iniciaba antes de las 8:00 de la mañana y terminaba entre las 6:30 y las 7:00 de la noche, en jornada de lunes a lunes. Así, si aquella no iniciaba su jornada de trabajo en cumplimiento del mencionado horario, es decir, antes de las 8 de la mañana, la prestación del servicio de preparación de alimentos, servicio de comedor y aseo de cocina no podía llevarse a cabo y consecuentemente, la atención a los adultos mayores, objeto mismo del Centro de Protección al Adulto Mayor Divino Niño del Municipio demandado.
Así las cosas, comoquiera que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva, y en particular, la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública y; que tales presupuestos se encontraron demostrados al interior del sub examine respecto del periodo comprendido entre los años 2017 y 2018, no le cabe duda a la Sala que resulta aplicable el principio de la primacía de la realidad sobre formalidades.
Por otra parte, no le asiste razón al apelante cuando indica que el A-quo basó sus conclusiones únicamente en el testimonio del señor Oscar David Morales, ello por cuanto, en la audiencia inicial llevada a cabo 24 de noviembre del 2021 no se decretó la recepción del testimonio del ya mencionado, no siendo el mismo medio de prueba en este proceso (índice 71 SAMAI).
Ahora, considera el apelante que en la sentencia de primera instancia la prestación personal del servicio como elemento de la subordinación se edificó en la obligación de recibir capacitaciones, en la entrega de uniformes y en la necesidad de implementar en la entidad valores parametrizados y el sistema de gestión de calidad, las cuales por su naturaleza demuestran la ejecución de actividades de apoyo a la gestión. Sobre el particular la Sala considera con base en el análisis probatorio, que se demostró que las actividades desarrolladas por la demandante son intrínsecas al funcionamiento del Centro de Adulto Mayor de Nuevo Colón, en tanto se circunscribieron al manejo del área de cocina, cumpliendo las normas de higiene y seguridad, igualmente, a velar por el bienestar y cuidado de los adultos mayores, prestándoles acompañamiento, informando a sus familiares respecto de las eventualidades que se llegaran a presentar y realizando el lavado y arreglo de la ropa de los mismos.
Con la suma de esto y el horario y la entrega de suministros se puede llevar a la conclusión que las labores fueron subordinadas. Lo precedente implica que la subordinación no solo se demostró a partir de la comprobación del cumplimiento de un horario de labores, sino, además, a partir de la naturaleza de las funciones desempeñadas, las cuales hacen parte del objeto mismo del Centro del Adulto Mayor de Nuevo Colón. Por ende, se comparte la decisión adoptada por el A- quo, en el sentido de declarar la existencia de una relación laboral entre las partes activa y pasiva.
Sin embargo, se modificarán los numerales tercero y cuarto de la sentencia, en lo relativo al periodo frente al cual se demostró la subordinación y sobre el que se emiten las órdenes de restablecimiento del derecho, pues, tal como se advirtió en precedencia, los elementos constitutivos de dicho presupuesto únicamente se acreditaron para los años 2017 y 2018.
IV. COSTAS Costas en primera instancia 135. En primera instancia no hubo condena en costas y, en tanto esta determinación no fue recurrida, la decisión no será modificada. Costas en segunda instancia En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que como el recurso de apelación que dio lugar a esta instancia fue presentado el 11 de mayo de 2022 por el extremo demandado (archivo 20, índice 32 SAMAI), le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 2080 de 2021, que entró a regir el 25 de enero de 2021.
Así, el artículo 47 de dicha norma, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala No. 5 de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V. FALLA Primero. Modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia proferida el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral Circuito de Tunja, los cuales quedarán así: TERCERO.- En consecuencia, DECLARAR la existencia del contrato realidad entre la señora MARÍA DE LOS ÁNGELES AVENDAÑO AVENDAÑO y el MUNICIPIO DE NUEVO COLÓN durante los periodos en que estuvo vinculada por Contratos de Prestación de servicios sin solución de continuidad, en el intervalo comprendido entre los años 2017 y 2018, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, al MUNICIPIO DE NUEVO COLÓN a liquidar y pagar a la accionante las prestaciones laborales comunes derivadas de la relación laboral declarada, que de ordinario devenguen los empleados públicos de la Administración del Municipio de Nuevo Colón, correspondientes al periodo comprendido entre los años 2017 y 2018, teniendo como Ingreso Base de Liquidación el promedio mensual pactado en los respectivos contratos de prestación de servicios de ese periodo.
Igualmente, liquidará los aportes patronales para pensión que le correspondan, teniendo en cuenta como Ingreso Base de Cotización - IBC el monto mensual promedio pactado en cada uno de los Contratos de Prestación de Servicios durante los periodos sin solución de continuidad comprendidos entre los años 2017 y 2018, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora MARÍA DE LOS ÁNGELES AVENDAÑO como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizarlos al respectivo fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la demandante, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en pensiones durante el tiempo referido, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia del 28 de abril del 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral Circuito de Tunja. Tercero. Sin costas en esta instancia. Cuarto. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Con salvamento parcial de voto Constancia: esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad.