Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Decisión Magistrado Ponente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARTA STELLA GÓMEZ BOCANUMENT DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO RADICADO: 05001233300020180246100 ASUNTO: SENTENCIA N° 27 Tema: Compatibilidad entre pensión y salario en el personal docente.
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Accede a pretensiones. No se condena en costas. La señora MARTA STELLA GÓMEZ BOCANUMENT por conducto de abogado debidamente constituido, en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL, instauró demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
PRETENSIONES Se solicita en la demanda que se declare la nulidad parcial de la Resolución N° 201750007113 del 11 de septiembre de 2017, proferida por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín, en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la cual se reconoce la pensión de jubilación, condicionando su disfrute al retiro definitivo del servicio docente.
Así mismo, pretende se declare la nulidad de la Resolución No. 201850017000 del 19 de febrero de 2018, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 201750007113 del 11 de septiembre de 2017”. Finalmente, solicita la nulidad del acto administrativo con código de barras No. 201830221654 del 14 de agosto de 2018, por medio del cual se negó el reajuste a la pensión de jubilación, determinando que no procede la compatibilidad entre la pensión y el salario.
A título de restablecimiento del derecho se solicita se le ordene a la entidad demandada, el reconocimiento de su derecho a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario, una vez adquirió el estatus de pensionado, es decir, desde el 23 de abril de 2017 hasta la fecha en que se desvincule del servicio docente del municipio de Medellín.
HECHOS Se narra como hechos de la demanda, que la demandante nació el 23 de abril de 1962, y ha laborado como docente con vinculación de tipo municipal con recursos propios, en el municipio de Medellín, desde el 11 de febrero de 1996. Que el 15 de junio de 2017, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, petición que fue resuelta mediante la Resolución No. 201750007113 del 11 de septiembre de 2017, condicionando el pago de esta al retiro del servicio.
Indica que, el 12 de octubre de 2017, se presentó recurso de reposición en contra de la citada resolución, el cual fue negado por medio de la Resolución No. 201850017000 del 19 de febrero de 2018. Posteriormente, el 01 de agosto de 2018, presentó agotamiento de vía gubernativa (procedimiento administrativo) a fin de que se le reconociera a la demandante la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario, desde la fecha que adquirió el estatus de pensionada.
Mediante actos administrativo No. 20183022654 del 14 de agosto de 2018, el Secretario de Educación del municipio de Medellín, resolvió no acceder a la anterior solicitud. Que la entidad demandada no reconoció ni ha reconocido, el pago de la pensión de jubilación desde el 23 de abril de 2017, fecha en que la demandante dio cumplimiento a los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es, adquirió el estatus de pensionada, por estar condicionándola al retiro del servicio.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se estiman como violados los artículos 48, 53, 128 de la Constitución Nacional; los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 224 de 1972, 1042 de 1978, 2277 de 1979, 1406 de 1999; las Leyes 33 de 1985, 91 de 1989, 4ª de 1992, 60 de 1993, 100 de 1993, 115 de 1994, y 812 de 2003. Señala que, no obstante ser los funcionarios competentes para expedir los actos administrativos acusados, y reconocer la pensión de jubilación desde la fecha en que adquirió el estatus de pensionada, dolosamente omitieron reconocer la compatibilidad de la pensión y el salario y el pago en sí mismo de la pensión de jubilación, desde la fecha en que cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985.
POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no allegó escrito de contestación a la demanda, tal y como quedó expuesto en la audiencia inicial celebrada el 02 de marzo de 2020. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada alegó de conclusión, solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que la prerrogativa de compatibilidad entre la pensión de jubilación y salario no es aplicable a los docentes con vinculación territorial de carácter municipal, financiados con recursos propios del municipio de Medellín, en atención a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 71 de 1988.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso, señalando que la demandante tiene derecho a que la pensión de jubilación le sea pagada desde la causación del derecho, esto es, desde el 23 de abril de 2017, por cuanto en su condición de docente oficial, tiene derecho a percibir simultáneamente pensión de jubilación y salario como docente, de conformidad con la normatividad aplicable al caso concreto, y en razón a ello es que deben despacharse favorablemente las súplicas de la demanda, relacionada con el pago de la pensión no condicionada al retiro definitivo del servicio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico El problema jurídico radica en establecer si la pensión de jubilación reconocida a la demandante, puede ser pagada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin que sea necesario el retiro del servicio. Del régimen pensional docente A fin de establecer el régimen pensional de los docentes, se atiene la Sala a lo estipulado por lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968, la Ley 4ª de 1966 y Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que los docentes no cuentan con condiciones propias de un sistema pensional especial, esto es, un tiempo de servicio, edad o cuantía de la mesada.
Por su parte, la Ley 33 de 1985, estableció un régimen de prestaciones sociales para el Sector Público pensional, a través del cual se reguló todo lo concerniente a la pensión vitalicia de jubilación, y dispuso lo siguiente: “Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones”. (…) Es así que dicho régimen trae una excepción en cuanto a su aplicación dirigida para aquellas personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen esa excepción, y que por ley disfrutan de un régimen pensional especial.
Si bien es cierto que el Decreto 2277 de 1979, estableció un régimen especial para los docentes, dicha normatividad no contempló lo concerniente para la pensión ordinaria, puesto que la misma tenía como fin regular temas referidos a las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso, y retiro de las personas que se desempeñan en esa profesión, por lo que, al no regirse por un régimen especial en materia pensional, les era aplicable la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985.
Posteriormente, dentro del proceso de nacionalización, se profiere la Ley 91 de 1989, que calificó la calidad de docentes y determinó la forma como la Nación y los entes territoriales asumirían la carga respecto al régimen prestacional y pensional de aquellos, norma que dispuso en su precepto 15 lo siguiente: “A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” La norma en cita estableció que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, seguirían bajo el régimen que venían gozando en cada entidad territorial, según las circunstancias particulares para cada caso, y por otro lado aquellos nacionales y nacionalizados que fueron vinculados a partir del 1° de enero de 1990, se regirían por la normatividad vigente para los pensionados del sector público nacional.
Luego, con la expedición de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”; fue creado el Sistema General de Pensiones, sin embargo, el artículo 279 contempló excepciones en cuanto a su aplicación, que a tenor literal señala: “Excepciones. (…) Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida”.
Es así que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encontraban exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 en cuanto al Régimen de Seguridad Social Integral, allí consagrado, y seguían rigiéndose bajo el régimen prestacional anterior. No obstante, con posterioridad se profirió la Ley 812 de 2003, la cual en su artículo 81 dispuso: “RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES.
El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.” Según la referida norma los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados con anterioridad al 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se regirán por el régimen pensional previsto en las normas que hacían parte del ordenamiento jurídico para ese momento; y para aquellos educadores que se vinculen con posterioridad a la emisión de la disposición en comento, se les aplicaría el régimen prestacional de prima media establecido en la Ley 100 de 1993, con excepción del requisito de edad de pensión de vejez.
De la compatibilidad entre la mesada pensional y el salario. En cuanto a la doble asignación, es de advertir que en el ramo de la educación era jurídicamente viable devengar simultáneamente pensión y salario, pues así lo permitía el Decreto 224 de 1972 en su artículo 5º: "El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación, siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir 65 años de edad".
Igualmente, el Decreto 2277 de 1979, esto es, el Estatuto Docente, en su artículo 70 reguló la compatibilidad entre la asignación pensional y el salario percibido como remuneración por el servicio activo: "Artículo 70. PENSION. El reconocimiento y pago de pensiones continuará sujeto al régimen vigente en la fecha de expedición de este decreto para los educadores oficiales.
El goce de la pensión de jubilación no es incompatible con el ejercicio de empleos docentes. Se exceptúan los cargos directivos docentes de que trata el artículo 32, para los cuales sí existirá dicha incompatibilidad, salvo cuando se trate de educadores que en la fecha de expedición de este decreto estén disfrutando de este beneficio.” No obstante, la norma anterior fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia – Sala Constitucional, en providencia del 14 de septiembre de 1979, acta Nª. 15 de febrero 20 de 1981 y posteriormente en el inciso 3° del artículo 6° de la Ley 60 de 1993, consagró la misma compatibilidad entre pensiones y cualquier otra clase de remuneración, disposición derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, normatividad que preveía: “El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.” Ahora bien, es claro que conforme al artículo 128 de la Constitución Política de 1991, por regla general, existe la prohibición a todos los servidores públicos de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo disposición expresa consagrada en la ley.
En desarrollo del precepto constitucional, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, exige el retiro del servicio como requisito exigible para gozar de la pensión de jubilación, exceptuando las leyes que benefician a los servidores oficiales docentes: “Artículo 19º.- Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptúanse las siguientes asignaciones: (…) g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados. Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.” (Resalto de la Sala) Es la excepción citada, la aplicable a los docentes pensionados, tal como lo sostuvo el Consejo de Estado, considerando que los docentes pensionados o que se pensionen en el futuro tiene derecho a la compatibilidad entre pensión y salario, consagrada en normas anteriores, así: “Lo expuesto permite concluir que la excepción consagrada en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 no sólo cobija a los docentes pensionados con anterioridad a su entrada en vigencia sino también a los que accedan a la pensión ordinaria y/o gracia con posterioridad, dado que es precisamente su condición de pensionados la que les permite acceder a los beneficios consagrados en normas anteriores como el contemplado por el artículo 5 del Decreto 224 según el cual “el ejercicio de la docencia no sería incompatible con el goce de la pensión de jubilación”.
La excepción no está condicionada en el tiempo, como lo afirma la entidad demandada al manifestar que ésta sólo es aplicable a los pensionados con anterioridad a su entrada en vigencia, sino que debe entenderse con respecto a los beneficios que para la fecha de su entrada en vigencia, 18 de mayo de 1992, cobijan a los docentes que adquieran la calidad de pensionados.” Por lo anterior, se llega en forma clara a la conclusión que la prohibición de doble asignación del Tesoro Público consagrada en la Constitución Política fue regulada por el artículo 19 de la Ley 4 de 1992.
Sin embargo, en el sector de los docentes el literal g) de dicho artículo conservó las compatibilidades que existían para sus asignaciones, como lo era en este caso entre pensión y salario prevista en los artículos 5 del Decreto 224 de 1972 y 277 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual para disfrutar de dicha prestación económica no se requiere del retiro del servicio; es decir, existe compatibilidad de las prestaciones reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con otras pensiones o salario.
Ahora bien, si llegara a sostenerse que no ocurre lo mismo para quienes se vinculen a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002, el cual consagra como incompatibilidades el ejercicio de cargos en el sector educativo estatal con "a) El desempeño de cualquier otro cargo o servicio público retribuido; b) El goce de la pensión de jubilación, vejez, gracia o similares”, es preciso aclarar que dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C 1157 de 2003, al sostener: “Por consiguiente, una norma habilitante debe conferir facultades concretas para modificar el régimen disciplinario, si el Congreso desea atribuir al Gobierno facultades extraordinarias para reformar la estructura de la falta disciplinaria o el régimen de los deberes y prohibiciones de un servidor público; pero eso no significa que la concesión de facultades para un cambio de una ley, que no tenga relación directa con el régimen disciplinario, exija igualmente que la norma habilitante prevea que el Gobierno también puede reformar el régimen disciplinario.
Ahora bien, en el presente caso, el artículo 111, numeral 2 de la Ley 715 de 2001 no atribuyó competencia al Gobierno para modificar el régimen disciplinario de los educadores, y sin embargo el Ejecutivo expidió el artículo 41 del Decreto 1278 de 2002, que realmente tiene implicaciones disciplinarias específicas, pues modifica el régimen de deberes de los docentes y directivos docentes, lo cual implica una alteración del contenido particular de las posibles faltas disciplinarias de estos servidores públicos.” Conforme a todo lo anterior, se puede concluir que el ejercicio de la docencia, se encuentra excluido de la prohibición de devengar salario y percibir la pensión de jubilación, pues así quedó establecido en el artículo 5° de la Ley 224 de 1972. 4.
Del caso concreto 4.1 De la compatibilidad Mediante las Resoluciones N° 201750007113 del 11 de septiembre de 2017, Nº 201850017000 de 19 de febrero de 2018, y acto administrativo No 201830221654 del 14 de agosto de 2018, proferidas por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín - Antioquia, en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se reconoce la pensión de jubilación, se resuelve el recurso de reposición, y se niega el reajuste de la pensión, respectivamente, a la accionante, condicionando su disfrute al retiro definitivo del servicio docente.
Nótese que en la pensión reconocida la educadora, se advirtió que prestó sus servicios así: Por lo anterior, del acto demandado se deduce que le corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación especial de Medellín, sometido a la condición de acreditar el retiro definitivo del servicio.
De lo anterior se advierte, que el acto administrativo fue emitido contrariando a la Ley, toda vez que, al reconocer la pensión de jubilación a la demandante, condicionaron el disfrute de la misma a la acreditación del retiro definitivo del servicio, lo cual como ha quedado dicho, no está prohibido para los docentes. Nótese que la demandante tenía el derecho a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario que percibe por su labor, como quiera que, en virtud de lo regulado en el artículo 5° del Decreto 224 de 1972, tal beneficio fue consagrado en favor del personal docente, el cual fue reiterado con la expedición de normas posteriores como fue la Ley 100 de 1993, que en su artículo 277, exceptuó de su aplicación a los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, al estipular que estos docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, tendrían prestaciones a cargo de ese Fondo y eran compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. No sobra recordar que en aplicación del principio constitucional de solidaridad que cobija el Sistema General de Salud, deberán deducirse previamente los aportes que dejaron de efectuarse por salud, sobre los ingresos adicionales que tendrá la demandante, en virtud del pago de la pensión de jubilación, que se hará efectiva a partir del momento en que adquirió el estatus pensional, esto es, el 23 de abril de 2017. 5.
Del restablecimiento del derecho Por lo anterior, se dispondrá la reliquidación de la pensión de la demandante, desde la adquisición del status pensional, esto es, desde el 23 de abril de 2017. Recuérdese, que en aplicación del principio constitucional de solidaridad que cobija el Sistema General de Salud, deberán deducirse previamente los aportes que dejaron de efectuarse por salud, sobre los ingresos adicionales que tendrá la demandante, en virtud del pago de la pensión de jubilación, que se hará efectiva a partir del momento en que adquirió el estatus pensional.
El pago retroactivo de la pensión de jubilación de la demandante se realizará, teniendo en cuenta todos los reajustes o incrementos anuales que le correspondan a la misma, a partir del 23 de abril de 2017, hasta el efectivo pago a la demandante. Recuérdese que la solicitud de la prestación se radicó el 15 de junio de 2017 y que la demanda se presentó el 13 de diciembre de 2018, por lo que las mesadas pensionales no fueron afectadas con el fenómeno de la prescripción trienal.
Adicionalmente, las mesadas pensionales que se le adeudan a la demandante, desde el 23 de abril de 2017, deberán ser actualizadas desde cuando debieron pagarse (mes a mes) hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia, tales valores deberán ser actualizados mes por mes, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh x ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por concepto de pensión (desde el 23 de abril de 2017 mes a mes), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE vigente a la fecha que se realice el efectivo pago, por el índice inicial de precios al consumidor vigente para la fecha en que debió hacerse el pago de cada una de las mesadas pensionales al demandante.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo mensual la fórmula se aplicará separadamente mes a mes. Se reitera, que la actualización se hace desde el 23 de abril de 2017 (fecha en que adquirió el estatus y debió comenzar a pagarse la pensión de jubilación a la demandante en concomitancia con el salario), hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia. A partir de ese momento generará intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF, de conformidad con el artículo 195 del CPACA. 6.
Los intereses moratorios por el retraso En lo que atañe a los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, es pertinente traer a colación el tenor literal del precepto, que resulta ser el siguiente: “ARTÍCULO 141. INTERESES DE MORA. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.” (Resaltos de la Sala).
Frente a este particular aspecto, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-601 de 2000, indicó: “(…) Bajo esta perspectiva, esta Corporación estima que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, introduce en el orden jurídico el fenómeno del reconocimiento de los intereses de mora a favor de los pensionados, resolviendo un viejo problema hermenéutico en el sistema pensional colombiano, pues antes de la vigencia de dicha ley, no existía una fórmula jurídica única y clara que definiera el tema de cómo liquidar una pensión que se encontraba en mora de ser cancelada a favor de su beneficiario o titular, a pesar de la existencia de múltiples y variadas interpretaciones que, en su momento, formularon, tanto los órganos judiciales como los doctrinantes, para equilibrar las cargas correspondientes, cuando una entidad de previsión social o un órgano de seguridad social incurría en mora en el pago efectivo de las mesadas pensionales.
Ahora bien, el artículo 141 de la ley 100 de 1993, dispuso: "Artículo 141. Intereses de Mora. A partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago." Conforme a lo dispuesto, la Corte debe recordar que en este caso los intereses de mora tienen como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art..N.), quienes por sus condiciones físicas, o por razones de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitadas para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia o la de su familia.
Luego, a juicio de la Corte, de no existir el reconocimiento por parte del legislador de los intereses de mora a favor del pensionado se convertirían en irrisorias las mesadas pensionales en caso de un incumplimiento tardío por parte de los organismos de la seguridad social encargados de satisfacer ese tipo de prestaciones sociales, pues la devaluación de la moneda hace que se pierda su capacidad adquisitiva en detrimento de este sector de la población. Así las cosas, en criterio de la Corte, la disposición cuestionada parcialmente, no hace referencia a los pensionados, como lo expresa el actor, sino que ésta dispone, únicamente, que, al momento de producirse la mora, para efectos de su cálculo se reconoce al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, "la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento de que se efectúe el pago".
En consecuencia, para la Corporación, el legislador produjo un cambio en cuanto a la forma como, a partir de la vigencia de la referida disposición, se deben calcular los intereses de mora en caso de un pago atrasado de las mesadas pensionales correspondientes, ya que la legislación vigente hasta el momento en que entró a regir la ley de seguridad social, no era diáfana en la materia.
Recuérdese, que para un sector de la doctrina, las normas vigentes hasta el momento anterior en que entró a regir la Ley 100 de 1993, preveían una indemnización en caso de mora, en el pago de cualquiera de las mesadas pensionales, esto es, las que tuvieran como origen las pensiones de vejez, invalidez por riesgo común y la de sobrevivientes, la que se calculaba por cada día de retraso a un día de salario, según lo disponía el artículo 8º de la ley 10ª de 1972, reglamentada por el artículo 6º del decreto 1672 de 1973.
Pero también, para otro sector de la doctrina, e inclusive para algunos jueces de la República, en ausencia de norma jurídica aplicable a los intereses de mora en materia pensional, acudían por analogía al artículo 1617 del Código Civil Colombiano, en cuanto lo relacionaban con el pago de las pensiones legales, disposición que a la postre fue declarada inexequible por esta Corporación mediante la sentencia C-367 de 1995 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Visto lo anterior, para la Corporación es evidente, que la finalidad de la disposición cuestionada apunta a proteger a los pensionados, teniendo en cuenta que, generalmente, se trata de personas de la tercera edad, cuya fuente de ingresos más importante, la constituye su pensión; luego, llegado el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales, es justo y equitativo, como lo dispuso el legislador, que las entidades de seguridad social, que incurran en mora o se retrasen en el pago de las mismas, reparen los perjuicios que ocasionen o generen a esas personas por causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda (…)” Se deduce de la jurisprudencia antes citada que no es posible predicar mora en lo atinente al reconocimiento o reliquidación de un derecho pensional, sino en relación con la tardanza en el pago de sus mesadas pensionales, en la medida en que se torna justo que las entidades de seguridad social, que retarden el pago de las mismas, reparen los perjuicios generados por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
En consecuencia, los intereses de mora tienen como finalidad reparar los perjuicios que se hubieren podido causar por el retardo en el pago de las mesadas pensionales y se causan cuando la entidad tarda en pagar las mesadas pensionales. Sin embargo, advierte la Sala que desde la misma literalidad del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, se deriva que dichos intereses solo se aplican para el caso en que se incurra en mora en el pago de las mesadas de las pensiones que son reguladas por dicha ley, de tal suerte que no puedan considerarse en relación con pensiones como la que ocupa la atención de la Sala, pues se trata de una prestación reconocida dentro del marco del régimen especial aplicable al personal docente de cara a la vinculación laboral de la demandante con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, la cual según las previsiones del artículo 279 de la misma ley, se encuentra exceptuada del Sistema General de Pensiones, motivo por el que se torna improcedente la petición que eleva la docente en torno a los intereses moratorios.
Ahora, en gracia de admitir que sí pueda aplicarse al caso de marras el precepto antes citado, la Sala entiende que, como a partir de la sentencia que en este proceso se emite, surge la obligación de pago de las mesadas pensionales del actor para la entidad demandada desde el momento en que ésta consolidó el status pensional, por virtud de la declaratoria de nulidad parcial del acto de reconocimiento pensional, tampoco habría lugar a ordenar en su favor el reconocimiento de intereses moratorios, pues la obligación no se tornaba exigible hasta entonces por haberse dejado en suspenso el pago de la pensión al retiro del servicio.
Así las cosas, se denegará la pretensión de reconocimiento de los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 7. Condena en costas de primera instancia De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, para efectos de la condena en costas en esta jurisdicción se da aplicación a un régimen objetivo, en el que la conducta de las partes en el proceso ya no es atendida como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984.
No obstante, la norma habilita para condenar en costas, pero no necesariamente impone su condena. En este sentido, pese a tratarse de un régimen objetivo, ello no exime al fallador de la valoración de una serie de criterios. En este sentido, lo viene sosteniendo el Consejo de Estado, así: “Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que aunque el recurso de alzada le fue resuelto desfavorablemente, el análisis realizado por la Sala da lugar a concluir que no se debe imponer condena al respecto.” Bajo tales consideraciones, quiso el legislador precisar que no es sólo la aplicación de un nuevo régimen el que determina tal condena, pues además se señala que procederá cuando en el proceso se encuentre demostrada su causación, razón por la cual el fallador en uso de estas nuevas reglas se encontrará facultado para justificar su decisión y podrá optar, sin embargo, a no condenar en costas en determinadas ocasiones.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022 por la radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de esta Sala de Decisión en la que se había condenado en costas de segunda instancia, y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas.
En tal virtud, teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede. En el caso bajo análisis, para esta Sala no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA DE DECISIÓN, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución N° 201750007113 del 11 de septiembre de 2017, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín – Antioquia, en mandato de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto a la frase “a partir del momento que acredite el retiro definitivo del servicio”.
DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 20185001700 del 19 de septiembre de 2018, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín – Antioquia, en mandato de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 201750007113 del 11 de septiembre de 2017”.
DECLARAR la nulidad acto administrativo No. 201830221654 del 14 de agosto de 2018, que negó el reajuste de la pensión de jubilación, expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín – Antioquia, en mandato de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, PAGAR a la señora MARTA STELLA GÓMEZ BOCANUMENT la pensión de jubilación que le fue reconocida, a partir del 23 DE ABRIL de 2017, fecha en que consolidó el estatus pensional, en concomitancia con el salario.
Las mesadas pensionales no fueron afectadas con el fenómeno de la prescripción trienal y serán reajustadas y actualizadas de conformidad con los parámetros y la fórmula dados en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ORDENAR a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que realice en forma previa al pago de la pensión de jubilación otorgada a la señora MARTA STELLA GÓMEZ BOCANUMENT, la deducción de los aportes causados, que serán destinados para el sistema de seguridad social en salud.
CUARTO. AJUSTAR las sumas que resulten a favor de la demandante, en los términos establecidos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y conforme a lo expresado en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO. NO CONDENAR en costas en esta instancia.
SEXTO. NEGAR el reconocimiento de los intereses de mora, por las razones expuestas en la parte motiva.
SÉPTIMO. NOTIFICAR esta sentencia de conformidad con el artículo 203 del CPACA.
OCTAVO. ARCHIVAR el expediente una vez quede ejecutoriada la providencia. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 10 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA