PENSIÓN GRACIA – Improcedencia de reintegro en nómina de pensionados de valor de mesada reconocida con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status de pensionado en cumplimiento de fallo judicial /PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Improcedencia de aplicación por no darse los presupuestos para ello. La Sala de Decisión debe determinar si es procedente ordenar el reintegro en nómina de la mesada pensional reconocida mediante la resolución No 09874 de mayo de 2003, que reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, por encontrarse vigente para cuando se dio cumplimiento al fallo de 9 de febrero de 2006 que ordenó la reliquidación de la prestación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status de pensionado.
Se confirmará el fallo de primera instancia debido a que no se dan los presupuestos para aplicar el principio de favorabilidad, aunado a que, la expedición de la resolución No 1387 de 2007 se produjo en cumplimiento de una orden judicial que tiene carácter vinculante y coercitiva para la UGPP. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, veinticuatro (24) de enero de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: VITELVINA MORALES de GÓMEZ ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (en adelante UGPP) RADICACIÓN: 150013333 002 2015 00050 01 ==================================== La Sala resuelve el recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de noviembre de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, se confirmará la decisión recurrida.
ANTECEDENTES I.1. DEMANDA. La señora Vitelvina Morales de Gómez, a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, a fin de obtener la nulidad del auto ADP008893 de septiembre de 2014, que negó el reintegro en nómina de la mesada pensional reconocida mediante la resolución No 09874 de mayo de 2003 en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad a restablecer y pagar el valor de la pensión que devengaba hasta el mes de octubre de 2012 derivado de la reliquidación efectuada con la resolución 09874 de mayo de 2003; que se paguen las diferencias pensionales adeudadas desde el mes de noviembre del año 2012, así como los intereses corrientes y moratorios conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA, y se condene en costas a la entidad.
Situación fáctica. La demandante soportó las pretensiones que reclama con fundamento en los siguientes hechos: CAJANAL le reconoció la pensión gracia, siendo que hasta octubre de 2012 las mesadas devengadas fueron equivalentes $2.220.119, monto que fue disminuido a partir de noviembre de 2012 a la suma de $1.359.321,25 debido al cumplimiento de un fallo judicial.
De acuerdo con ello, ilustró la presunta arbitrariedad en que incurrió la entidad distinguiendo entre el reconocimiento de la prestación a partir del status y la reliquidación de la misma por retiro del servicio, así: Reconocimiento de la pensión incluyendo la reliquidación de la misma por factores salariales Reliquidación de la pensión por retiro del servicio.
Respecto de esta última, precisó que es la que actualmente se encuentra vigente al no haber sido revocada ni declarada nula, en consecuencia, es el acto jurídico que obliga a la entidad demandada para restablecer el pago de la pensión en el monto con el que cancelaba en el mes de octubre de 2012. Debido a que en la liquidación de la pensión no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados por la docente, antes de la fecha de adquisición del estatus de pensionada solicitó el ajuste del valor de la pensión. Al no haber obtenido respuesta favorable, interpuso acción de tutela y nulidad y restablecimiento del derecho, actuaciones que culminaron con decisiones a favor de la docente, ordenándose la reliquidación de la asignación pensional equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, así mismo ordenó el pago de la diferencia de las mesadas pensionales causadas.
Indicó que aparentemente las órdenes judiciales fueron cumplidas con la expedición de las resoluciones 31532 y 1387, ambas por valor de $473.225, efectiva a partir del 21 de junio de 1997. Aseguró que el cumplimiento judicial fue desnaturalizado y extralimitado ya que a pesar de que las órdenes fueron dirigidas a reliquidar la pensión con los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, en ellas no se ordenaba dejar sin efectos la resolución No 9874.
Así, después de ajustar la pensión incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, la entidad retiró de nómina la mesada pensional reconocida mediante la resolución No 9874 de mayo de 2003 para incluir aquella que fue producto de la liquidación realizada mediante resolución 1387 en cumplimiento al fallo del proceso ordinario.
Cuyos efectos prácticos, disminuyó el valor de la pensión a partir de noviembre de 2012, sin mediar el consentimiento del titular del derecho. En consecuencia, el valor de la mesada devengada a octubre de 2012 equivalía a $2.220.119 y pasó a $1.359.312, con una diferencia negativa de $860.807. Ante tal circunstancia, el 29 de mayo de 2014 se elevó petición ante la UGPP tendiente a restablecer el valor de la pensión, con resultado negativo, aduciendo el cumplimiento del fallo de 9 de febrero de 2006, proferido por esta Corporación. I.2.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, a través de la sentencia de 9 de noviembre de 2016, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante. Adujo que, conforme con la sentencia de 9 de febrero de 2006, se estableció el marco normativo aplicable a la situación de la demandante, en tal razón, se tiene que adquirió el derecho una vez cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 4º de la ley 114 de 1913 y, por ende, la norma aplicable corresponde a la ley 5ª de 1956.
Que como lo que se pretende con la demanda es la aplicación del principio de favorabilidad, este tiene varias dimensiones: i) cuando existe confrontación entre dos normas y ii) cuando una misma norma admite diferentes interpretaciones. Sin embargo, con la demanda, no se desarrolló un concepto de violación claro que permitiera hacer un análisis sobre la norma aplicable en virtud de dicho principio.
En ese sentido, no se señaló la razón por la cual la resolución No 09874 debe ser aplicada y no otra, y cuál es el sustento normativo o régimen que justifique su aplicación. Es decir, se omitió señalar claramente la fuente y las normas en conflicto, estando obligada a probar la que resulte más beneficiosa, siendo en quien radica la carga de la prueba.
Por lo tanto, no existía una verdadera confrontación entre dos normas, objeto del principio de favorabilidad, debido a que la situación pensional de la demandante solo se podía resolver bajo las normas contenidas en el artículo 4º de la ley 114 de 1913 en concordancia con la ley 5ª de 1956, las cuales fueron aplicadas en fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que fue acatada por la entidad reliquidando la pensión con el 75% del salario devengado en el último año de prestación de servicios en que consolidó su estatus pensional, incluyendo la prima de navidad.
I.3. RECURSO DE APELACIÓN. La parte demandante solicitó revocar la decisión de primera instancia. Precisó que el objeto de la demanda es el restablecimiento del monto de la pensión gracia que devengaba conforme con la resolución No 09874 de 2003, al encontrarse vigente en el ordenamiento jurídico y no haber sido declarada nula por ninguna autoridad judicial.
Si bien el Juzgado echó de menos el sustento normativo que justifique la aplicación de la resolución No 09874 de 2003, se desconoció que este no ha sido atacado y/o debatido judicialmente. Así, conforme con el artículo 97 de la ley 1437 de 2011, para que el referido acto administrativo desapareciera del ordenamiento jurídico era necesario que la administración agotara el procedimiento establecido en la ley, de tal forma que a través del debido proceso se debatiera respecto a la legalidad o ilegalidad del mismo y se decidiera respecto a su nulidad.
Reiteró que desconocer los efectos del acto administrativo implica una revocatoria tácita de dicho acto, sin acudir a los medios legales para llegar a tal conclusión. No sería correcto afirmar que con la expedición del fallo de 9 de febrero de 2006, y su cumplimiento a través de la resolución No 1387 de 2007, que la resolución No 09874 hubiese salido del ordenamiento jurídico, ya que, nunca se debatió sobre la legalidad de lo resuelto en éste, sino que el debate jurídico giró en torno a la liquidación inicial de la pensión gracia, proceso que culminó con la orden de declarar nula la resolución mediante la cual se negó el ajuste prestacional y, por ende, se ordenó la reliquidación correspondiente a la fecha de estatus.
Comparando las mesadas pensionales canceladas en octubre y diciembre de 2012, esta última disminuyó y dicha situación no se encuentra acorde con los principios de la condición mas beneficiosa establecida en la Constitución, al igual que con el principio de legalidad de que goza el acto administrativo. Por lo tanto, es claro que la resolución que se solicita sea restablecida en nómina no ha perdido vigencia y, por tal razón, debe ser aplicada por la entidad, puesto que su desconocimiento implicaría una revocatoria tácita.
Cuando la UGPP decidió dar cumplimiento al fallo judicial, debió ajustar la mesada pensional inicial y pagar las diferencias que se causaren con la misma hasta la fecha en que entró a regir la liquidación efectuada con la resolución No 09874, momento a partir del cual debía continuar vigente en nómina la mesada pensional que más favorecía a la docente.
I.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Etapa procesal en la que sólo se pronunció la entidad demandante solicitando confirmar la decisión de primera instancia. Consideró que dio estricto cumplimiento al fallo de 9 de febrero de 2006, reliquidando el derecho prestacional con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status de pensionado.
Adujo que no tiene asidero jurídico pretender que, en virtud del principio de favorabilidad o la condición más beneficiosa, lo dispuesto en la resolución No 9874 se mantenga en nómina de pensionados, pues si bien, puede existir una disminución del valor de la mesada pensional, ello obedeció al cumplimiento de un mandato judicial, es decir, se liquidó la pensión no en atención a lo devengado por el actor durante su ultimo año de servicios, sino como en efecto lo ordenó el fallo, atendiendo a la totalidad de factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, máxime si la reliquidación de dicha prestación se hace teniendo en cuenta lo percibido al momento de la consolidación del derecho y no teniendo en cuenta factores percibidos con posterioridad a dicha situación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática de la discusión, la Sala abordará, en su orden, i. lo que se debate en segunda instancia y formulación del problema jurídico; ii. las proposiciones sobre los hechos; iii. el principio de favorabilidad en materia laboral y de seguridad social; iv) cosa juzgada; v) liquidación y la forma de establecer la cuantía en relación con la pensión gracia, para finalmente, abordar, vi) el estudio y solución del caso concreto.
II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis de la parte demandante (recurrente). Solicitó revocar la decisión de primera instancia. Precisó que el objeto de la demanda es el restablecimiento del monto de la pensión conforme con la resolución No 09874 de 2003, al encontrarse vigente en el ordenamiento jurídico y no haber sido declarada nula por ninguna autoridad judicial.
Así, conforme con el artículo 97 de la ley 1437 de 2011 - CPACA, para que el referido acto desapareciera del ordenamiento jurídico era necesario que la administración agotara el procedimiento allí establecido. Insistió en que no es correcto afirmar que con la expedición del fallo de 9 de febrero de 2006 y su cumplimiento aquél hubiese salido del ordenamiento jurídico, ya que nunca se debatió sobre su legalidad.
Por lo tanto, cuando la UGPP decidió dar cumplimiento al fallo debió ajustar la mesada pensional inicial y pagar las diferencias que se causaren con la misma hasta la fecha en que entró a regir la liquidación efectuada con la resolución No 09874. 1.2. Tesis del Juez de Instancia. En su criterio, la parte demandante omitió señalar claramente las normas en conflicto, estando obligada a probar la que resulte más beneficiosa, siendo en quien radica la carga de la prueba.
Luego, no existía una verdadera confrontación entre dos normas, objeto del principio de favorabilidad, debido a que la situación pensional de la demandante solo se podía resolver bajo las normas contenidas en el artículo 4º de la ley 114 de 1913 en concordancia con la ley 5ª de 1956, las cuales fueron aplicadas en el fallo de 9 de febrero de 2006, decisión que fue acatada por la entidad reliquidando la pensión con el 75% del salario devengado en el último año de prestación de servicios en que consolidó su estatus pensional, incluyendo la prima de navidad. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. La Sala de Decisión debe determinar si es procedente ordenar el reintegro en nómina de la mesada pensional reconocida mediante la resolución No 09874 de mayo de 2003, que reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, por encontrarse vigente para cuando se dio cumplimiento al fallo de 9 de febrero de 2006 que ordenó la reliquidación de la prestación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status de pensionado.
Se confirmará el fallo de primera instancia debido a que no se dan los presupuestos para aplicar el principio de favorabilidad, aunado a que, la expedición de la resolución No 1387 de 2007 se produjo en cumplimiento de una orden judicial que tiene carácter vinculante y coercitiva para la UGPP. II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. En el expediente se encuentran probadas las afirmaciones sobre los siguientes hechos, relevantes para resolver el fondo del asunto: -- De conformidad con su cédula de ciudadanía, Vetelvina Morales de Gómez nació el 21 de junio de 1947.
Luego, los 50 años de edad los cumplió el 21 de junio 1997. -- Vitelvina Morales de Gómez prestó los siguientes servicios de docencia: -- En mayo de 1998, por medio de la resolución No 011076, CAJANAL reconoció la pensión gracia a la docente demandante, efectiva a partir del 21 de junio de 1997 (fecha de estatus), en cuantía de $428.609 y con la inclusión de los factores de asignación básica, quinquenio 25% y sobresueldo del 20%. -- En octubre de 2001 se solicitó a la entidad la reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores devengados en el año de status. -- A través del Auto 107757 de junio de 2002, CAJANAL declaró improcedente la revisión de la prestación para incluir la totalidad de factores devengados en el año de estatus. -- El 21 de junio de 2002 la docente se retiró del servicio.
En tal razón, el 29 de julio de 2001, se elevó solicitud de reliquidación de la prestación por retiro definitivo del servicio. -- Para noviembre de 2002, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Auto 107757 de junio de 2002, con el propósito de conseguir la reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus. -- En mayo de 2003, a través de la resolución No 09874, CAJANAL reliquidó la prestación por retiro definitivo del servicio, que ocurrió el 21 de junio de 2002.
Por lo tanto, se elevó la cuantía de la prestación en la suma de $1.357.324, efectiva a partir de la referida fecha. -- En mayo de 2005, con la resolución No 013518, la entidad dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá en el que se dispuso reliquidar la prestación incluyendo todos los factores salariales, sin prescripción. En tal razón, se tuvieron en cuenta los siguientes factores: asignación básica, prima de alimentación, prima de grado, quinquenio 25% y sobresueldo 20%.
La cual sería efectiva a partir del 21 de junio de 1997 y en cuantía de $439.922. -- En octubre de 2005, por medio de la resolución No 31532, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela, reliquidando la prestación, además de los factores ya incluidos en la resolución No 013518, con la inclusión de la prima de navidad, elevando la cuantía a $473.225, con efectividad a partir del 21 de junio de 1997. -- El 6 de febrero de 2006 se profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No 2002-02848, en la que se dispuso: “Cuarto: Declárese la nulidad del auto No 107757 del 20 de junio de 2002, proferido por el subdirector general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión. Quinto: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Caja Nacional de Previsión reliquidar la pensión de jubilación gracia de la señora Vitelvina Morales de Gómez reconocida mediante resolución No 011076 de mayo de 1998 en el equivalente al 75% del salario devengado en el último año de prestación de los servicios en que consolidó su estatus pensional incluyendo la prima de navidad devengada durante el año de consolidación del estatus pensional, conforme a las bases expuestas en la parte motiva de la providencia. Sexto: Condénese a la Caja Nacional de Previsión a pagar a la ciudadana Vitelvina Morales de Gómez, una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia liquidada sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicio en que consolidó su estatus pensional, conforme a la determinación pensional estipulada en la parte motiva de este proveído, esto es, incluyendo la prima de navidad que fue omitida y que se encuentra probada en el expediente administrativo”.
(Se destaca) -- En julio de 2007, con ocasión de la resolución No 001387, CAJANAL dio cumplimiento a la referida sentencia y dispuso: “Artículo primero: Dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado y en consecuencia se reliquida en forma definitiva por nuevo factor salarial la pensión de jubilación a la señora Vitelvina Morales de Gómez ya identificada elevando la cuantía a la suma de $473.225 efectiva a partir del 21 de junio de 1997pero con efectos fiscales a partir del 9 de octubre de 1998, por prescripción trienal, según lo ordenado por el tribunal en mención”. -- Por medio de la resolución No UGM 32919 de febrero de 2012, se modificó el anterior acto administrativo, específicamente, el numeral segundo. -- Acto administrativo que quedó sin efectos debido a la expedición de la resolución No UGM 54301.
Por lo que, nuevamente, se modificó el numeral segundo en el siguiente sentido: “Artículo segundo: Efectuar por el grupo de nómina las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del CCA ordenado la liquidación y pago de las diferencias con respecto de las resoluciones No 011076 del 06 de mayo de 1998, 09874 del 28 de mayo de 2003, 013518 del 5 de mayo de 2005, 31532 del 7 de octubre de 2005 y la presente resolución teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa previo el tramite de que da cuenta el artículo tercero de la presente providencia. ” -- El 29 de mayo de 2014, la docente demandante elevó petición ante la UGPP en la que solicitó: “En aplicación de los principios de favorabilidad laboral y buena fe, solicito se proceda de manera inmediata a restablecer el pago del valor de la pensión gracia de la señora Vitelvina Morales incluyendo las diferencias adeudadas debidamente indexadas de acuerdo al guarismo derivado de la resolución No 9874 del 28 de mayo de 2003 que hasta el año 2014 corresponde a un valor de $2.318.411”. -- A través del auto ADP 008893 de septiembre de 2014, la UGPP resolvió la referida petición, indicando: “Que de acuerdo con la norma anterior (artículo 87 del CPACA) la resolución No 1387 de 6 de julio de 2007 que dio cumplimiento a un fallo judicial (…) se encuentra en firme por cuanto se enmarca dentro de la causal primera del artículo en comento.
En consecuencia, en el presente caso no es posible dar aplicación al principio de favorabilidad, toda vez que la resolución No 1387 del 06 de julio de 2007 fue proferida en virtud de una orden judicial, es decir, es un acto de ejecución”. II.3. EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 53 DE LA CARTA POLÍTICA. La Constitución establece en su artículo 53 que los jueces deben optar por la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.
Existen dos manifestaciones de este principio. En primer lugar, el principio de favorabilidad en sentido estricto, en virtud del cual el juez que pueda elegir entre dos o más normas vigentes que regulen una misma circunstancia, debe optar por aquella norma que más beneficie al trabajador. En segundo lugar, el principio in dubio pro operario, o de favorabilidad en sentido amplio, implica que, ante múltiples interpretaciones de una misma disposición, el juez debe escoger la más provechosa para el empleado.
Este principio ha sido utilizado para resolver discusiones respecto de qué régimen aplicar para evaluar la solicitud de pensión de un ciudadano. En tal sentido, en la C-168 de 1995 la Corte Constitucional indicó: "La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador".
En una línea semejante, la reciente decisión SU-027 de 2021 de la Corte explica que: “la favorabilidad no sólo es aplicable ante el conflicto que surge entre dos normas de distinta fuente formal del derecho o incluso entre dos normas de la misma fuente de derecho sino también ante las diversas interpretaciones que puede admitir una norma.
(…) Si a juicio del fallador la norma –y esto incluye a las convenciones colectivas- presenta dos alternativas posibles de interpretación, el juez debe inclinarse por la más favorable al trabajador, (…)”. Entre tanto, en la sentencia SU 273 de 2022, la Corte Constitucional estableció que no cualquier duda habilitaba al juez para escoger una norma o interpretación determinada, por tanto, clasificó la duda con las siguientes características: i) debe ser seria y objetiva, derivada de la solidez jurídica de las posturas encontradas; ii) debe ser además respecto de un aspecto normativo y no fáctico, puesto que no es posible la utilización de estos principios en caso de incertidumbre sobre la ocurrencia de un aspecto fáctico, esto es, en el escenario de la prueba de los hechos, y iii) deben concurrir las interpretaciones en juego en un caso concreto, es decir, las normas concurrentes y su hermenéutica deben ser aplicables a los mismos supuestos de hecho2.
II.4. EL DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO. El artículo 229 de la Constitución Política establece que el derecho de acceso a la justicia es la facultad que tiene toda persona de acudir, en igualdad de condiciones, a los jueces y tribunales y, en este sentido, poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado, con el fin de obtener la protección de sus derechos sustanciales, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías previstas en las leyes (debido proceso).
De conformidad con el mandato constitucional referido, la Corte Constitucional ha señalado que el Estado tiene tres obligaciones para que el acceso a la administración de justicia sea real y efectivo: i) obligación de respetar el derecho a la administración de justicia, que se traduce en que el Estado debe abstenerse de adoptar medidas que impidan o dificulten el acceso a la justicia, o que resulten discriminatorias respecto de ciertos grupos; ii) obligación de proteger, que consiste en que el Estado adopte medidas orientadas a que terceros no puedan interferir u obstaculizar el acceso a la administración de justicia, y iii) obligación de realizar, que conlleva que el Estado debe facilitar las condiciones para el disfrute del derecho al acceso a la administración de justicia y hacer efectivo el goce del mismo.
De igual manera, el cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un componente del derecho fundamental al debido proceso, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional desde su jurisprudencia más temprana: “La ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho.
“El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).”4 De lo anterior se desprende que, al incumplir una orden emitida dentro de un fallo judicial, se vulnera directamente los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la persona a la cual resultó favorable la providencia. Así, el derecho de acceso a la administración de justicia no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del derecho de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial que pone fin a una controversia se materialice en debida forma.
Desconocer esta premisa básica implicaría soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales, sino del orden constitucional vigente. II.5. LIQUIDACIÓN Y LA FORMA DE ESTABLECER LA CUANTÍA EN RELACIÓN CON LA PENSIÓN GRACIA. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que, tratándose de la liquidación y forma de establecer la cuantía de la pensión gracia, la norma aplicable es la Ley 4 de 19666 que en su artículo 4 dispuso: “A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”.
La mentada disposición posteriormente fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, en cuyo artículo 5 dispuso que las pensiones deben ser liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Es preciso reseñar que la aplicación especial de la norma anterior impide hacer uso de disposiciones del régimen ordinario, tales como las leyes 33 y 62 de 1985 y 71 de 1988 (art.9) y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989, dado que la pensión gracia es una prestación especial que, a pesar de encontrarse a cargo del Tesoro Nacional, no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto.
Además, la referida Corporación7 ha precisado que, a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, y que, dado su carácter especial, admite su compatibilidad con el salario tratándose de docentes.
Conforme con ello, en la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 (argumento jurídico 3.3.) en la que se relacionaron las normas jurídicas aplicables y se determinó qué aspectos hacen parte de su cálculo, se señaló: “Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, que dispone: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, preceptuó en el artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.” De hecho, en la decisión de ese caso concreto la Sala Plena de la Sección Segunda erigió el siguiente mandato de restablecimiento: “Razón por la cual, en lo que respecta al fondo del asunto controvertido, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará nula la Resolución UGM 23107 del 28 de diciembre de 2011 y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.” (Se destaca) II.6.
ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. La señora Vitelvina Morales de Gómez pretende la nulidad del auto ADP008893 de septiembre de 2014, que negó el reintegro en nómina de la mesada pensional reconocida en la resolución No 09874 de mayo de 2003 por retiro definitivo del servicio, considerando que la sentencia de 9 de febrero de 2006 que ordenó la reliquidación de la prestación a fecha de estatus, no tenía la potestad de desconocer la presunción de legalidad de dicho acto administrativo, puesto que no declaró su nulidad ni la disminución del valor de la pensión, solamente ordenó la reliquidación de la prestación a partir de 21 de junio de 1997, con efectos fiscales a partir del 19 de octubre de 1998.
Por lo tanto, la UGPP al momento de cumplir el fallo también estaba obligada a respetar el monto derivado de la reliquidación por retiro del servicio por ser este más favorable. El juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte demandante omitió señalar claramente las normas en conflicto al alegar la aplicación del principio de favorabilidad.
Luego, no existía una verdadera confrontación entre dos normas, debido a que la situación pensional de la demandante solo se podía resolver bajo las normas contenidas en el artículo 4º de la ley 114 de 1913 y la ley 5ª de 1956, las cuales fueron aplicadas en el fallo de 9 de febrero de 2006, decisión que fue acatada por la entidad reliquidando la pensión con el 75% del salario devengado en el último año de prestación de servicios en que consolidó su estatus pensional, incluyendo la prima de navidad.
Criterio del que discrepó la demandante, indicando que el objeto de la demanda es el restablecimiento del monto de la pensión conforme con la resolución No 09874 de 2003, al encontrarse vigente en el ordenamiento jurídico y no haber sido declarada nula por ninguna autoridad judicial y ser más favorable. Así, era necesario que la administración agotara el procedimiento establecido en el artículo 97 del CPACA para que el referido acto desapareciera del ordenamiento jurídico.
Insistió en que no es correcto afirmar que con la expedición del fallo de 9 de febrero de 2006 y su cumplimiento, el referido acto hubiese salido del ordenamiento jurídico, ya que nunca se debatió sobre su legalidad. Luego, al darse cumplimiento al fallo se debió ajustar la mesada pensional inicial y pagar las diferencias que se causaren hasta la fecha en que entró a regir la liquidación efectuada con la resolución No 09874.
Conforme lo expuesto, se encuentra que el caso puesto a consideración no puede ser decidido en aplicación del principio de favorabilidad, tal como se planteó en la demanda, debido a que los supuestos en que se funda la solicitud de su aplicación no están cobijados por las situaciones que dan lugar al referido principio, puesto que no se discute -no existe duda alguna- de la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho al caso concreto.
Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, la favorabilidad sólo es aplicable ante el conflicto que surge entre varios enunciados normativos que regulan una misma situación jurídica o en los casos en que existe un mismo texto legal que admite diversas interpretaciones. Analizada la situación planteada, se tiene que la solicitud de aplicación de dicho principio emerge de un aspecto fáctico que tiene como origen dos actos administrativos, lo cual dista del objeto de aplicación del referido principio.
Es decir, la presunta duda que surge en este contexto no es de carácter normativo. Ahora bien, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse, en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio.
Así, fue como la misma docente activó el aparato judicial -en sede del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y acción de tutela- con la finalidad de obtener la reliquidación de la prestación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año de estatus pensional. En efecto, conforme con la sentencia de 9 de febrero de 2006 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No 2002-02848 que promovió la misma docente, se determinó que, “la situación de la demandante se encuadra dentro de la excepción del inciso 2 del artículo 1 de la ley 33 de 1985, es decir, la liquidación de su pensión gracia se efectúa con base en los factores salariales (Ley 5 de 1956) devengados durante el último año de servicios en que consolidó su estatus pensional”.
Decisión judicial que fue cumplida por la entidad a través de la resolución No 1387 de julio de 2007, en la que se dispuso reliquidar en forma definitiva la pensión gracia de la docente Vitelvina Morales elevando la cuantía a la suma de $473.225, efectiva a partir de 21 de junio de 1997, pero con efectos fiscales a partir del 9 de octubre de 1998, según lo ordenado en la sentencia. En consecuencia, a través de la presente decisión no es procedente desconocer o dejar sin efectos el referido fallo que ordenó reliquidar la pensión gracia de la demandante con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, puesto que la UGPP tenía la obligación de dar cumplimiento a la orden judicial allí contenida, sin que tuviese la facultad de entrar a determinar la conveniencia de la orden emitida por un Despacho judicial en atención a las obligaciones que ostenta el Estado para que el acceso a la administración de justicia fuera real y efectivo.
Luego, tenía la obligación de acatar la orden judicial. Se ha sostenido jurisprudencialmente que el cumplimiento de las decisiones judiciales es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho (CP art. 1º), que se traduce en la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía constituye un grave atentado al Estado de Derecho, ya que conllevaría restarles toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas insustanciales, carentes de contenido.
Al punto que, no es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las órdenes judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo. Acceder a las pretensiones de la demanda implicaría suspender los efectos jurídicos de la resolución No 1387 de 2007, acto administrativo de ejecución y, sobre todo, suspender los efectos de la sentencia de fecha 9 de febrero de 2006, situación que desconocería el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de quien se favorece con la decisión y espera que se materialice en debida forma, sino del orden constitucional vigente.
En consecuencia, lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Además de lo expuesto, dicha postura se armoniza con el criterio de que la liquidación de la pensión gracia se efectúa con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, que fue lo dispuesto en el fallo de 9 de febrero de 2006 y que fue cumplido por la UGPP en la resolución No 1387 de 2007.
En tales consideraciones, si bien la inclusión en nómina de la referida resolución implicó una disminución del valor de la mesada pensional, ello obedeció al cabal cumplimiento de una orden judicial, que se reitera, dispuso la reliquidación de la pensión reconocida mediante resolución No 011076 de 1998 en el equivalente al 75% del salario devengado en el ultimo año de prestación de los servicios en que la docente consolidó su estatus pensional.
En tal razón, tampoco resultaba procedente que, al darse cumplimiento al fallo, se ajustara la mesada pensional inicial y se pagaran las diferencias que se causaron hasta la fecha en que entró a regir la liquidación efectuada con la resolución No 09874 (acto administrativo que reliquidó la prestación a la fecha de retiro del servicio), como se solicitó en el recurso de apelación, pues ese no fue el sentido de la orden judicial.
Expresamente, en la parte motiva del fallo de 9 de febrero de 2006 se indicó: “Así, la inclusión de la prima de navidad ordenada en el presente fallo solo opera respecto de la liquidación pensional por cumplimiento del status pensional y no para la que hizo la demandada por retiro definitivo”. Por lo tanto, si la UGPP hubiese procedido en la forma que sugiere la parte demandante desconocería el sentido de la orden judicial.
Por lo expuesto, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, debido a que, en el presente caso, no se dan los presupuestos para aplicar el principio de favorabilidad, aunado a que la expedición de la resolución No 1387 de 2007 se produjo en cumplimiento de una orden judicial como consecuencia del proceso que adelantó la docente con la finalidad de que la pensión gracia de que es beneficiaria fuera reliquidada con la totalidad de los factores salariales devengados en el año en que adquirió el estatus de pensionada.
Acto administrativo que cumplió a cabalidad la orden judicial, la cual se ajusta con el criterio jurisprudencial referente a la forma en que se liquida la prestación. II.4. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte demandante por ser la vencida.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de noviembre de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda. SEGUNDO.- Sin costas y agencias en derecho en esta instancia. TERCERO.- Devuélvase por Secretaría el expediente de la referencia al Juzgado de origen, no sin antes dejar las anotaciones del caso en la plataforma SAMAI.
Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. LRG