TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -Sala Segunda de Decisión- Sincelejo, veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) M de Control: Reparación directa Proceso: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Demandante: Alba Ester Narváez Carrascal y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Asunto: Apelación de auto Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Asunto: Apelación de auto / caducidad del medio de control /desplazamiento forzado / norma aplicable antes de la Ley 2080 de 2021 / audiencia iniciada.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión tomada en audiencia inicial celebrada el 1° de febrero de 2022, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Alba Ester Narváez Carrascal, Agustín David Avilés Narváez, Lía Ester Avilés Narváez, Karen Milena Rivera Narváez y Agustín Avilés Díaz, por medio de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional-Ejército Nacional-Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Departamento para la Prosperidad Social y el municipio de Colosó, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños derivados del desplazamiento forzado de que fueron víctimas.
A título de indemnización, solicitaron las siguientes sumas: - 5.000.000 por concepto de daño emergente. - $105.918.700 por lucro cesante. - 100 s.m.l.m.v. para Alba Ester Narváez y Agustín Avilés Díaz, 50 s.m.l.m.v. para Agustín David Avilés Narváez, Lía Ester Avilés Narváez y Karen Milena Rivera, como daño moral. - Perjuicio a la vida relación: 100 s.m.l.m.v. para Alba Ester Narváez y Agustín Avilés Díaz, 50 s.m.l.m.v. para Agustín David Avilés Narváez, Lía Ester Avilés Narváez y Karen Milena Rivera.
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa - Además, pidieron como medida de reparación extrapatrimonial un acto de excusas públicas. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora expuso que: En el año 1994, Alba Narváez Carrascal se desempeñaba como Inspectora de Policía del corregimiento de Chinulito, municipio de Colosó, Sucre.
En desarrollo de sus funciones le correspondía recibir las denuncias formuladas por los habitantes, poner en conocimiento de las autoridades la aparición de cadáveres y los avisos de amenazas, entre otros, por lo que se convirtió en objeto de ataque por parte de grupos de autodefensas. En julio de 1995 se presentaron unos asesinatos en la zona y las amenazas contra su vida eran constantes para que no diera aviso a ninguna autoridad administrativa.
El 9 de octubre de 1995 asesinaron a su hermano Leoncio José Narváez. La señora Alba Narváez se vio obligada a huir, inicialmente a la ciudad de Bogotá, y luego hacia Venezuela en el año 1996, con su pequeña hija Karen Milena, hasta donde llegaban las amenazas. El proyecto de vida con su pareja e hijos se acabó, ya que al separarse tomaron rumbos distintos.
Tuvo que abandonar el cargo de inspectora, al cual nunca presentó renuncia. No habían formulado demanda anteriormente por el temor y el miedo que les abrumaba. En el hecho décimo tercero se dijo textualmente: “El Juzgado Sexto Administrativo de esta ciudad de Sincelejo, el 28 de julio de 2016, dispuso que el medio de control de reparación directa que con el radicado N° 2016-00048 00 promoviera la señora Alba Narváez Carrascal, en procura de que por tratarse de conductas de lesa humanidad se le permitiera acceder a la justicia en demanda de resarcimiento decidió rechazarlo, lo que fuera conformado en fecha 29 de septiembre de 2016 por LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRTIVO DE SUCRE”.
Posteriormente el Tribunal Administrativo de Sucre cambió su posición y admitió que a los actos de lesa humanidad no les aplicaba el término de caducidad, como era el caso concreto. 1.2. Contestacion de la demanda La Unidad Administrativa para la Atencion y Reparacion Integral a las Víctimas contestó la demanda oponiendose a las pretensiones de la misma.
Manifestó que no estaba llamada a responder por los daños alegados, toda vez que para la fecha de los hechos no se había creado legalmente y no le era atribuible ninguna falla en el marco de sus competencias. Propuso las excepciones previas de cosa juzgada, caducidad (ya que no se trató de un ataque sistemático contra la poblacion civil) y falta de legitimacion en la causa por pasiva.
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa El Departamento para la Posperidad Social-DPS expresó, en síntesis, que no le constaban los hechos narrados en el escrito de demanda. Explicó las difernencias existentes entre la reparacion administrativa y la indemnizacion pretendida vía judicial. Formló en su defensa, entre otras, las excepciones de falta de legitmacion en la causa por pasiva, hecho de un tercero, inexistencia de falla y caducidad del medio de control, en tanto habían transcurrido más de 20 años entre la fecha del desplazamiento y la de presentación de la solicitud de conciliación. Aún teniendo en cuenta la sentencia SU-254 de 2013, la demanda fue inoportuna.
El municipio de Colosó señaló que la seguridad de la poblacion era responsabilidad de las fuerzas militares del Estado. Agregó que era impreciso decir que la demandante nunca renunció a su cargo de Inspectora de Policía, debido a que la renuncia fue debidamente aceptada mediante acto administrativo que se encontraba respaldado por la presunción de legalidad y no había prueba de que se retractara de la misma.
En su defensa alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional- Ejército Nacional consideró que no le eran atribuible el daño expuesto en la demanda. Además, a su juicio, se configuraban las excepciones de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, falta de estructuración de los elementos de responsabilidad del Estado, existencia de políticas gubernamentales frente a la reparacion por desplazamiento forzado. 1.3.
La providencia recurrida Mediante decision tomada en audiencia inicual celebrada el 1° de febrero de 20221, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo declaró probada la excepcion de caducidad del medio de control. Explicó que la jurisprudencia, en relacion con los asuntos que trataran de actos de lesa humanidad, no había sido uniforme; por lo que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 “sentó las reglas jurisprudenciales en relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa frente a los delitos de lesa humanidad, en la que se tiene en cuenta el conocimiento del hecho dañoso”.
En efecto, las reglas de caducidad eran aplicables aún a los casos de lesa humanidad como el desplazamiento forzado. Para el caso concreto, era necesario evaluar el momento a partir del cual la parte demandante tuvo conocimiento de la participación del Estado en el daño y la existencia de alguna causa que justificara la imposibilidad de acceso a la administración de justicia de manera previa. 1 La audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 se inició el 17 de octubre de 2019; sin embargo, fue suspendida y reanudada el 1° de febrero de 2022, motivo por el cual le resultan aplicables las normas vigentes al momento de su iniciación, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa De las pruebas que se aportaron en la demanda no se advertía que efectivamente los demandantes se desplazaron, pues no constaba si estaban incluidos en el Registro Único de Víctimas y si superaron o no el desplazamiento forzado. Tampoco se probó una situacion objetiva que obstaculizara la presentacion de la demanda en tiempo, de modo que la caducidad corrió hasta el 24 de julio de 1997.
Aún de admitir que se aplicaba el plazo fijado en la SU-254 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, dicho término se extendió hasta el 20 de mayo de 2015 y la demanda se presentó posteriomente (2018), inclusive la solicutud de audiencia de concliaicon prejudicial (agosto de 2015). 1.4. El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revocara.
Consideró que la decisión contrariaba el derecho al debido proceso, pues si bien la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado hizo ciertas apreciaciones frente a las demandas originadas en delitos de lesa humanidad, lo cierto es que para 2018, cuando se presentó la demanda, las reglas del juego eran distintas, es decir, en los asuntos relacionados con actos de lesa humanidad no aplicaba la figura procesal de la caducidad, de tal manera, que estas eras las disposiciones que debían tenerse en cuenta.
Además, las normas de orden internacional primaban sobre el ordenamiento interno, en las cuales se predicaba la imprescriptibilidad de actos de lesa humanidad y la decisión tomada perjudicaba y debilitaba el debido proceso, bajo la consideración de que la variabilidad de la jurisprudencia en ese tópico, hoy afectaba los intereses de los demandantes. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para decider el recurso de apelación formulado conforme a lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el numeral 3 del artículo 243 del mismo ordenamiento, antes de la modificación realizada por la Ley 2080 de 2021. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si en el caso bajo análisis está probada la excepción de caducidad del medio control, presentada por las entidades demandadas. 2.3.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. Toda persona que pretenda poner en conocimiento de la administración de justicia un litigio, debe atenerse a los plazos establecidos en el ordenamiento jurídico para cada medio de control; en ese sentido, Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa vencidos esos términos sin que se ejerciera el derecho de acción opera la figura de la caducidad como consecuencia de la inactividad del interesado.
El legislador estableció unos términos razonables con el propósito de que las personas acudieran ante la jurisdicción para resolver sus controversias, término que, en caso de vencerse, implica la pérdida de la facultad de acudir a la administración de justicia y configura la institución procesal de la caducidad, creada para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones quedaran indefinidas en el tiempo.
La caducidad es entonces una sanción que limita el derecho de acción para quienes no acuden oportunamente a la jurisdicción, de conformidad con el plazo estipulado en la ley, aplica por el mero paso del tiempo, sin que se admisible suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, renuncia o convención entre las partes, de manera que el juez debe declararla de oficio si la encuentra configurada2.
En ese orden, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre la naturaleza y finalidad de la figura ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”3 Así las cosas, para el alto tribunal, es el mismo ordenamiento jurídico interno el que asigna a las personas la carga para que actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas, so pena de la configuración de la caducidad (que no puede ser desconocida, modificada o alterada por las partes), dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 constitucional.
La Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en sentencia C – 985 de 2010, que, “la caducidad es en una limitación temporal del derecho de 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de mayo de 2021, radicado interno: 63381.
M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también: sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado interno: 53831. 3 Consejo de Estado, Sección III Expediente No. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154). Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 Pág. 151. Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la controversia correspondiente”.
Pretende la parte actora que se declare la responsabilidad de las demandadas Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional- Ejército Nacional-Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Departamento para la Prosperidad Social y el municipio de Colosó- por el desplazamiento forzado de que fue víctima la señora Alba Narváez Carrascal y su núcleo familiar, conformado por esposo e hijos, en el año 1995.
Aunque al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda (Ley 1437 de 2011, así como las del Código General del Proceso, en los aspectos no regulados); en lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 18874, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.
Para la época de ocurrencia de los hechos, el artículo 136 del Decreto 01 de 19845 establecía que la acción de reparación directa caducaba al vencimiento del plazo de 2 años contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho que dio origen al daño. Frente a la caducidad, la parte demandante alegó en su demanda y en su recurso, que no operaba el término de 2 años, toda vez que se trataba de delitos de lesa humanidad, lo que justificaba la inaplicación del plazo legal, posición avalada por la jurisprudencia vigente al momento de radicación de la demanda.
No obstante debe indicarse que, el 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su postura en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y otros, así6: 4 “Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)”. 5 Decreto 01 de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989: “Artículo 136.
Caducidad de las acciones. (…). La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033).
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa “(…) En cuanto al término para ejercer la pretensión de reparación directa, el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.7, adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000, establecía que, en los casos de desaparición forzada, la caducidad se contaba con fundamento en la fecha en la que aparecía la víctima y, si ello no ocurría, desde el momento en el que quedaba ejecutoriado el fallo adoptado en el proceso penal.
En los demás eventos desde el acaecimiento de la situación causante del daño; sin embargo, esta Sección precisó que no bastaba con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, resultaba necesario su conocimiento por parte del afectado, ya que a partir de ello surgía el interés para ejercer el derecho de acción8. El literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 20119 prevé la misma regla frente a la desaparición forzada y para los demás casos establece como determinante la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o del momento en el que el afectado la conoció o debió conocerla, si fue en fecha posterior, “siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Así las cosas, para computar el plazo de caducidad no basta con la ocurrencia “de la acción u omisión causante del daño”, pues, además, se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño. De este modo, si un grupo familiar conoce la muerte de uno de sus miembros, pero no cuenta con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente, la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente para los fines previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
(…) De este modo, si los afectados consideran que el resultado del proceso penal adelantado en contra del agente implicado en los hechos tiene la suficiencia de determinar el sentido del fallo de responsabilidad patrimonial del Estado, lo que les corresponde es ejercer en tiempo la pretensión de reparación directa y, luego, cuando el proceso se encuentre para dictar sentencia, solicitar la suspensión por “prejudicialidad”, y será el juez de lo contencioso administrativo el que defina si existe o no una relación de dependencia o si puede definir el asunto sin esperar la condena penal.
Precisado lo anterior, a modo de conclusión, la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones 7 “8.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. “Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta).
Esta disposición regula la caducidad de la pretensión de reparación directa en los eventos en los que el término empezó a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, expediente 15785, MP: María Elena Giraldo. 9 “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. “Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se destaca).
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada. (…) Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”.
En ese sentido, en los únicos casos en que la regla de caducidad fijada en la ley admite excepciones es en los asuntos de desaparición forzada, por mandato de la misma disposición. Huelga decir, que las mencionadas reglas, al surgir de una sentencia de unificación del órgano de cierre en lo contencioso administrativo, constituyen para efectos de resolver el presente caso, precedente vinculante y obligatorio10, de ahí que su análisis y examen gravitará en torno a ellas.
En ese sentido, en su contenido no se dejó expresamente que se difirieran los efectos o que se inaplicara en casos concretos, como lo pretende el apelante; por el contrario, se convirtió en un antecedente que rige todas los asuntos de manera inmediata. En la sentencia T-044 de 2022, la Corte Constitucional, consideró y concluyó que si bien, en la parte resolutiva de la sentencia de unificación 10 Ver Corte Constitucional.
Sentencia SU 345-17. “(…) 4.1. Según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento.
(…)” Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa del 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera guardó silencio sobre los efectos en el tiempo de la sentencia de unificación, la misma seguía las reglas generales y por ende, tenía efectos retrospectivos, por lo que se aplica aún para casos en trámite “la sentencia de unificación aplica desde el momento en el que fue proferida, esto es, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia de unificación –efectos retrospectivos–, mas no solo a los procesos iniciados con posterioridad al fallo de unificación –efectos prospectivos– ”, con lo cual se desestima la pretensión del recurso de alzada, en tanto no es posible darle un efecto distinto a la sentencia. El Consejo de Estado, en un asunto similar al que se estudia en esta ocasión, reiteró la posición esbozada en la sentencia de unificación descrita en precedencia, en los siguientes términos11: “Ahora bien, en lo que respecta al término de caducidad en los casos de delitos de lesa humanidad la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación12 en la cual se acogió el criterio según el cual en eventos de dicha naturaleza la responsabilidad del Estado se encuentra sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, por cuanto la regla de imprescriptibilidad solo es aplicable en juicios penales cuando se desconoce al presunto autor de la conducta delictiva.
Sobre este punto es especialmente relevante advertir que la tesis sobre caducidad en referencia contenida en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de enero de 2020 fue avalada por la Corte Constitucional en sede de tutela en sentencia de unificación SU-312 del 13 de agosto de 202013, por consiguiente, en atención a la naturaleza jurídica y a la fuerza jurídica vinculante de una y otra de las sentencias, estas son de obligatoria observancia. En este sentido, la decisión de la Sala Plena de la Sección Tercera estimó razonable dar aplicación a la regla de caducidad en materia de reparación directa prevista en el numeral 2, literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; de igual forma, la decisión de unificación en mención indicó que solamente es procedente una contabilización distinta de caducidad en asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada -por tener reglas especiales-, y en aquellos eventos en los que se encuentre demostrada la imposibilidad material de los afectados de acceder a la administración de justicia, evento este último en el que solamente podrían ser apreciados para el efecto supuestos objetivos (secuestro, enfermedades o cualquier otra circunstancia que diera cuenta sobre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia)”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha apoyado la idea que en asuntos concernientes a desplazamiento forzado, el juez debe analizar de forma prudente la caducidad del medio de control, pues, debe cerciorarse que cesaran las condiciones que dieron origen al mismo, a fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia14. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 18 de noviembre de 2021, expediente número 67078, C.P. Fredy Ibarra Martínez. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, expediente número 61033, CP Marta Nubia Velásquez Rico. 13 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 5 de febrero de 2021.
Radicado: 47001-23-33-001-2015-00176-01 (59490), C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa En aplicación de las anteriores normas y de la jurisprudencia en cita, que constituye, se reitera, precedente de obligatorio acatamiento por tratarse de sentencia de unificación del máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, la Sala estima que en el presente asunto operó la caducidad del medio de control, ya que la demanda fue instaurada por fuera de los dos (2) años contados a partir del momento en que las víctimas tuvieron serias posibilidades materiales de ejercer el derecho de acción. Está demostrado que la señora Alba Narváez Carrascal fue nombrada mediante Decreto 158 de 22 de agosto de 1994 como Inspectora de Policía del corregimiento de Chinulito, jurisidicción del municipio de Colosó. A través de la Resolución 023 de 8 de agosto de 1995 se le aceptó la renuncia al cargo.
Al expediente se allegó el formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas, a nombre de Alba Ester Narváez Carrascal, diligenciado el 14 de enero de 2014. En él se indicó que residía en la ciudad de Sincelejo, Sucre, barrio Las Margaritas, se consideraba víctima de amenazas y desplazamiento forzado por hechos que databan de 29 de julio de 1995 y como supuesto fáctico explicó que mientras se desempeñaba como Inspectora de Policía en Chinulito, Colosó, se tuvo que ir para Bogotá, ante las constantes llamadas amenazantes para acabar con su vida.
Bajo esa lógica, aunque no hay un reconocimiento por parte de ninguna autoridad sobre la condición de desplazada de la señora Alba Narváez, con miras a probar que hubiera tenido que desplazarse a causa del conflicto armado interno, sus declaraciones en esa dirección pueden estimarse válidas, apoyando la idea que la calidad de víctima de este hecho victimizante es una situación de hecho que no requiere reconocimiento expreso para configurarse, como lo ha sostenido de vieja data la jurisprudencia administrativa y constitucional15.
A simple vista, se advierte que los demandantes tuvieron conocimiento del daño antijurídico alegado desde el momento mismo de su causación, es decir, en julio de 1995, cuando lamentablemente tuvieron que desplazarse por estar en riesgo sus vidas por amenazas recibidas por parte de grupos armados irregulares. Desde ese mismo instante se podía inferir la supuesta omisión en el deber de seguridad de las fuerzas militares endilgada en la demanda a título de falla en el servicio y por ello era viable la posibilidad de demandar.
En ese sentido, no se exigía a los 15 Sentencia T-327 de 2001: “Según los conceptos de desplazado forzados consagrados en los Principios Rectores de los Desplazados Internos, la ley 387 de 1997, la jurisprudencia de esta Corporación [7] y los conceptos rendidos por CODHES y la Comisión Colombiana de Juristas, es claro que el desplazamiento forzado por ser una situación de hecho no necesita, como requisito indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado por ninguna entidad ni pública ni privada para configurarse.
Cuestión diferente es el hecho de que el Gobierno haya establecido un procedimiento para incluir a la población en un Registro Nacional de Población Desplazada, que reglamenta el acceso a las ayudas contempladas en el título IV del decreto 2569 de 2000 (ayuda inmediata, atención humanitaria de emergencia y programas de retorno, reasentamiento o reubicación), mas no es un mecanismo que pretende dar una declaración indebida a una situación de hecho”.
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa demandantes una plena certeza de los autores del hecho generador del daño para poder acceder a la justicia. Así las cosas, se advierte que, en principio, en el presente caso operó la caducidad del medio de control, debido a que la oportunidad para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el año 1997, teniendo en cuenta que a partir de las afirmaciones de la demanda, el desplazamiento se produjo en el año 1995; sin embargo, la demanda se presentó el 2 de mayo de 2018, cuando el término para intentar el medio de control se encontraba vencido.
Ahora bien, de acuerdo con el documento denominado “registro de hechos atribuibles a grupo organizados al margen de la ley” de la Fiscalía General de la Nación, subproceso de Justicia y Paz, la víctima Alba Narváez presentó denuncia el 6 de septiembre de 2012, por considerarse víctima de las AUC, grupo comandado por alias “Cadena”. En dicho informe reposa que la dirección de la actora era en la ciudad de Sincelejo, barrio Las Margaritas.
Dentro de sus narraciones, la señora Alba Narváez manifestó que se desplazó hacia la ciudad de Bogotá y luego a Venezuela, sin evidencia de su retorno a su lugar de origen. Sin embargo, del formato de constitución de víctima ante el proceso de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación del año 2012 mencionado anteriormente, en el cual se insertó como dirección de residencia y correspondencia la ciudad de Sincelejo, barrio Las Margaritas, misma que se reportó en la demanda como dirección de notificaciones, se puede inferir que desde ese año el demandante se había instalado en un lugar fijo y tenía acceso a las herramientas jurídicas para intentar una indemnización por parte del Estado Colombiano, producto de los hechos dañosos que en esta oportunidad alega y a la oferta institucional de la administración pública y de justicia, con el propósito de perseguir las pretensiones que hoy se reclaman.
Por ello, el término de caducidad podría haber empezado a contabilizarse desde el año 2012, cuando las condiciones del actor le garantizaban el acceso a la administración de justicia, con lo cual el plazo se mantenía hasta el año 2014; empero, la demanda se radicó hasta el año 2018, cuando el término legal de 2 años se había superado.
Inclusive, para la fecha de la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público, 19 de agosto de 2015, la acción había caducado. Al margen de lo anterior, no se alegó por parte de los demandantes alguna otra situación especial que obstaculizara su acceso a la administración de justicia y que conllevara a variar los límites temporales del estudio de la caducidad frente al caso bajo análisis y tampoco es posible aplicar la jurisprudencia que permitía demandar en cualquier tiempo cuando el daño derivara de crímenes de lesa humanidad por lo expuesto en precedencia. Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa En el recurso de apelación, la parte actora dejó constancia de que todos los hechos de violencia ocurridos en la zona eran de carácter público y notorio, pero no concretó aspectos puntuales que le hubieran impedido el acceso a la administración de justicia. En anterior oportunidad, en un asunto similar, esta Corporación explicó que desde la ocurrencia de los hechos era posible determinar la participación del Estado y por ello podía ser demandado, sin que se exigiera una sentencia penal ejecutoriada, lo que constituye un precedente horizontal16: “a. El tema a dilucidar en la presente apelación es la caducidad, en un proceso donde la pretensión deviene de un desplazamiento forzado ocurrido en el año 2000 (hechos que lo originaron de febrero 18 y septiembre 16 y 17 de 2000), luego de los eventos luctuosos ocurridos en la zona conocida como los Montes de María en el Departamento de Sucre y que se narran en la demanda. b. Los términos de caducidad en temas de lesa humanidad, pues, el desplazamiento forzado puede entenderse en tal sentido, en su interpretación, deben ser considerados bajo el manto de la sentencia unificación de la sección Tercera del Honorable Consejo de Estado ya descrita, dado que además de constituir precedente, lo que obliga a su cumplimiento por parte de este Tribunal, es la mejor respuesta plausible sobre el tema, al abordar el mismo, desde el punto de vista constitucional, legal y convencional por parte de una Alta Corte. c. En el caso concreto, la regla aplicable para efectos de considerar la caducidad resulta aquella que señala: Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. d. Debe tenerse en cuenta que el suceso del desplazamiento, que los propios demandantes delimitan fácticamente al año 2000 (fechas ya descritas), constituye en punto de la reparación perseguida, el hito que fija la acción o la omisión que incidió en el daño. Siendo así, si el hecho causante del daño deriva de la mencionada eventualidad, considerada como consecuencia de la acción u omisión por parte del Estado en sus deberes de protección de la vida e integridad personal de sus asociados, de ahí que la consecuencia lógica es que sea a partir de tal fecha, que se debe contar el término de caducidad en el presente asunto.
Esto por cuanto: * La demanda es un acto de primordial importancia, pues, es el escrito mediante el cual se ejerce el derecho subjetivo público de acción; es decir, se formula a la Rama Judicial del Estado la petición de que administre justicia y con tal fin, decida sobre las pretensiones contenidas en ella, a través de un proceso.
Además de las pretensiones, que constituyen su objeto (petitum), la demanda debe contener los hechos que sirven de fundamento a aquellas y que configuran la causa de esta (causa petendi). A su vez, su contenido tiene efectos jurídicos importantes que se reflejan entre otros, en la interrupción de la prescripción o la inoperancia de la 16 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, auto de 26 de octubre de 2022, radicado: 700013333007202200144 01.
M.P.: Rufo Arturo Carvajal Argoty. Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa caducidad, la radicación de la competencia en un determinado funcionario y la consonancia de la sentencia. En tal sentido, la relación de hechos o manifestaciones que ahí se hagan, deben responder a la verdad, so pena de entenderse fraude que afecta la administración de justicia, con las consecuentes sanciones a que haya lugar y la posibilidad de desechar lo afirmado.
De ahí que, nada obsta, para que en este caso, a partir del contenido de la demanda se traten consecuencias jurídicas como la caducidad. * El desplazamiento forzado de que se da cuenta, aunado al contexto en que ocurrió, efectivamente corresponde a un atentado de lesa humanidad. * Siendo así, esto es, bajo las aprehensiones ya señaladas, fácil resulta concluir que el Estado Colombiano, por las condiciones de violencia que denotan los hechos relatados, tenía presunta responsabilidad en lo ocurrido y era susceptible de ser demandado por las vías judiciales en busca de resarcimiento, verdad y justicia, debido a los deberes de protección y seguridad que tiene todo ciudadano colombiano. De ahí que, tal como lo enseña la unificación jurisprudencial ya descrita, para efectos de caducidad puede discutirse si se tenía o no conocimiento del posible responsable de la acción o la omisión, para concluir que en casos como el tratado, se pueden considerar factores objetivos que indicaban que el Estado Colombiano, debía responder por los hechos ocurridos en su territorio en circunstancias como las narradas en la demanda, como fuente de tal conocimiento.
Esto en tanto, para todos los pobladores del territorio nacional no les era desconocida la situación de violencia del país y para los habitantes de los Montes de María, la sola situación de zozobra que vivieron, dada la evidente desprotección estatal, aunado al hecho de que el Estado hacía presencia con su fuerza pública y aun así sucedían hechos violentos, ya era un indicador de a quién podía responsabilizarse, si su vida o su integridad resultaban afectadas.
Debe tenerse en cuenta, que la responsabilidad que se menciona no es de aquellas consideradas a título personal, sino que su objeto corresponde a una posible acción y omisión del Estado, resultando en este caso, conforme lo pretendido en la misma demanda, que se invoca el actuar omisivo del Estado que permitió el lamentable hecho del desplazamiento forzado, prácticamente sin control alguno, pese incluso a la presencia militar y de policía existente en la zona.
Luego, el conocimiento que se exige del hecho dañoso no es definido a partir de que los legitimados para demandar conozcan concretamente, qué personas en particular fueron los autores de la muerte o cuáles son los mecanismos judiciales que proceden, sino de entender que existe un posible responsable a quien puede reclamarse cualquier tipo de interés que se tenga y tal conocimiento, lo tenían los accionantes desde el mismo momento en que se vieron obligados a desplazarse de sus terruños.
Tan es cierto es lo anunciado, que los propios demandantes en el libelo genitor así lo dan a entender, cuando relatan la situación contextual de lo ocurrido y dan a conocer que acudieron a las autoridades administrativas para solicitar el reconocimiento y pago de los beneficios destinados a las personas desplazadas. En tal sentido, entiende la Sala que la caducidad comprendida como la vivencia del derecho, no es más que aceptar que existen situaciones específicas que dan lugar a un daño, el cual, a su vez, es causado por omisión o por acción y detrás de todo eso existe una persona (para el caso el Estado) a quien se le puede atribuir, considerando que cuando se trata de pretender indemnización por acción u omisión del Estado en Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa actividades propias de la protección a la vida, la integridad personal o a los bienes, su sola ausencia en el mismo sitio de ocurrencia del hecho, implica un indicio muy serio de su posible responsabilidad, por ende, el reclamante tiene la obligación de adelantar lo más pronto posible (plazo razonable, que el ordenamiento interno ha fijado en dos años, el ejercicio de los mecanismos judiciales respectivos.
Si tal posibilidad es truncada, a su vez, el interesado debe informar tales circunstancias, especificando y probado las razones por las cuales le fue imposible hacerlo, como criterio de valoración para el servidor público que debe estudiar la correspondiente admisión del mecanismo administrativo o judicial. Y en este caso, en la demanda, nada se dice frente a tal imposibilidad, por ende, entiende la Sala, que desde el siguiente día a la causación del desplazamiento, podían los accionantes demandar al Estado Colombiano. Afirmar que la zozobra devenida del hecho de la muerte dio al traste con la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales estatales, per se, no constituye argumento suficiente como para desacreditar la regla general de la caducidad, pues, si bien se puede reconocer la situación de zozobra, también debe aceptarse que la administración de justicia seguía funcionando y el acceso a la misma podía darse en cualquier lugar del territorio nacional, que no necesariamente en donde ocurrieron los hechos luctuosos o en sus cercanías, que si permiten pregonar alguna excepción a los términos de caducidad”.
Todo lo anterior, conduce a soportar la tesis de que la parte actora tenía suficientes elementos para presentar la demanda previamente y no había características especiales que impidiera el ejercicio oportuno de una acción judicial. Para esta Sala, cuando el juez advierta, en cualquier estado del proceso, la configuración de la caducidad del medio de control, es necesaria su declaratoria para evitar el desgaste de la administración de justicia. En Sentencia C- 146 de 2015, la Corte Constitucional expuso que el acceso a la administración de justicia no es un derecho ilimitado y absoluto, porque: “…En el mismo orden, la Corte ha señalado que el derecho al acceso a la administración de justicia no es ilimitado y absoluto, pues la ley contempla ciertas restricciones legítimas en cuanto a las condiciones de modo, tiempo y lugar para impulsar las actuaciones judiciales o administrativas.
En efecto, en la sentencia C-662 de 2004, esta Corporación citó a título de ejemplo, algunos de los límites que el legislador ha impuesto al acceso a la administración de justicia, como son los “límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial, - como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa -, o condiciones al acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado o a la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica”.
Argumento que se ve reflejado en lo estatuido en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, cuando sobre el objeto y principios de la jurisdicción contenciosa administrativa, establece en su inciso final que “quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”.
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa Así las cosas, debe señalar la Sala que dicho presupuesto procesal (ejercicio oportuno del medio de control) no responde a una caprichosa interposición de trámites desacertados e innecesarios, o considerarse como un impedimento o limitante del acceso a la justicia, sino que por el contrario, se funda en la concesión de garantías legales y constitucionales para las partes y para la propia administración. El Consejo de Estado ha manifestado que los deberes, obligaciones y cargas procesales no pueden desconocerse so pretexto de la prevalencia del derecho sustancial, señalando que: “Dentro de los distintos trámites judiciales es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso de distinta naturaleza (…).
La observancia oportuna de los deberes, cargas y obligaciones procesales, se contribuye con la realización de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales. Su desconocimiento en modo alguno puede excusarse pretextando la prevalencia del derecho sustancial o el deber de evitar el exceso de ritual manifiesto, habida cuenta de que constituyen la garantía que asegura el correcto desenvolvimiento del debido proceso, como estructura a partir de la cual se imparte justicia en el Estado sometido al Derecho”17.
Asimismo, ha indicado que: “La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional.
(…) Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal”18 Como consecuencia de lo anterior, deberá ser confirmada la decisión emitida el 1° de febrero de 2022, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 3.
DECISIÓN 17 Consejo de Estado, Sección Primera. Radicación número: 88001-23-33-000-2015-00027- 01(AC). C. P. María Claudia Rojas L. 18 Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 13 de febrero de 2015. Radicación número: 73001-23-31- 000-1999-00952-02(31187).
Radicado: 70-001-33-33-005-2018-00103-01 Medio de Control: Reparación directa En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Samai. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS